《體育法》修改理念重塑和篇章重構(gòu)

姜世波，王?？?/p>

（山東大學(xué)體育法治研究中心，山東威海264209）

《中華人民共和國(guó)體育法》（以下簡(jiǎn)稱《體育法》）自1995年頒布實(shí)施以來(lái)，學(xué)界不斷提出各種修改意見和方案。多數(shù)學(xué)者主張以現(xiàn)行《體育法》為基礎(chǔ)進(jìn)行局部修改。筆者認(rèn)為，這種修改方式無(wú)法解決《體育法》存在的諸多問題，必須以黨的十九屆四中全會(huì)精神為指導(dǎo)進(jìn)行理念重塑，從立法理念出發(fā)進(jìn)行全面修改，打破現(xiàn)行學(xué)校體育、競(jìng)技體育、社會(huì)體育的“三板塊”結(jié)構(gòu)，才能解決目前《體育法》實(shí)施過程中存在的弊端，尤其是執(zhí)行力弱的問題。

1 學(xué)界對(duì)《體育法》內(nèi)容、結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)之分歧

1.1 《體育法》體育分類設(shè)置之分歧

有學(xué)者［1］認(rèn)為：《體育法》的邏輯結(jié)構(gòu)主體不明確，未體現(xiàn)主體多樣性；規(guī)則之間的巨大差異導(dǎo)致難以從宏觀角度和體育整體性上做出統(tǒng)一規(guī)定；指出《體育法》的修改應(yīng)從體育的概念屬性和體育各領(lǐng)域的共性出發(fā)，而不是從體育范疇、外延分類和體育各領(lǐng)域的差異性出發(fā)對(duì)體育加以規(guī)范。這種觀點(diǎn)忽視了體育的概念如何體現(xiàn)體育各領(lǐng)域的共同屬性，而這些共同屬性又如何通過法律語(yǔ)言表達(dá)的問題。在關(guān)于《體育法》修改的討論中，我國(guó)體育學(xué)界對(duì)使用群眾體育還是社會(huì)體育，大眾體育還是全民健身，學(xué)校體育還是青少年體育，競(jìng)技體育還是職業(yè)體育等表達(dá)不同體育領(lǐng)域的分類尚未形成共識(shí)。

雖然在制定《體育法》時(shí)，體育學(xué)界對(duì)于社會(huì)體育、學(xué)校體育和競(jìng)技體育三大板塊的分類存在共識(shí)，但如果從嚴(yán)格的概念角度界定，仍然存在爭(zhēng)議。對(duì)社會(huì)體育、學(xué)校體育、競(jìng)技體育三大板塊的劃分，主要是從體育活動(dòng)的主體和空間角度進(jìn)行的，如：學(xué)校體育的主體限于在學(xué)校接受教育的學(xué)生；社會(huì)體育的主體是廣大群眾；競(jìng)技體育的主體是專門從事高水平體育運(yùn)動(dòng)的運(yùn)動(dòng)員。但當(dāng)學(xué)生走出校門進(jìn)入社會(huì)從事體育活動(dòng)和訓(xùn)練時(shí)，顯然超出了學(xué)校體育的內(nèi)涵和外延。在競(jìng)技體育尚未完全實(shí)現(xiàn)職業(yè)化、商業(yè)化的情況下，其屬于“舉國(guó)體制”下自上而下高水平運(yùn)動(dòng)員的培養(yǎng)體系，但在當(dāng)今精英運(yùn)動(dòng)員主體性日益凸顯、體育賽事日益社會(huì)化的形勢(shì)下，社會(huì)體育、學(xué)校體育也會(huì)包含競(jìng)技體育的部分屬性，成為高水平運(yùn)動(dòng)員產(chǎn)出的重要渠道，競(jìng)技體育的概念顯然已過時(shí)。

有學(xué)者［2］提出，從體育的內(nèi)涵看，這種分類缺乏邏輯標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)體育是一種普遍概念，學(xué)校體育是一個(gè)單元概念，競(jìng)技體育則是從性質(zhì)上闡述體育類型。目前《體育法》的篇章布局顯然缺乏科學(xué)性。在強(qiáng)調(diào)“科學(xué)立法”的今天，立法越來(lái)越重視對(duì)概念的定義，這種篇章布局顯然不能順應(yīng)時(shí)代的要求。

1.2 《體育法》篇章結(jié)構(gòu)設(shè)置之分歧

于善旭等［3］概括了《體育法》的篇章演變過程：從1991 年草案稿中的 16 章到 1992 年縮減為 13 章，再到1994年7月送審稿的11章，1995年6月再減至9章，最終通過時(shí)確定為8章。從《體育法》的篇章變化過程可知，最初的草案稿幾乎包含了一切與體育有關(guān)的內(nèi)容，除了法律普遍具有的總則、附則、法律責(zé)任等章節(jié)外，還包括了“體育行政管理”“人民團(tuán)體、體育社團(tuán)的責(zé)任”“全民體育制度”“學(xué)校體育”“社會(huì)體育”“競(jìng)技體育”“軍隊(duì)體育”“體育科學(xué)技術(shù)”“體育人才的培養(yǎng)和交流”“體育資金”“運(yùn)動(dòng)員、教練員待遇和保險(xiǎn)”“體育設(shè)施與體育器材”“體育國(guó)際交往”等章節(jié)。就最終通過的《體育法》而言，除保留按體育類別設(shè)置的三大體育板塊外，刪除了保障體育運(yùn)動(dòng)主體權(quán)益的“運(yùn)動(dòng)員、教練員待遇和保險(xiǎn)”一章，卻保留體現(xiàn)體育活動(dòng)組織主體性質(zhì)的“體育社會(huì)團(tuán)體”一章?！扼w育法》重視國(guó)家管理、輕視主體權(quán)利，重視公權(quán)力、輕視私權(quán)利的立法導(dǎo)向十分明顯。

就《體育法》立法而言，其核心理念應(yīng)是成熟管理制度的法律化，即將成熟的管理制度通過立法變成國(guó)家意志，使其具有強(qiáng)制約束力?！吨腥A人民共和國(guó)教育法》（以下簡(jiǎn)稱《教育法》）體現(xiàn)了該理念，其核心理念在于對(duì)教育基本制度和教育活動(dòng)各類主體權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定，使其法律性得以充分彰顯，而不僅是教育行政管理職能的展示?！督逃ā放c《體育法》制定和頒布于同一時(shí)期，2 部法律的立法結(jié)構(gòu)和立法思路卻大相徑庭。

2 新時(shí)代要求重塑體育立法理念

2.1 新時(shí)代體育立法工作強(qiáng)調(diào)科學(xué)性

黨的十九大報(bào)告提出：“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。”立法工作由過去強(qiáng)調(diào)“有法可依”到強(qiáng)調(diào)“科學(xué)立法”，是立法認(rèn)識(shí)論的一次巨大躍遷，是對(duì)立法理論重要的豐富和發(fā)展［4］。審視《體育法》可見，其在價(jià)值取向和立法的精細(xì)化等方面都存在不少問題：《體育法》在整體上呈“管理型立法”而非“維權(quán)型立法”。管理型立法強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力，以及對(duì)行政相對(duì)人的管理和約束，而對(duì)公民權(quán)利保護(hù)和政府問責(zé)機(jī)制方面的規(guī)定較少?！扼w育法》中大量法條規(guī)定了政府的權(quán)力，而在“法律責(zé)任”中未規(guī)定政府承擔(dān)的法律責(zé)任；缺乏對(duì)公民體育權(quán)利、體育賽事各參與主體（如運(yùn)動(dòng)員、教練員、裁判員、觀眾等）權(quán)利的規(guī)定。這是《體育法》自頒布實(shí)施以來(lái)在司法實(shí)踐中被援引較少的主要原因［5］，也是《體育法》缺乏實(shí)效性的根本原因。

科學(xué)立法要求必須從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，遵循社會(huì)規(guī)律，堅(jiān)持求真務(wù)實(shí)、有效管用，切實(shí)增強(qiáng)法律的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性，提高立法質(zhì)量成為關(guān)鍵問題。堅(jiān)持正確的立法價(jià)值取向是提高立法質(zhì)量的前提和必要條件。新時(shí)代的立法工作應(yīng)以樹立“以人為本”“以人民為中心”為根本價(jià)值取向。立法理念應(yīng)由義務(wù)本位向權(quán)利本位轉(zhuǎn)化，由注重方便政府管理、約束管理相對(duì)人的“管理型立法”向注重保護(hù)管理相對(duì)人合法權(quán)益、規(guī)范和約束政府行為的“維權(quán)型立法”轉(zhuǎn)化，樹立“公平正義”的價(jià)值取向。在立法過程中，通過制度設(shè)計(jì)，找準(zhǔn)絕大多數(shù)人的共同利益與不同階層、不同群體利益的結(jié)合點(diǎn)，通過法規(guī)界定利益范圍，指導(dǎo)利益分配，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，化解社會(huì)矛盾，最大限度地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。樹立“立法推動(dòng)改革”的價(jià)值取向。推動(dòng)引領(lǐng)改革實(shí)踐，著力提高立法的針對(duì)性，緊密圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問題開展立法工作。著力提高立法的及時(shí)性，針對(duì)事關(guān)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的突出問題及人民群眾的重大關(guān)切，及時(shí)啟動(dòng)立法程序，出臺(tái)相關(guān)法規(guī)。著力探索，進(jìn)行適度的前瞻性、預(yù)期性制度安排，通過立法積極引領(lǐng)社會(huì)關(guān)系發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)改革實(shí)踐。樹立“精細(xì)化立法”的價(jià)值取向。要求立法工作始終堅(jiān)持工作方式的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化，堅(jiān)持格式統(tǒng)一、重點(diǎn)突出、步驟規(guī)范，更加重視法規(guī)內(nèi)部的協(xié)調(diào)統(tǒng)一、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，以及文字表述的科學(xué)規(guī)范、準(zhǔn)確精煉［6］。

2.2 新時(shí)代體育立法應(yīng)回應(yīng)體育改革和發(fā)展新形勢(shì)

改革開放40多年來(lái)，我國(guó)的立法工作順應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革進(jìn)程不斷前行。立法與改革相輔相成，改革的成熟經(jīng)驗(yàn)和做法通過國(guó)家意志固化為法律，在法治下推進(jìn)改革、在改革中完善法治。隨著改革進(jìn)入“深水區(qū)”，各類深層次矛盾日益凸顯，更體現(xiàn)通過立法做好頂層設(shè)計(jì)、引領(lǐng)改革進(jìn)程、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的必要性。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在體育事業(yè)改革過程中，要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。《體育法》修改應(yīng)考慮體育事業(yè)改革，避免在修改后的短期內(nèi)再次落后于時(shí)代。

《體育法》的制定和頒布充分體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)體育事業(yè)改革和發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，充分肯定了當(dāng)時(shí)行之有效的體育管理機(jī)制、體育制度、改革成果等。如：“社會(huì)體育”一章規(guī)定，國(guó)家推行全民健身計(jì)劃，實(shí)施體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行體質(zhì)監(jiān)測(cè)，實(shí)行社會(huì)體育指導(dǎo)員技術(shù)等級(jí)制度，社會(huì)體育指導(dǎo)員對(duì)社會(huì)體育活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)?！皩W(xué)校體育”一章規(guī)定，體育應(yīng)成為學(xué)校教育的組成部分，學(xué)校必須開設(shè)體育課，并將體育課列為考核學(xué)生學(xué)業(yè)成績(jī)的科目，學(xué)校必須實(shí)施國(guó)家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)，保證學(xué)生在校期間體育活動(dòng)的時(shí)間等?！案?jìng)技體育”一章規(guī)定，公平、擇優(yōu)選拔運(yùn)動(dòng)員、組建運(yùn)動(dòng)隊(duì)，對(duì)運(yùn)動(dòng)員進(jìn)行嚴(yán)格、科學(xué)、文明的訓(xùn)練和管理，以及愛國(guó)主義、集體主義、社會(huì)主義、道德和紀(jì)律教育，對(duì)優(yōu)秀運(yùn)動(dòng)員在就業(yè)或升學(xué)方面給予優(yōu)待，實(shí)行運(yùn)動(dòng)員注冊(cè)管理制度，對(duì)體育競(jìng)賽實(shí)行分級(jí)、分類管理制度?！皸l件保障”一章要求，將體育事業(yè)經(jīng)費(fèi)、體育基本建設(shè)資金列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算和基本建設(shè)投資計(jì)劃，將城市公共體育設(shè)施建設(shè)納入城市建設(shè)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃等。這都是對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)體育事業(yè)發(fā)展所積累的行之有效的制度和做法加以法律固化的行為。

《體育法》也有一些具有前瞻性、擬通過立法引導(dǎo)未來(lái)體育改革的規(guī)定。這些規(guī)定為未來(lái)，特別是2008年北京奧運(yùn)會(huì)后全民健身運(yùn)動(dòng)的開展提供了法律依據(jù)，為《全民健身?xiàng)l例》的制定奠定了法律基礎(chǔ)。如：第12～14 條規(guī)定政府、城市居民委員會(huì)、農(nóng)村村民委員會(huì)、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位、工會(huì)等各類主體在發(fā)展群眾體育中的作用；第25條規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)、支持開展業(yè)余體育訓(xùn)練，培養(yǎng)優(yōu)秀的體育后備人才，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與培養(yǎng)競(jìng)技體育人才；第32 條規(guī)定，競(jìng)技體育糾紛應(yīng)通過獨(dú)立的體育仲裁機(jī)構(gòu)加以解決，為以仲裁方式解決體育糾紛提供法律依據(jù)；第45 條規(guī)定，公共體育設(shè)施應(yīng)向社會(huì)開放，為公共體育設(shè)施向社會(huì)開放提供了法律依據(jù)?！扼w育法》的規(guī)定既總結(jié)了1949年后幾十年體育工作的經(jīng)驗(yàn)，又體現(xiàn)了立法者的超前思維、對(duì)未來(lái)發(fā)展的理念設(shè)想，彰顯了通過立法促進(jìn)改革的初衷和情懷，為未來(lái)我國(guó)的體育改革預(yù)留了空間。

就現(xiàn)階段而言，體育立法工作要做到準(zhǔn)確反映體育發(fā)展和改革新形勢(shì)，需要站在新的歷史起點(diǎn)和階段上，面對(duì)國(guó)內(nèi)外環(huán)境的變化，深刻認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的時(shí)代特點(diǎn)和階段特征，做到立法與改革決策同步謀劃，使立法工作更加自覺、主動(dòng)地回應(yīng)新時(shí)期、新階段體育發(fā)展面臨的新課題、新要求，為科學(xué)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、民生改善提供有力保障［7］。無(wú)論是《中國(guó)足球改革發(fā)展總體方案》，還是《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》（國(guó)發(fā)［2014］46 號(hào)）的頒布，都預(yù)示著我國(guó)體育事業(yè)管理和體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入新的歷史階段。面臨體制機(jī)制的創(chuàng)新，體育職業(yè)化快速發(fā)展的新形勢(shì)：一方面，應(yīng)總結(jié)已取得的成功經(jīng)驗(yàn)，通過立法加以確定；另一方面，也應(yīng)意識(shí)到改革發(fā)展過程中社會(huì)關(guān)系發(fā)展變化的不確定性和不穩(wěn)定性。這客觀上增加了科學(xué)立法的難度，如競(jìng)技體育職業(yè)化探索過程中面臨大量尚未解決的問題等。在此背景下，體育立法既不宜過于依賴經(jīng)驗(yàn)，使立法滯后于改革，也不宜片面強(qiáng)調(diào)立法的超前性和引領(lǐng)性，照搬西方所謂“先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)”。立法思路既要準(zhǔn)確預(yù)見未來(lái)的發(fā)展走向，用立法引領(lǐng)改革，又要理性認(rèn)識(shí)和敬畏改革，避免草率立法［3］。

3 《體育法》“三板塊”結(jié)構(gòu)無(wú)法滿足新時(shí)代體育協(xié)同發(fā)展的科學(xué)性要求

《體育法》中對(duì)社會(huì)體育、學(xué)校體育和競(jìng)技體育三大板塊的劃分是當(dāng)時(shí)我國(guó)不同類型體育分類施策、競(jìng)技體育實(shí)行舉國(guó)體制的現(xiàn)實(shí)在法律上的反映，這一劃分顯然已難以適應(yīng)時(shí)代的要求。

3.1 “三板塊”結(jié)構(gòu)無(wú)法適應(yīng)體教融合發(fā)展的要求

2017 年底，國(guó)家體育總局、教育部聯(lián)合制定并印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)競(jìng)技體育后備人才培養(yǎng)工作的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），確立了學(xué)校體育和社會(huì)力量將成為競(jìng)技體育后備人才培養(yǎng)的生力軍?！兑庖姟窂?qiáng)調(diào)，學(xué)校體育是競(jìng)技體育后備人才培養(yǎng)的基礎(chǔ)，支持學(xué)校通過創(chuàng)建青少年體育俱樂部、與各級(jí)各類體校聯(lián)辦運(yùn)動(dòng)隊(duì)、組建校園項(xiàng)目聯(lián)盟等形式，創(chuàng)新體育后備人才小學(xué)、初中、高中一條龍培養(yǎng)模式。同時(shí)《意見》也強(qiáng)調(diào)，社會(huì)力量是競(jìng)技體育后備人才培養(yǎng)的重要組成部分，認(rèn)為社會(huì)力量投入的各級(jí)體育俱樂部等訓(xùn)練組織是發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)高水平運(yùn)動(dòng)員的“搖籃”，與學(xué)校體育共同構(gòu)成了國(guó)家競(jìng)技體育體系的塔基。同時(shí)指出，協(xié)會(huì)、俱樂部、教練員、家長(zhǎng)和青少年運(yùn)動(dòng)員是競(jìng)技體育后備人才培養(yǎng)的五大關(guān)鍵要素。

《意見》打破舉國(guó)體制下單純依靠體育專門學(xué)校、體育行政管理機(jī)構(gòu)所屬各體育項(xiàng)目中心為高水平體育人才培養(yǎng)主體的舊觀念，把學(xué)校體育、社會(huì)力量納入競(jìng)技體育后備人才培養(yǎng)的新體系構(gòu)架，強(qiáng)調(diào)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的積極性，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。在體教融合發(fā)展的大趨勢(shì)下，“三板塊”結(jié)構(gòu)已無(wú)法適應(yīng)時(shí)代要求。

3.2 “三板塊”結(jié)構(gòu)無(wú)法回應(yīng)堅(jiān)持“以人民為中心”的新發(fā)展理念

堅(jiān)持“以人民為中心”的新發(fā)展理念是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的核心要義。這一理念要求把人民福祉作為奮斗的價(jià)值，把人民利益作為工作的標(biāo)尺，把人民期待作為自己的行動(dòng)，使全體人民在共建、共享發(fā)展中有更多獲得感，讓改革發(fā)展成果更多、更公平地惠及全體人民。為此，要抓住人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，把人民是否滿意作為衡量各項(xiàng)工作的基本標(biāo)準(zhǔn)。

黨的十九大作出了我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的重大政治論斷。具體到體育工作，正如《體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》所指出的，“與建設(shè)世界體育強(qiáng)國(guó)的要求相比，我國(guó)體育發(fā)展不平衡不充分的問題依然突出，地域間、城鄉(xiāng)間、行業(yè)間、人群間體育發(fā)展不平衡，全民健身、競(jìng)技體育、體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)，不同項(xiàng)目間發(fā)展不均衡，全民健身公共服務(wù)體系不健全，體育促進(jìn)全民健康的作用發(fā)揮不充分，體育社會(huì)組織發(fā)展不規(guī)范，體育產(chǎn)品和服務(wù)供給不充足，全社會(huì)興辦體育的體制機(jī)制還不健全等，不能滿足人民群眾多元化、多層次的體育需求”。這些問題的根本癥結(jié)在于未把“以人民為中心”的體育理念落實(shí)到體育工作中?！耙匀嗣駷橹行摹钡陌l(fā)展理念要求體育工作應(yīng)以全民健康、全民健身為中心。競(jìng)技體育的發(fā)展應(yīng)以全民健身、學(xué)校體育為基礎(chǔ)，著力解決人民群眾日益增長(zhǎng)的健身需求與體育資源過于集中于競(jìng)技體育、學(xué)生營(yíng)養(yǎng)過剩與體質(zhì)不斷下降之間的矛盾，以及人民群眾可以享有的體育資源相對(duì)不足等問題。是否解決好這些矛盾既是衡量體育事業(yè)改革成功與否的標(biāo)尺，也是能否實(shí)現(xiàn)人民期待、辦好讓人民滿意的體育的標(biāo)志。

目前《體育法》的“三板塊”結(jié)構(gòu)客觀上割裂了體育事業(yè)的整體性。這樣的結(jié)構(gòu)會(huì)使人產(chǎn)生3種體育類型目的不同、制度不同、地位不同的誤解，從而導(dǎo)致各類體育資源之間分配不平衡，各類體育發(fā)展不均衡、不協(xié)調(diào)。

4 借鑒《教育法》理念確立體育基本制度

4.1 《教育法》與《體育法》篇章結(jié)構(gòu)的比較與借鑒

同樣頒布于1995 年的《教育法》是調(diào)整教育法律關(guān)系的基本法，是與《體育法》關(guān)系最相近的部門法之一，兩者同屬于民生立法，強(qiáng)調(diào)政府保障，涉及行政管理的條文較多。相比《體育法》，《教育法》采用了完全不同的立法理念。

（1）《教育法》未按教育類型分類設(shè)章，而是以基本教育制度總領(lǐng)。對(duì)比《體育法》，除了一般法律共有的總則、法律責(zé)任、附則等章節(jié)外，2 部法律都有關(guān)于“條件保障”（《體育法》第六章、《教育法》第七章）、“對(duì)外交流與合作”（《體育法》第九條、《教育法》第八章）的規(guī)定。但其他方面的立法模式有巨大差別?！扼w育法》按體育類型分別設(shè)置章節(jié)，而《教育法》按“教育基本制度”（第二章）、“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”（第三章）、“教師和其他教育工作者”（第四章）、“受教育者”（第五章）、“教育與社會(huì)”（第六章）等內(nèi)容設(shè)置章節(jié)，未按基礎(chǔ)教育、中等教育、高等教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育等教育類別分別設(shè)立章節(jié)。

（2）《教育法》體現(xiàn)了對(duì)法律關(guān)系主體的尊重。權(quán)利和義務(wù)是法律的基本范疇，是法律規(guī)范區(qū)別于政策、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教規(guī)范、道德規(guī)范、社團(tuán)章程等其他社會(huì)規(guī)范的重要標(biāo)志。相比《體育法》，《教育法》側(cè)重于規(guī)定教育主體的權(quán)利和義務(wù)。教育法律關(guān)系的主體是教育機(jī)構(gòu)（如行政管理機(jī)構(gòu)、學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)）、教師和其他教育工作者、學(xué)生（受教育者），三者的權(quán)利和義務(wù)構(gòu)成了《教育法》第三、四、五章的主要內(nèi)容。第七章“條件保障”則主要為政府和其他主體落實(shí)受教育權(quán)設(shè)置了義務(wù)。顯然《教育法》各章內(nèi)容主要體現(xiàn)了各教育主體的權(quán)利和義務(wù)，以及《教育法》的法律性。而《體育法》的章節(jié)布局不以體育法律關(guān)系的主體為線索，即使第五章“體育社會(huì)團(tuán)體”對(duì)體育主體進(jìn)行專章規(guī)定，但未對(duì)體育社團(tuán)的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行規(guī)定。缺乏對(duì)主體的規(guī)定，未把主體權(quán)利和義務(wù)作為立法的重點(diǎn)，這是《體育法》法律性不足的重要原因?！扼w育法》的修改應(yīng)在立法的理念、內(nèi)容和篇章布局上進(jìn)行重大調(diào)整。

（3）相比《體育法》，《教育法》的篇章結(jié)構(gòu)布局更符合治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。黨的十九屆四中全會(huì)決議指出，堅(jiān)持和完善“根本制度”“基本制度”“重要制度”是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，決議首次闡明了制度與治理的關(guān)系，制度是治理的依據(jù)，治理是制度的實(shí)踐，制度問題是國(guó)家治理中的根本問題，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)制度現(xiàn)代化。在部門立法過程中首先應(yīng)確立基本制度，以制度引領(lǐng)部門和領(lǐng)域的治理。《教育法》在“總則”之后以“教育基本制度”為第二章引領(lǐng)其他各章，充分體現(xiàn)教育基本制度在教育治理中的重要性。而《體育法》未總結(jié)體育基本制度，忽視了其在《體育法》中的重要地位。從深化改革、制度引領(lǐng)體育治理現(xiàn)代化的角度看，也需對(duì)《體育法》的章節(jié)進(jìn)行重新布局，將“體育基本制度”作為引領(lǐng)，以貫徹黨的十九屆四中全會(huì)提出的實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的精神。

4.2 借鑒《教育法》改變“三板塊”模式可能面臨的挑戰(zhàn)

無(wú)論是學(xué)界還是主管部門，對(duì)于《體育法》的修改仍秉持“小改”的思路，即在現(xiàn)有“三板塊”基礎(chǔ)上，適當(dāng)增加一些章節(jié)，如“體育產(chǎn)業(yè)”“體育仲裁”等，維持目前以體育類型設(shè)章的格局。這種思路的弊端顯而易見：雖可增加諸如體育權(quán)利方面的規(guī)定，但在整體上未凸顯體育主體的重要性，對(duì)體育主體的權(quán)利和義務(wù)也就不可能進(jìn)行系統(tǒng)、詳細(xì)的規(guī)定，《體育法》執(zhí)行力較弱的缺點(diǎn)不會(huì)發(fā)生根本改觀。不能以法律的形式對(duì)體育基本制度加以確立，使體育治理缺乏制度保障，體育治理現(xiàn)代化的根基不牢。若借鑒《教育法》的立法模式，對(duì)《體育法》進(jìn)行根本修改，會(huì)面臨制度頂層設(shè)計(jì)、體系結(jié)構(gòu)、修法時(shí)機(jī)等諸多挑戰(zhàn)。

（1）制度頂層設(shè)計(jì)。要打破“三板塊”結(jié)構(gòu)，樹立大體育觀念，以“體育基本制度”引領(lǐng)各章，必須總結(jié)歸納各類體育的基本制度。目前，一些體育基本制度已經(jīng)較為成熟，如全民健身計(jì)劃、學(xué)校體育制度、國(guó)家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)、單項(xiàng)競(jìng)賽分級(jí)管理制度、運(yùn)動(dòng)員注冊(cè)與交流制度等；但一些涉及體育管理體制改革的制度尚不成熟，如管辦分離、政社分離的改革還遠(yuǎn)未徹底完成，作為體育基本制度的體育仲裁制度至今尚未完全建立。體教融合、群眾體育賽事與競(jìng)技體育賽事相融合等體制、機(jī)制順應(yīng)了競(jìng)技體育人才培養(yǎng)和選拔多元化的改革方向，但這些體制、機(jī)制仍在探索之中，是否需在“體育基本制度”中將其作為一項(xiàng)基本制度確定下來(lái)還有待實(shí)踐檢驗(yàn)。

（2）借鑒《教育法》的立法模式，以體育主體為中心設(shè)立章節(jié)結(jié)構(gòu)，明確規(guī)定各類體育主體的權(quán)利和義務(wù)。由于各類體育主體的權(quán)利、義務(wù)與體育改革的進(jìn)程密切相關(guān)，《體育法》的修改將面臨一定的困難，如：運(yùn)動(dòng)員的流動(dòng)權(quán)、商業(yè)權(quán)的內(nèi)涵和外延等直接取決于我國(guó)運(yùn)動(dòng)員管理體制的改革；體育社會(huì)組織自治權(quán)的內(nèi)涵和外延則直接取決于體育行政管理部門的“放管扶”改革和體育社團(tuán)實(shí)體化改革。

5 關(guān)于《體育法》篇章重構(gòu)的建議與設(shè)想

5.1 《體育法》新增章節(jié)相關(guān)問題

5.1.1 增加“體育產(chǎn)業(yè)”專章問題

多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為，《體育法》修改應(yīng)增加“體育產(chǎn)業(yè)”一章。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的需要日益突出，群眾的健身需求不斷增長(zhǎng)，競(jìng)技體育職業(yè)化改革穩(wěn)步推進(jìn)，國(guó)家將體育產(chǎn)業(yè)作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)和未來(lái)的支柱產(chǎn)業(yè)，應(yīng)立法確立其法律地位并出臺(tái)相關(guān)的促進(jìn)措施。

國(guó)務(wù)院自2010 年以來(lái)先后出臺(tái)了一系列政策文件促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展。通過比較這些政策文件不難發(fā)現(xiàn)，其中許多促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策和措施同時(shí)也是國(guó)家鼓勵(lì)其他新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展所采取的，如行政體制改革（放管服）、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)用地支持、稅收優(yōu)惠等，這些措施都可從《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法（草案）》［9］、新能源產(chǎn)業(yè)激勵(lì)［10］、鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新等立法和政策中找到。這些政策具有雷同性，沒有必要在《體育法》修改時(shí)增加“體育產(chǎn)業(yè)”一章重復(fù)規(guī)定。

從目前我國(guó)新興產(chǎn)業(yè)通用產(chǎn)業(yè)激勵(lì)政策看，多為國(guó)家政策轉(zhuǎn)化成法律條款。這些法律條款往往只是原則性規(guī)定，缺乏實(shí)際操作性，仍需依靠具體政策落實(shí)。與其在立法中予以原則性宣示，不如以國(guó)家政策的形式而非法律形式實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)治理。一些學(xué)者［11］強(qiáng)調(diào)體育產(chǎn)業(yè)的特殊性，需要設(shè)立專門章節(jié)規(guī)定以體現(xiàn)對(duì)體育產(chǎn)業(yè)的激勵(lì)。筆者認(rèn)為，可通過在《體育法》其他章節(jié)增設(shè)相關(guān)規(guī)定的方式解決，如：與體育產(chǎn)業(yè)有關(guān)的體育無(wú)形資產(chǎn)、體育轉(zhuǎn)播權(quán)等產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，可在體育賽事舉辦者的權(quán)利中加以規(guī)定；體育俱樂部準(zhǔn)入限制、運(yùn)動(dòng)員流動(dòng)限制、集中出售賽事轉(zhuǎn)播權(quán)等反壟斷豁免可在體育社會(huì)團(tuán)體權(quán)利中予以規(guī)定，納入體育社會(huì)團(tuán)體享有自治權(quán)范疇；公共體育場(chǎng)館的資產(chǎn)盤活、社會(huì)資本參與、賽事資源社會(huì)化、體育健身培訓(xùn)、體育中介、體育保險(xiǎn)、政府采購(gòu)體育服務(wù)等則應(yīng)主要依靠市場(chǎng)機(jī)制配置資源，而規(guī)范體育企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為和市場(chǎng)監(jiān)管完全可依靠既有經(jīng)濟(jì)法律、法規(guī)來(lái)調(diào)整。相比立法，政策更適合調(diào)整產(chǎn)業(yè)促進(jìn)措施。在《體育法》中增設(shè)“體育產(chǎn)業(yè)”一章的內(nèi)容十分有限。體育特殊性所需的少量規(guī)制內(nèi)容完全可在“體育主體的權(quán)利和義務(wù)”“保障條件”“體育基本制度”等其他章節(jié)中規(guī)定。

縱觀世界體育產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家，除韓國(guó)等極少數(shù)國(guó)家制定了專門體育產(chǎn)業(yè)振興法外，多數(shù)國(guó)家并未單獨(dú)立法，主要通過產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場(chǎng)配置資源、加強(qiáng)監(jiān)管等手段促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。因此，筆者認(rèn)為，從體育產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，“體育產(chǎn)業(yè)”或“體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)”單獨(dú)成章沒有必要。

5.1.2 增加“體育仲裁”或“體育糾紛解決”專章問題

近年來(lái)，職業(yè)體育的發(fā)展促進(jìn)了體育活動(dòng)主體利益的多元化，體育主體間糾紛日益增多。但目前我國(guó)尚未建立起獨(dú)立的體育糾紛解決機(jī)制。多數(shù)學(xué)者［12］主張《體育法》修改應(yīng)借鑒國(guó)際慣例，設(shè)立“體育仲裁”或“體育糾紛解決”專章解決這一問題。自現(xiàn)行《體育法》頒行實(shí)施以來(lái)，雖有第32條規(guī)定，在競(jìng)技體育活動(dòng)中發(fā)生糾紛，由體育仲裁機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)解、仲裁，體育仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)立辦法和仲裁范圍由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定，但我國(guó)始終未建立起國(guó)際上通行的、獨(dú)立于體育社會(huì)團(tuán)體的仲裁機(jī)構(gòu)。雖有體育組織內(nèi)部的仲裁機(jī)制，但難以保證仲裁的中立和公正。參照國(guó)際慣例，盡快建立獨(dú)立于體育社會(huì)團(tuán)體的仲裁機(jī)構(gòu)十分必要，但“體育仲裁”是否有必要獨(dú)立成章仍需商榷。

（1）現(xiàn)行《體育法》第32 條將體育仲裁的范圍定為“競(jìng)技體育”中的糾紛，對(duì)非競(jìng)技體育糾紛仲裁未進(jìn)行規(guī)定，也未對(duì)“競(jìng)技體育”進(jìn)行定義。隨著競(jìng)技體育“舉國(guó)體制”的改變，競(jìng)技體育逐步與學(xué)校體育、社會(huì)體育相融合，其內(nèi)涵正在發(fā)生改變，如體教融合后大學(xué)生體育聯(lián)賽水平日益提高，大學(xué)生體育聯(lián)賽屬于學(xué)校體育還是競(jìng)技體育，產(chǎn)生的糾紛是否應(yīng)納入體育仲裁的范圍。應(yīng)在大體育觀下統(tǒng)一考慮體育糾紛的仲裁，將未來(lái)組建的體育仲裁機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)擴(kuò)大到所有全國(guó)和地方性體育社會(huì)團(tuán)體組織的賽事糾紛，以及體育活動(dòng)主體通過仲裁協(xié)議自愿選擇仲裁的糾紛。

（2）從目前該章的專家稿看，多數(shù)試圖將體育仲裁的所有問題詳盡羅列，內(nèi)容涉及設(shè)立發(fā)起人、案件管轄范圍、強(qiáng)制仲裁、普通程序和上訴程序、仲裁機(jī)構(gòu)的組成和仲裁員的任職條件、仲裁規(guī)則、仲裁裁決的效力、涉外仲裁等；但也有學(xué)者認(rèn)為，《體育法》作為體育行業(yè)的基本法，專門就體育糾紛解決設(shè)定“體育仲裁”專章實(shí)無(wú)必要。體育糾紛在許多方面可以準(zhǔn)用《仲裁法》或通過未來(lái)制訂的《體育仲裁規(guī)則》加以解決?！扼w育法》僅就體育仲裁的特殊性，如仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)立、管轄范圍、仲裁員選任條件、強(qiáng)制仲裁、涉外仲裁等問題加以規(guī)定即可。筆者認(rèn)為，“體育仲裁”無(wú)須單獨(dú)成章，在“體育基本制度”一章中規(guī)定即可，內(nèi)容包括仲裁機(jī)構(gòu)的組建、管轄范圍、涉外仲裁的法律適用等，其他法律問題可授權(quán)體育仲裁機(jī)構(gòu)通過《體育仲裁規(guī)則》加以解決。

法律的系統(tǒng)性、體系性要求在修改《體育法》時(shí)應(yīng)將其作為整個(gè)法律體系的一個(gè)分支加以考慮。隨著我國(guó)社會(huì)主義法律體系構(gòu)建任務(wù)的基本完成，《體育法》修改離不開與現(xiàn)有其他法律部門的配合和協(xié)調(diào)，尤其是基礎(chǔ)法律部門。《體育法》屬行業(yè)部門法［13］，立法或修法時(shí)只需對(duì)該行業(yè)面臨的特殊問題加以規(guī)定，對(duì)于其他部門法已經(jīng)規(guī)定的問題無(wú)須重復(fù)規(guī)定，以節(jié)約立法資源。

5.2 打破“三板塊”結(jié)構(gòu)后的《體育法》章節(jié)設(shè)想

參照《教育法》的立法模式，取消“三板塊”結(jié)構(gòu)，構(gòu)建“以體育活動(dòng)主體權(quán)利為中心”的體育立法模式，建議修改后的《體育法》結(jié)構(gòu)如下。

第一章總則。主要規(guī)定立法目的、體育工作方針、公民體育權(quán)利、全民健身日（節(jié)）、體育行政管理體制（部門職責(zé)）、全民健身與體育產(chǎn)業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、民族傳統(tǒng)體育、公平競(jìng)賽原則（誠(chéng)信、反興奮劑）、競(jìng)爭(zhēng)平衡原則（含體育俱樂部準(zhǔn)入限制、運(yùn)動(dòng)員流動(dòng)限制、集中出售賽事轉(zhuǎn)播權(quán)等領(lǐng)域的反壟斷豁免）、體育教育、體育科研、體育國(guó)際交流等內(nèi)容。

第二章體育基本制度。主要規(guī)定目前已經(jīng)形成或未來(lái)將要建構(gòu)的體育基本制度，主要包括全民健身計(jì)劃、體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、體育事業(yè)和體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展部門協(xié)調(diào)制度、國(guó)家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)校體育制度、課外體育制度（含體教融合）、體育賽事等級(jí)制度、運(yùn)動(dòng)會(huì)制度、社會(huì)體育指導(dǎo)員制度、體育獎(jiǎng)勵(lì)制度、高危體育項(xiàng)目許可制度、體育彩票管理制度（含體育博彩許可和監(jiān)管制度）、體育仲裁制度等。

第三章體育社會(huì)組織。主要規(guī)定中華全國(guó)體育總會(huì)、中國(guó)奧委會(huì)、體育科學(xué)研究社會(huì)團(tuán)體、單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)等體育社會(huì)組織的權(quán)利和義務(wù)。

第四章運(yùn)動(dòng)員、教練員、裁判員。主要規(guī)定運(yùn)動(dòng)員選拔、注冊(cè)和流動(dòng)制度，運(yùn)動(dòng)員、教練員、裁判員專業(yè)技術(shù)職務(wù)等級(jí)制度，運(yùn)動(dòng)員工作合同的主要條款，運(yùn)動(dòng)員、教練員和裁判員的權(quán)利和義務(wù)等。

第五章體育賽事舉辦者。主要規(guī)定賽事舉辦者的資格條件、權(quán)利（如體育知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、賽場(chǎng)禁入權(quán)等）和義務(wù)等。

第六章保障條件。主要規(guī)定公共體育設(shè)施規(guī)劃、國(guó)有體育場(chǎng)館設(shè)施開放、居民住宅區(qū)體育設(shè)施建設(shè)、體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)基金、政府對(duì)體育賽事的保障、學(xué)校體育師資保障、社會(huì)力量辦體育、體育保險(xiǎn)、體育執(zhí)法機(jī)制建設(shè)等。

第七章法律責(zé)任。旨在構(gòu)建一個(gè)包括民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任在內(nèi)的法律責(zé)任體系。主要涉及侵害體育主體民事權(quán)利所導(dǎo)致的侵權(quán)民事責(zé)任，行政機(jī)關(guān)及其工作人員不作為、濫用職權(quán)、瀆職等導(dǎo)致的行政責(zé)任，違反誠(chéng)信比賽（如操縱比賽、走私、非法經(jīng)營(yíng)、使用興奮劑等）可能導(dǎo)致的刑事責(zé)任等。法律責(zé)任條款與體育主體的民事權(quán)利、行政機(jī)關(guān)的義務(wù)相對(duì)應(yīng)，以法律責(zé)任保障各章規(guī)定的實(shí)施，充分體現(xiàn)法律的強(qiáng)制性特征，從根本上解決現(xiàn)行《體育法》執(zhí)行力弱的問題。

第八章附則。規(guī)定法律生效時(shí)間、與舊法的銜接問題、與其他法律的關(guān)系等。

這樣的篇章設(shè)計(jì)可有效防止競(jìng)技體育與職業(yè)體育、學(xué)校體育與青少年體育、社會(huì)體育與全民健身等概念之間的混淆，以基本制度設(shè)計(jì)避免人為割裂各類體育，突出體育行業(yè)的特殊性和各類體育間的共性，為未來(lái)各類體育之間的融合發(fā)展鋪平道路，以體現(xiàn)立法引領(lǐng)改革的前瞻意義。更重要的是，主體性的凸顯使人成為法律主體，權(quán)利的“張揚(yáng)”將大大制約權(quán)力的“任性”，增強(qiáng)《體育法》的可執(zhí)行性，使《體育法》成為真正的法律而不再是政策宣示文件。

作者貢獻(xiàn)聲明：

姜世波：查詢相關(guān)理論，設(shè)計(jì)論文框架，撰寫論文主干內(nèi)容，指導(dǎo)修改論文；

王?？担菏占Y料，查詢相關(guān)理論，撰寫、修改論文。