任曉春 程丹岐

（山西大學政治與公共管理學院 山西 太原 030006）

改革開放以來，國家與社會之間的同一狀態(tài)被打破，鑲嵌形態(tài)正在形成，主要表現(xiàn)為社會從“總體性社會”向“多樣化社會”轉變，國家的治理模式也由“全能主義”向“威權主義”轉變[1]。國家與社會新型關系的建構反映出政府與社團組織關系的動態(tài)發(fā)展?！耙环矫?，國家給予社會以自主性的空間，允許新興社團的產(chǎn)生和發(fā)展，另一方面，雖然這些社團組織在形式上注冊為非政府組織，但在人、財、物等方方面面仍依附于所從屬的政府機構，組織中的領導人大多是由現(xiàn)職所在部門領導擔任?！盵2]行業(yè)協(xié)會作為非政府組織的重要一員，對政府具有較高的單向依賴性。尤其是占據(jù)半壁江山的官辦行業(yè)協(xié)會，異于實行能人治理的民間行業(yè)協(xié)會，受到政府的管控式治理，導致協(xié)會的功能優(yōu)勢難以發(fā)揮。十八大之后，政府一方面通過脫鉤方案促使行業(yè)協(xié)會走向“五分離五規(guī)范”，實現(xiàn)有限度的去行政化；另一方面通過購買服務、職能轉移等方式給以行業(yè)協(xié)會獨立發(fā)展的空間，促使其走向市場化、民間化。然而，路徑依賴的存在，使得行業(yè)協(xié)會脫鉤流于形式，走向獨立發(fā)展的道路充滿艱辛。要想使官辦行業(yè)協(xié)會真正的成為行業(yè)治理者和社會治理一元，發(fā)揮其特有的天然治理優(yōu)勢，就需要改變其固有的“二政府”屬性。然而，值得我們思考的是，為何官辦行業(yè)協(xié)會發(fā)展至今仍有如此“頑固”的政府屬性？該屬性產(chǎn)生于何時何處？其發(fā)展變革過程為何情況？為了解答這些問題，本文從官辦行業(yè)協(xié)會的誕生出發(fā)，解析其建立策略，以挖掘其根本，吸取以往變革的經(jīng)驗和教訓，將行業(yè)協(xié)會轉型為真正具有獨立自主性，具備自治能力，發(fā)揮治理功能的社團。

一、部局改制的組織變革策略

官辦行業(yè)協(xié)會“有可能在計劃經(jīng)濟的特殊時期出現(xiàn)，但出現(xiàn)數(shù)量較多的時期應該是市場經(jīng)濟階段政府職能轉變時期”[3]。從我國官辦行業(yè)協(xié)會的前身來看，多數(shù)為各部委的專業(yè)司局、國務院各部或國家局?？梢哉f，20世紀80年代的行業(yè)協(xié)會主要由各專業(yè)司局改制而來；而到21世紀初，國家部局也改制為行業(yè)協(xié)會。

（一）專業(yè)司局合并成立行業(yè)協(xié)會。20世紀80年代，中國行業(yè)協(xié)會呈現(xiàn)良好發(fā)展勢頭。該時期的行業(yè)協(xié)會處于政府推動產(chǎn)生的階段，主要有兩種產(chǎn)生路徑：一是專業(yè)司局直接轉制為行業(yè)協(xié)會。由工業(yè)部委的專業(yè)司局機構合并成立的行業(yè)協(xié)會有機械工業(yè)部的中國模具工業(yè)協(xié)會（1984年）、中國飼料工業(yè)協(xié)會（1985年）、中國橡膠工業(yè)協(xié)會（1985年）等。二是專業(yè)司局先轉制為行政性公司再改制為行業(yè)協(xié)會。改革開放后，為適應市場經(jīng)濟的發(fā)展，實現(xiàn)政企分開，政府職能部委的一些主管業(yè)務的司局被改制成行政性公司，但仍行使著行政管理職能；到1986年的政府機構精簡，大批中央和省級政府的二級行政性公司相繼撤銷，行業(yè)協(xié)會取而代之。如1982年，國務院以原一機部汽車工業(yè)局為基礎，成立中國汽車工業(yè)公司（簡稱中汽公司）；1987年，國務院將其轉制為“中國汽車工業(yè)聯(lián)合會”，由機電部歸口管理；1990年2月，國務院將其重新組建為擁有行業(yè)管理職能的“中國汽車工業(yè)總公司”；1993年，中國汽車工業(yè)總公司成為具有控股公司性質的經(jīng)濟實體，所擁有的汽車行業(yè)管理職能也收歸新組建的機械工業(yè)部。

（二）國家部（局）蛻變成立行業(yè)協(xié)會。1993年，政府機構改革將一部分專業(yè)經(jīng)濟管理部門改組成全國性行業(yè)總會，成為國務院的直屬事業(yè)單位。如中國紡織總會是基于原紡織工業(yè)部組建而成的，中國輕工總會是基于原輕工業(yè)部組建而成的。1998年，國務院機構改革將中國紡織總會、輕工業(yè)總會、機械工業(yè)部、有色金屬工業(yè)總公司、煤炭工業(yè)部、冶金工業(yè)部、化學工業(yè)部、國內貿(mào)易部分別改制為國家紡織局、輕工局、機械局、有色局、煤炭局、冶金局、石化局和內貿(mào)局，歸經(jīng)貿(mào)委管理。到了2001年，所改制的8個國家局和經(jīng)貿(mào)委原先所屬的建材局被宣布撤銷，分別組建成中國紡織工業(yè)協(xié)會、輕工業(yè)聯(lián)合會、機械工業(yè)協(xié)會（同年將“協(xié)會”更名為“聯(lián)合會”）、有色金屬工業(yè)協(xié)會、煤炭工業(yè)協(xié)會、鋼鐵工業(yè)協(xié)會、石油和化學工業(yè)協(xié)會、物流與采購聯(lián)合會、建筑材料工業(yè)協(xié)會、商業(yè)聯(lián)合會10個全國性行業(yè)協(xié)會。

探究這些協(xié)會的產(chǎn)生之道，可以發(fā)現(xiàn)“借殼上市”戰(zhàn)略運作于其中?！敖铓ど鲜小笔菍C構進行重組，使規(guī)模、職能等各方面都異于原機構，是機構改革中常用的辦法。該種改革，一方面撤銷了政府機構，減少了政府機構數(shù)量；另一方面，將原有的行業(yè)協(xié)會更名重組，接收了安置分流的部分公務員。但改革出發(fā)點為配合政府機構改革，忽視了行業(yè)協(xié)會自身屬性和發(fā)展規(guī)律。由于協(xié)會成為大量政府分流人員的安置所，而這些人員甚至于占據(jù)著領導崗位，導致誕生之初其生存發(fā)展之舵就由政府及政府公務員操控著。可見，政府機構改制而成的行業(yè)協(xié)會的“被動角色被突出了，而能動性被忽略了”[4]，導致功能“異化”。

二、分級分類的組織體系策略

歷史制度主義認為，要想真正了解事件，就需要從歷史脈絡入手；要想觀察脈絡，“就需要致力于發(fā)掘重大的政治事件和進程的獨特時代背景?！盵5]國民經(jīng)濟發(fā)展中的各行各業(yè)，基本都設有相應的行業(yè)協(xié)會。但行業(yè)協(xié)會治理體系并非一經(jīng)設立就達至完美，而是從最開始的企業(yè)管理協(xié)會、質量管理協(xié)會逐漸發(fā)展成分級分類的行業(yè)治理體系，體現(xiàn)了從分散到集中、從碎片到整體的組織架構策略。

（一）協(xié)會“描點”，即在各部門內部地分散地成立行業(yè)協(xié)會。80年代初，國務院各部委和各地方省市相繼成立本行業(yè)的企業(yè)管理協(xié)會和質量管理協(xié)會，且這些協(xié)會受各政府部門直接領導和中國企業(yè)管理協(xié)會或質量管理協(xié)會的指導?？梢哉f，我國各行業(yè)最早成立的協(xié)會多為企業(yè)管理協(xié)會和質量管理協(xié)會。如中國電子質量管理協(xié)會（1979）、中國紡織工業(yè)企業(yè)管理協(xié)會（1981年）、中國水利電力質量管理協(xié)會（1983）、中國石油企業(yè)管理協(xié)會（1984年）、中國航空工業(yè)質量管理協(xié)會（1984）、中國鐵道企業(yè)管理協(xié)會（1984年）、中國航天工業(yè)質量協(xié)會（1985）、中國醫(yī)藥企業(yè)管理協(xié)會（1985年）、中國建筑材料企業(yè)管理協(xié)會（1986年）、中國化工企業(yè)管理協(xié)會（1986年）、中國醫(yī)藥質量管理協(xié)會（1989）、中國冶金企業(yè)管理協(xié)會（1989年）等。

（二）協(xié)會“聚類”，即按照行業(yè)類型進行調整，將同類或相近的協(xié)會合并為新的行業(yè)協(xié)會。1985年，在車胎協(xié)會、炭黑協(xié)會、膠鞋協(xié)會、再生膠協(xié)會、輪胎協(xié)會、乳膠協(xié)會等8個專業(yè)協(xié)會的基礎上，化工部橡膠司成立中國橡膠工業(yè)協(xié)會；1991年8月，化工部成立化工行業(yè)協(xié)會聯(lián)合辦公室，掛靠政策法規(guī)司。1997年4月，中國發(fā)電設備、中國輸變電設備、中國電器、中國電機、中國電工器材、中國工業(yè)鍋爐六個全國性行業(yè)協(xié)會合并重組為中國電器工業(yè)協(xié)會。

（三）協(xié)會“升級”，即部分行業(yè)協(xié)會變遷為行業(yè)聯(lián)合會，代管其他行業(yè)協(xié)會，形成同一行業(yè)內“聯(lián)合治理的多元化格局”。從協(xié)會的命名來看，國資委主管的16個協(xié)會中，有11家為“聯(lián)合會”。從協(xié)會的管理來看，升級的協(xié)會從兩方面體現(xiàn)著聯(lián)合會屬性。一方面，直管協(xié)會與代管協(xié)會分級?！爸惫軈f(xié)會”稱謂最早來自《關于印發(fā)國家經(jīng)貿(mào)委主管的行業(yè)協(xié)會管理意見的通知》（2001年），該通知將最早成立的中國中小企業(yè)國際合作協(xié)會、中國工業(yè)經(jīng)濟聯(lián)合會、中國質量協(xié)會、中國企業(yè)聯(lián)合會、中國包裝技術協(xié)會以及國家局蛻變的10大行業(yè)協(xié)會共15個行業(yè)協(xié)會定為“直管協(xié)會”，經(jīng)貿(mào)委委托這幾個協(xié)會代管其所管理的其他256個行業(yè)協(xié)會、學會、基金會等。同年，中國電力企業(yè)聯(lián)合會作為直管協(xié)會，受國經(jīng)貿(mào)委托代管其所管理的中國電力規(guī)劃設計協(xié)會等5個協(xié)會。雖然直管協(xié)會和代管協(xié)會具有平等的法人地位，各自獨立承擔民事責任，但國家分級監(jiān)管的治理體系可見一斑。國家對直管協(xié)會進行直接管理，再委托直管協(xié)會管理代管協(xié)會，加強了對整個協(xié)會系統(tǒng)的有效監(jiān)管。另一方面，直管協(xié)會管理其附屬單位?！案綄賳挝环謨纱箢?，一類是事業(yè)單位，包括各類中心、研究院、報社、出版社；一類是企業(yè)。這兩外圍的組織構成了協(xié)會的支撐性組織。”[6]2001年的政府機構改革，將原屬國家局管理的信息中心、規(guī)劃院和其他一些事業(yè)單位等9個機構的原班人馬一次性轉型并直接劃歸相應的綜合性行業(yè)協(xié)會門下，委托其進行管理。因而，現(xiàn)有的綜合性行業(yè)協(xié)會集行政管理、行業(yè)協(xié)調和學術研究等職能于一體，既要對行業(yè)協(xié)會自身需求進行滿足，又要構建有效平臺以進行學術研究交流。

隨著行業(yè)協(xié)會治理體系的完善，官辦行業(yè)協(xié)會的業(yè)務主管部門主要為國資委，而國家發(fā)改委、工信部、商務部、住建部等部門也對本行業(yè)的行業(yè)協(xié)會進行歸口管理。2001年，全國性工業(yè)行業(yè)協(xié)會有206個（經(jīng)貿(mào)委系統(tǒng)有147個，其他部委59個），涵蓋主要產(chǎn)業(yè)門類，基本覆蓋了工業(yè)領域[7]。2003年之后，原“掛靠”國家經(jīng)貿(mào)委的15大行業(yè)協(xié)會，全部“掛靠”國資委?？梢园l(fā)現(xiàn)，在行業(yè)協(xié)會治理體系從無到有、從點到線再到面的過程中，行業(yè)協(xié)會無一例外地都受到政府有關部門的嚴格管理，自始至終都處于政府控制之下。

三、路徑依賴的漸進式變革

唯物辯證法認為，事物總是與外部環(huán)境相互適應、相互影響，并在矛盾斗爭中獲得發(fā)展的。為了與經(jīng)濟發(fā)展相適應，與政府變革相配套，行業(yè)協(xié)會逐步由部門管理向行業(yè)管理漸進轉變。國家與市場的分離和發(fā)展為行業(yè)協(xié)會變革提供刺激力，但“制度作為一個體系是具有歷史的路徑依賴性而進化來的?！盵8]路徑依賴（path dependence）認為，“人們過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”[9]，強調了初始條件和歷史因素對制度變遷的影響。縱觀我國官辦行業(yè)協(xié)會的發(fā)展過程，可以發(fā)現(xiàn)，歷史性因素與規(guī)范性要求相結合的漸進式變革倍受青睞。而漸進式變革綜合應用了“強制性制度變遷”和“誘致性制度變遷”兩種制度變遷路徑。

（一）政府主導的強制性變遷：機構變革與政策變遷

強制性制度變遷是一種供給主導式的變遷?！翱v觀我國社會組織的發(fā)展過程，實質上是政府主導的一個制度變遷和制度創(chuàng)新的過程，是政府為了配合改革的需要而做出的有意識的選擇。”[10]

1.組織保障——機構變革。道格拉斯·諾思說，有效的組織是制度變遷的關鍵。在1982年政府機構改革中，新設立的國家經(jīng)濟體制改革委員會（簡稱體改委）和國家經(jīng)濟委員會（簡稱經(jīng)委）作為高層次的宏觀管理機構推進市場化改革，與國家計劃委員會同處政府組成機構序列的最高一層，成為國務院管理國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的三大綜合部門。

體改委是由1980年5月成立的“國務院體制改革辦公室”更名而來，是研究、協(xié)調、指導和決策經(jīng)濟體制改革的綜合性專門機構；1998年的機構改革，將其改稱“體改辦”，不再列入國務院組成部門。經(jīng)委是1982年在國務院機構改革中所撤銷的國家農(nóng)業(yè)委員會、國家機械工業(yè)委員會、國家能源委員會和國務院財經(jīng)小組的基礎上組建而成的，是經(jīng)濟體制改革的組織協(xié)調部門。1988年的政府機構改革，撤銷經(jīng)委，將國家經(jīng)委與原國家計委組建成新的國家計委，但經(jīng)委又演變?yōu)閲鴦赵荷a(chǎn)委員會、國務院生產(chǎn)辦公室，經(jīng)濟貿(mào)易辦公室；1993年，為了以深化改革、加強宏觀調控為重點，加強各類市場的培育和建設，引導企業(yè)改革和發(fā)展，又獨立設置經(jīng)貿(mào)委，成為國務院組成部門之一；1998年政府機構改革，將專業(yè)經(jīng)濟類部委改制的國家局交其管理，至此經(jīng)貿(mào)委變成了一個超級大委。

改革期間，雖然體改委和經(jīng)委幾經(jīng)變化，于1988年撤銷經(jīng)委，1993年恢復成立經(jīng)貿(mào)委，1998年撤銷體改委，2003年撤銷體改辦、經(jīng)貿(mào)委，并與計委合并成立發(fā)改委，2008年將發(fā)改委的工業(yè)行業(yè)管理和信息化的“管規(guī)劃、管政策、管標準，指導行業(yè)發(fā)展”職責劃入新成立的工業(yè)和信息化部（工信部），但縱觀經(jīng)委和體改委存在時期，其工作重點主要是行業(yè)管理體制改革。

2.體制保障——政策變遷。1982年，國務院為了解決我國長期存在的行業(yè)缺乏有效管理的問題，提出了“工業(yè)的調整，要從行業(yè)搞起，按行業(yè)組織、按行業(yè)管理、按行業(yè)規(guī)劃”的改革原則。1984年中央《關于經(jīng)濟體制改革的決定》明確提出，各級政府部門原則上不再直接經(jīng)營管理企業(yè)，實行政企分開，以正確發(fā)揮政府管理經(jīng)濟的作用。1984年召開的十二屆三中全會提出：“專業(yè)經(jīng)濟管理部門要從具體管理直屬企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營轉向搞好全行業(yè)管理，制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，研究行業(yè)內重大經(jīng)濟技術政策，組織信息交流、技術開發(fā)和人才培訓工作?！蓖瑫r，提倡讓負責工業(yè)生產(chǎn)的副局長在企業(yè)管理協(xié)會兼職。就改革的基本原則來看，主是要政企分開。就改革的取向來看，1984年—1987年主要是經(jīng)濟管理部門的簡政放權。1988年—1992年主要是裁減和合并專業(yè)經(jīng)濟管理部門，將其投資和物資分配權力削弱，以使企業(yè)所受的行政約束減少。1993年—1997年突出強調減少具體審批事項和對企業(yè)的直接管理，將專業(yè)經(jīng)濟管理部門改革為經(jīng)濟實體、行業(yè)總會、監(jiān)督協(xié)調機構三類。1996年國家經(jīng)貿(mào)委負責籌備行業(yè)協(xié)會試點工作，1997年將試點城市定為上海、溫州、廈門、廣州四個城市。1998年國務院機構改革，繼續(xù)對經(jīng)濟管理部門進行裁并。至此，“行業(yè)管理作為我國經(jīng)濟管理體制改革目標模式的地位得以最終確立?！盵11](P88)

（二）適應市場需求的誘致性變遷：觀念更新與環(huán)境優(yōu)化

誘致性制度變遷是一種需求誘導式的變遷。為適應市場的需求，政府從觀念更新和環(huán)境優(yōu)化兩個方面，營造出行業(yè)協(xié)會發(fā)展的氛圍。

1.觀念更新。合法性的建立基礎是行為者的認同，但“行為者的偏好并不是一成不變的，而是隨著情境的改變而變化”[12]。中國所有領域的改革基本都遵循雙軌制的治理策略，即保留原有體制，并引入新體制進行體制外制度創(chuàng)新，通過增量改革策略和制度績效提升來漸進式地推進改革，易于獲得認同，滿足合法性要求。經(jīng)委于1979年至1980年先后主導成立了中國企業(yè)管理協(xié)會、中國質量管理協(xié)會、中國包裝技術協(xié)會三大協(xié)會，并掛靠其下。這三大協(xié)會雖是由有實踐經(jīng)驗的工作者、學者等組成的群眾性經(jīng)濟學術團體，但其會長都由原國家經(jīng)委的副主任擔任。自此，行業(yè)協(xié)會的地位和作用才引起人們的注意。以中國包裝技術協(xié)會的成立為例。改革開放前，我國包裝工業(yè)發(fā)展落后，集中于舊包裝的回收利用和包裝用紙的節(jié)約；改革開放后，包裝破損嚴重導致許多商品殘破，包裝水平低下導致出口的優(yōu)質商品價格偏低，造成巨大的經(jīng)濟損失；1979年經(jīng)鄧小平同志批示、經(jīng)委批示轉交輕工部承辦包裝協(xié)會；南京會議宣布成立的“中國包裝技術協(xié)會”掛靠在輕工學會下，但與會代表一致認為由經(jīng)委而不是輕工部負責此工作最為適宜；之后，中國包裝技術協(xié)會重組，于1980年12月在重慶成立，由原國家經(jīng)委副主任邱純甫任會長。

2.環(huán)境優(yōu)化。當代組織理論認為，“組織在被動適應環(huán)境的同時對環(huán)境也有能動的反作用?！盵13]為了扭轉計劃經(jīng)濟的低效率，維護政府績效合法性，中國政府直接推動、打造和干預了現(xiàn)代市場的形成。同時，社會主義市場經(jīng)濟的良性運行，不僅需要公平競爭的市場體系、有效的政府監(jiān)管，還需要積極的各類中介組織。

第一，政企分開，壯大微觀經(jīng)濟實體，實現(xiàn)資源的市場配置。政府減少對市場競爭的行政干預，使得與政府機關脫鉤的經(jīng)濟實體或由政府部門轉制而來的經(jīng)濟實體，成為國家授權經(jīng)營國有資產(chǎn)的單位。自此，國有企業(yè)改變了以往作為政府機關附屬物的地位，自主權逐漸擴大，形成多種經(jīng)濟形式并存的局面。政府部門轉制而來的總公司，主要有兩種：一是不宜由地方管理的，二是為促進建立若干企業(yè)集團而組建的過渡性公司。到1988年，中央成立的國有大型企業(yè)有：中國船舶工業(yè)總公司（1982年）、中國石油化工總公司（1983年）、中國有色金屬工業(yè)總公司（1983年）、中國統(tǒng)配煤礦總公司（1988年成立，1993年撤銷）、中國電子工業(yè)總公司（1988年成立，1993年撤銷）、中國兵器工業(yè)總公司（1988年）、中國核工業(yè)總公司（1988年）。此后，又成立了中國航天工業(yè)總公司（1993年）、中國航空工業(yè)總公司（1993年）、中國石油天然氣總公司（1993年）、國家電力公司(1997年)。之后，這些總公司基本一分為二，組建集團公司。

第二，政企聯(lián)系，發(fā)展行業(yè)組織，實現(xiàn)資源的社會配置?！案母镩_放以后，隨著市場化改革的推進，我國社會經(jīng)歷了前所未有的權力分化和轉移的過程，社會結構日趨多元、利益主體日趨多樣?！盵14]“自愿性社團在那些結構已經(jīng)變得規(guī)模宏大、因素眾多，異質性強的社會中，似乎成為社會共同體整合的適當形式?！盵15](P178)官辦行業(yè)協(xié)會作為自愿性團體，其生成基于“政企分開”的需求。一方面，政企分開后，政府與企業(yè)的直接紐帶被切斷，政府不僅不再具備對行業(yè)運行和發(fā)展進行直接干預的微觀通道，政府的行業(yè)政策制定和執(zhí)行也缺乏作用于市場的渠道。另一方面，為促進若干企業(yè)集團的建立而組建的行政性公司亦需變革。因而，政府部門將已改制的行政性公司轉制為行業(yè)協(xié)會，行業(yè)協(xié)會成為介于政府與企業(yè)之間，為政府與企業(yè)的再聯(lián)系重建聯(lián)系的紐帶。

探析行業(yè)協(xié)會的變遷路徑，可以發(fā)現(xiàn)，雖然行業(yè)協(xié)會變革受到供給主導式和需求誘導式的雙重推動，但是這兩種制度變遷路徑背后的推動力量仍舊是政府。因此，從寬泛角度而言，行業(yè)協(xié)會變革背后推手是政府的強制性權力。

四、結語

行業(yè)協(xié)會作為非政府組織，本應發(fā)揮著為政府和企業(yè)溝通搭橋的作用。但是，官辦行業(yè)協(xié)會一經(jīng)出生就烙上政府行為的印記，成為政府的“手下”，致使協(xié)會發(fā)展偏離了其最初設定和應有價值。而后歷經(jīng)多次變革形成較為完善的行業(yè)協(xié)會治理體系，但是協(xié)會變革背后的推動力以政府自上而下安排為主，導致變革不可避免地裹挾著政府痕跡，致使協(xié)會處于“半官辦”[16]性質的復雜形態(tài)。因此，從本質而非形式上擺脫對政府的依賴就成為行業(yè)協(xié)會變革的首要任務。而官辦行業(yè)協(xié)會的治理轉型僅靠政府政策強制執(zhí)行是不可行的，而需要發(fā)揮利益相關體的能動作用和共同治理作用。對于官辦行業(yè)協(xié)會而言，既要建立民主的內部制約機制，也要不斷加強技能水平，以發(fā)展出更大的網(wǎng)絡，獲得非強制性權力。對于政府而言，在執(zhí)行脫鉤方案等強制性方式的同時，也要注重對政府公職人員和行業(yè)協(xié)會工作人員的思想引導，以使強制性力量和誘致性力量同時并舉，發(fā)揮“1+1>2”的作用。