自貿(mào)區(qū)兩法銜接信息共享平臺(tái)的建設(shè)

王春麗,梁春程

(上海市嘉定區(qū)人民檢察院，上海 201800)

行政執(zhí)法與刑事司法相銜接(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩法銜接”)作為促進(jìn)依法行政、公正司法的有效路徑,對(duì)我國(guó)建設(shè)法治國(guó)家具有重要意義。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出:“完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制”。實(shí)踐中兩法銜接工作的運(yùn)行效果不佳,究其原因,既有主觀上有認(rèn)識(shí)不一、利益保護(hù)、執(zhí)行不力等因素,也有客觀上監(jiān)督管理缺失、執(zhí)法力量不足等限制。但從兩法銜接的實(shí)踐困境分析,如何使涉嫌犯罪行為從行政違法領(lǐng)域進(jìn)入刑事司法領(lǐng)域是銜接工作的關(guān)鍵,程序問(wèn)題是隱藏在兩法銜接背后不得不解決的難題。由于行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)分屬不同執(zhí)法領(lǐng)域,網(wǎng)上信息共享是實(shí)現(xiàn)兩法銜接的重要途徑。隨著社會(huì)的信息化與網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展,為解決兩法銜接難題提供了重要的契機(jī)。

自貿(mào)區(qū)作為推進(jìn)改革和提高開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)水平的“試驗(yàn)田”,建設(shè)和完善區(qū)內(nèi)兩法銜接信息共享平臺(tái),從而促進(jìn)區(qū)內(nèi)行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接,并為區(qū)外兩法銜接工作積累成功經(jīng)驗(yàn),具有重要的實(shí)踐價(jià)值。

一、當(dāng)前兩法銜接信息共享平臺(tái)建設(shè)之實(shí)踐困境

(一)信息共享平臺(tái)與其他執(zhí)法辦案系統(tǒng)不兼容

信息共享平臺(tái)與政府部門(mén)及其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法辦案系統(tǒng)不兼容,無(wú)法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)對(duì)接。信息共享平臺(tái)雖然與工商、稅務(wù)等這些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的內(nèi)部信息系統(tǒng)形成數(shù)據(jù)對(duì)接,但由于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)信息平臺(tái)之間不兼容,導(dǎo)致行政執(zhí)法機(jī)關(guān)需要二次錄入相關(guān)執(zhí)法信息,增加了工作量的同時(shí),也給平臺(tái)的推廣與運(yùn)用帶來(lái)障礙。另外,目前兩法銜接信息共享平臺(tái)也未與其他政府或社會(huì)的數(shù)據(jù)庫(kù)等形成對(duì)接,因而也無(wú)法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。由于兩法銜接信息共享平臺(tái)的相對(duì)封閉與孤立,難于充分發(fā)揮推動(dòng)兩法銜接的工作效能。

(二)信息錄入缺乏剛性標(biāo)準(zhǔn)

2008年制定的《上海市行政執(zhí)法與刑事司法相銜接信息共享平臺(tái)運(yùn)行管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《平臺(tái)管理暫行辦法》),對(duì)兩法銜接信息共享平臺(tái)案件信息錄入的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和工作要求作了規(guī)定,但該辦法僅規(guī)定將移送涉嫌犯罪案件錄入平臺(tái),對(duì)行政處罰終結(jié)案件的錄入沒(méi)有硬性要求。由于信息錄入缺乏剛性標(biāo)準(zhǔn),即使建立了信息共享平臺(tái)的地區(qū),輸入不規(guī)范、不及時(shí)的現(xiàn)象也較為常見(jiàn)。行政處罰案件的輸入量與實(shí)際處罰量依然存在較大差距,且輸入時(shí)間延遲、輸入信息不全等問(wèn)題始終存在,在一定程度上限制了信息共享平臺(tái)的工作效能。

(三)信息共享平臺(tái)的運(yùn)用不充分

首先,兩法銜接工作在全國(guó)各地發(fā)展不平衡。在有的省市,兩法銜接工作機(jī)制健全,措施有力,而有一些地區(qū)兩法銜接工作的開(kāi)展舉步維艱,甚至連信息共享平臺(tái)的搭建也存在較大難度。這種情形在上海市也同樣存在,各區(qū)縣之間兩法銜接工作的開(kāi)展與推進(jìn)存在較大差距。其次,即使在建立兩法銜接信息共享平臺(tái)的地區(qū),并非所有行政執(zhí)法機(jī)關(guān)均參與到兩法銜接工作中,仍有不少行政執(zhí)法機(jī)關(guān)未能參與到兩法銜接工作之中,其對(duì)違法行為的行政處罰信息自然也未能輸入信息共享平臺(tái),使得信息共享平臺(tái)對(duì)同一地區(qū)的行政機(jī)關(guān)難以具有普遍適用性。最后,一些行政機(jī)關(guān)雖然加入了兩法銜接工作,但對(duì)信息共享平臺(tái)重視程度不夠,選擇性地錄入執(zhí)法信息;或習(xí)慣于移送書(shū)面材料而忽視案件網(wǎng)上流轉(zhuǎn),認(rèn)為網(wǎng)上流轉(zhuǎn)多此一舉,致使信息共享平臺(tái)形同虛設(shè)。這些均在一定程度上限制了信息共享平臺(tái)的工作效能。

二、自貿(mào)區(qū)兩法銜接平臺(tái)建設(shè)的六大優(yōu)勢(shì)

(一)自貿(mào)區(qū)設(shè)立的任務(wù)與平臺(tái)建設(shè)的目標(biāo)具有一致性

根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》),自貿(mào)區(qū)的主要任務(wù)之一是加快政府職能轉(zhuǎn)變。對(duì)此,《方案》提出了深化行政管理體制改革,要求改革創(chuàng)新政府管理方式,積極探索建立與國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)投資和貿(mào)易規(guī)則體系相適應(yīng)的行政管理體系;以及提高行政透明度,完善體現(xiàn)投資者參與、符合國(guó)際規(guī)則的信息公開(kāi)機(jī)制等一系列要求。由此可見(jiàn),自貿(mào)區(qū)以加快政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕蝿?wù),同時(shí)要求實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)、透明行政。

而完善兩法銜接機(jī)制的根本目的在于實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法權(quán)與刑事司法權(quán)的有效銜接,防止執(zhí)法不嚴(yán)、以罰代刑、有罪不究等現(xiàn)象發(fā)生,最終實(shí)現(xiàn)依法行政、依法執(zhí)法和公正司法。一方面,通過(guò)對(duì)行政執(zhí)法權(quán)強(qiáng)有力的監(jiān)督制約,以規(guī)范行政執(zhí)法權(quán)合法有序運(yùn)作;另一方面,也防止司法機(jī)關(guān)強(qiáng)勢(shì)介入,擴(kuò)張刑事司法權(quán),將一些本應(yīng)行政處罰的案件納入刑事領(lǐng)域。

自貿(mào)區(qū)內(nèi)兩法銜接信息共享平臺(tái)建設(shè)與運(yùn)用,能促進(jìn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件和歸集行政處罰終結(jié)案件信息,從而保障執(zhí)法的透明度、公信力和權(quán)威性,不僅對(duì)促進(jìn)依法行政、公正司法具有重要的實(shí)踐價(jià)值,同時(shí)也有助于推進(jìn)自貿(mào)區(qū)的政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信以及社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)?？梢?jiàn),自貿(mào)區(qū)兩法銜接信息共享平臺(tái)的建設(shè),與自貿(mào)區(qū)加快轉(zhuǎn)變政府職能,提高行政透明度,培育國(guó)際化、法治化的營(yíng)商環(huán)境,具有任務(wù)與目標(biāo)上的一致性。

(二)“管委會(huì)”的組織、協(xié)調(diào)有助于平臺(tái)的推廣與運(yùn)用

由于兩法銜接及信息共享平臺(tái)建設(shè)是一項(xiàng)跨系統(tǒng)、跨行業(yè)、跨部門(mén)的工作,必須有一個(gè)權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和牽頭單位來(lái)組織協(xié)調(diào)。但目前本市兩法銜接工作的牽頭單位主要是商務(wù)部門(mén),作為政府的一個(gè)職能部門(mén),商務(wù)部門(mén)在組織指導(dǎo)、牽頭協(xié)調(diào)公安、檢察機(jī)關(guān)及其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)威性尚不夠,這在一定程度上也影響了兩法銜接工作的實(shí)施和推進(jìn)。

自貿(mào)區(qū)是由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立,是推進(jìn)改革和提高開(kāi)放的“試驗(yàn)田”,其不同于一般的區(qū)縣行政區(qū)域。自貿(mào)區(qū)有專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu),即自貿(mào)區(qū)管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“管委會(huì)”),“管委會(huì)”是市政府的派出機(jī)構(gòu),其主任由上海市副市長(zhǎng)兼任。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革任務(wù)由“管委會(huì)”具體落實(shí),“管委會(huì)”還統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)有關(guān)行政事務(wù)。(1)詳見(jiàn)《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》第四條。對(duì)此,如果由管委會(huì)作為區(qū)內(nèi)兩法銜接信息平臺(tái)的牽頭部門(mén),能夠克服區(qū)外兩法銜接工作中牽頭部門(mén)權(quán)威性不夠的困境,有助于區(qū)內(nèi)兩法銜接工作的有序推進(jìn)。

(三)區(qū)內(nèi)行政執(zhí)法精簡(jiǎn)與集中有利于平臺(tái)成員單位之間的銜接、配合

據(jù)調(diào)研,目前本市信息共享平臺(tái)的應(yīng)用依然不到位。實(shí)踐中兩法銜接工作主要在少數(shù)幾家成熟的行政單位之間運(yùn)轉(zhuǎn),這些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)能較好地與公安、檢察機(jī)關(guān)形成合力,并逐步形成相對(duì)完善的兩法銜接工作制度,但還有不少行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)參與和推動(dòng)兩法銜接工作缺乏積極性。兩法銜接信息共享平臺(tái)成員單位之間配合協(xié)作不夠默契、平臺(tái)信息錄入不規(guī)范、案件網(wǎng)上流轉(zhuǎn)率不高、移送案件積極性有待提升等問(wèn)題長(zhǎng)期存在。

《方案》要求在自貿(mào)區(qū)內(nèi)建立集中統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法體系,以實(shí)現(xiàn)高效監(jiān)管。目前自貿(mào)區(qū)“管委會(huì)”內(nèi)設(shè)兩室五局三個(gè)辦事處,其中專(zhuān)門(mén)設(shè)立了“綜合監(jiān)管和執(zhí)法局”,負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)綜合執(zhí)法工作,集中行使城市管理領(lǐng)域、文化領(lǐng)域的行政執(zhí)法權(quán);同時(shí)還集中行使規(guī)劃國(guó)土、建設(shè)、住房保障房屋管理、環(huán)境保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、食品藥品監(jiān)管等領(lǐng)域的行政執(zhí)法權(quán),(2)《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》第六條。即綜合監(jiān)管和執(zhí)法局相對(duì)集中行使了自貿(mào)區(qū)的行政執(zhí)法職權(quán)。另外,海關(guān)、海事、邊檢、工商、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)、交通港口局、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等均已在自貿(mào)區(qū)內(nèi)設(shè)立派駐機(jī)構(gòu)。而自貿(mào)區(qū)“管委會(huì)”還有權(quán)領(lǐng)導(dǎo)工商、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)、公安等部門(mén)在區(qū)內(nèi)的行政管理工作;協(xié)調(diào)金融、海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、海事、邊檢等部門(mén)在區(qū)內(nèi)的行政管理工作。(3)《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》第八條。

由于自貿(mào)區(qū)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的精簡(jiǎn)與集中,有利于區(qū)內(nèi)兩法銜接信息共享平臺(tái)各成員單位之間的銜接與配合,有效實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間涉嫌犯罪案件的咨詢(xún)、移送、監(jiān)督等業(yè)務(wù)的信息化,形成“網(wǎng)上銜接、信息共享”機(jī)制,并充分發(fā)揮平臺(tái)的工作效能,進(jìn)而有利于推進(jìn)區(qū)內(nèi)行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接。

(四)平臺(tái)建設(shè)與區(qū)內(nèi)監(jiān)管信息共享平臺(tái)實(shí)現(xiàn)信息資源共享

據(jù)《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法》)之規(guī)定,為優(yōu)化管理流程、提供高效便捷服務(wù)、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管提供支撐,自貿(mào)區(qū)內(nèi)要實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息共享,由“管委會(huì)”組織建立自貿(mào)區(qū)監(jiān)管信息共享機(jī)制和平臺(tái),實(shí)現(xiàn)海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、海事、金融、發(fā)展改革、商務(wù)、工商、質(zhì)監(jiān)、財(cái)政、稅務(wù)、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)監(jiān)管、港口航運(yùn)等部門(mén)監(jiān)管信息的互通、交換和共享。(4)《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》第三十四條。為此,目前自貿(mào)區(qū)“管委會(huì)”已著手建設(shè)監(jiān)管信息共享平臺(tái),通過(guò)該平臺(tái),使上述不同部門(mén)之間實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息的互通、交換和共享。

可見(jiàn),無(wú)論是監(jiān)管信息共享平臺(tái)還是兩法銜接信息共享平臺(tái)的建設(shè),其目的均在于實(shí)現(xiàn)監(jiān)管或執(zhí)法信息的共享,兩者在目的上具有一致性。同時(shí),監(jiān)管信息共享平臺(tái)的成員單位幾乎涵蓋了所有兩法銜接工作機(jī)制的成員單位,如果利用監(jiān)管信息共享平臺(tái)開(kāi)發(fā)這一契機(jī),同步建設(shè)區(qū)內(nèi)兩法銜接信息共享平臺(tái),并實(shí)現(xiàn)兩個(gè)平臺(tái)資源共享與信息對(duì)接,有助于區(qū)內(nèi)兩法銜接平臺(tái)的推廣與運(yùn)用。

(五)平臺(tái)建設(shè)與區(qū)內(nèi)信用信息制度能共同促進(jìn)區(qū)內(nèi)社會(huì)誠(chéng)信體系的構(gòu)建

《管理辦法》第三十三條明確要求:建立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)企業(yè)信用信息記錄、公開(kāi)、共享和使用制度,推行守信激勵(lì)和失信懲戒聯(lián)動(dòng)機(jī)制。信用信息制度的構(gòu)建,通過(guò)區(qū)內(nèi)信用信息的交流與共享,從而促進(jìn)信用信息的合理使用以及信用資源優(yōu)化配置。目前我國(guó)全國(guó)性信用法律尚未出臺(tái),綜合性信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)尚未建立,同時(shí)適應(yīng)全社會(huì)的征信評(píng)信制度尚未形成。自貿(mào)區(qū)內(nèi)信用信息公開(kāi)和共享機(jī)制的形成和協(xié)調(diào)難度較小,一旦區(qū)內(nèi)信用信息制度建設(shè)探索成功并取得長(zhǎng)足發(fā)展,則可加以推廣,有助于此項(xiàng)制度在我國(guó)的推進(jìn)與創(chuàng)新。

根據(jù)本市兩法銜接信息共享平臺(tái)的模塊設(shè)計(jì),不僅涉及執(zhí)法信息(提供企業(yè)的違法犯罪信息)的錄入,同時(shí)還涉及到案件移送、案件咨詢(xún)、查詢(xún)統(tǒng)計(jì)、監(jiān)督管理等一系列功能,這些數(shù)據(jù)與資源有助于推進(jìn)自貿(mào)區(qū)內(nèi)的政務(wù)誠(chéng)信以及商務(wù)誠(chéng)信建設(shè)。一旦兩法銜接信息共享平臺(tái)具備公眾查詢(xún)功能,將有助于區(qū)內(nèi)企業(yè)信用信息記錄、公開(kāi)、共享和使用制度的具體落實(shí),并成為區(qū)內(nèi)社會(huì)誠(chéng)信體系的重要基礎(chǔ)之一。

(六)有利于拓展兩法銜接平臺(tái)的成員單位

我國(guó)當(dāng)前的行政執(zhí)法體制有中央垂直領(lǐng)導(dǎo)、省以下垂直管理、地方分級(jí)管理三種模式,在不同的執(zhí)法模式下,兩法銜接存在的問(wèn)題及解決路徑均存在差異。在地方政府分級(jí)管理模式下,對(duì)于涉嫌犯罪案件主要由地方行政機(jī)關(guān)移送同級(jí)司法機(jī)關(guān),但在中央垂直管理模式下,則情況相對(duì)復(fù)雜。例如，發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的證券類(lèi)案件,可能會(huì)涉及由證監(jiān)會(huì)稽查部門(mén)將案件移送公安部、由證監(jiān)會(huì)行政處罰委員會(huì)將案件移送公安部、由不同省市派出機(jī)構(gòu)直接移送所在地公安局等不同方式;又如，海關(guān)則由緝私局負(fù)責(zé)走私犯罪處理。目前,本市兩法銜接工作參與的行政機(jī)關(guān)主要為省以下垂直管理及地方分級(jí)管理模式的執(zhí)法部門(mén),而中央垂直領(lǐng)導(dǎo)模式下的機(jī)關(guān)只有海關(guān),而中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)均不是兩法銜接的成員單位。

自貿(mào)區(qū)負(fù)有探索金融創(chuàng)新的重要任務(wù)。例如,自貿(mào)區(qū)要穩(wěn)步進(jìn)行人民幣資本項(xiàng)目可兌換、金融市場(chǎng)利率市場(chǎng)化、人民幣跨境使用和外匯管理改革等方面的先行先試;又如,進(jìn)行自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融產(chǎn)品、業(yè)務(wù)、服務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)管理等方面的創(chuàng)新,等等。自貿(mào)區(qū)在金融創(chuàng)新的同時(shí),需要建立金融監(jiān)管新體制,以控制金融風(fēng)險(xiǎn)。建議自貿(mào)區(qū)管委會(huì)充分運(yùn)用其對(duì)這些中央垂直領(lǐng)導(dǎo)下的金融、檢驗(yàn)檢疫、海關(guān)等行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)職能,將中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等機(jī)構(gòu)納入兩法銜接平臺(tái)之中,這不僅能成為自貿(mào)區(qū)兩法銜接工作的創(chuàng)新與亮點(diǎn),從而為區(qū)外兩法銜接工作提供思路與經(jīng)驗(yàn),同時(shí)還有助于對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的及時(shí)發(fā)現(xiàn)與有效監(jiān)管,保障金融服務(wù)創(chuàng)新的有序開(kāi)展。

三、完善自貿(mào)區(qū)兩法銜接平臺(tái)建設(shè)的對(duì)策思考

(一)充分發(fā)揮自貿(mào)區(qū)“管委會(huì)”的組織、協(xié)調(diào)作用

自貿(mào)區(qū)“管委會(huì)”作為市政府派出機(jī)構(gòu),統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)有關(guān)行政事務(wù)。同時(shí),上海市人民政府在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建立綜合審批、相對(duì)集中的行政處罰的體制和機(jī)制,由“管委會(huì)”集中行使有關(guān)行政審批權(quán)和行政處罰權(quán)。(5)《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》第八條。對(duì)此,自貿(mào)區(qū)內(nèi)兩法銜接信息共享平臺(tái)的建設(shè),應(yīng)借助自貿(mào)區(qū)“管委會(huì)”的管理優(yōu)勢(shì),爭(zhēng)取自貿(mào)區(qū)“管委會(huì)”的支持與參與,充分發(fā)揮“管委會(huì)”的組織及協(xié)調(diào)作用,建議將自貿(mào)區(qū)“管委會(huì)”作為區(qū)內(nèi)平臺(tái)建設(shè)的牽頭部門(mén),同時(shí)建立由“管委會(huì)”為組長(zhǎng)的自貿(mào)區(qū)兩法銜接工作領(lǐng)導(dǎo)小組,強(qiáng)化區(qū)內(nèi)兩法銜接工作的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),統(tǒng)一組織和領(lǐng)導(dǎo)區(qū)內(nèi)兩法銜接工作的有效開(kāi)展。

由于區(qū)外兩法銜接工作的推動(dòng)中,檢察機(jī)關(guān)作了大量的工作,確實(shí)也發(fā)揮了重要作用。在新一輪檢察體制改革過(guò)程中,如何發(fā)揮好人民檢察院在兩法銜接中的作用,不僅成為保障行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接的重要路徑之一,對(duì)于完善檢察監(jiān)督職能,推進(jìn)檢察制度改革,同樣具有重要意義。對(duì)此,對(duì)于區(qū)內(nèi)兩法銜接平臺(tái)的建設(shè),檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)主動(dòng)與自貿(mào)區(qū)“管委會(huì)”對(duì)接,介紹檢察機(jī)關(guān)在兩法銜接中的重要作用,以及區(qū)外檢察機(jī)關(guān)參與兩法銜接的成功經(jīng)驗(yàn)?？筛鶕?jù)實(shí)踐需要,確定若干名檢察官擔(dān)任聯(lián)絡(luò)員,參與自貿(mào)區(qū)兩法銜接平臺(tái)建設(shè),并及時(shí)提供服務(wù)保障。

(二)合理設(shè)計(jì)區(qū)內(nèi)兩法銜接平臺(tái)的功能模塊

對(duì)于區(qū)內(nèi)兩法銜接信息共享平臺(tái)的功能模塊設(shè)計(jì)問(wèn)題,可根據(jù)自貿(mào)區(qū)各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等參與主體的執(zhí)法需要,以及政府有關(guān)部門(mén)管理工作開(kāi)展的需求加以合理設(shè)置。對(duì)此,一方面,可借鑒上海市信息共享平臺(tái)的功能模塊設(shè)置,將區(qū)內(nèi)兩法實(shí)施銜接平臺(tái)的功能模塊設(shè)計(jì)如下:(1)案件移送;(2)案件咨詢(xún);(3)查詢(xún)統(tǒng)計(jì);(4)監(jiān)督管理;(5)輔助決策;(6)執(zhí)法動(dòng)態(tài);(7)法律法規(guī);(8)業(yè)務(wù)研討;(9)跟蹤監(jiān)控;(10)預(yù)警提示;(11)在線交流。(6)2007年6月市整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、市人民檢察院《關(guān)于建設(shè)上海市行政執(zhí)法與刑事司法相銜接信息共享平臺(tái)的情況匯報(bào)》。另一方面,自貿(mào)區(qū)是改革創(chuàng)新的新領(lǐng)地,區(qū)內(nèi)平臺(tái)建設(shè)同樣可以加以探索與創(chuàng)新。例如,自貿(mào)區(qū)內(nèi)實(shí)行負(fù)面清單管理模式,側(cè)重于“事中事后”的監(jiān)管,區(qū)內(nèi)平臺(tái)建設(shè)也應(yīng)強(qiáng)調(diào)服務(wù)保障的特色,在模塊設(shè)計(jì)中可考慮加入“違法信息查詢(xún)”“法制宣傳”等內(nèi)容。又如，在平臺(tái)成員單位上也可有所拓展,正如上文提到的,將中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等機(jī)構(gòu)納入平臺(tái)外,還可嘗試讓法院補(bǔ)充到平臺(tái)參與主體之中,以充分發(fā)揮法院的作用。目前，區(qū)外兩法銜接信息共享平臺(tái)主體主要是公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān),但由于實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接,不僅包括行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件,也應(yīng)包括司法機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)移送那些雖未給予刑事處罰但需要給予行政處罰的案件。因此,法院成為平臺(tái)的成員單位,更能實(shí)現(xiàn)兩法銜接工作的全面性。

另外,區(qū)內(nèi)兩法銜接平臺(tái)應(yīng)與自貿(mào)區(qū)監(jiān)管信息共享平臺(tái)實(shí)現(xiàn)對(duì)接,以提升信息平臺(tái)的運(yùn)用實(shí)效。對(duì)接模式主要有兩種,一是成為監(jiān)管信息共享平臺(tái)的分支;二是成為監(jiān)管信息共享平臺(tái)的功能模塊之一。筆者認(rèn)為,考慮到兩法銜接信息共享平臺(tái)的重要性,以及該平臺(tái)本身具有多項(xiàng)功能模塊設(shè)計(jì),將其作為監(jiān)管信息共享平臺(tái)的分支較為合理。通過(guò)兩法銜接平臺(tái)與監(jiān)管信息共享平臺(tái)的對(duì)接,能有效解決兩法銜接平臺(tái)與政府部門(mén)及行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的數(shù)據(jù)對(duì)接問(wèn)題,從而實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法之間的信息互通與數(shù)據(jù)共享。

(三)完善區(qū)內(nèi)兩法銜接信息共享平臺(tái)的立法保障

為保障自貿(mào)區(qū)兩法銜接平臺(tái)的作用能充分發(fā)揮,建議市政府研究制定《自貿(mào)區(qū)兩法銜接信息共享平臺(tái)應(yīng)用管理辦法》,規(guī)定平臺(tái)聯(lián)網(wǎng)單位、服務(wù)功能、協(xié)調(diào)機(jī)制以及信息輸入的范圍、內(nèi)容、時(shí)限和要求,明確未按規(guī)定錄入行為應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任,并納入行政效能監(jiān)察范圍。同時(shí)明確平臺(tái)日常管理的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)以及經(jīng)費(fèi)保障,確保信息共享平臺(tái)的正常使用,真正實(shí)現(xiàn)行政違法案件的網(wǎng)上移送、網(wǎng)上辦理及網(wǎng)上查詢(xún)監(jiān)督。

由于確立兩法銜接機(jī)制的地位,關(guān)鍵也在于立法的支撐。為有效推動(dòng)區(qū)內(nèi)兩法銜接工作的開(kāi)展,建議在《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》或《管理辦法》中,將兩法銜接工作專(zhuān)條列入,并明確兩法銜接在區(qū)內(nèi)的法律地位、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、成員組成以及權(quán)責(zé)范圍等。但目前僅在《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》提到要完善行政保護(hù)與司法保護(hù)銜接機(jī)制,以加強(qiáng)自貿(mào)區(qū)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)工作。(7)詳見(jiàn)《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》第五十一條。此項(xiàng)規(guī)定只涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的銜接,對(duì)于有效推進(jìn)區(qū)內(nèi)兩法銜接工作,立法還有待進(jìn)一步完善。

(四)充分發(fā)揮兩法銜接監(jiān)督機(jī)制的重要作用

實(shí)踐中兩法銜接不暢與監(jiān)督不力密切相關(guān)。盡管相關(guān)文件明確檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)兩法銜接工作負(fù)有監(jiān)督職責(zé),但尚缺乏具體監(jiān)督權(quán)限的規(guī)定,且檢察機(jī)關(guān)是否有權(quán)監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān),目前還存在合法性上的爭(zhēng)議。同時(shí)，在實(shí)踐中監(jiān)察機(jī)關(guān)并未有效行使行政監(jiān)督權(quán),例如,本市兩法銜接和信息共享平臺(tái)工作至今也未能納入行政效能監(jiān)察和執(zhí)法檢查的范疇。

對(duì)此,為有效推進(jìn)自貿(mào)區(qū)內(nèi)兩法銜接工作及信息共享平臺(tái)的運(yùn)用,構(gòu)建良好的監(jiān)督機(jī)制也成為重要路徑。建議充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在兩法銜接中監(jiān)督主體的地位,嘗試在自貿(mào)區(qū)內(nèi)賦予檢察機(jī)關(guān)具有對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件的監(jiān)督權(quán),同時(shí)配備相應(yīng)的人、財(cái)、物,發(fā)揮好人民檢察院在兩法銜接中的重要作用。同時(shí)落實(shí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的行政效能監(jiān)督,通過(guò)完善政務(wù)考核、明確獎(jiǎng)懲激勵(lì)、建立問(wèn)責(zé)制度、列入行政效能監(jiān)察等方式,來(lái)保障兩法銜接工作正常健康運(yùn)行。