劉 民 權(quán) 王 曲

一、引言

關(guān)于災(zāi)難應(yīng)對和災(zāi)害風(fēng)險管理以及災(zāi)后重建的跨學(xué)科研究一直存在，在相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)積累了許多寶貴的知識、經(jīng)驗和共識。突發(fā)公共衛(wèi)生事件與其他災(zāi)難（比如地震、洪災(zāi)）相比既有共性又有不同。與其他災(zāi)難一樣，它同樣在很短時間內(nèi)對災(zāi)（疫）區(qū)的醫(yī)療力量（人員及設(shè)施）造成巨大壓力，使之大范圍癱瘓，導(dǎo)致大量本來可以被挽救的生命沒有得到挽救、本來可以減少的傷亡沒有得到減少。它與其他災(zāi)難的不同在于：一方面，地震等嚴(yán)重的自然災(zāi)害不但會造成大量人員傷亡，而且還會對房屋、道路等基礎(chǔ)設(shè)施造成巨大破壞，包括對醫(yī)療設(shè)施的破壞，為災(zāi)情期間和之后營救生命的工作增添許多困難，疫情則一般不會造成相同的損失并產(chǎn)生類似的影響。另一方面，地震等自然災(zāi)害發(fā)生后，其影響區(qū)域基本上是固定的（除非有其他次生災(zāi)害發(fā)生），而傳染性疫情則由于其傳染性，如不及時控制或阻斷傳染，會導(dǎo)致疫區(qū)范圍不斷擴(kuò)大。

我國在向其他發(fā)展中國家提供醫(yī)療援助方面已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗?！?〕自1963 年新中國向阿爾及利亞派出第一支醫(yī)療隊起，已有50 多年的歷史。最近一次較大規(guī)模的對外醫(yī)療援助，是2014年西非發(fā)生大范圍埃博拉疫情后，我國派出了許多醫(yī)護(hù)工作者，包括公衛(wèi)專家，開展了大規(guī)模的人道主義援助活動。

長期以來，我國向其他國家提供的醫(yī)護(hù)支援主要為實物和人員，直接目的是充實受援國家的醫(yī)護(hù)力量；也有小范圍的知識傳授和能力建設(shè)，但重點是在直接幫助醫(yī)治病人上。醫(yī)護(hù)力量上的援助固然重要且需要繼續(xù)，尤其在當(dāng)前新冠肺炎疫情有可能在相關(guān)發(fā)展中國家暴發(fā)時，然而，從長遠(yuǎn)來說，我們同樣需要考慮怎樣幫助受援國家和地區(qū)建立一個能長期抵御風(fēng)險（包括重大疫情和自然災(zāi)害）的醫(yī)療體系。筆者認(rèn)為，這正是許多發(fā)展中國家所需要的，也應(yīng)該是我國向這些國家提供醫(yī)療援助的長期目標(biāo)。

本文提出“能抵御重大災(zāi)害風(fēng)險的醫(yī)療衛(wèi)生體系”這一概念，涵蓋范圍不僅僅包括醫(yī)護(hù)能力，還包括流行病學(xué)和健康促進(jìn)等防御疾病與疫情的公衛(wèi)能力?？紤]到現(xiàn)在全球肆虐的新冠肺炎疫情，這是非常必要的。在抵御重大自然災(zāi)害風(fēng)險造成的人員傷亡方面，重要的是醫(yī)護(hù)能力，當(dāng)然也需包括少量的公衛(wèi)能力。在抵御疫情方面，堅實的公衛(wèi)能力建設(shè)，包括擁有一支強(qiáng)有力的公衛(wèi)隊伍，就顯得尤為重要。及時的公衛(wèi)措施能夠大幅度縮減傳播范圍，減少醫(yī)護(hù)需要。

目前全球在相關(guān)方面的倡議是以國家為單位依靠自己的力量建立各自的體系，實際上，在許多國家尤其是中小發(fā)展中國家，這是很難實現(xiàn)的，需要在地區(qū)間乃至全球?qū)用嬲归_合作，形成一種正式的互助互救型國際醫(yī)療衛(wèi)生體系，包括建立一支強(qiáng)有力但非常設(shè)的國際醫(yī)護(hù)公衛(wèi)力量。而無論是依靠自身的力量還是通過推動廣泛的國際合作，我國都能夠在其中起到重要的作用——這也許將是我們能為全球提供的最大和最寶貴的公共品。

二、抵御重大災(zāi)害風(fēng)險的醫(yī)療衛(wèi)生體系

在對全球或地區(qū)供應(yīng)鏈的討論中，有對如何應(yīng)對由自然以及人為災(zāi)難造成的影響的分析。在對“能抵御重大災(zāi)害風(fēng)險的醫(yī)療衛(wèi)生體系”概念進(jìn)行界定時，不妨將該系統(tǒng)看作是一個供應(yīng)鏈，并以此為框架來思考。

首先需要說明，傳統(tǒng)的供應(yīng)鏈，特別是跨國乃至全球供應(yīng)鏈，由一大組生產(chǎn)節(jié)點和相互間的鏈接環(huán)節(jié)組成。在針對災(zāi)害對傳統(tǒng)的供應(yīng)鏈造成的影響及其應(yīng)對的研究中，關(guān)注點僅是構(gòu)成這些供應(yīng)鏈核心的產(chǎn)品，即相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)如何得以延續(xù)和上下游市場如何繼續(xù)保持暢通。一個更具抵御風(fēng)險能力的供應(yīng)鏈即是一個各生產(chǎn)節(jié)點和聯(lián)系環(huán)節(jié)都能更好地承受災(zāi)難及其影響并能從中快速恢復(fù)的系統(tǒng)，其目標(biāo)是盡可能確保該系統(tǒng)不斷裂、不崩潰，以更好地保護(hù)各利益攸關(guān)方的利益。

在健康領(lǐng)域，可采用同樣視角來思考如何更好地確保某些醫(yī)護(hù)和健康產(chǎn)品在災(zāi)情發(fā)生期間的持續(xù)供應(yīng)，比如這次在應(yīng)對疫情中顯得彌足珍貴的口罩和呼吸機(jī)等。然而，僅在這一層面上思考能抵御災(zāi)害風(fēng)險的醫(yī)療衛(wèi)生體系，其意義大受局限。①目前文獻(xiàn)中關(guān)于醫(yī)療部門供應(yīng)鏈及其風(fēng)險的討論，主要從醫(yī)院角度圍繞藥品和醫(yī)護(hù)設(shè)備展開，參見Wang L.，Research on Risk Management for Healthcare Supply Chain in Hospital, Doctoral Thesis, Liverpool John Moores University，2018.建立這樣一個體系的重點應(yīng)該是考慮如何在確保日常的醫(yī)療保健服務(wù)得到有效滿足的同時，還能在災(zāi)害導(dǎo)致對醫(yī)護(hù)服務(wù)需求大幅度攀升時保證這些需求同樣得到有效的滿足。在災(zāi)情之中和之后的真正挑戰(zhàn)是：立即采取有效措施減少死亡人數(shù)、降低傷殘和疾病規(guī)模，杜絕或控制可能出現(xiàn)的疾病新媒介；避免受災(zāi)害影響的人群出現(xiàn)長期健康問題（比如社會心理和精神性創(chuàng)傷等）；維持災(zāi)難發(fā)生前的正常醫(yī)療服務(wù)。一個更具抵御重大災(zāi)害風(fēng)險能力的醫(yī)療衛(wèi)生體系，即是能有效迎接以上挑戰(zhàn)的體系，一般需要某種組合的初級、二級和三級醫(yī)護(hù)服務(wù)。除醫(yī)護(hù)外，還需包括流行病學(xué)、傳統(tǒng)公衛(wèi)、健康促進(jìn)和心理咨詢及護(hù)理等各種專業(yè)力量。當(dāng)然，還需確保以各類醫(yī)護(hù)和公衛(wèi)產(chǎn)品為核心的各產(chǎn)品供應(yīng)鏈有效運作。

組成一個現(xiàn)代產(chǎn)品供應(yīng)鏈的公司和節(jié)點可遍布某一地區(qū)、國家乃至全球。一些公司成為生產(chǎn)節(jié)點，另一些公司成為銷售鏈接，其中一個或多個公司擔(dān)當(dāng)領(lǐng)頭企業(yè)。根據(jù)領(lǐng)頭企業(yè)所扮演的角色，可出現(xiàn)多種不同的供應(yīng)鏈模式。一種模式為領(lǐng)頭企業(yè)自己擁有或控制大量的生產(chǎn)節(jié)點，并通過其自身實力對產(chǎn)品設(shè)計和規(guī)格進(jìn)行全面控制。這被稱為生產(chǎn)者驅(qū)動型供應(yīng)鏈模式，是供應(yīng)鏈模式的一個極端。與此相反，一個領(lǐng)頭公司可能并不控制任何生產(chǎn)節(jié)點，但掌握巨大的市場資源，并以此為基礎(chǔ)對產(chǎn)品的規(guī)格和分銷渠道形成控制權(quán)，這通常被稱為買方驅(qū)動型供應(yīng)鏈模式。許多實際的產(chǎn)品供應(yīng)鏈一般介于這兩者之間。

上述分析為我們構(gòu)思如何營造一個能抵御災(zāi)害風(fēng)險的醫(yī)療衛(wèi)生體系提供了關(guān)鍵的兩點：其一，可以甚至應(yīng)該從地區(qū)乃至全球?qū)用鎭砜紤]所需服務(wù)的提供者，而不必或者不應(yīng)只從本國內(nèi)部（或者只從某下轄行政區(qū)）來確定提供者；其二，存在一個誰為領(lǐng)頭羊的問題。在很大程度上，其最終方案將取決于所預(yù)期遭遇的災(zāi)害情況，在哪些可能的條件下遭遇到，以及其他地區(qū)層面、國內(nèi)層面乃至全球?qū)用娴囊蛩亍?/p>

三、國際能力的作用和地位

國際上已對建設(shè)具有抵御災(zāi)難能力的安全醫(yī)院和設(shè)施給予了關(guān)注①2005 年1 月世界減災(zāi)大會（World Conference on Disaster Reduction）在日本兵庫縣召開，共有168 國政府參加。大會通過了一個為期10 年的行動綱領(lǐng)，即《兵庫行動框架》（Hyogo Framework for Action），其中即呼吁各國建立安全醫(yī)院。隨后，世衛(wèi)組織和其他機(jī)構(gòu)牽頭制定了一些相關(guān)舉措以及技術(shù)指導(dǎo)。參見WHO and UK Health Protection Agency and Partner，Safe Hospitals：Prepared for Emergencies and Disasters，Disaster Risk Management for Health Fact Sheets，Global Platform，May 2011，https：//www.who.int/hac/events/drm_fact_sheet_safe_hospitals.pdf?ua=1，January 8th 2020.再之后，WHO 領(lǐng)頭編制了一份安全醫(yī)院指數(shù)（WHO and Pan American Health Organization，Hospital Safety Index：Guide for Evaluators，2015，https：//apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/258966/9789241548984-eng.pdf?sequence=1&isAllowed=y，January 8th 2020），并于 2015 年 3 月在日本仙臺舉行的世界減災(zāi)大會上得到認(rèn)可。，但這與系統(tǒng)性思考相去甚遠(yuǎn)。僅有的一點系統(tǒng)性思考主要是關(guān)注以一國或一國內(nèi)部各轄區(qū)現(xiàn)有醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和體制為基礎(chǔ)，加強(qiáng)這些機(jī)構(gòu)和部門的應(yīng)急準(zhǔn)備和反應(yīng)。WHO 2011 年的一個文件最簡明地表達(dá)了這一思路。在國際層面，該文件所規(guī)劃的作用僅限于：“在WHO 范圍內(nèi)開展、促進(jìn)、加強(qiáng)關(guān)于減少風(fēng)險、應(yīng)對災(zāi)難和災(zāi)后恢復(fù)的區(qū)域和次區(qū)域內(nèi)合作，以及區(qū)域間合作，包括共享能力建設(shè)方面的經(jīng)驗和專業(yè)知識”；“呼吁WHO 成員國、捐助者和發(fā)展合作伙伴通過國際發(fā)展合作、人道主義援助和支持WHO在衛(wèi)生應(yīng)急和災(zāi)害風(fēng)險管理方面的作用，為衛(wèi)生應(yīng)急和災(zāi)害風(fēng)險管理規(guī)劃分配足夠的資源?！薄?〕

雖然充足的資金和更密切的區(qū)域、次區(qū)域內(nèi)部合作以及通過WHO 進(jìn)行區(qū)域間協(xié)作的確很重要，但是國際層面的合作不能僅限于此。

對許多國家來說，以一國之力構(gòu)建這樣的能有效抵御重大災(zāi)害風(fēng)險的醫(yī)療衛(wèi)生體系是很不現(xiàn)實的。首先，很多國家人口只有幾百萬，其中大部分居民集中居住在城市。一旦一場重大災(zāi)害（如大地震或超級臺風(fēng)）襲擊了他們，完全有可能摧毀他們的整個醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)或者嚴(yán)重地削弱它——即便在災(zāi)難之前他們遵循了國際組織關(guān)于建設(shè)安全醫(yī)院的準(zhǔn)則。其次，即使其醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)經(jīng)受住了沖擊，但它難以獨立應(yīng)對災(zāi)情發(fā)生后大幅攀升的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求，抑或更大可能被這些大幅攀升的需求所壓。顯然，在所設(shè)想的情況下，一國必須尋求國際援助，不僅僅是資金的援助，更是實實在在的醫(yī)護(hù)能力和服務(wù)方面的援助。

在目前的國際構(gòu)架下，也的確存在這樣的援助，但僅以災(zāi)難發(fā)生后國際緊急人道主義援助的方式出現(xiàn)。這種援助不但規(guī)模有限，而且遠(yuǎn)沒有被納入各國國家或地方醫(yī)療衛(wèi)生體系的頂層設(shè)計之中?？梢哉f，在現(xiàn)有的國際構(gòu)架下，每個國家僅被提倡建立自己獨立自主的能抵御重大災(zāi)害的醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)；少量醫(yī)療衛(wèi)生能力和服務(wù)的國際支援只在事后發(fā)生，并不進(jìn)入人們的事前視野。

根據(jù)CRED〔3〕的一項研究，在最近的幾個年代中，重大自然災(zāi)害發(fā)生的頻率在增加，而且由于社會的發(fā)展和人口密度的增加，同一級別的重大災(zāi)害造成的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失都比以往增加了。頻率增加的原因目前還不完全明了，但可能與氣候變化、近期重要區(qū)域內(nèi)地球板塊運動等有關(guān)。鑒于以上可能性，我們必須做好應(yīng)對各種重大災(zāi)難的準(zhǔn)備，明確在規(guī)劃各國抵御重大災(zāi)害風(fēng)險的醫(yī)療衛(wèi)生體系時，把來自外部的能力支援和對這一能力的依賴明確納入各國的體系之中。

每個國家在規(guī)劃其能抵御災(zāi)害風(fēng)險的衛(wèi)生醫(yī)療系統(tǒng)時，僅考慮本國衛(wèi)生部門的能力，忽視了國際能力所能起的作用以及當(dāng)重大災(zāi)難發(fā)生時受災(zāi)國家對這一能力的明顯需要。原因可能與以下事實有關(guān)，即每個國家的健康問題傳統(tǒng)上只被視為該國的事情（或者僅被視為該國內(nèi)部地方政府的事），每個國家的任務(wù)是依靠自己的資源設(shè)計自己的醫(yī)療衛(wèi)生體系，建立自己的醫(yī)護(hù)和公衛(wèi)能力，以應(yīng)付不斷變化的挑戰(zhàn)。如有需要的話，每個國家都可得到一些國際資金和技術(shù)指導(dǎo)來構(gòu)建其系統(tǒng)，但在其體系的規(guī)劃中不考慮當(dāng)重大災(zāi)難來臨時來自其他國家的醫(yī)護(hù)和公衛(wèi)能力的支援（盡管事后或許會有這樣的支援）。雖然近年來這種模式已發(fā)生了一些變化①在供應(yīng)側(cè)，出現(xiàn)各種跨境招聘醫(yī)療衛(wèi)生人力資源的做法；在需求側(cè)，出現(xiàn)了各種形式的跨境服務(wù)，包括旅游尋醫(yī)。，但當(dāng)前的主流思維仍然是停留在舊模式中。②WHO 也許是在倡導(dǎo)建立全球權(quán)利和義務(wù)框架方面走在最前面的。其2005 年版《國際衛(wèi)生條例》規(guī)定各國有及時監(jiān)測和報告所有生化和放射性核素國際性公共衛(wèi)生事件的義務(wù)，但責(zé)任仍落在各國政府肩上，WHO 僅提供技術(shù)性支持。然而，盡管每個國家通過自力更生或許能在日常滿足其常規(guī)醫(yī)療衛(wèi)生需求，但這種做法不足以滿足當(dāng)重大災(zāi)難發(fā)生時其大幅攀升的醫(yī)護(hù)和公衛(wèi)需要。③堅持舊模式的一個理由可能是，如放棄它，很有可能出現(xiàn)各國搭便車的問題。然而，本文僅倡導(dǎo)重大災(zāi)害后的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)相互支援，而非滿足常規(guī)的醫(yī)護(hù)和公衛(wèi)服務(wù)需要。

事實上任何國家都可能發(fā)生重大災(zāi)害，因此當(dāng)災(zāi)難在某國發(fā)生時，另一國給予該國的援助和支持（包括實際的醫(yī)護(hù)和公衛(wèi)能力的支持）不應(yīng)被看作是單向的，而應(yīng)該是雙向的。一個明確包含跨國層面上的相互幫助和支持并以此為一個關(guān)鍵支柱的系統(tǒng)，是各國建立和維持其抵御重大災(zāi)難的醫(yī)療衛(wèi)生體系的更經(jīng)濟(jì)更有效的方式。在這種安排下，任何國家都不需要單獨發(fā)展其自身能力來應(yīng)對重大災(zāi)難發(fā)生后（但在其他時間則大部分閑置著）大幅攀升的醫(yī)護(hù)和公衛(wèi)需要。只要一國有需要，就可在國際層面上快速組織和部署支援，包括彌足珍貴的實際醫(yī)護(hù)和公衛(wèi)能力的支援。事前安排當(dāng)重大災(zāi)難在某國發(fā)生后國際層面所提供的支持，并不需要額外組建一支龐大的“共同力量”，也不需要將這支“共同力量”分散到各國成為各國一支單獨的常備力量。它可以由各相關(guān)國家現(xiàn)有的常備醫(yī)護(hù)和公衛(wèi)能力組成，但需要每個國家事前指定其常備力量中的哪一部分為國際共同力量的組成部分。當(dāng)重大災(zāi)難在某一國發(fā)生時，各國的隊伍能夠迅速調(diào)動起來并共同組成支援受災(zāi)國的共同力量，而在無災(zāi)難發(fā)生時，他們可留在本國機(jī)構(gòu)內(nèi)工作。當(dāng)然，即使在平時，組成國際共同力量的各國醫(yī)護(hù)和公衛(wèi)人員，仍然需要接受定期的聯(lián)合培訓(xùn)和模擬演習(xí)。④這與當(dāng)相鄰國家發(fā)生沖突時聯(lián)合國派駐國際維和部隊的情況既相異又相似。各國一般不會專門設(shè)立一支只用于國際維和的部隊，而僅從現(xiàn)有軍隊編制中抽調(diào)，當(dāng)然這些被抽調(diào)的官兵都必須經(jīng)過相關(guān)培訓(xùn)。有需要時，他們被派往沖突地區(qū)執(zhí)行維和任務(wù)，任務(wù)結(jié)束后則回國服務(wù)。人們可能會說，維和與發(fā)生災(zāi)害時的醫(yī)療衛(wèi)生援助完全是兩回事。前者是派往沖突地區(qū)執(zhí)行維和任務(wù)，顧名思義這是相關(guān)沖突國所不能自己勝任的事，而出現(xiàn)災(zāi)害情況時，受災(zāi)國可以進(jìn)行自我營救。但問題是，如出現(xiàn)重大災(zāi)害情況，許多受災(zāi)國將無法自我開展有效的營救活動。

四、“領(lǐng)頭羊”與冗余：當(dāng)?shù)貓?zhí)行者與國際支援力量

在一國抵御重大災(zāi)害風(fēng)險的醫(yī)療衛(wèi)生體系中，誰更適合扮演“領(lǐng)頭羊”角色呢？本文所倡導(dǎo)的以滿足受災(zāi)居民醫(yī)療公衛(wèi)服務(wù)需要為核心的醫(yī)療衛(wèi)生體系中，“領(lǐng)頭羊”的任務(wù)應(yīng)包括規(guī)劃、識別和組織該體系中的各服務(wù)節(jié)點，確定各節(jié)點的功能，并在需要時要求它們執(zhí)行這些功能。“領(lǐng)頭羊”的選擇是一個復(fù)雜的選擇，將很大程度上取決于所預(yù)期發(fā)生的具體緊急情況，可能發(fā)生的對醫(yī)護(hù)和公衛(wèi)服務(wù)需求的攀升幅度，需在什么情況下滿足這些需求，以及可能形成的對醫(yī)護(hù)和公衛(wèi)力量的擠兌。這里，災(zāi)區(qū)當(dāng)?shù)氐男l(wèi)生當(dāng)局和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)提供者所能發(fā)揮的作用尤其值得注意。顯然，在任何緊急情況下，它們都是前線機(jī)構(gòu)，最有可能對需求做出快速評估，并且最有能力調(diào)動任何存活下來的當(dāng)?shù)刭Y源和能力來啟動第一輪搜援。它們身在災(zāi)區(qū)，對災(zāi)前情況和災(zāi)后情況的了解（包括任何幸存的醫(yī)療衛(wèi)生能力）、對災(zāi)后地形和道路狀況的了解，似乎都說明他們更適合擔(dān)當(dāng)“領(lǐng)頭羊”角色。但另一方面，如果它們本身也已遭受災(zāi)害的重創(chuàng)，其設(shè)施和能力嚴(yán)重受損，抑或它們?nèi)狈μ幚硖囟ňo急情況的專業(yè)知識和經(jīng)驗，在這種情況下它有可能無法勝任擔(dān)當(dāng)組織和協(xié)調(diào)救援工作的關(guān)鍵角色，特別是在國際層面進(jìn)行的合作。

對此可參照在克服產(chǎn)品供應(yīng)鏈中斷風(fēng)險方面提出的應(yīng)對措施。針對產(chǎn)品供應(yīng)鏈中斷風(fēng)險的解決辦法是讓系統(tǒng)包含一定的關(guān)鍵“冗余準(zhǔn)備”（redundancy）。例如，如果一個生產(chǎn)節(jié)點或分銷鏈接在危機(jī)中中斷，則可動員另一個儲備節(jié)點或鏈接來完成任務(wù)。當(dāng)然，這第二個儲備節(jié)點或鏈接必須事前安排好。這樣做的目的是確保即使在發(fā)生重大突發(fā)事件時，相關(guān)業(yè)務(wù)仍能照常延續(xù)。

為確保衛(wèi)生部門不但能夠繼續(xù)保持而且能夠大大增加其服務(wù)數(shù)量和擴(kuò)大服務(wù)范圍，以應(yīng)對重大災(zāi)害發(fā)生后大幅攀升的需求，預(yù)先規(guī)劃好關(guān)鍵的“冗余準(zhǔn)備”是一項重要措施。由于系統(tǒng)中最有可能被災(zāi)難破壞的服務(wù)和鏈接節(jié)點恰恰是當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療衛(wèi)生服務(wù)提供者和管理當(dāng)局，因此如果指定當(dāng)?shù)匦l(wèi)生當(dāng)局和服務(wù)提供者在災(zāi)后醫(yī)療衛(wèi)生救援工作中起到關(guān)鍵的“領(lǐng)頭羊”作用，那么迫切需要建立“第二道防線”。

需要說明，雖然強(qiáng)調(diào)第二道防線的必要性，但絕不應(yīng)否定加強(qiáng)第一道防線的重要性。在某些情況下，僅僅擁有第一道防線可能就足夠了，特別是如果第一道防線通過一些合適的改造計劃（比如安全醫(yī)院計劃）而得到加強(qiáng)的話。但真正的挑戰(zhàn)是建設(shè)一個具有抵御所有可能災(zāi)害的醫(yī)療衛(wèi)生體系①在相關(guān)文獻(xiàn)中，全面風(fēng)險防范方法（all-hazard approach）是指建立一種通用能力以應(yīng)對各種不同的災(zāi)難。本文對此的解釋稍有不同，主要指準(zhǔn)備好應(yīng)對不同級別和規(guī)模的災(zāi)害，不管它屬于哪一種。，其中包括重大災(zāi)害甚至災(zāi)難性事件。擁有第二道防線就是為了應(yīng)對那種可能性。如上所述，對大多數(shù)國家來說，這一般意味著需要國際援助和國際層面上各援助國采取協(xié)調(diào)一致的行動。

擁有一個強(qiáng)大的當(dāng)?shù)蒯t(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)對各國更好地抵御各種災(zāi)難的作用是不言而喻的。然而，在建設(shè)一個具有抵御重大災(zāi)害風(fēng)險的醫(yī)療衛(wèi)生體系時，如果我們的注意力僅僅集中在建設(shè)一個強(qiáng)大的、具有抗災(zāi)能力的地方醫(yī)療體系上，顯然是嚴(yán)重不足的。這里的目標(biāo)不是用國際（地區(qū)甚至全球）行動來代替國內(nèi)行動，而是做到兩者兼?zhèn)?。在一個真正能有效抵御所有災(zāi)害風(fēng)險的醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)中，我們需要兩道防線，而且在必要的時候，需要第二道防線發(fā)揮關(guān)鍵的“領(lǐng)頭羊”作用。

五、當(dāng)前的國際人道主義援助

雖然國際上關(guān)于建立能抵御災(zāi)害風(fēng)險的醫(yī)療衛(wèi)生體系的主流思想仍停留在傳統(tǒng)的各國自管的模式中，但近年來在國際人道主義援助方面也有一些進(jìn)展，主要圍繞自然災(zāi)害事件。②比如在東盟，參見 Liu，Minquan，Hazard-Resilient Health Services：A Supply Chain Approach，report submitted to Economic Research Institute for ASEAN and East Asia（ERIA），2016.毋庸置疑，當(dāng)一國發(fā)生自然災(zāi)害時，目前的國際人道主義援助通常包含醫(yī)療衛(wèi)生援助部分，并且是通過動員國際醫(yī)療衛(wèi)生能力來完成的。盡管如此，這一援助模式卻遠(yuǎn)沒有被國際主流思想接納為各國構(gòu)建抵御重大災(zāi)害風(fēng)險醫(yī)療衛(wèi)生體系的關(guān)鍵支柱，而僅被當(dāng)作一種臨時發(fā)起的“人道主義”援助。似乎各國在規(guī)劃自己的能抵御重大災(zāi)害風(fēng)險的醫(yī)療衛(wèi)生體系時，抵御的對象不僅僅是災(zāi)害風(fēng)險，還包括來自他國的醫(yī)療衛(wèi)生能力援助。③拒絕接受援助的例子時有發(fā)生，其原因可能是多種的。

在一國面對重大災(zāi)害時，目前最有能力提供國際人道主義援助的國際網(wǎng)絡(luò)還是聯(lián)合國及其組織。具有人道主義援助使命的聯(lián)合國主要機(jī)構(gòu)包括糧農(nóng)組織（FAO）、國際移民組織（IOM）、人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)廳（OCHA）、開發(fā)計劃署（UNDP）、人口基金（UNFPA）、難民事務(wù)高級專員辦事處（UNHCR）、人居署（UN-HABITAT）、兒童基金會（UNICEF）、婦女署（UN Women）、世界糧食計劃署（WFP）和世界衛(wèi)生組織（WHO）。災(zāi)難發(fā)生時，這些組織共同行動為受災(zāi)國家提供廣泛的援助，包括居所、糧食安全、營養(yǎng)、健康、教育、生計，以及物流和通信支援。存在一套機(jī)制來協(xié)調(diào)這些眾多的機(jī)構(gòu)和組織的行動，但這里忽略細(xì)節(jié)，僅說明關(guān)鍵的“集群（cluster）”法，即針對每一方面的援助分別指定一個“領(lǐng)頭組織”來協(xié)調(diào)各援助機(jī)構(gòu)的行動。①聯(lián)合國系統(tǒng)在引領(lǐng)和主持世界上大部分國際行動和方案時（包括減少災(zāi)害風(fēng)險的行動），一般都采用集群方式，即在其他相關(guān)機(jī)構(gòu)的支持下，屬于特定領(lǐng)域或主題的行動和方案由專業(yè)知識和功能最符合該領(lǐng)域和主題的機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)。在與災(zāi)害有關(guān)的健康問題上，負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)是WHO，得到包括兒童基金會、人口基金、艾滋病規(guī)劃署和聯(lián)合國減災(zāi)戰(zhàn)略辦（現(xiàn)為減少災(zāi)害風(fēng)險辦事處）在內(nèi)的其他聯(lián)合國機(jī)構(gòu)的支持。參見 WHO，UNAIDS，UNFPA，UNICEF and UNISDR，Protecting People’s Health from the Risks of Disasters，2015，https://www.who.int/docs/default-source/documents/emergencies/protecting-peoples-health-from-risk-of-disasters.pdf?sfvrsn=f51de23c_2，F(xiàn)ebruary 8th 2020.比如，醫(yī)療衛(wèi)生援助由世界衛(wèi)生組織來引領(lǐng)和協(xié)調(diào)相關(guān)的援助。除此之外，聯(lián)合國還會設(shè)一位人道援助協(xié)調(diào)員，全面協(xié)調(diào)對受災(zāi)國家的援助。在該協(xié)調(diào)員缺席的情況下，則由駐所在國的聯(lián)合國機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)員擔(dān)當(dāng)這一角色。

以亞太地區(qū)為例，國際人道主義援助中一般遵循的步驟和過程、各步驟采取的主要援助措施和可能提供的援助如下（我們的關(guān)注點是與救死扶傷直接有關(guān)的醫(yī)療衛(wèi)生援助）。亞太地區(qū)的執(zhí)行情況將援助過程分為幾個階段。②參見聯(lián)合國人道事務(wù)協(xié)調(diào)廳亞太辦事處：《亞洲及太平洋地區(qū)災(zāi)害應(yīng)急：國際工具和服務(wù)指南》，2013 年，https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/Disaster%20Response%20in%20Asia%20Pacific_A%20Guide%20to%20lntl%20Tools%20Services.pdf，2019 年 5 月 22 日。首先，在災(zāi)害發(fā)生后的 12—48 小時（第一階段），在受災(zāi)國政府發(fā)表關(guān)于災(zāi)情的緊急聲明并表明愿意或希望接受國際援助后，國際紅十字與紅新月會聯(lián)合會首先派出緊急應(yīng)對小組、區(qū)域救災(zāi)小組和實地評估協(xié)調(diào)小組；聯(lián)合國系統(tǒng)則派出一個災(zāi)害評估和協(xié)調(diào)小組。根據(jù)需要，通過雙邊協(xié)調(diào)，周邊或其他國家可向受災(zāi)國派出輕型、中型和重型城市搜救隊。在一些地區(qū)，比如東盟地區(qū)，還會有區(qū)域組織派出的緊急快速評估小組，以及其他基于地區(qū)或區(qū)域?qū)用娴木仍α?。如果提出要求，一些民間組織如國際人道主義伙伴協(xié)會也會組織提供某些援助。在這一階段，國際紅十字與紅新月會聯(lián)合會有可能為救災(zāi)提供一定的應(yīng)急基金（緊急救援啟動資金）。聯(lián)合國則會在這一階段結(jié)束時準(zhǔn)備好一組情況報告。接下來的24 小時（災(zāi)難發(fā)生后第48—72 小時）為救災(zāi)第二階段。在此期間聯(lián)合國系統(tǒng)將任命一位人道援助協(xié)調(diào)員來協(xié)調(diào)所有國際人道主義救援行動，包括聯(lián)合國和非聯(lián)合國的行動；發(fā)起聯(lián)合國系統(tǒng)的集群應(yīng)對行動；建立人道主義援助信息中心；開展多集群前期快速評估第一階段工作并完成災(zāi)情定義。如果聯(lián)合國系統(tǒng)沒有專門任命一名這樣的協(xié)調(diào)員，則由常駐受災(zāi)國的聯(lián)合國系統(tǒng)協(xié)調(diào)員擔(dān)任該角色，負(fù)責(zé)以上工作。從第二階段結(jié)束到災(zāi)難發(fā)生后整一周的時間為第三階段。在該階段聯(lián)合國人道主義應(yīng)急倉庫將派送各種救援物資、提供中央應(yīng)急基金的初期撥款，并根據(jù)需要啟動新的資金捐助呼吁。

第四階段救援是在災(zāi)難發(fā)生后的第2 周和第3周。許多救援和搜索工作進(jìn)入尾聲。各城市搜救隊在部署后7 至10 天內(nèi)將撤離；國際紅十字會和紅新月會聯(lián)合會派出的實地評估協(xié)調(diào)小組在2 周至4 周后將撤離，聯(lián)合國系統(tǒng)的災(zāi)害評估與協(xié)調(diào)小組則在派出3 周后撤離。聯(lián)合國人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)廳緊急現(xiàn)金補助在災(zāi)害發(fā)生10 天內(nèi)全部撥出，多集群初期快速評估第二階段評估也將完成。

接下來 3 周（災(zāi)難發(fā)生后第 4—6 周）為人道主義救援的第五階段，也是國際人道主義援助的最后階段。在此期間，將進(jìn)行第二次聯(lián)合國中央應(yīng)急基金的撥款，并根據(jù)需要進(jìn)行新一輪資金捐助呼吁。

從以上介紹的國際人道主義援助典型過程來看，并不清楚災(zāi)后緊急醫(yī)療衛(wèi)生救援起自哪里以及如何展開。當(dāng)?shù)蒯t(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)的服務(wù)能力可能在災(zāi)害中遭受重創(chuàng)，但如果它們具有較高的韌性并迅速恢復(fù)能力，或許能開展部分救援并協(xié)助來自外部的人道主義救援隊伍開展工作。這些外來救援隊伍有處理特定傷亡的專業(yè)知識和經(jīng)驗，而當(dāng)?shù)氐娜藛T則擁有本地資訊和社會網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢，如果兩方能夠密切合作，更多的生命可以得到拯救，更多的傷殘可以得到避免。但是，不能排除發(fā)生重大災(zāi)害后，當(dāng)?shù)蒯t(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)的能力遭到傾覆性破壞的可能性，這樣它們無法有效發(fā)揮以上作用，國際救援團(tuán)隊將成為唯一的防線。

目前由聯(lián)合國系統(tǒng)主導(dǎo)的國際災(zāi)害援助構(gòu)架實際是非常薄弱的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能夠滿足剛剛經(jīng)受重大災(zāi)難打擊的國家的要求，尤其是在醫(yī)療衛(wèi)生方面。首先，在災(zāi)難發(fā)生后的第一時間——也即國際人道主義救援的第一階段——是國際紅十字會與紅新月會聯(lián)合會，以及區(qū)域和雙邊安排，率先展開國際人道主義救援和國際緊急醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)對，而整個聯(lián)合國系統(tǒng)，包括世界衛(wèi)生組織在內(nèi)，在這一階段幾乎是不起作用的。直到災(zāi)害救援的第二階段，即災(zāi)難爆發(fā)了整整2 天之后，聯(lián)合國系統(tǒng)才真正開始引領(lǐng)國際緊急救援工作。如果所針對的是一些小規(guī)模災(zāi)難，這樣的應(yīng)急速度也許足夠了，但如果發(fā)生的是重大災(zāi)難，這樣的國際應(yīng)急速度顯然是不夠的。在災(zāi)害發(fā)生的頭兩天，不少本可以得到挽救的生命已經(jīng)逝去，不少本可以避免的傷殘已經(jīng)鑄成。對于控制由災(zāi)難導(dǎo)致的可能的疾病傳播來說，遲來兩天的應(yīng)對尚且受到質(zhì)疑，更不用說做到最大程度地拯救生命和降低傷殘。

其次，當(dāng)災(zāi)難在一國發(fā)生后，目前由聯(lián)合國及其組織直接開展的援助規(guī)模其實是很小的，時間是很短的。聯(lián)合國系統(tǒng)所起的作用主要是在呼吁和協(xié)調(diào)國際應(yīng)急行動，而且主要是來自非政府部門及組織的行動。其協(xié)調(diào)能力也相當(dāng)有限，遠(yuǎn)不能快速組織和引領(lǐng)大規(guī)模的救援工作，而這卻是最大程度地拯救生命和減少傷殘最需要的。①海地地震于2010 年1 月12 日發(fā)生，震級為7.0 級，對海地造成了大范圍的破壞，包括對醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)的破壞，導(dǎo)致該國大量人員傷亡。除了一些國家提供了政府援助外，國際人道主義援助主要由許多國際民間組織提供，包括藥品、設(shè)備、救援隊等。然而，由于缺少有效和周密的協(xié)調(diào)，以及在處理救援和救濟(jì)事務(wù)方面缺少足夠的專業(yè)知識，不少援助單位并沒有為救災(zāi)做出多少貢獻(xiàn)，反而產(chǎn)生了不少負(fù)面影響（de Goyet，Claude de Ville，Juan Pablo Sarmiento and Francois Grunewald，2011，Health Response to the Earthquake in Haiti，January 2010：lessons to be learned for the next massive sudden-onset disaster.Pan American Health Organization（PAHO），January 2010，https://www.paho.org/disasters/dmdocuments/HealthResponseHaitiEarthq.pdf，January 8th 2019）。無論是在災(zāi)害援助方面還是其他方面，聯(lián)合國系統(tǒng)本來就只是為國際行動提供一個框架，至于該行動的廣度和深度以及成效，主要還需看各援助國的投入。

六、中國當(dāng)前及今后的衛(wèi)生援外方向

根據(jù)上文分析，筆者認(rèn)為：首先，就廣大發(fā)展中國家來說，他們在醫(yī)療衛(wèi)生方面所面對的任務(wù)，就是構(gòu)筑一個能真正抵御重大災(zāi)害風(fēng)險的體系；其次，中國可以也應(yīng)該利用其在全球的經(jīng)濟(jì)與政治地位倡導(dǎo)和推動全球衛(wèi)生議程朝這一方向邁進(jìn)；第三，中國可以也應(yīng)該利用其自身的經(jīng)濟(jì)實力和體量，結(jié)合以往向許多發(fā)展中國家廣泛提供衛(wèi)生援助所積累的經(jīng)驗以及在不少發(fā)展中國家和地區(qū)具有的政治影響力，推動和幫助這些國家在國家層面建設(shè)這樣的體系；第四，中國尤其可以幫助這些國家在地區(qū)乃至全球?qū)用娼M建他們在災(zāi)情發(fā)生時所迫切需要的國際醫(yī)護(hù)和公衛(wèi)援助能力，并在有需要時扮演“領(lǐng)頭羊”角色。

在國際層面，上文詳細(xì)勾畫的在各國國家層面打造的能抵御重大災(zāi)害的醫(yī)療衛(wèi)生體系可被看作是一種“國際互救”型醫(yī)療衛(wèi)生體系，它由各國參與又服務(wù)于所有參與國。在重大災(zāi)害頻繁發(fā)生的當(dāng)今，沒有一國能完全幸免。正如紅十字會和紅新月會國際聯(lián)合會在一份官宣中所說：“無論你的國家多么成功，多么富有，多么準(zhǔn)備周全，你總會有需要國際社會來支持你的救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)的時候。”②紅十字會與紅新月會國際聯(lián)合會亞太地區(qū)主任Jagan Chapagain 在東盟地區(qū)論壇2015 年救災(zāi)演練上的講話，2015 年6月 6 日，https://relief web.int/report/world/asia-pacific-countries-prepare-future-disasters，2020 年 4 月 1 日。的確，每個國家都可能成為這樣的一個互救體系的受益者，包括中國。

中國在構(gòu)建這一抵御重大災(zāi)害的醫(yī)療衛(wèi)生體系方面具有明顯的優(yōu)勢。

第一，中國在衛(wèi)生援外方面積累了大量經(jīng)驗。中國在1963 年首次向非洲阿爾及利亞派駐第一支醫(yī)療隊，幫助該國開展醫(yī)療服務(wù)活動。之后，中國一直積極從事多種形式的衛(wèi)生援外活動。其中最主要的形式包括：對受援國派遣援外醫(yī)療隊，幫助建設(shè)醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施，捐贈醫(yī)藥和醫(yī)療器械，開展醫(yī)療衛(wèi)生人力資源培訓(xùn)，提供技術(shù)支持和緊急衛(wèi)生人道援助，組織衛(wèi)生志愿者項目，以及向國際組織提供多邊衛(wèi)生援助?！?〕

以派遣醫(yī)療隊為例，1963—2018 年中國先后向亞洲、非洲、拉丁美洲、歐洲和大洋洲的71 個國家派遣了援外醫(yī)療隊，累計派出2.6 萬人次。數(shù)據(jù)表明，派駐的醫(yī)療隊截止到2018 年已經(jīng)在當(dāng)?shù)卦\治患者 28 萬人次?！?〕從可持續(xù)的角度出發(fā)，為了克服派駐醫(yī)療隊不能解決當(dāng)?shù)刈陨砟芰Τ掷m(xù)發(fā)展的問題，援外醫(yī)療隊除提供診療服務(wù)外，還通過臨床帶教、共同手術(shù)、舉辦專題講座和培訓(xùn)班等形式，向當(dāng)?shù)蒯t(yī)務(wù)人員傳授醫(yī)療技術(shù)，為受援國培養(yǎng)了大批醫(yī)療衛(wèi)生人才，為當(dāng)?shù)亓粝铝恕安蛔叩尼t(yī)療隊”〔6〕。

在近期對地域性流行病暴發(fā)的應(yīng)對中，我國發(fā)展了派遣短期工作組的模式。這是2014 年埃博拉疫情在西非暴發(fā)時我國提供衛(wèi)生援助的重要形式。這次援助是我國第一次大規(guī)模的海外人道主義援助活動 〔7〕，也是一次貢獻(xiàn)巨大的疫情災(zāi)害防治與修復(fù)的援助。幫助受援國家取得了抗擊埃博拉疫情的全面勝利，并實現(xiàn)了“打勝仗、零感染”的目標(biāo)，贏得了國際社會的廣泛贊譽?！?〕

我國隨后又陸續(xù)派出了短期專家組幫助安哥拉、圭亞那、馬達(dá)加斯加等國防控黃熱病、寨卡、鼠疫等疫情，同時還支持了非洲疾控中心的建設(shè)，并幫助非洲國家建立符合自己國情和發(fā)展水平的公共衛(wèi)生體系?！?〕

第二，中國實行的救災(zāi)模式的優(yōu)勢。在救災(zāi)方面，中國的一個重要優(yōu)勢就是快速反應(yīng)能力和全國一盤棋的整體視角和動員能力。例如，2010年1 月海地發(fā)生地震后，中國救援飛機(jī)是第一個到達(dá)海地進(jìn)行營救的——到達(dá)時間甚至早于鄰近的美國派出的救援飛機(jī)。①參見 UN News，“UN Rushing Aid to Haiti Following Deadly Tremors”，2010 年 1 月 13 日，https://news.un.org/en/story/2010/01/3264-72-un-rushing-aid-haiti-following-deadly-tremors，2020 年 3 月 22 日。這種快速反應(yīng)能力得益于中國長期的抗災(zāi)救災(zāi)實踐。中國是地震、臺風(fēng)等自然災(zāi)害頻繁發(fā)生的大國，抗災(zāi)救災(zāi)實踐相對較多，形成了一套相對有效的快速反應(yīng)機(jī)制和能力。我們已開始把這一能力用于救援其他國家，但我們也可以與其他國家一起未雨綢繆，更長遠(yuǎn)地來規(guī)劃其作用的發(fā)揮。

至于全國一盤棋，一是因為我國幅員遼闊，很少有災(zāi)難會同時襲擊全國所有地區(qū)。二是因為通過我國中央政府強(qiáng)有力的組織和動員能力，使得發(fā)生在我國任何地區(qū)的重大災(zāi)害，都不單由當(dāng)?shù)卣腿嗣袢ラ_展救災(zāi)，而是立刻成為全國人民的責(zé)任和義務(wù)。在我國，一方有難八方支援是實實在在的現(xiàn)實。中國的這一體制優(yōu)勢對照其他國家尤其明顯，即使是美國這樣存在一定中央政府協(xié)調(diào)和動員能力的國家也是如此。在日本，中央政府的這一能力則更小更弱。②在美國，自1979 年起（除小布什執(zhí)政時的部分年份），聯(lián)邦政府在緊急情況時的應(yīng)急工作一直由美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（FEMA）負(fù)責(zé)。在日本，由于其特定體制，即使發(fā)生了像2011 年的日本大地震、大海嘯和核泄露，中央政府的救災(zāi)動員能力還是廣受限制。

如果要有效地幫助其他國家構(gòu)建能做出快速反應(yīng)的災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制，一國必須自己擁有這樣的機(jī)制；如果要當(dāng)任一國家遭遇重大災(zāi)害后為其快速動員和組織國際救援力量，一國必須自己具備這樣的動員能力。中國同時具有這兩方面的能力。

第三，中國的快速基建能力優(yōu)勢。除了以上兩種能力外，這次疫情應(yīng)對還清楚地表明，中國具有快速基建的能力。在這次武漢抗擊疫情過程中，火神山醫(yī)院、雷神山醫(yī)院在一周和10 天內(nèi)完工，之后迅速將一些公共設(shè)施如體育場館和會議中心改造成治療中心與方艙醫(yī)院，就是很好的例證。這種快速基建的能力和經(jīng)驗，必將有利于中國在國際行動中有效地幫助受災(zāi)嚴(yán)重且本地醫(yī)療設(shè)施不足或遭受重創(chuàng)的國家，開展救災(zāi)工作，最大可能地拯救生命和減少傷殘。

中國的這一快速基建能力實際上早有顯現(xiàn)。當(dāng)2014 年埃博拉疫情在西非爆發(fā)時，中國就是利用其快速基建的能力，幫助當(dāng)?shù)乜焖俳ㄔ炝艘粋€有100 個床位的治療中心和一個生物安全實驗室，確保每天可以進(jìn)行40 至60 人次測試。同時，中國還幫助建設(shè)了一批移動測試實驗室，以此方法幫助治療了 900 位病人?！?0〕

第四，中國日益壯大的社會力量。在援助體量和實力方面，中國還有一批正在崛起的力量，即日益壯大的私營部門和非政府組織。雖然一直以來中國政府是衛(wèi)生援助的主體，但是，其他部門提供的衛(wèi)生援助已初露頭角?！?1〕目前全球衛(wèi)生發(fā)展的角色日益多樣化，如協(xié)調(diào)良好，私營部門和非政府組織也能成為一種重要的國際援助力量。在本次抗擊新冠肺炎海外疫情中，許多中國的私營企業(yè)和基金會都發(fā)揮了重要的作用。阿里巴巴、京東集團(tuán)、騰訊等私營企業(yè)，以及馬云基金會、中國發(fā)展研究基金會、老牛慈善基金會等慈善力量，都為受災(zāi)國家提供了大量援助。這些崛起的社會力量可以成為中國政府開展海外援助的重要補充。

綜上，除了繼續(xù)通過各種援助方式支援其他國家更好抗擊當(dāng)前的新冠肺炎疫情外，我國須規(guī)劃對外衛(wèi)生援助的長期方向和目標(biāo)。本文主張，從基本的公平原則出發(fā)，我國更需把援助的重心放在廣大的發(fā)展中國家上，目標(biāo)可以也應(yīng)該是幫助他們構(gòu)筑起本國能抵御重大災(zāi)害風(fēng)險的醫(yī)療衛(wèi)生體系。我國多年向其他發(fā)展中國家提供衛(wèi)生援助，積累了豐富的經(jīng)驗；我國在重大災(zāi)害快速應(yīng)對方面也有一套成功的做法和模式；我國更有巨大的經(jīng)濟(jì)體量和能夠快速調(diào)動的醫(yī)護(hù)和公衛(wèi)能力；我國也在許多發(fā)展中國家和地區(qū)具有一定的政治影響力；我國還能在聯(lián)合國體制內(nèi)來推動全球?qū)用娴淖h程和規(guī)劃。總之，通過推動廣泛的國際合作和依靠我國自身的力量，我們能夠推動全球為廣大的中小型發(fā)展中國家構(gòu)筑好他們的能抵御重大災(zāi)害的醫(yī)療衛(wèi)生體系，而這應(yīng)該是我們能為全球提供的最大和最為寶貴的公共品。