姚建龍

目前公開(kāi)征求意見(jiàn)的未成年人保護(hù)法修訂草案（以下簡(jiǎn)稱未保法草案）在基本保持現(xiàn)行法的基本框架和主要內(nèi)容的前提下，根據(jù)科學(xué)立法、民主立法、依法立法的要求和現(xiàn)實(shí)需要補(bǔ)充了許多新的內(nèi)容。同時(shí)，對(duì)不符合新時(shí)代、新情況、新需求的規(guī)定作出了修改，在諸多方面存在值得肯定的進(jìn)步。但是，點(diǎn)贊應(yīng)該放在新法頒布實(shí)施之后。本文主要擬探討草案所存在的主要問(wèn)題，并提出不成熟的完善意見(jiàn)。

一、法典關(guān)系：協(xié)調(diào)性問(wèn)題

未成年人保護(hù)法修訂草案的法條數(shù)從72條增加為130條，同時(shí)，在現(xiàn)行文本內(nèi)容的基礎(chǔ)上增加了網(wǎng)絡(luò)保護(hù)和政府保護(hù)兩章，既與時(shí)俱進(jìn)地豐富了未保法的應(yīng)有內(nèi)容，擴(kuò)充了邊界，又拓展了相應(yīng)的立法空間，體現(xiàn)出了本次修法的重大進(jìn)步。

但是，如果將未保法修訂草案與預(yù)防法修訂草案和其它涉及未成年人相關(guān)法律加以比較的話，發(fā)現(xiàn)未保法修訂草案存在著與之不夠協(xié)調(diào)的狀況，具體如下：

（一）未保法草案存在著與預(yù)防法草案的協(xié)調(diào)問(wèn)題

首先，條文數(shù)增減的異常。兩法同步修改，未保法草案條文為130條，比原來(lái)增加了58條，但預(yù)防法草案不增反降，由原來(lái)的57條變?yōu)椴莅傅?2條。二十年才獲得一次大修的機(jī)會(huì)，結(jié)果條文數(shù)反而下降，從法律修訂的一般規(guī)律來(lái)看，著實(shí)異常。也從一個(gè)側(cè)面提示，兩部法律之間的關(guān)系如何界定，還需要認(rèn)真研究。

其次，未保法草案在條文歸屬上的異常。未保法草案中至少有以下26個(gè)條款（全部或者部分內(nèi)容）是關(guān)于預(yù)防未成年人犯罪的規(guī)定，實(shí)際上應(yīng)考慮移入預(yù)防法中：第十四條第三項(xiàng)①“ 教育、引導(dǎo)未成年人養(yǎng)成良好的思想品德和行為習(xí)慣，預(yù)防和制止未成年人不良行為，并進(jìn)行合理管教?！薄⒌谑鍡l第三至八項(xiàng)②“ （三）放任、教唆、利用未成年人實(shí)施違法犯罪行為；（四）放任或者唆使未成年人吸煙、酗酒、流浪等不良行為；（五）放任或者唆使未成年人參與迷信活動(dòng)或者接受宗教極端思想等侵害；（六）放任或者迫使應(yīng)當(dāng)接受義務(wù)教育的未成年人失學(xué)、輟學(xué)；（七）放任未成年人過(guò)度使用電子產(chǎn)品或者沉迷網(wǎng)絡(luò),放任未成年人接觸違法或者可能影響其身心健康的網(wǎng)絡(luò)信息、音像制品、電子出版物和讀物等；（八）放任未成年人進(jìn)入營(yíng)業(yè)性?shī)蕵?lè)場(chǎng)所、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所等不適宜未成年人活動(dòng)的場(chǎng)所；”、第二十三條第二款③“ 學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立健全學(xué)生行為規(guī)范，教育未成年學(xué)生養(yǎng)成遵規(guī)守紀(jì)的良好行為習(xí)慣?！薄⒌谌龡l④“ 學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立學(xué)生欺凌防控制度，對(duì)教職員工、學(xué)生開(kāi)展防治學(xué)生欺凌的培訓(xùn)和教育。學(xué)校對(duì)學(xué)生欺凌行為應(yīng)當(dāng)及時(shí)制止和處理，并通知被欺凌和實(shí)施欺凌行為的未成年學(xué)生的父母或者其他監(jiān)護(hù)人；對(duì)相關(guān)未成年學(xué)生，應(yīng)當(dāng)給予及時(shí)的心理輔導(dǎo)和教育引導(dǎo)；對(duì)相關(guān)未成年學(xué)生的父母或者其他監(jiān)護(hù)人，應(yīng)當(dāng)給予必要的家庭教育指導(dǎo)。學(xué)校應(yīng)當(dāng)配合有關(guān)部門(mén)，根據(jù)欺凌行為性質(zhì)和嚴(yán)重程度，依法對(duì)實(shí)施欺凌行為的未成年學(xué)生予以教育、矯治或者處罰。”、第三十五條⑤“ 對(duì)于在學(xué)校接受教育的有嚴(yán)重不良行為的未成年學(xué)生，學(xué)校與其父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)互相配合加以管教；無(wú)力管教或者管教無(wú)效的，可以依法將其送專門(mén)學(xué)校繼續(xù)接受教育。專門(mén)學(xué)校實(shí)行寄宿制。學(xué)生的學(xué)籍保留在原學(xué)校，符合畢業(yè)條件的，由原學(xué)校頒發(fā)畢業(yè)證書(shū)。專門(mén)學(xué)校在課程設(shè)置上應(yīng)當(dāng)與普通學(xué)校相同，并根據(jù)未成年人身心發(fā)展特點(diǎn)開(kāi)展教育矯治。家庭、學(xué)校、社會(huì)應(yīng)當(dāng)關(guān)心、愛(ài)護(hù)在專門(mén)學(xué)校就讀的未成年學(xué)生，尊重其人格尊嚴(yán)，不得虐待和歧視?！?、第四十四條⑥“ 禁止任何組織或者個(gè)人向未成年人提供含有淫穢、色情、暴力、邪教、迷信、兇殺、恐怖、賭博、涉毒等危害未成年人身心健康內(nèi)容的圖書(shū)、報(bào)刊、影視節(jié)目、音像制品、網(wǎng)絡(luò)信息和電子出版物等。任何組織和個(gè)人出版、播出、放映的圖書(shū)、報(bào)刊、影視節(jié)目、音像制品和電子出版物等文化產(chǎn)品包含可能影響未成年人身心健康內(nèi)容的,應(yīng)當(dāng)以顯著方式進(jìn)行分類提示?！?、第五十條⑦“ 中小學(xué)校園周邊不得設(shè)置營(yíng)業(yè)性?shī)蕵?lè)場(chǎng)所、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所等不適宜未成年人活動(dòng)的場(chǎng)所。營(yíng)業(yè)性歌舞娛樂(lè)場(chǎng)所、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所等不適宜未成年人活動(dòng)的場(chǎng)所，不得允許未成年人進(jìn)入；游藝娛樂(lè)場(chǎng)所設(shè)置的電子游戲機(jī)，除國(guó)家法定節(jié)假日外，不得向未成年人提供。經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)在顯著位置設(shè)置未成年人禁入、限入標(biāo)志；對(duì)難以判明是否已成年的，應(yīng)當(dāng)要求其出示身份證件?！?、第五十一條⑧“ 禁止向未成年人出售煙酒、銷售彩票或者兌付彩票獎(jiǎng)金。煙酒經(jīng)營(yíng)者和彩票銷售機(jī)構(gòu)、彩票代銷者應(yīng)當(dāng)在顯著位置設(shè)置不向未成年人出售煙酒或者彩票的標(biāo)志；對(duì)難以判明是否已成年的，應(yīng)當(dāng)要求其出示身份證件。任何人不得在中小學(xué)校、幼兒園的教室、寢室、活動(dòng)室和其他未成年人集中活動(dòng)的場(chǎng)所吸煙、飲酒?！薄⒌诹l第一款⑨“ 任何組織和個(gè)人不得利用網(wǎng)絡(luò)制作、復(fù)制、發(fā)布、傳播含有淫穢、色情、暴力、邪教、迷信、兇殺、恐怖、賭博、涉毒等法律、行政法規(guī)禁止內(nèi)容的信息?！苯咕W(wǎng)絡(luò)傳播誘發(fā)未成年人罪錯(cuò)行為信息、第五十二條⑩“ 禁止向未成年人提供、出售管制刀具或者其他可能致人嚴(yán)重傷害的器具、器械和物品。相關(guān)經(jīng)營(yíng)者對(duì)購(gòu)買(mǎi)者難以判明是否已成年的，應(yīng)當(dāng)要求其出示身份證件?！薄⒌诹臈l①“ 網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)避免提供可能誘導(dǎo)未成年人沉迷的內(nèi)容。網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)設(shè)置相應(yīng)的時(shí)間管理、權(quán)限管理、消費(fèi)管理等功能,為父母或者其他監(jiān)護(hù)人預(yù)防和干預(yù)未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)提供便利。家庭、學(xué)校以及有關(guān)社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)相互配合，預(yù)防和干預(yù)未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)?！?、第七十七條②“專門(mén)教育是國(guó)家教育體系的重要組成部分，專門(mén)學(xué)校是實(shí)施專門(mén)教育的主要機(jī)構(gòu)。國(guó)務(wù)院組織有關(guān)部門(mén)按照科學(xué)設(shè)置、合理布局、形式多樣的原則，制定專門(mén)學(xué)校發(fā)展規(guī)劃，制定專門(mén)學(xué)校辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、管理制度和考核評(píng)價(jià)等規(guī)范?？h級(jí)以上地方人民政府根據(jù)需要設(shè)置專門(mén)學(xué)?；蛘吲c周邊區(qū)域合作建設(shè)專門(mén)學(xué)校；鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量舉辦或者參與舉辦專門(mén)學(xué)校，并加強(qiáng)管理?！薄⒌诎耸龡l③“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施,加強(qiáng)未成年人網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)教育，指導(dǎo)中小學(xué)校和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織等開(kāi)展提高未成年人網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)的教育教學(xué)活動(dòng)。教育、衛(wèi)生健康等部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織開(kāi)展預(yù)防未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)的宣傳教育，對(duì)未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)依法實(shí)施干預(yù)?！保P(guān)于網(wǎng)絡(luò)沉迷的規(guī)定，預(yù)防法二十四條明確此屬于不良行為）、第一百零三條④“ 公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院訊問(wèn)未成年犯罪嫌疑人、被告人,詢問(wèn)未成年被害人、證人,應(yīng)當(dāng)依法通知其法定代理人或者其他合適成年人到場(chǎng)，并注意保護(hù)未成年人個(gè)人隱私和名譽(yù)，采取適當(dāng)方式，在適當(dāng)場(chǎng)所進(jìn)行。人民法院開(kāi)庭審理涉未成年人案件，未成年被害人、證人一般不出庭作證，必須出庭的，應(yīng)當(dāng)采取心理干預(yù)等保護(hù)措施?！薄⒌谝话倭阄鍡l⑤“對(duì)違法犯罪未成年人，實(shí)行教育、感化、挽救方針,堅(jiān)持教育為主、懲罰為輔原則。對(duì)違法犯罪未成年人，應(yīng)當(dāng)依法予以從輕、減輕或者免除處罰?！?、第一百零六條⑥“對(duì)于被采取刑事強(qiáng)制措施的未成年學(xué)生，在人民法院判決生效前，就讀學(xué)校不得取消其學(xué)籍?！薄⒌谝话倭闫邨l⑦“對(duì)于具有不良行為、嚴(yán)重不良行為以及因未達(dá)法定年齡而不予行政或者刑事處罰的未成年人，依法適用教育矯治措施?！?、第一百零八條⑧“ 公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院對(duì)于無(wú)固定住所、無(wú)法提供保證人的未成年人適用取保候?qū)彽?，?yīng)當(dāng)指定合適成年人作為保證人，必要時(shí)可以安排在適當(dāng)場(chǎng)所實(shí)施輔導(dǎo)、監(jiān)督、觀察、矯正、保護(hù)、管束等觀護(hù)幫教措施。”、第一百零九條⑨“ 公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院辦理涉未成年人刑事案件，可以委托社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)或者有關(guān)社會(huì)組織對(duì)未成年犯罪嫌疑人、被告人的成長(zhǎng)經(jīng)歷、犯罪原因、監(jiān)護(hù)教育等情況進(jìn)行社會(huì)調(diào)查。根據(jù)實(shí)際需要并經(jīng)未成年犯罪嫌疑人、被告人、被害人及其監(jiān)護(hù)人同意,可以對(duì)未成年人進(jìn)行心理測(cè)評(píng)。社會(huì)調(diào)查和心理測(cè)評(píng)可以作為辦理涉未成年人刑事案件的參考?！?、第一百一十條⑩、第一百一十一條?、第一百一十三條部分規(guī)定?、第一百二十三條第一款?、第一百二十六條第三款?、第一百二十七條?、第一百二十九條第二款①“學(xué)生欺凌，是指發(fā)生在校園內(nèi)外、學(xué)生之間，一方個(gè)體或者群體單次或多次蓄意或者惡意通過(guò)肢體、語(yǔ)言及網(wǎng)絡(luò)等手段實(shí)施欺負(fù)、侮辱，造成另一方個(gè)體或者群體身體傷害、財(cái)產(chǎn)損失或者精神損害等行為 ?！钡?。

第三，未保法草案存在的與預(yù)防法草案條文重合的現(xiàn)象，并未能解決兩法邊界模糊的老問(wèn)題。有些同一規(guī)范內(nèi)容條文各有其側(cè)重，尚具合理性，但是在以下三個(gè)方面的條文重合現(xiàn)象值得反思：一是關(guān)于專門(mén)教育的規(guī)定（涉及到未保法草案第三十五條、第七十七條、第九十二條）；二是關(guān)于學(xué)生欺凌的規(guī)定（涉及到未保法草案第三十三條、第一百二十九條）；三是關(guān)于未成年人刑事司法的規(guī)定（涉及到未保法草案第一百零三至一百一十一條）。②具體見(jiàn)未成年人保護(hù)法修訂草案（2019 年10 月第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議審議）。專門(mén)教育屬于嚴(yán)重不良行為未成年人的保護(hù)處分措施，學(xué)生欺凌屬于典型的未成年人罪錯(cuò)行為，未成年人刑事司法主要屬于少年司法中的辦案規(guī)定。三者表面上既屬于未保法規(guī)范的內(nèi)容，也屬于預(yù)防法規(guī)范的內(nèi)容，但從總體性質(zhì)看應(yīng)統(tǒng)一由預(yù)防法為宜，或者應(yīng)更清晰的厘定兩法各自的條文重心。

第四，未保法草案的部分條文與預(yù)防法草案存在同類條文表述不一致、不協(xié)調(diào)，甚至沖突的問(wèn)題。其中，比較明顯的有如下地方：（1）未保法第一條與預(yù)防法第一條：前者有“根據(jù)憲法”制定本法的表述，而后者沒(méi)有。（2）未保法第十一條③第十一條 國(guó)家支持建設(shè)未成年人保護(hù)相關(guān)學(xué)科、設(shè)置相關(guān)專業(yè)，開(kāi)展相關(guān)科學(xué)研究、人才培養(yǎng)等工作。國(guó)家建立健全未成年人統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度，開(kāi)展未成年人狀況統(tǒng)計(jì)、調(diào)查和分析。與預(yù)防法第八、九條④第九條 國(guó)家鼓勵(lì)和支持預(yù)防未成年人犯罪相關(guān)學(xué)科建設(shè)、專業(yè)設(shè)置、人才培養(yǎng)及科學(xué)研究，開(kāi)展國(guó)際交流與合作。均是有關(guān)國(guó)家支持學(xué)科建設(shè)、專業(yè)設(shè)置、科學(xué)研究、人才培養(yǎng)等的規(guī)定，但是表述方式不統(tǒng)一，而且未保法草案為一個(gè)條文，異于預(yù)防法草案的兩個(gè)條文。（3）未保法第九十二條與預(yù)防法第五條：兩者均是關(guān)于公檢法辦理涉及未成年人事務(wù)專門(mén)機(jī)構(gòu)的規(guī)定，但是前者表述為“應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要明確專門(mén)機(jī)構(gòu)或者指定專門(mén)人員”，后者表述為“應(yīng)當(dāng)由專門(mén)人員或?qū)ｉT(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)”，沒(méi)有“根據(jù)需要”，且“專門(mén)人員”在前，“專門(mén)機(jī)構(gòu)”在后。在中國(guó)特色社會(huì)主義已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代的背景下，關(guān)于公檢法辦理未成年人案件專門(mén)機(jī)構(gòu)的規(guī)定不能再模糊、沖突甚至倒退。

（二）未保法與其他相關(guān)法律的協(xié)調(diào)問(wèn)題

除了預(yù)防法外，還有其他直接或者間接規(guī)定未成年人保護(hù)的法律，未保法如何與之協(xié)調(diào)好關(guān)系，是未保法修訂中面臨的挑戰(zhàn)和難題，也是在本次修法中應(yīng)當(dāng)合理解決的問(wèn)題。

此次未保法草案說(shuō)明中提出要與相關(guān)法律協(xié)調(diào)銜接，并且提出了以下思路：“凡是其他法律有明確規(guī)定的，本法只作原則性、銜接性的規(guī)定；其他法律沒(méi)有規(guī)定或者規(guī)定不夠完善的，盡可能在本法中作出明確具體的規(guī)定”。事實(shí)上，這樣的說(shuō)明并非首次，早在2006年修訂未保法時(shí)即采用過(guò)。全國(guó)人大內(nèi)司委未成年人保護(hù)法修訂起草組曾經(jīng)對(duì)2006年的修法明確說(shuō)明如下：“未成年人保護(hù)工作涉及面很廣，我國(guó)民事、刑事、行政、社會(huì)等很多法律都有關(guān)于未成年人保護(hù)的內(nèi)容。修訂未成年人保護(hù)法應(yīng)當(dāng)注意處理好本法與其他法律的關(guān)系，做到與其他相關(guān)法律相協(xié)調(diào)、相銜接。凡是其他法律有明確規(guī)定的，本法不再重復(fù)，或者只作原則性、銜接性的規(guī)定；其他法律沒(méi)有規(guī)定或者規(guī)定不夠完善的，在本法修訂中盡可能作出明確規(guī)定”。⑤全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)未成年人保護(hù)法修訂起草組組織編寫(xiě)：《未成年人保護(hù)法學(xué)習(xí)讀本》，中國(guó)民主法制出版社2007 年版，第25-26 頁(yè)。

從2006年的修法實(shí)踐來(lái)看，所謂“凡是其他法律有明確規(guī)定的，本法不再重復(fù)，或者只作原則性、銜接性的規(guī)定；其他法律沒(méi)有規(guī)定或者規(guī)定不夠完善的，在本法修訂中盡可能作出明確規(guī)定”的說(shuō)法，聽(tīng)之頗具有道理，但在實(shí)踐層面實(shí)難操作，而且會(huì)導(dǎo)致修法的重心失卻和方向迷失。然而很遺憾，從目前來(lái)看，無(wú)論是未保法草案還是預(yù)防法草案，都沒(méi)有能夠處理好與其他法律的關(guān)系。不但如此，而且還進(jìn)一步導(dǎo)致未成年人保護(hù)法在保護(hù)中迷失了重點(diǎn)，預(yù)防未成年人犯罪法在預(yù)防中迷失了方向。

從修法說(shuō)明審視，未保法草案與其他法律之間的關(guān)系看似協(xié)調(diào)但實(shí)際上規(guī)定的內(nèi)容不明確且缺乏可操作性。究其緣由如下：（1）“其他法律”是現(xiàn)行有效的其他法律還是即將制定的其他法律？例如正在或擬制定中學(xué)前教育法、家庭教育法、未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)條例、兒童福利條例等。擬修訂的未保法是否要將相關(guān)立法空間預(yù)留給其他法律，預(yù)留什么，預(yù)留多少年？（2）“其他法律”是什么位階的法律？即便是現(xiàn)行法律，也存在類型和位階的差別，是否包括行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)、司法解釋等？“凡是其他法律有明確規(guī)定的，本法只作原則性、銜接性的規(guī)定；其他法律沒(méi)有規(guī)定或者規(guī)定不夠完善的，盡可能在本法中作出明確具體的規(guī)定”怎么操作？（3）與未保法直接相關(guān)的幾部重要法典已經(jīng)修訂或者制定完成且其中皆規(guī)定了關(guān)于未成年人保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容，例如2017年民法總則，2012年刑事訴訟法、即將于2020年7月1日實(shí)施的社區(qū)矯正法，以及已經(jīng)進(jìn)入立法程序正在修訂的監(jiān)獄法，特別是監(jiān)獄法、社區(qū)矯正法、刑事訴訟法均增設(shè)了未成年人專章，專章對(duì)于有關(guān)未成年人的重大規(guī)定均進(jìn)行了系統(tǒng)完善，并進(jìn)行了盡可能詳盡的規(guī)定，如果按照上述指導(dǎo)原則，未保法的此次修訂如何處理好與這些最直接相關(guān)法律（特別是專章）的關(guān)系？

二、修法思路：方向與重心

修法行為源于修法思路，修法思路決定了修法的方向和重心。未保法草案體現(xiàn)了重大的社會(huì)進(jìn)步，主要體現(xiàn)在對(duì)很多熱點(diǎn)問(wèn)題的關(guān)切，例如：日益凸顯的校園安全和學(xué)生欺凌問(wèn)題，監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)不力甚至發(fā)生監(jiān)護(hù)侵害現(xiàn)象的問(wèn)題，密切接觸未成年人行業(yè)的從業(yè)人員性侵害、虐待、暴力傷害未成年人的問(wèn)題，未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)特別是網(wǎng)絡(luò)游戲問(wèn)題，刑事案件中未成年被害人應(yīng)有保護(hù)的缺乏問(wèn)題等。針對(duì)以上問(wèn)題，本次未保法修訂草案均作出了積極的回應(yīng)，并著力制定和完善相關(guān)的制度與措施。從內(nèi)容的豐富性和涵蓋面而言，未保法草案比之前更加充實(shí)和完善。

但是，修法不等于“修補(bǔ)”，實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，應(yīng)充分考慮現(xiàn)實(shí)需求與實(shí)踐層面的可操作性，因此，結(jié)合2006年修法的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，本次修法思路應(yīng)逐漸突破。

所謂未成年人保護(hù)法福利法化，簡(jiǎn)單而直白地說(shuō)就是將立法的重心放在規(guī)定國(guó)家對(duì)未成年人健康成長(zhǎng)的責(zé)任之上，兼顧我國(guó)社會(huì)發(fā)展階段，出人、出錢(qián)、出機(jī)構(gòu)、出政策、出規(guī)則，切實(shí)履行國(guó)家親權(quán)職責(zé)。除了直接規(guī)定國(guó)家的職責(zé)外，還包括督促負(fù)有職責(zé)的監(jiān)護(hù)人、社會(huì)組織、其他主體切實(shí)履行未成年人保護(hù)職責(zé)，形成未成年人保護(hù)的體系。主要調(diào)整的是國(guó)家（重點(diǎn)是政府）與未成年人的法律關(guān)系，此定位也將未成年人保護(hù)法與其他調(diào)整與未成年人有關(guān)的法律在立法空間上區(qū)別了開(kāi)來(lái)。縱觀世界各國(guó)未成年人法律體系，很難看到我國(guó)未保法、預(yù)防法以社會(huì)法為特征的法律，而是有兩本法律是最核心的：一是兒童福利法，二是少年法（或稱少年司法法）。前者主要規(guī)定國(guó)家對(duì)于未成年人保護(hù)負(fù)有怎樣的責(zé)任，后者主要規(guī)定對(duì)未成年人的罪錯(cuò)行為如何區(qū)別于成年人進(jìn)行教育與矯治。因此，未保法如何站在兒童福利法的角度，規(guī)定國(guó)家對(duì)于未成年人保護(hù)的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)成為本次修法的重點(diǎn)和重心。

從問(wèn)題導(dǎo)向來(lái)看，我國(guó)目前在未成年人保護(hù)領(lǐng)域存在的最大問(wèn)題是對(duì)困境兒童和兒童受保護(hù)權(quán)的保護(hù)不足，這是南京餓死女童案、畢節(jié)垃圾桶悶死留守兒童案與留守兒童自殺案、東莞母親溺死腦癱雙胞胎兒自殺案等未成年人惡性受害事件頻發(fā)的關(guān)鍵性原因。通過(guò)在修法時(shí)將未成年人保護(hù)法適度福利法化和對(duì)預(yù)防未成年人犯罪法少年法化，是解決現(xiàn)階段我國(guó)未成年人法律體系所存在的硬傷的可操作性途徑，也是有效回應(yīng)社會(huì)關(guān)切的要求。

三、體例布局：序位與邏輯

與現(xiàn)行未保法相比，修訂草案的文本體例布局為九章，依次為：總則、家庭保護(hù)、學(xué)校保護(hù)、社會(huì)保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)保護(hù)、政府保護(hù)、司法保護(hù)、法律責(zé)任、附則。草案增加了政府保護(hù)和網(wǎng)絡(luò)保護(hù)兩章，這是重大進(jìn)步，但是如果不能合理設(shè)置各章序位，將會(huì)破壞未保法的體例。家庭、學(xué)校、社會(huì)、網(wǎng)絡(luò)，是未成年人的主要成長(zhǎng)空間，特別是網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為未成年人的主要成長(zhǎng)空間之一，草案增加網(wǎng)絡(luò)保護(hù)專章適應(yīng)了社會(huì)變遷與未成年人保護(hù)的需要，值得肯定。草案將政府保護(hù)從社會(huì)保護(hù)中分離出來(lái)而獨(dú)立成章，是本次修法的重大進(jìn)步，體現(xiàn)了未成年人保護(hù)的政府責(zé)任和“政府是未成年人最終監(jiān)護(hù)人”的國(guó)家親權(quán)原則的要求。國(guó)家親權(quán)的基本立場(chǎng)是，其高于父母親權(quán)，為了未成年人健康成長(zhǎng)的需要，可以干預(yù)直至剝奪父母監(jiān)護(hù)權(quán)。

但是，從體系邏輯上看，草案將政府保護(hù)置于第六章，司法保護(hù)之前，家庭學(xué)校、社會(huì)、網(wǎng)絡(luò)保護(hù)之后，這樣的序位排列使得政府保護(hù)的國(guó)家親權(quán)立場(chǎng)沒(méi)有被充分表達(dá)。將政府保護(hù)調(diào)整放在總則之后、首當(dāng)其沖地置于家庭保護(hù)之前更符合邏輯，更有利于本法修訂中完善和增加國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的相關(guān)條款。同時(shí)，這樣的法典結(jié)構(gòu)，也使得未成年人保護(hù)法在涉及監(jiān)護(hù)問(wèn)題的規(guī)定上，區(qū)別于民法典：未成年人保護(hù)法具有公法的屬性，重點(diǎn)調(diào)整的是國(guó)家與父母（監(jiān)護(hù)人）的關(guān)系；民法為私法，主要調(diào)整的是父母（監(jiān)護(hù)人）與子女的關(guān)系。

總之，政府保護(hù)在前，司法保護(hù)托底，二者執(zhí)其兩端，中間是未成年人成長(zhǎng)的四大空間（家庭、學(xué)校、社會(huì)、網(wǎng)絡(luò)），相對(duì)而言，這樣的法典結(jié)構(gòu)在邏輯性上更為合理，也更能體現(xiàn)本次修法所確立的國(guó)家親權(quán)這一基本原則的要求。

四、何為保護(hù)：概念的厘清

未保法修訂是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既需要理清思路，把正方向，明確重心，又需要從系統(tǒng)框架、概念厘清、內(nèi)容確定、原則明晰、條文序位、表述邏輯等方面反復(fù)推敲完善，使修法取得良好的現(xiàn)實(shí)效果和長(zhǎng)遠(yuǎn)的作用，而概念的厘清是修法的基礎(chǔ)，也有助于明確修法的重心。

“保護(hù)”可以是一個(gè)涵蓋性十分廣泛的概念，幾乎與未成年人權(quán)利有關(guān)的內(nèi)容均可以包容其中。狹義的未成年人保護(hù)則主要是指反對(duì)針對(duì)未成年人的暴力，包括“任何形式的身心摧殘、傷害或凌辱、忽視或照料不周、虐待或剝削，包括性侵犯”，有時(shí)候也會(huì)以“虐待和忽視”來(lái)統(tǒng)稱。

未成年人保護(hù)法不可能面面俱到，現(xiàn)行未保法最大的問(wèn)題是編織了一張涵蓋家庭保護(hù)、學(xué)校保護(hù)、社會(huì)保護(hù)、司法保護(hù)的虛幻的保護(hù)網(wǎng)，修訂草案增加了網(wǎng)絡(luò)保護(hù)、政府保護(hù)后這種保護(hù)網(wǎng)后似乎更嚴(yán)密了。但是仔細(xì)審視草案，這張所謂的保護(hù)網(wǎng)看上去什么都保護(hù)到了，但是漏洞百出。最近一些年頻發(fā)的未成年人惡性事件，以慘痛的事實(shí)揭露了這張?zhí)摶帽Ｗo(hù)網(wǎng)所存在的問(wèn)題。未成年人保護(hù)法應(yīng)當(dāng)有重心，應(yīng)在“雪中送炭”上下功夫，而不止于“錦上添花”，要將修法的重心放在保護(hù)最需要保護(hù)的未成年人群體上。一般的未成年人群體，其他法律可以提供應(yīng)有的保護(hù)。

從保護(hù)對(duì)象的角度看，現(xiàn)行草案在保護(hù)中迷失了重點(diǎn)，建議明確這部法律的保護(hù)重點(diǎn)：在保護(hù)的對(duì)象上，將重點(diǎn)聚焦于困境兒童（家庭功能缺失、不足、失范）；在保護(hù)的未成年人權(quán)利上，將重點(diǎn)聚焦在未成年人受保護(hù)權(quán)，要超越生存權(quán)，兼顧發(fā)展權(quán)和參與權(quán)。根據(jù)這一重點(diǎn)保護(hù)的思路，未成年人保護(hù)法修訂的方向是與我國(guó)適度普惠型兒童福利發(fā)展階段相適應(yīng)，將該法適度“福利法化”。①詳見(jiàn)姚建龍：《未成年人法的困境與出路》，載《青年研究》2019 年第1 期。

五、關(guān)于草案總則的完善

作為未成年人保護(hù)的基本法典，總則立法的重心是規(guī)定未成年人的基本權(quán)利、保護(hù)未成年人基本原則、保護(hù)未成年人的基本制度?？偟膩?lái)看，草案有關(guān)總則的規(guī)定存在以下需要完善的地方：

（一）關(guān)于未成年人的基本權(quán)利

草案第三條第一款延續(xù)原法規(guī)定列舉了未成年人四大基本權(quán)利，但并未明確四大基本權(quán)利的內(nèi)涵及保障此四大基本權(quán)利的基本措施。有鑒于此，應(yīng)在草案第三條第一款后增加四款，以闡明保障未成年人四大基本權(quán)利的基本方式（同時(shí)將第二款從第三條分離，單獨(dú)成一條，明確為未成年人平等保護(hù)原則）。具體建議如下：

第三條 未成年人享有生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)、參與權(quán)等基本權(quán)利。

完善覆蓋城鄉(xiāng)未成年人的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，采取綜合防控措施，最大限度地降低未成年人死亡率，不斷提高未成年人身心健康水平。

促進(jìn)基本公共教育服務(wù)均等化，保障未成年人享有更高質(zhì)量的教育和更好的發(fā)展。

行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員在管理和保護(hù)地下水的工作中既承擔(dān)著法定義務(wù)，又負(fù)有不可推卸的責(zé)任。目前，相關(guān)法律制度對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員，違反地下水相關(guān)法律制度應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任規(guī)定不全面、不具體，削弱了利用行政手段保護(hù)地下水的能力。因此，要明確、細(xì)化縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)或者其他依法行使監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)及其工作人員在水資源論證、取水井管理等方面，由于不作為、亂作為而導(dǎo)致的地下水資源破壞行為應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，切實(shí)增強(qiáng)行政主體依法履職的主動(dòng)性。

采取措施預(yù)防未成年人遭受各種類型的傷害，從嚴(yán)從重懲治侵害未成年人的行為。

鼓勵(lì)并支持未成年人參與家庭、文化和社會(huì)生活，創(chuàng)造有利于未成年人參與的社會(huì)環(huán)境，暢通未成年人意見(jiàn)表達(dá)渠道，重視吸收未成年人意見(jiàn)。

（二）關(guān)于保護(hù)未成年人的基本原則

作為保護(hù)未成年人的基本法典，應(yīng)當(dāng)規(guī)定保護(hù)未成年人的基本原則，草案目前較為含混，建議明確規(guī)定如下三大基本原則，并按以下順序排列法條：

最佳利益原則。即草案第五條第一款。同時(shí)建議刪除第五條第二款，以避免打亂基本原則的立法邏輯。

平等保護(hù)原則。即將草案第三條第二款單獨(dú)成條（條文序號(hào)改為第六條）。

國(guó)家親權(quán)原則。即將第八條做必要完善，并將條文序號(hào)改為第七條：父母或其他監(jiān)護(hù)人對(duì)未成年人承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)。未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人不能履行監(jiān)護(hù)職責(zé)、嚴(yán)重侵害未成年人合法權(quán)益或者未成年人沒(méi)有其他合法監(jiān)護(hù)人的，由國(guó)家承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)。

（三）關(guān)于保護(hù)未成年人的基本制度

共同責(zé)任制度。即草案第六條（序號(hào)調(diào)整為第八條）。

專門(mén)保護(hù)制度。即將草案第六十八條、第六十九條移至總則（條文序號(hào)調(diào)整為第九條），規(guī)定政府保護(hù)未成年人的專門(mén)制度，并做如下修改：

第九條 國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)部門(mén)做好未成年人保護(hù)工作;將未成年人保護(hù)工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及年度計(jì)劃,相關(guān)經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)政府預(yù)算。

因此，為強(qiáng)化此項(xiàng)制度運(yùn)行保障，可以將草案第七十條移至總則（條文序號(hào)調(diào)整為第十條）。

（四）“六位一體”聯(lián)動(dòng)反應(yīng)制度

將草案第七條、第十九條、第八十八條、第八十九條整合在總則，明確規(guī)定系統(tǒng)化“六位一體”的多主體聯(lián)動(dòng)反應(yīng)制度，以最大限度的避免未成年人惡性事件的發(fā)生。具體建議如下：

第十一條 各級(jí)未成年人保護(hù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)建立包括監(jiān)測(cè)預(yù)防、發(fā)現(xiàn)報(bào)告、應(yīng)急處置、轉(zhuǎn)介幫扶、督查追責(zé)為一體的未成年人保護(hù)聯(lián)動(dòng)反應(yīng)制度：

（一）共享相關(guān)信息、數(shù)據(jù)，建立本級(jí)未成年人保護(hù)狀況數(shù)據(jù)庫(kù)及監(jiān)測(cè)預(yù)防機(jī)制，依法提供侵害未成年人違法犯罪人員信息查詢等服務(wù)。②吸收第八十九條。建立信息收集中心，也是聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利委員會(huì)的建議。參見(jiàn)《兒童權(quán)利公約執(zhí)行手冊(cè)》，第64 頁(yè)。

（二）開(kāi)通全國(guó)統(tǒng)一的未成年人保護(hù)熱線，及時(shí)受理涉及未成年人權(quán)益的求助、投訴、舉報(bào)。③吸收第八十八條。

（三）建立應(yīng)急處置專業(yè)化隊(duì)伍，聯(lián)合公安、應(yīng)急管理等部門(mén)及時(shí)處置侵害未成年人權(quán)益的緊急事宜。④吸收第七條第三款。

（四）對(duì)所受理的未成年人保護(hù)事項(xiàng)進(jìn)行研判，轉(zhuǎn)介相關(guān)成員單位和部門(mén)進(jìn)行幫扶干預(yù)。

（五）督促有關(guān)有關(guān)單位和部門(mén)各負(fù)其職，做好未成年人保護(hù)工作，對(duì)于存在瀆職等情形的依法予以追責(zé)或者移送相關(guān)部門(mén)查處。

第十二條（修改調(diào)整第七條而來(lái)） 任何組織和個(gè)人發(fā)現(xiàn)不利于未成年人身心健康或者侵害未成年人合法權(quán)益的情形，都有權(quán)勸阻、制止或者檢舉、控告。

國(guó)家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)行使公權(quán)力的各類組織及法律規(guī)定的公職人員，以及密切接觸未成年人行業(yè)的各類組織及其從業(yè)人員，發(fā)現(xiàn)未成年人身心健康受到侵害或者面臨其他危險(xiǎn)情形的，應(yīng)當(dāng)立即報(bào)告。①在法律責(zé)任章中增加不報(bào)告的法律責(zé)任條款。

（五）未成年人權(quán)利監(jiān)察制度

完善建議為：將第九條修改如下（增加第二款），條文序號(hào)改為十三條：

中央和地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好未成年人保護(hù)工作。對(duì)于各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)履行未成年人保護(hù)職責(zé)情況，由人民檢察院實(shí)施法律監(jiān)督。

之所以確定人民檢察院對(duì)各級(jí)機(jī)關(guān)的未成年人保護(hù)工作實(shí)施法律監(jiān)督，是出于以下四個(gè)原因：一是有其合法性。憲法和人民檢察院組織法明確規(guī)定人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，并未限定于訴訟監(jiān)督，明確人民檢察院對(duì)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)履行未成年人保護(hù)職責(zé)情況實(shí)施法律監(jiān)督的職責(zé)，沒(méi)有超出檢察機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。二是有其可行性。從最高人民檢察院到基層人民檢察院，檢察系統(tǒng)建立相對(duì)完善的未檢專門(mén)機(jī)構(gòu)體系，有能力實(shí)施法律監(jiān)督。同時(shí)，事實(shí)上各級(jí)未檢部門(mén)已經(jīng)在通過(guò)檢察建議、公益訴訟等方式行使這一職責(zé)。三是有其合理性。建立負(fù)有未成年人權(quán)利監(jiān)察職能的機(jī)構(gòu)，監(jiān)督政府機(jī)構(gòu)等依照國(guó)際義務(wù)處理與兒童有關(guān)的問(wèn)題和提高公眾的兒童權(quán)利意識(shí)，②賀穎清：《福利與權(quán)利——挪威兒童福利的法律保障》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2005 年版，第67 頁(yè)。是各國(guó)保護(hù)未成年人權(quán)利的重要制度設(shè)計(jì)。實(shí)際上早在2002年，聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利委員會(huì)即強(qiáng)調(diào)：“每一個(gè)國(guó)家都需要一個(gè)獨(dú)立的人權(quán)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)促進(jìn)和保護(hù)兒童的權(quán)利。委員會(huì)最關(guān)心的是該機(jī)構(gòu)，不管它如何構(gòu)成，應(yīng)能夠獨(dú)立并有效地監(jiān)督、促進(jìn)和保護(hù)兒童的權(quán)利?！雹圪R穎清：《福利與權(quán)利——挪威兒童福利的法律保障》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2005 年版，第66 頁(yè)。對(duì)于未成年人權(quán)利監(jiān)察機(jī)構(gòu)，各國(guó)的設(shè)置模式有所不同。例如，挪威在1981年制定“兒童事務(wù)監(jiān)察使法案”，設(shè)置了兒童事務(wù)監(jiān)察使專門(mén)負(fù)責(zé)兒童權(quán)利監(jiān)察職能。澳大利亞則是在議會(huì)下設(shè)青少年委員會(huì)，承擔(dān)類似職責(zé)。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，專門(mén)設(shè)置未成年人權(quán)利監(jiān)察機(jī)構(gòu)有難度，但是明確由人民檢察院行使未成年人保護(hù)法律監(jiān)督職責(zé)，監(jiān)督各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)保護(hù)未成年人職責(zé)履行情況，則是合理的。四是有其必要性。近些年來(lái)，我國(guó)涉及未成年人的惡性事件頻發(fā)，引起社會(huì)各界高度關(guān)注，其背后都有相關(guān)部門(mén)瀆職失職的因素。明確由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)，將有效督促國(guó)家相關(guān)部門(mén)切實(shí)履行未成年人保護(hù)職責(zé)，能夠最大可能的避免“責(zé)任稀釋”，強(qiáng)化對(duì)未成年人的保護(hù)力度。

六、關(guān)于家庭保護(hù)的完善

本章應(yīng)進(jìn)一步協(xié)調(diào)與民法典總則關(guān)于監(jiān)護(hù)的規(guī)定、民法典婚姻篇關(guān)于父母子女關(guān)系的規(guī)定之間的關(guān)系。在立法思路宜進(jìn)一步拓寬，不應(yīng)僅僅限于規(guī)定“父母與子女的關(guān)系”之上，而是應(yīng)將重心放在“家庭”保護(hù)之上，即為未成年人營(yíng)造良好的家庭成長(zhǎng)環(huán)境④具體包括兩個(gè)方面：一是人，即重點(diǎn)防止父母及其他成年人侵害未成年人；二是環(huán)境，即重點(diǎn)防止家庭場(chǎng)所的意外傷害事件。，以此區(qū)別于民法典有關(guān)監(jiān)護(hù)及父母子女關(guān)系的規(guī)定。草案條文僅僅細(xì)化規(guī)定了父母或者其他監(jiān)護(hù)人對(duì)于未成年子女的職責(zé)，有值得肯定之處，但無(wú)疑也縮小了“家庭保護(hù)”的內(nèi)涵。

因此除了建議恢復(fù)原法分條表述監(jiān)護(hù)應(yīng)當(dāng)行為和監(jiān)護(hù)禁止行為的方式，宜將預(yù)防未成年人罪錯(cuò)行為的內(nèi)容移至預(yù)防法中外（前文已述），對(duì)本章條文修改提出如下完善建議：

1.建議第十三條修改如下：

所有家庭成員均有責(zé)任為未成年人營(yíng)造安全、良好、和睦的家庭環(huán)境。父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)依法履行對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)職責(zé)，其他家庭成員負(fù)有協(xié)助的義務(wù)。

2.建議第十六條修改如下：

父母或者其他監(jiān)護(hù)人不得使未滿十二周歲或者由于心理、生理原因需要特別照顧的未成年人處于無(wú)人看護(hù)狀態(tài)，或者將其交由無(wú)民事行為能力、限制民事行為能力、患有法定傳染性疾病等不適當(dāng)人員代為看護(hù)。

父母或者其他監(jiān)護(hù)人不得使未滿十六周歲未成年人脫離監(jiān)護(hù)單獨(dú)生活。

我國(guó)父母普遍缺乏此種避免未成年人處于無(wú)人看護(hù)狀態(tài)的意識(shí)，而這正是造成未成年人發(fā)生意外事件的重要原因。目前草案將禁止處于無(wú)人看護(hù)狀態(tài)未成年人的上限年齡設(shè)定為八周歲，與無(wú)民事行為能力人的上限年齡一致。但從最大可能避免未成年人因無(wú)人看護(hù)發(fā)生意外，及與未成年人自我保護(hù)能力發(fā)育狀況相對(duì)一致、不宜機(jī)械地采取和無(wú)民事行為能力人上限年齡機(jī)械一致的立場(chǎng)。本條建議將禁止無(wú)人看護(hù)狀態(tài)的上限年齡設(shè)定為十二周歲（即學(xué)齡前兒童與小學(xué)生年齡段），此年齡與其他類似規(guī)定可以保持一致（如禁止騎車(chē)上路年齡、禁止乘坐副駕駛年齡等），而且禁止讓小學(xué)生及學(xué)齡前兒童獨(dú)處也符合社會(huì)公眾一般認(rèn)知且便于宣傳和執(zhí)行。

3.建議在草案十六條之后增加關(guān)于家庭場(chǎng)所安全，消除家庭隱患的獨(dú)立條款：

父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)確保未成年人生活的家庭場(chǎng)所安全，根據(jù)未成年人成長(zhǎng)年齡階段特點(diǎn)采取相應(yīng)措施，排除觸電、燙傷、高墜等安全隱患。

家庭已經(jīng)成為未成年人意外傷害的高發(fā)場(chǎng)所，本條建議針對(duì)性提出監(jiān)護(hù)人注意義務(wù)。同時(shí)在相應(yīng)章節(jié)中，增加城建等部門(mén)不得允許不符合未成年人安全標(biāo)準(zhǔn)房屋出售、出租的規(guī)定。

4.建議參考《上海市未成年人保護(hù)條例》（2013年修訂）增加一條：

父母或者其他監(jiān)護(hù)人以及其他成年人攜帶未滿十二周歲未成年人乘車(chē)的，不得安排其乘坐在副駕駛座位；攜帶未滿四周歲的未成年人乘坐家庭乘用車(chē)，應(yīng)當(dāng)配備并正確使用兒童安全座椅。

交通事故是未成年人意外傷害與死亡的首要原因之一，增加此條，既能有針對(duì)性降低未成年人意外傷害與死亡率，也有助于提高監(jiān)護(hù)人保護(hù)未成年人的安全意識(shí)和責(zé)任。

5.關(guān)于第二十一條的完善建議，建議修改如下：

父母或者其他監(jiān)護(hù)人將未成年子女委托他人照護(hù)的，應(yīng)當(dāng)簽訂書(shū)面委托協(xié)議，并書(shū)面告知實(shí)際居住地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)和未成年人所在學(xué)校，居民委員會(huì)、村民委員會(huì)對(duì)委托監(jiān)護(hù)協(xié)議的真實(shí)性、可行性、合法性存在疑義的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行勸阻，必要時(shí)可以通知居住地公安派出所予以核實(shí)和制止。

父母或者其他監(jiān)護(hù)人委托照護(hù)的，應(yīng)與未成年人和被委托人保持聯(lián)系與交流，及時(shí)了解、關(guān)心未成年人的生活、學(xué)習(xí)等情況，不得因委托監(jiān)護(hù)而怠于行使監(jiān)護(hù)職責(zé)。

委托照護(hù)的父母或者其他監(jiān)護(hù)人在收到被委托人、 居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、學(xué)校等機(jī)構(gòu)或者人員關(guān)于未成年人的心理、行為異常的通知時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取有效措施。

七、關(guān)于學(xué)校保護(hù)的完善

近些年來(lái)，國(guó)家（主要是國(guó)務(wù)院辦公廳、教育部等）在加強(qiáng)學(xué)校保護(hù)方面出臺(tái)了大量法規(guī)與規(guī)范性文件，包括綜合性類、日?；顒?dòng)管理類、防止自然災(zāi)害類、衛(wèi)生與食品安全管理類、安保與周邊環(huán)境管理類、消防管理類、文明校園建設(shè)類、傷害事故處理類、出行安全管理類、校舍安全管理類、校園欺凌防治類等①詳見(jiàn)姚建龍主編：《中小學(xué)安全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2017 年版，第363-367 頁(yè)。，特別是2017年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)幼兒園安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)的意見(jiàn)》通過(guò)安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)的方式整合了學(xué)校保護(hù)的相關(guān)制度與規(guī)定。但從草案現(xiàn)行規(guī)定來(lái)看，一方面未能體系化吸收近些年來(lái)學(xué)校保護(hù)的建設(shè)成果特別是制度進(jìn)步的成果，另一方面也未能合理回應(yīng)當(dāng)前涉及學(xué)校保護(hù)的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。

草案說(shuō)明認(rèn)為“修訂草案從教書(shū)育人和安全保障兩個(gè)角度規(guī)定學(xué)校、幼兒園的保護(hù)義務(wù)?！虝?shū)育人’方面主要是完善了學(xué)校、幼兒園的教育、保育職責(zé)；‘安全保障’方面主要規(guī)定了校園安全的保障機(jī)制以及突發(fā)事件的處置措施，增加了學(xué)生欺凌及校園性侵的防控與處置措施”，但從條文內(nèi)容與立法重心來(lái)看，本章并未能合理區(qū)別與教育法規(guī)之間的關(guān)系，特別是明晰本章的立法重心。

學(xué)校保護(hù)的責(zé)任主體是“學(xué)校”和教職員工（不僅僅是教師），保護(hù)對(duì)象是學(xué)生，保護(hù)的重心是“安全”——防止各種類型的侵害，有關(guān)一般性的教育、保育規(guī)定，屬于教育法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容，不宜成為本章的立法重心。

鑒于以上理由，建議本章的修法思路調(diào)整、明確如下：（1）去除與教育法規(guī)（特別是教育法、義務(wù)教育法、教師法）規(guī)定不協(xié)調(diào)甚至抵觸的內(nèi)容；（2）將教育類行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章中有關(guān)學(xué)校保護(hù)規(guī)定較為成熟的內(nèi)容上升為法律的規(guī)定；（3）將零散分布在教育法規(guī)中涉及學(xué)校保護(hù)的規(guī)定予以“體系化”，特別是充分吸收、借鑒教育部已起草的《未成年學(xué)生學(xué)校保護(hù)規(guī)定》①參見(jiàn)教育部起草，姚建龍團(tuán)隊(duì)修改、論證的建議稿。本部分關(guān)于學(xué)校保護(hù)完善的具體建議條款多有借鑒，特此說(shuō)明。中的積極內(nèi)容；（4）針對(duì)目前學(xué)校保護(hù)中的社會(huì)高度關(guān)切的熱點(diǎn)、痛點(diǎn)問(wèn)題予以盡可能詳盡的“細(xì)化”。

基于上述考慮，對(duì)本章內(nèi)容的完善具體建議如下：

1.明確學(xué)校的內(nèi)涵和外延。建議第三十六條修改如下：

學(xué)校是指幼兒園、普通中小學(xué)、專門(mén)學(xué)校、中等職業(yè)學(xué)校及其他中等及以下全日制學(xué)歷教育機(jī)構(gòu)，未成年學(xué)生是指在上述學(xué)校就讀的未成年人。

照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)嬰幼兒、年滿十八周歲的中學(xué)生、中職生、高等學(xué)校未成年學(xué)生、專門(mén)學(xué)校未成年學(xué)生、校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)及校外托管機(jī)構(gòu)中的未成年人在園、在托、在校期間的合法權(quán)益保護(hù)應(yīng)當(dāng)參照本章有關(guān)規(guī)定。

現(xiàn)行法及草案的規(guī)定對(duì)“學(xué)校保護(hù)”中的學(xué)校缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕缍ǎㄗh做如上明確。例如，本章的條文比較多的是銜接或者移植了義務(wù)教育法的規(guī)定，但是對(duì)于非義務(wù)教育類學(xué)校對(duì)于未成年人的保護(hù)職責(zé)容易引起誤解，進(jìn)行專門(mén)明示、列舉有利于這些學(xué)校知曉和履行未成年人保護(hù)職責(zé)。再如，年滿18周歲的中學(xué)生是客觀存在的主體，如果不明確依照學(xué)校保護(hù)章的規(guī)定進(jìn)行保護(hù)是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

2.第二十三條、二十四條是關(guān)于學(xué)校（幼兒園）教育、保育職責(zé)的一般規(guī)定，如果屬于銜接性規(guī)定但在表述上與義務(wù)教育法②《 義務(wù)教育法》第三條：義務(wù)教育必須貫徹國(guó)家的教育方針，實(shí)施素質(zhì)教育，提高教育質(zhì)量，使適齡兒童、少年在拼的、智力、體制等方面全面發(fā)展，為培養(yǎng)有理想、有道德、有文化、有紀(jì)律的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人奠定基礎(chǔ)。《幼兒園管理?xiàng)l例》第十三條：幼兒園應(yīng)當(dāng)貫徹保育與教育相結(jié)合的原則，創(chuàng)設(shè)與幼兒的教育和發(fā)展相適應(yīng)的和諧環(huán)境，引導(dǎo)幼兒個(gè)性的健康發(fā)展。幼兒園應(yīng)當(dāng)保障幼兒的身體健康，培育幼兒的良好生活、衛(wèi)生習(xí)慣；促進(jìn)幼兒的智力發(fā)展；培養(yǎng)幼兒熱愛(ài)祖國(guó)的情感以及良好的品德行為。、《幼兒園管理?xiàng)l例》等相關(guān)條款不同，甚至可以說(shuō)相對(duì)而言更不準(zhǔn)確而非完善；如果屬于細(xì)化性規(guī)定則又太過(guò)于原則且未能體現(xiàn)中央有關(guān)最新規(guī)定和精神，建議刪除，并整合均屬一般性規(guī)定的第二十七條，修改如下：

第二十三條 學(xué)校應(yīng)當(dāng)全面貫徹國(guó)家教育方針，落實(shí)立德樹(shù)人根本任務(wù)，弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，樹(shù)立自由、平等、公正、法治、民主的辦學(xué)理念。

學(xué)校應(yīng)當(dāng)對(duì)學(xué)生進(jìn)行社會(huì)生活指導(dǎo)、心理健康輔導(dǎo)、青春期教育、安全教育、生命教育與法治教育。

學(xué)校應(yīng)當(dāng)根據(jù)學(xué)生身心發(fā)展的特點(diǎn)，以合法、適當(dāng)、科學(xué)的方法教育和管理學(xué)生，履行未成年人保護(hù)職責(zé)。

學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立健全學(xué)生行為規(guī)范和教育教學(xué)管理規(guī)定等校規(guī)。學(xué)校制定校規(guī)，應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)定和法治精神，不得侵犯學(xué)生的合法權(quán)利，不得超出教育需要，對(duì)學(xué)生的行為設(shè)置不適當(dāng)約束。

盡管本章界定的學(xué)校包括了幼兒園，但基于幼兒園的特殊性及修法的傳承性，建議以如下專條對(duì)幼兒園的一般職責(zé)進(jìn)行明確（將《幼兒園管理?xiàng)l例》第十三條上升為法律規(guī)定）：

第二十四條 幼兒園應(yīng)當(dāng)貫徹保育與教育相結(jié)合的原則，創(chuàng)設(shè)與幼兒的教育和發(fā)展相適應(yīng)的和諧環(huán)境，引導(dǎo)幼兒個(gè)性的健康發(fā)展；應(yīng)當(dāng)保障幼兒的身體健康，培育幼兒的良好生活、衛(wèi)生習(xí)慣，促進(jìn)幼兒的智力發(fā)展，培養(yǎng)幼兒熱愛(ài)祖國(guó)的情感以及良好的品德行為。

3.在二十三條、二十四條一般性規(guī)定之后，依照緊密程度及盡可能保留現(xiàn)有條文順序的方式，大體依人身權(quán)、教育權(quán)、隱私和名譽(yù)權(quán)、學(xué)習(xí)和休息權(quán)、衛(wèi)生保健權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、申辯權(quán)等的序位，明確學(xué)校對(duì)未成年學(xué)生的保護(hù)職責(zé)。

第二十五條原條文內(nèi)容移至禁止性條款中，本條吸收第三十一條等相關(guān)內(nèi)容修改建議如下：

【人身權(quán)】學(xué)校應(yīng)當(dāng)為學(xué)生在校期間的人身安全提供保障，避免因教育、管理的過(guò)失，造成學(xué)生人身?yè)p害。學(xué)校應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家有關(guān)要求，建立健全安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系，健全校內(nèi)安全管理制度，落實(shí)安全管理職責(zé)，加強(qiáng)日常校園安全管理，對(duì)學(xué)生開(kāi)展安全教育。學(xué)校應(yīng)當(dāng)在教育及相關(guān)部門(mén)的指導(dǎo)下，制定應(yīng)對(duì)非法侵入、防臺(tái)防汛、火災(zāi)、地震、食物中毒、意外傷害、傳染性疾病等突發(fā)事件的預(yù)案，配備相應(yīng)設(shè)施并組織必要的演練。學(xué)校對(duì)未成年人在校內(nèi)或者本校組織的校外活動(dòng)中發(fā)生人身傷害事故的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)救護(hù),妥善處理,及時(shí)向有關(guān)主管部門(mén)報(bào)告并通知未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人。

第二十六條【受教育權(quán)】建議修改如下：

學(xué)校應(yīng)當(dāng)保障未成年學(xué)生受教育權(quán)利，關(guān)心、愛(ài)護(hù)學(xué)生,對(duì)家境較貧困、身心有障礙、行為有偏常、學(xué)習(xí)有困難的學(xué)生，應(yīng)以適當(dāng)方式教育、幫助、特別輔導(dǎo)或者支持，不得因家庭、身體、學(xué)習(xí)能力等情況歧視學(xué)生。義務(wù)教育階段學(xué)校不得以長(zhǎng)期停課、勸退等方式，剝奪或者變相剝奪學(xué)生的受教育權(quán)，不得違反法律和國(guó)家規(guī)定開(kāi)除、變相開(kāi)除學(xué)生或者限制未成年學(xué)生在校接受教育。

義務(wù)教育學(xué)校應(yīng)當(dāng)落實(shí)未入學(xué)適齡兒童及輟學(xué)學(xué)生的登記、入學(xué)、勸返復(fù)學(xué)和書(shū)面報(bào)告等制度，督促入學(xué)及勸返無(wú)效的，應(yīng)當(dāng)報(bào)告縣級(jí)教育行政部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府?？h級(jí)教育行政部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)依法采取措施勸其入學(xué)、復(fù)學(xué)，對(duì)于拒不履行義務(wù)教育職責(zé)的監(jiān)護(hù)人，可以向人民法院提起訴訟、申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

學(xué)校應(yīng)當(dāng)配合政府有關(guān)部門(mén)建立因家庭或者自身原因處于困境未成年學(xué)生的信息檔案，開(kāi)展關(guān)愛(ài)幫扶工作。

第二十七條屬于一般性規(guī)定，吸收至本建議稿的第二十三條。本條改為保護(hù)【隱私權(quán)與名譽(yù)權(quán)】的專門(mén)條款，具體建議如下：

學(xué)校對(duì)獲得的學(xué)生及其家庭信息負(fù)有保密義務(wù)，對(duì)學(xué)生的信件、日記、電子郵件等個(gè)人隱私信息不得查閱、披露、傳播。義務(wù)教育學(xué)校和教師不得公開(kāi)學(xué)生的考試成績(jī)、名次。在獎(jiǎng)勵(lì)、資助、申請(qǐng)貧困救助等工作中，學(xué)校不得公示、讓學(xué)生主動(dòng)公開(kāi)或者以其他方式泄露學(xué)生個(gè)人及其家庭隱私信息。學(xué)校不得以張貼、播報(bào)或反面典型宣傳等方式公開(kāi)對(duì)學(xué)生實(shí)施處分的決定。

學(xué)校應(yīng)當(dāng)尊重學(xué)生的名譽(yù)權(quán)，培育學(xué)生的榮譽(yù)感、責(zé)任感，建立健全公開(kāi)、公平、公正的制度和程序，對(duì)品行優(yōu)良、學(xué)業(yè)優(yōu)秀、全面發(fā)展、具有社會(huì)責(zé)任感的學(xué)生給予表彰、獎(jiǎng)勵(lì)。

第二十八條 【學(xué)習(xí)和休息權(quán)】建議增加以下規(guī)定作為第一款，在教育法規(guī)定的基礎(chǔ)上細(xì)化保護(hù)學(xué)生休息權(quán)的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)對(duì)學(xué)習(xí)權(quán)的保護(hù)：

學(xué)校應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家課程方案，按照規(guī)定的課時(shí)和學(xué)業(yè)要求開(kāi)齊、開(kāi)足課程，保證學(xué)生在校參加運(yùn)動(dòng)、文娛活動(dòng)的時(shí)間。學(xué)校不得以拖堂、補(bǔ)課等形式減少或變相減少學(xué)生課間時(shí)間、節(jié)假日休息時(shí)間。學(xué)校應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)和要求教師按照規(guī)定布置適度的家庭作業(yè)，保證學(xué)生的睡眠和休息時(shí)間。

建議增加知識(shí)產(chǎn)權(quán)、申辯權(quán)保護(hù)的兩個(gè)專門(mén)條款，具體建議如下：

第X條 【知識(shí)產(chǎn)權(quán)】學(xué)生對(duì)其完成的作文、繪畫(huà)、書(shū)法、攝影作品、創(chuàng)造發(fā)明等智力成果享有署名權(quán)、修改權(quán)、發(fā)表權(quán)、保護(hù)作品完整權(quán)等權(quán)利。

學(xué)校在對(duì)學(xué)生的作品進(jìn)行匯編、出版或者使用時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法保護(hù)學(xué)生的知識(shí)產(chǎn)權(quán)。

第X條 【申辯權(quán)】 學(xué)校處分學(xué)生，應(yīng)當(dāng)向?qū)W生及其監(jiān)護(hù)人說(shuō)明理由并聽(tīng)取申辯意見(jiàn)，可以根據(jù)實(shí)際設(shè)置聽(tīng)證等程序，遵循審慎、公平、公正的原則作出處分決定。

學(xué)校處分學(xué)生應(yīng)當(dāng)設(shè)置期限，學(xué)生受到處分后應(yīng)當(dāng)跟蹤觀察、有針對(duì)性地實(shí)施教育，確有改正的，到期應(yīng)當(dāng)予以解除。解除處分后，學(xué)生獲得表彰、獎(jiǎng)勵(lì)及其他權(quán)益，不再受原處分影響。

4.在根據(jù)權(quán)利屬性規(guī)定學(xué)校保護(hù)的基本職責(zé)之后，再大體依次針對(duì)常見(jiàn)高發(fā)危機(jī)未成年學(xué)生的行為規(guī)定禁止（及預(yù)防）性條款——禁止危及未成年人安全的活動(dòng)、預(yù)防食品安全事故、禁止亂收費(fèi)、禁止牟利、禁止體罰虐待、禁止校園欺凌①本人依然主張有關(guān)校園欺凌的規(guī)定應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一在預(yù)防未成年人犯罪法中規(guī)定，如果這一建議不被接受，則可在此處規(guī)定。、禁止性騷擾與性侵害，以為未成年人營(yíng)造安全的學(xué)?？臻g。

第三十條【禁止危及未成年人安全的活動(dòng)】具體建議如下：

學(xué)校應(yīng)當(dāng)根據(jù)教育教學(xué)和有利于未成年人的健康成長(zhǎng)需要，組織學(xué)生參加有利于健康成長(zhǎng)的社會(huì)實(shí)踐、研學(xué)旅行、體育運(yùn)動(dòng)、公益服務(wù)、軍訓(xùn)及勞動(dòng)等集體活動(dòng)。學(xué)校組織學(xué)生參加集體活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)事先做好安全預(yù)案，對(duì)學(xué)生進(jìn)行相應(yīng)的安全教育，遇到雨雪、霧霾、酷暑、嚴(yán)寒等特殊天氣，應(yīng)當(dāng)考慮學(xué)生承受能力和人身安全，及時(shí)調(diào)整活動(dòng)方案。

學(xué)校不得組織或者安排學(xué)生從事?lián)岆U(xiǎn)救災(zāi)、商業(yè)性宣傳演出、歡迎儀式等活動(dòng)，不得安排學(xué)生從事或者參與有毒、有害的危險(xiǎn)性工作以及不宜未成年人參加的勞動(dòng)及其他活動(dòng)。

學(xué)校不得在危及未成年人人身安全、健康的校舍和其他設(shè)施、場(chǎng)所中進(jìn)行教育教學(xué)活動(dòng)。

第三十一條基本內(nèi)容修改為有關(guān)【預(yù)防食品安全事故】的專門(mén)條款，具體建議如下：

學(xué)校應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守食品安全管理規(guī)范，在食品采購(gòu)、運(yùn)輸、保存、加工制作等環(huán)節(jié)，防范可能存在的風(fēng)險(xiǎn)和隱患，落實(shí)校長(zhǎng)陪餐制度、學(xué)生及監(jiān)護(hù)人參與制度、相關(guān)部門(mén)檢查監(jiān)督制度等。

第三十二條【禁止制定購(gòu)買(mǎi)和推銷保險(xiǎn)產(chǎn)品】 修改建議：

學(xué)校、幼兒園舉辦者應(yīng)為未成年學(xué)生購(gòu)買(mǎi)校方責(zé)任綜合保險(xiǎn)，引導(dǎo)家長(zhǎng)根據(jù)自愿原則參加保險(xiǎn)，分擔(dān)學(xué)生在學(xué)校期間因意外而發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。

禁止學(xué)校、幼兒園指定學(xué)生購(gòu)買(mǎi)或向?qū)W生推銷保險(xiǎn)產(chǎn)品。鼓勵(lì)社會(huì)組織設(shè)立學(xué)校安全風(fēng)險(xiǎn)基金或?qū)W生救助基金，健全學(xué)生意外傷害救助機(jī)制。

值得注意的是，針對(duì)第三十二條，草案存在一刀切規(guī)定，既不符合實(shí)踐情況，也不符合《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)幼兒園安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)的意見(jiàn)》（2017）有關(guān)建立多元化的事故風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的精神②“學(xué)校舉辦者應(yīng)當(dāng)按規(guī)定為學(xué)校購(gòu)買(mǎi)校方責(zé)任險(xiǎn)，義務(wù)教育階段學(xué)校投保校方責(zé)任險(xiǎn)所需經(jīng)費(fèi)從公用經(jīng)費(fèi)中列支，其他學(xué)校投保校方責(zé)任險(xiǎn)的費(fèi)用，由各省（區(qū)、市）按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。各地要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，結(jié)合實(shí)際合理確定校方責(zé)任險(xiǎn)的投保責(zé)任，規(guī)范理賠程序和理賠標(biāo)準(zhǔn)。有條件的地方，可以積極探索與學(xué)生利益密切相關(guān)的食品安全、校外實(shí)習(xí)、體育運(yùn)動(dòng)傷害等領(lǐng)域的責(zé)任保險(xiǎn)，充分發(fā)揮保險(xiǎn)在化解學(xué)校安全風(fēng)險(xiǎn)方面的功能作用。保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)涉及學(xué)校的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的監(jiān)督和管理，會(huì)同教育部門(mén)依法規(guī)范保險(xiǎn)公司與學(xué)校的合作，嚴(yán)禁以學(xué)校名義指定學(xué)生購(gòu)買(mǎi)或者向?qū)W生直接推銷保險(xiǎn)產(chǎn)品。要大力增強(qiáng)師生和家長(zhǎng)的保險(xiǎn)意識(shí)，引導(dǎo)家長(zhǎng)根據(jù)自愿原則參加保險(xiǎn)，分擔(dān)學(xué)生在學(xué)校期間因意外而發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。鼓勵(lì)各種社會(huì)組織設(shè)立學(xué)校安全風(fēng)險(xiǎn)基金或者學(xué)生救助基金，健全學(xué)生意外傷害救助機(jī)制。”，更與地方省市相關(guān)配套規(guī)定抵觸。

在三十二條之后增加禁止亂收費(fèi)的條款，具體建議如下：

第X條【禁止亂收費(fèi)及牟利行為】學(xué)校、教職工不得違反國(guó)家規(guī)定向?qū)W生收費(fèi)或變相收費(fèi)，不得強(qiáng)制要求或者設(shè)置條件要求學(xué)生捐款捐物、購(gòu)買(mǎi)商品或者服務(wù)，以及要求監(jiān)護(hù)人提供物質(zhì)幫助、需支付費(fèi)用的服務(wù)等。

學(xué)校不得向老師、班級(jí)和學(xué)生攤派勤工儉學(xué)創(chuàng)收指標(biāo)，不得以未完成創(chuàng)收任務(wù)為由處罰學(xué)生，或者以勤工儉學(xué)名義向?qū)W生亂攤派、亂收費(fèi)。

將第二十五條移至本條之后，作為第X條【禁止體罰和侮辱】。

第三十三條關(guān)于學(xué)生欺凌防控的條款，建議移到預(yù)防未成年人犯罪法。

第三十四條【禁止和預(yù)防性侵】現(xiàn)條文表述太抽象，建議以列舉方式明示，修改如下：

學(xué)校應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)教職員工的教育和管理,預(yù)防對(duì)未成年學(xué)生實(shí)施性侵害等違法犯罪行為的發(fā)生，嚴(yán)禁教職工以及在校內(nèi)可能密切接觸未成年學(xué)生的人員實(shí)施以下侵害學(xué)生身心健康的行為：

（一）與學(xué)生發(fā)生戀愛(ài)關(guān)系、性關(guān)系；

（二）撫摸、故意觸碰學(xué)生身體特定部位等猥褻行為；

（三）向?qū)W生做出具有調(diào)戲、挑逗或者具有性意味的言行；

（四）組織、脅迫、引誘、介紹學(xué)生賣(mài)淫或者參加聚眾淫亂活動(dòng)、進(jìn)行淫穢表演；

（五）向?qū)W生展示傳播包含色情、淫穢內(nèi)容的信息、書(shū)刊、影片、音像、圖片或者其他淫穢物品；

（六）制作、傳播或持有以學(xué)生、未成年人為題材的淫穢、色情視聽(tīng)、圖文資料；

（七）其他對(duì)學(xué)生構(gòu)成性騷擾、性侵害的違法犯罪行為。

學(xué)校應(yīng)當(dāng)對(duì)未成年人開(kāi)展適合其年齡的性健康教育，提高未成年人防范性侵害的自我保護(hù)意識(shí)和能力。

第三十五條屬于預(yù)防未成年人犯罪法的內(nèi)容。

本章還建議增加如下專門(mén)條款：

第X條【對(duì)遭受監(jiān)護(hù)侵害學(xué)生的強(qiáng)制報(bào)告與救助義務(wù)】 學(xué)校發(fā)現(xiàn)學(xué)生遭受或疑似遭受家庭暴力的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)報(bào)案或舉報(bào)。學(xué)校應(yīng)當(dāng)積極參與、配合有關(guān)部門(mén)做好監(jiān)護(hù)人侵害學(xué)生權(quán)利案件的工作。必要時(shí)，可以依法向人民法院申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)資格。

學(xué)生因遭受監(jiān)護(hù)人遺棄、虐待向?qū)W校請(qǐng)求保護(hù)的，學(xué)校不得拒絕、推諉。需要采取救助措施的，應(yīng)當(dāng)先采取救助措施。

第X條【校園及周邊安全巡查責(zé)任】學(xué)校應(yīng)當(dāng)定期巡查校園及周邊環(huán)境，發(fā)現(xiàn)存在風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)未成年學(xué)生有不利影響的營(yíng)業(yè)場(chǎng)所或者違法違規(guī)等情形的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施，并報(bào)告主管教育部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)。教育行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)建立學(xué)校安全區(qū)域制度。①學(xué)校保護(hù)中的學(xué)校既是責(zé)任主體也是未成年人成長(zhǎng)空間，從這個(gè)角度看，學(xué)校保護(hù)章也可以規(guī)定其他部門(mén)的保護(hù)責(zé)任。家庭保護(hù)章、社會(huì)保護(hù)章、網(wǎng)絡(luò)保護(hù)章也同理。

第X條【學(xué)生權(quán)利保護(hù)委員會(huì)】學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立學(xué)生權(quán)利保護(hù)機(jī)制，明確校領(lǐng)導(dǎo)及工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)有關(guān)工作。

學(xué)校應(yīng)當(dāng)組建由教師代表、學(xué)生代表和監(jiān)護(hù)人以及專家代表組成的學(xué)生保護(hù)委員會(huì)，履行下列職責(zé)：

（一）督促學(xué)校建立學(xué)生權(quán)利保護(hù)相關(guān)制度，并提出意見(jiàn)建議；

（二）受理學(xué)生提出的有關(guān)權(quán)利保護(hù)的申請(qǐng)或者投訴；

（三）對(duì)學(xué)校開(kāi)展的學(xué)生權(quán)利保護(hù)相關(guān)工作進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)估、反饋。

（四）由學(xué)生保護(hù)委員會(huì)作出決定的其他事項(xiàng)。

八、關(guān)于社會(huì)保護(hù)的完善

在將政府保護(hù)相關(guān)條文分離后，本章修訂過(guò)程中需要思考清晰的問(wèn)題是“誰(shuí)是社會(huì)”以及“社會(huì)在哪里”。就社會(huì)保護(hù)章的立法內(nèi)容而言，“社會(huì)”的理解有兩點(diǎn)：一是從保護(hù)責(zé)任主體角度理解社會(huì)，二是從保護(hù)空間的角度理解社會(huì)。前者是除家庭、學(xué)校、政府、司法之外的社會(huì)主體，主要包括基層群眾自治組織、社會(huì)團(tuán)體及企事業(yè)單位，重點(diǎn)是基層群眾自治組織即居委會(huì)和村委會(huì)。后者主要是指未成年人在家庭、學(xué)校、網(wǎng)絡(luò)之外的可能接觸和活動(dòng)的成長(zhǎng)空間，重點(diǎn)是未成年人最緊密活動(dòng)的社區(qū)，營(yíng)造未成年人友好社區(qū)。在未成年人離開(kāi)家庭、學(xué)校的庇護(hù)后，仍然能夠得到安全、教育、愛(ài)護(hù)及獲得應(yīng)有的尊重。

近些年來(lái)，在國(guó)務(wù)院婦兒工委、民政部的推動(dòng)下，未成年人“社會(huì)”（尤其是社區(qū)）保護(hù)取得了很多成效、積累了很多好的成熟的經(jīng)驗(yàn)，但從草案現(xiàn)有規(guī)定來(lái)看，未能合理的吸收，應(yīng)作進(jìn)一步的完善?；谏鲜隹紤]，本章條款的完善建議如下：

1.第三十八條增加以下內(nèi)容作為第三款，為國(guó)務(wù)院婦兒工委、民政部試行已經(jīng)取得實(shí)效且正在進(jìn)一步推進(jìn)的“兒童主任”提供法律依據(jù)，確認(rèn)其合法地位：

居民委員會(huì)、村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)明確由委員、大學(xué)生村官或者專業(yè)社會(huì)工作者等人員負(fù)責(zé)未成年人保護(hù)工作。未成年人保護(hù)工作專門(mén)人員應(yīng)經(jīng)培訓(xùn)考核合格。②此為民政部《關(guān)于進(jìn)一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系的意見(jiàn)》（民發(fā)〔2019〕34 號(hào)）以及國(guó)務(wù)院婦兒工委相關(guān)文件的明確要求。

2.在第三十八條之后增加社區(qū)未成年人活動(dòng)空間條款：

第X條 【兒童之家】城鄉(xiāng)社區(qū)應(yīng)當(dāng)建設(shè)為未成年人及其家庭提供游戲、娛樂(lè)、教育、衛(wèi)生、社會(huì)心理支持和轉(zhuǎn)介等服務(wù)的未成年人活動(dòng)專門(mén)場(chǎng)所。①《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2011-2020）》明確要求90%以上的城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)1 所兒童之家。

3.第四十九條建議修改如下：

未成年人可能活動(dòng)的公共場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家或者行業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)，采取相應(yīng)安全保護(hù)措施，對(duì)可能危及未成年人人身安全的設(shè)施，應(yīng)當(dāng)定期進(jìn)行維護(hù)，在顯著位置設(shè)置安全警示標(biāo)志并標(biāo)明適應(yīng)年齡范圍或者注意事項(xiàng)。必要時(shí)，應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門(mén)人員看守。

大型的商場(chǎng)、超市、醫(yī)院、圖書(shū)館、博物館、科技館、游樂(lè)場(chǎng)、車(chē)站、旅游景區(qū)景點(diǎn)等場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)設(shè)置搜尋走失未成年人的安全警報(bào)系統(tǒng)。場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)單位接到警報(bào)系統(tǒng)警示或者未成年人走失求助后，應(yīng)當(dāng)立即組織人員進(jìn)行搜尋并向公安機(jī)關(guān)報(bào)告。

需要說(shuō)明的是，這一條建議將“集中活動(dòng)的公共場(chǎng)所”改為“可能活動(dòng)的公共場(chǎng)所”，提升了注意義務(wù)的要求范圍，這是基于大量未成年人意外惡性事件的教訓(xùn)所提出的完善建議。

4.第五十六條優(yōu)先救護(hù)未成年人不應(yīng)僅限于公共場(chǎng)所和未成年人集中的場(chǎng)所，根據(jù)本次新冠病毒疫情中所暴露的問(wèn)題，建議本條修改如下：

任何組織或者個(gè)人均應(yīng)當(dāng)在發(fā)生地震、火災(zāi)、疫情、事故等突發(fā)事件時(shí)優(yōu)先救護(hù)未成年人，應(yīng)急管理措施應(yīng)當(dāng)照顧未成年人的身心特點(diǎn)和需求。

九、關(guān)于網(wǎng)絡(luò)保護(hù)的完善

有觀點(diǎn)認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)保護(hù)章的增設(shè)造成了法典邏輯結(jié)構(gòu)的不協(xié)調(diào)問(wèn)題，因?yàn)槠渌麕状蟊Ｗo(hù)是從責(zé)任主體的角度設(shè)計(jì)條文，而網(wǎng)絡(luò)保護(hù)并未遵守這一規(guī)則。這一觀點(diǎn)雖然沒(méi)有從未成年人成長(zhǎng)空間的角度認(rèn)識(shí)網(wǎng)絡(luò)與家庭、學(xué)校、社會(huì)之間的關(guān)系，但也有一定的道理。解決這一不協(xié)調(diào)的一個(gè)可能思路是也遵循其他章主要從保護(hù)責(zé)任主體角度立法的思路，將本章的內(nèi)容規(guī)定只限定于（或者主要限定于）網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)提供者、網(wǎng)絡(luò)接入服務(wù)提供者以及智能終端產(chǎn)品制造者和銷售者三大主體的責(zé)任和義務(wù)，而將其他規(guī)定刪除。但是,立法不應(yīng)削足適履，追求絕對(duì)的形式協(xié)調(diào)。就未成年人保護(hù)法的幾大保護(hù)而言，總體上可以繼續(xù)遵循責(zé)任主體為主同時(shí)兼顧未成年人成長(zhǎng)空間的立法思路。其他幾章也可按此思路適度調(diào)整條文。

另一個(gè)應(yīng)當(dāng)注意的問(wèn)題是，本章內(nèi)容應(yīng)當(dāng)考慮對(duì)《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)條例》的引領(lǐng)作用及上位法的地位，并銜接該條例的主要內(nèi)容，大體也宜按照以下邏輯確定條文順序和內(nèi)容：一般規(guī)定、網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)培育、網(wǎng)絡(luò)權(quán)益保障、網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容建設(shè)。網(wǎng)絡(luò)沉迷、網(wǎng)絡(luò)欺凌等內(nèi)容屬不良行為，宜在預(yù)防未成年人犯罪法中予以規(guī)定。涉及權(quán)利扣減的內(nèi)容均應(yīng)當(dāng)在法律（未成年人保護(hù)法）而非條例（未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)條例）中規(guī)定。

基于上述考慮，對(duì)本章內(nèi)容的完善，建議如下：

1.第五十七條“一般規(guī)定”。保護(hù)未成年人依法使用網(wǎng)絡(luò)的權(quán)利并不僅僅是國(guó)家的責(zé)任，同時(shí)也為了遵循“責(zé)任主體為主兼顧未成年人成長(zhǎng)空間”的立法思路，建議本條修改如下：

任何組織和個(gè)人均不得侵犯未成年人依法使用網(wǎng)絡(luò)的權(quán)利，國(guó)家、家庭、學(xué)校、網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)提供者、網(wǎng)絡(luò)接入服務(wù)提供者、智能終端產(chǎn)品制造者和銷售者等均負(fù)有保障和引導(dǎo)未成年人安全、合理適用網(wǎng)絡(luò)的義務(wù)。

2.有關(guān)“網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)培育”的條文，可充實(shí)第五十八條即可。培育未成年人網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)的職責(zé)并不僅限于家庭和學(xué)校，建議第五十八條修改如下：

國(guó)家采取措施，提升未成年人網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)，提高其正確使用網(wǎng)絡(luò)的意識(shí)和能力。

學(xué)校應(yīng)當(dāng)將安全合理使用網(wǎng)絡(luò)等內(nèi)容納入教育、教學(xué)活動(dòng)，對(duì)學(xué)生進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)教育，幫助學(xué)生養(yǎng)成良好的上網(wǎng)習(xí)慣，培養(yǎng)學(xué)生網(wǎng)絡(luò)安全意識(shí)，增強(qiáng)學(xué)生對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息的獲取和分析判斷能力。

未成年人的父母或其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)提高網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)，學(xué)習(xí)家庭網(wǎng)絡(luò)教育知識(shí)，創(chuàng)造良好、和睦的網(wǎng)絡(luò)使用家庭環(huán)境，關(guān)注未成年人使用網(wǎng)絡(luò)的生理、心理狀況和行為習(xí)慣，教育引導(dǎo)未成年人安全合理使用網(wǎng)絡(luò)，預(yù)防和制止不當(dāng)行為，增強(qiáng)未成年人自我保護(hù)意識(shí)。

網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)圍繞提高未成年人網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)和網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)能力，根據(jù)不同年齡段未成年人身心發(fā)展?fàn)顩r，研發(fā)、提供相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)。

3.接下來(lái)寫(xiě)“網(wǎng)絡(luò)權(quán)益保障”的條文，草案條文順序要作相應(yīng)的調(diào)整，同時(shí)增補(bǔ)部分條文。

草案六十一條的現(xiàn)條文的規(guī)定在實(shí)踐中可能引起較大的爭(zhēng)議，特別是境外敵對(duì)勢(shì)力的攻擊，也可能對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)形成過(guò)大的沖擊。建議采用《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)條例（草案）》條文的表述方式，修改如下：

學(xué)校、社區(qū)、圖書(shū)館、文化館、青少年宮等場(chǎng)所為未成年人提供的公益性互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)設(shè)施，應(yīng)當(dāng)安裝未成年人上網(wǎng)保護(hù)軟件，向未成年人免費(fèi)開(kāi)放。

專門(mén)供未成年人適用的智能終端設(shè)備，其制造商應(yīng)當(dāng)在產(chǎn)品出廠時(shí)安裝未成年人上網(wǎng)保護(hù)軟件。其他智能終端設(shè)備，其制造商可以在產(chǎn)品出廠時(shí)安裝未成年人上網(wǎng)保護(hù)軟件，也可以在產(chǎn)品說(shuō)明的顯著位置明確告知安裝渠道和方法，由銷售商在產(chǎn)品銷售前安裝，或者由購(gòu)買(mǎi)者自行安裝。

禁止向未成年人提供未安裝未成年人上網(wǎng)保護(hù)軟件的智能終端設(shè)備。

第六十三條建議修改如下：

網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)提示未成年人保護(hù)其個(gè)人信息，并對(duì)未成年用戶使用其個(gè)人信息進(jìn)行保護(hù)性限制。

網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)提供者通過(guò)網(wǎng)絡(luò)收集、使用、保存未成年人個(gè)人信息的，應(yīng)當(dāng)遵循合法、正當(dāng)、必要的原則，制定專門(mén)的收集、使用規(guī)則，明示收集、使用的目的、方式和范圍，且經(jīng)過(guò)未成年人及其父母或者其他監(jiān)護(hù)人同意。

第六十六條任何組織或者個(gè)人不得通過(guò)網(wǎng)絡(luò)以文字、圖片、音視頻等形式侮辱、誹謗、攻擊、傷害未成年人。

發(fā)現(xiàn)未成年人遭受前款網(wǎng)絡(luò)欺凌侵害或者形象遭到惡意扭曲、損害的，受害未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人可以要求網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)提供者及時(shí)采取刪除、屏蔽等措施，停止侵害。

第六十七條 網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)結(jié)合本單位提供的未成年人相關(guān)服務(wù)，建立便捷的舉報(bào)渠道，通過(guò)顯著方式公示舉報(bào)途徑和舉報(bào)方法，配備與服務(wù)規(guī)模相適應(yīng)的專職人員，及時(shí)受理并處置相關(guān)舉報(bào)。

4.接下來(lái)寫(xiě)有關(guān)“網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容建設(shè)”的條文。

第五十九條 國(guó)家鼓勵(lì)和支持有利于未成年人健康成長(zhǎng)的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的創(chuàng)作與傳播，鼓勵(lì)和支持專門(mén)以未成年人為服務(wù)對(duì)象、適合未成年人身心發(fā)展特點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、設(shè)備、產(chǎn)品、服務(wù)的研發(fā)、生產(chǎn)和使用。

第六十二條 任何組織和個(gè)人不得利用網(wǎng)絡(luò)制作、復(fù)制、發(fā)布、傳播含有淫穢、色情、暴力、邪教、迷信、兇殺、恐怖、賭博、涉毒等法律、行政法規(guī)禁止內(nèi)容的信息。

網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)含有可能影響未成年人身心健康信息的，制作、復(fù)制、發(fā)布、傳播該信息的組織和個(gè)人應(yīng)當(dāng)在信息展示前按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定予以提示。

5.網(wǎng)絡(luò)沉迷屬于不良行為，六十四、六十五條建議移入預(yù)防未成年人犯罪法。

十、關(guān)于政府保護(hù)的完善

政府保護(hù)章的核心內(nèi)容是根據(jù)適度普惠型兒童福利發(fā)展階段的定位，明確政府的兒童福利職責(zé)?，F(xiàn)行草案在這一章有重大的進(jìn)步。就本章的完善提出如下建議：

政府保護(hù)章序位宜前置于總則章之后，具體理由已前述。

1.六十八、六十九、七十條移至總則，詳見(jiàn)總則部分的建議。

2.將第七十二條做如下修改，并放在七十一條之前，作為統(tǒng)領(lǐng)其后條文的一般性條款。

【監(jiān)護(hù)監(jiān)督、監(jiān)護(hù)支持、監(jiān)護(hù)干預(yù)、監(jiān)護(hù)替代的一般規(guī)定】 各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施對(duì)監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)督，為監(jiān)護(hù)能力不足和有需要的家庭提供指導(dǎo)、幫助和支持，預(yù)防、干預(yù)和制止監(jiān)護(hù)侵害行為，對(duì)符合法定情形的未成年人提供臨時(shí)或長(zhǎng)期監(jiān)護(hù)。

3.建議增加稅收減免、兒童津貼的專門(mén)條款，體現(xiàn)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，同時(shí)也是進(jìn)一步明示本法作為福利法的特征。具體建議如下：

各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)符合法定條件的有未成年人子女家庭依法給予個(gè)人所得稅減免，對(duì)符合法定條件的未成年人依法減免相關(guān)費(fèi)用、發(fā)放補(bǔ)助。①個(gè)人所得稅法已經(jīng)規(guī)定了子女教育專項(xiàng)附加扣除等，本條作銜接規(guī)定，也是為今后進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)未成年子女家庭（特別是多子女家庭）稅收優(yōu)惠改革提供改革依據(jù)。我國(guó)已經(jīng)對(duì)孤兒、艾滋病影響兒童、烈士子女、義務(wù)教育階段未成年人等實(shí)施了發(fā)放補(bǔ)助、生活費(fèi)、減免學(xué)費(fèi)等政策，本條作銜接規(guī)定，同時(shí)也為進(jìn)一步完善我國(guó)未成年人津貼（奶粉錢(qián)）制度提供法律依據(jù)。

4.建議第七十四條和第七十三條的條文順序互換，先規(guī)定托幼服務(wù)再規(guī)定義務(wù)教育，以更符合邏輯性。

5.第七十六條建議修改如下：

第七十六條 各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障具有接受普通教育能力的適齡殘疾未成年人在普通學(xué)校、幼兒園隨班就讀；保障特殊教育學(xué)校、幼兒園的辦學(xué)條件，對(duì)不具有接受普通教育能力的殘疾未成年人實(shí)施學(xué)前教育、義務(wù)教育、職業(yè)教育；鼓勵(lì)和支持有條件的兒童福利機(jī)構(gòu)舉辦特殊教育學(xué)校、幼兒園。②義務(wù)教育法對(duì)于殘疾未成年人隨班就讀并無(wú)“能適應(yīng)校園生活”的條件要求，未成年人保護(hù)法增加這一規(guī)定，會(huì)進(jìn)一步惡化殘疾未成年人隨班就讀的境況，為普通學(xué)校拒絕接受殘疾未成年人提供惡法依據(jù)，強(qiáng)烈建議刪除。

6.第七十七條移入預(yù)防未成年人犯罪法。

7.第七十八條建議修改如下：

縣級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)保障校園安全，監(jiān)督、指導(dǎo)學(xué)校、幼兒園等單位落實(shí)校園安全責(zé)任，并建立校園安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系。③“突發(fā)事件的報(bào)告、處置和協(xié)調(diào)機(jī)制”僅屬于《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)幼兒園安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)的意見(jiàn)》中規(guī)定的學(xué)校安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系的一個(gè)環(huán)節(jié)，故建議使用更加完整的表述。

8.第七十九條建議修改如下：

縣級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法維護(hù)校園周邊的治安和交通秩序，實(shí)施學(xué)生安全區(qū)域制度，預(yù)防和制止侵害未成年人合法權(quán)益的違法犯罪行為。④“實(shí)施學(xué)生安全區(qū)域制度”是《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)幼兒園安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)的意見(jiàn)》總結(jié)多年經(jīng)驗(yàn)之后的提出的要求，應(yīng)在法律中確認(rèn)。設(shè)立監(jiān)控設(shè)備和交通安全設(shè)施，僅屬于學(xué)生安全區(qū)域制度的一個(gè)工作環(huán)節(jié)。

9.將草案第八十八條、第八十九條與第七條、第十九條整合在總則，明確規(guī)定系統(tǒng)化“六位一體”的多主體聯(lián)動(dòng)反應(yīng)制度，具體建議見(jiàn)總則部分。

十一、關(guān)于司法保護(hù)的完善

草案沒(méi)有合理區(qū)分未成年人保護(hù)法中的“司法保護(hù)”與預(yù)防未成年人犯罪法“重新犯罪預(yù)防”之間的關(guān)系。考慮預(yù)防未成年人犯罪法的“司法法”性質(zhì)，本章宜只規(guī)定司法保護(hù)的一般原則、專門(mén)機(jī)構(gòu)、特別程序的一般規(guī)定，重點(diǎn)規(guī)定未成年人民事司法保護(hù)、未成年被害人司法保護(hù)，應(yīng)將涉罪未成年人（重新犯罪預(yù)防）相關(guān)條款（第一百零三條、第一百零五條、第一百零六條、第一百零七條、第一百零八條、第一百零九條、第一百一十條、第一百一十一條、第一百一十三條部分規(guī)定）移入預(yù)防未成年人犯罪法。

就現(xiàn)有條款提出如下完善建議，但可能本章還需要做深入研究，特別是增補(bǔ)有關(guān)未成年被害人司法保護(hù)的條款。

1.第九十二條建議修改如下：

公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院和司法行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)由專門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)辦理涉未成年人案件，條件不成熟的，應(yīng)當(dāng)指定專門(mén)人員辦理。⑤與預(yù)防未成年人犯罪法的規(guī)定保持一致。辦理涉未成年人案件的人員應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)專門(mén)培訓(xùn)，熟悉未成年人身心特點(diǎn)。專門(mén)機(jī)構(gòu)或者專門(mén)人員中，應(yīng)當(dāng)有女性工作人員。

公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院和司法行政部門(mén)開(kāi)展未成年人司法保護(hù)工作，應(yīng)當(dāng)實(shí)行專門(mén)的評(píng)價(jià)考核標(biāo)準(zhǔn)。

2.第九十三條修改建議如下：

公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院和司法行政部門(mén)辦理涉未成年人案件，應(yīng)當(dāng)考慮未成年人身心特點(diǎn)和健康成長(zhǎng)的需要，使用未成年人能夠理解的語(yǔ)言和表達(dá)方式，聽(tīng)取有表達(dá)意愿能力①草案用多少“嬰幼兒”，嬰幼兒的意見(jiàn)如何聽(tīng)??？故建議強(qiáng)調(diào)“有表達(dá)能力”。未成年人及其法定代理人的意見(jiàn)。

3.第九十五條第一款修改建議如下：

在司法活動(dòng)中對(duì)需要法律援助或者司法救助的未成年人，法律援助機(jī)構(gòu)或者人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予幫助，依法為其提供法律援助或者司法救助。

4.第九十六條建議修改如下：

公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院，發(fā)現(xiàn)未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人存在暴力管教、疏于照顧或其他不利于未成年人身心健康行為的，可以責(zé)令其接受家庭教育指導(dǎo)。

5.銜接草案第二十二條，建議吸收司法實(shí)踐中的探索經(jīng)驗(yàn)，建議在第九十八條后增加一條增設(shè)探望監(jiān)督人制度：

在涉及子女探望的離婚案件及探望權(quán)案件中，人民法院可以根據(jù)需要指定親屬或者第三方人員擔(dān)任探望監(jiān)督人，在探望權(quán)的履行中監(jiān)督父母正確履行法定權(quán)利及義務(wù)。

探望監(jiān)督人制度是地方人民法院在實(shí)踐中探索創(chuàng)設(shè)的制度。探望監(jiān)督人并非從正面對(duì)探望權(quán)案件作出強(qiáng)制規(guī)定，而是巧妙地從側(cè)面切入，通過(guò)增設(shè)一個(gè)雙方均認(rèn)可的“中立第三人”，為雙方不可調(diào)和的矛盾提供緩沖地帶，手段和緩更有利于矛盾化解。探望監(jiān)督人制度對(duì)于在探望權(quán)案件中長(zhǎng)期存在的“調(diào)解難”“調(diào)查難”“執(zhí)行難”，起到了較大的緩解作用。探望監(jiān)督人貫穿于審判過(guò)程的始終，兼顧審理和執(zhí)行，提升審判質(zhì)效、節(jié)約司法資源。與此同時(shí)，社會(huì)力量參與到司法審判也促進(jìn)了司法公開(kāi)，保證了司法公正和效率。探望監(jiān)督人的設(shè)置理念即以婦女兒童為首要考量，在辦理案件的過(guò)程中，法官和探望監(jiān)督人一起深入當(dāng)事人家庭了解其實(shí)際情況和需求，具有心理咨詢師資質(zhì)的法官和探望監(jiān)督人還可以對(duì)家長(zhǎng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)男睦硎鑼?dǎo)，引導(dǎo)家長(zhǎng)關(guān)注孩子心理需求，減少家庭矛盾，創(chuàng)造和諧的家庭環(huán)境。②參見(jiàn)上海普陀?jì)D聯(lián)：《運(yùn)用“探望監(jiān)督人”機(jī)制，保障母親探望權(quán)利》，https：//www.sohu.com/a/160306208_782272，2020 年3 月2 日訪問(wèn)。

6.第一百一十二條，建議修改如下：

公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院和司法行政部門(mén)發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位未盡到未成年人教育、管理、救助、幫助等保護(hù)職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)向該單位提出建議。

被建議單位應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)月內(nèi)作出回復(fù)并予以整改。對(duì)被建議單位整改情況由人民檢察院予以監(jiān)督，必要時(shí)人民檢察院可以對(duì)被建議單位提起公益訴訟。

7.建議第一百一十三條修改如下：

國(guó)家鼓勵(lì)和支持未成年人保護(hù)、社會(huì)工作服務(wù)等社會(huì)組織，參與未成年人司法保護(hù)工作。

結(jié)語(yǔ)

能在較短的時(shí)間之內(nèi)提出未保法草案實(shí)屬不易。但是，細(xì)研草案全文，觀照我國(guó)未成年人保護(hù)制度的發(fā)展歷程，結(jié)合現(xiàn)實(shí)訴求，不難發(fā)現(xiàn)草案還有許多值得反思、推敲和亟待進(jìn)一步調(diào)整、修正的地方。不過(guò)，仍然要強(qiáng)調(diào)的是，本文的述評(píng)與建議只是初步而不成熟，且僅供參考的。