張嵐 黃穎東

保障性安居工程作為精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的重點民生工程之一，已多年被審計署列為重點審計項目。為了保障國家安居工程的有效落實，各級審計機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)確保對安居工程建設(shè)過程審計的全覆蓋，要突出審計重點，充分發(fā)揮審計的防護(hù)性作用，為國家精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧、惠民利民目標(biāo)提供保障。文章將利用5W1H模型，從安居工程實踐內(nèi)容角度出發(fā)，指出跟蹤審計過程中存在的問題及原因，提出相應(yīng)建議。

1.研究意義及文獻(xiàn)綜述

保障性安居工程作為我國精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的重點民生工程之一，是實現(xiàn)脫貧攻堅總體目標(biāo)中中低收入家庭住房有保障的重要舉措，也是完善住房政策和供應(yīng)體系的必然要求，已連續(xù)多年被審計署列為財政績效審計和民生審計的重點審計項目。近些年，隨著我國保障性安居工程建設(shè)的不斷深入，國家審計署對其政策執(zhí)行跟蹤審計工作的重視程度也越來越高。

盧永年 (2013) 認(rèn)為保障性住房資金籌集及使用的合法性、保障性住房項目審批的合規(guī)性、住房分配環(huán)節(jié)的規(guī)范性化應(yīng)重點關(guān)注。劉龍華 (2012) 提出跟蹤審計內(nèi)容及審計結(jié)果應(yīng)涵蓋保障性住房的政府投入資金、項目招標(biāo)、審批、住房分配管理等。由于牛羽 (2014) 認(rèn)為我國保障性安居工程跟蹤審計仍未處于初始階段，審計過程中存在范圍不全面、審計資源缺失、審計人員專業(yè)性不足等問題，影響審計結(jié)果和后續(xù)跟蹤整改情況。

2. 5W1H模型的理論分析

美國政治學(xué)家拉斯維爾于1932年提出“5W1H”分析模型，包括六大要素：評價原因(Why)、評價內(nèi)容（What）、評價地點（Where）、評價時間（When）、評價相關(guān)主體（Who）、評價過程（How）。這些要素的系統(tǒng)應(yīng)用使審計評價過程更加規(guī)范化，是提高審計評價質(zhì)量的基礎(chǔ)。

3.保障性安居工程政策落實跟蹤審計現(xiàn)狀分析

由于保障性安居工程建設(shè)周期長、資金需求量大，具有較強的政策延續(xù)性等特點，我國保障性安居工程跟蹤審計的工作內(nèi)容主要分為資金審計、工程審計、分配管理審計和政策落實審計四方面。保障性安居工程跟蹤審計的重點內(nèi)容是資金審計。保障性安居工程資金來源渠道多組成復(fù)雜且涉及資金金額巨大，因此在資金籌集環(huán)節(jié)，審計機(jī)關(guān)著重審查中央和地方城鎮(zhèn)對預(yù)算資金的安排、審批、下達(dá)和調(diào)整情況，關(guān)注專項資金是否存在滯撥、結(jié)余、閑置的問題?，F(xiàn)階段，我國工程審計大多以工程建造進(jìn)度為主線，審查工程的建設(shè)進(jìn)度是否與計劃相匹配，審查項目的真實性，關(guān)注是否存在違法用地、擅自變更土地性質(zhì)等問題。分配管理審計重點關(guān)注分配是否遵循“公平、公正、公開”原則，重點關(guān)注是否存在城鎮(zhèn)保障性住房分配過程中的暗箱操作、以權(quán)謀私、相關(guān)人員受賄等問題。政策落實審計則對項目審批、土地供應(yīng)、稅收優(yōu)惠等政策的落實情況進(jìn)行審計，在源頭上為保障性安居工程跟蹤審計工作開展保駕護(hù)航。

4.基于5W1H法的保障性安居工程政策跟蹤審計效果分析

4.1 實施保障性安居工程政策跟蹤審計的原因

保障性安居工程是當(dāng)前我國面臨的重大政治任務(wù)和民生工作，為了保障國家該項安居工程的有效落實，各級審計機(jī)構(gòu)應(yīng)確保審計范圍覆蓋安居工程項目建設(shè)的全過程，并進(jìn)一步突出審計重點，充分發(fā)揮審計預(yù)防、揭露和抵御的功能，為國家精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧、惠民利民目標(biāo)的實現(xiàn)做出積極貢獻(xiàn)。國家審計是國家政權(quán)體系或治理體系的重要組成部分，而審計機(jī)關(guān)作為國家審計的主要職能部門,肩負(fù)著憲法和法律賦予的審計監(jiān)督職責(zé)，要求其在環(huán)境復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期內(nèi)，結(jié)合相關(guān)的過渡性特征，尋求主動性的適應(yīng)和自我完善，有預(yù)見的轉(zhuǎn)變審計理念以保證轉(zhuǎn)型期審計工作的科學(xué)有效。審計機(jī)關(guān)和相關(guān)工作者要確切強化責(zé)任意識、使命意識和緊迫意識，加強精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計的強度，為實現(xiàn)扶貧資金使用效益的最大化提供有力保障。

4.2 保障性安居工程政策跟蹤審計的審計目標(biāo)

第一，推動脫貧攻堅、精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)的實現(xiàn)。為切實實現(xiàn)具體目標(biāo)，審計機(jī)關(guān)需運用跟蹤審計方法對安居項目及其相關(guān)施工單位進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)劃。施工過程全范圍覆蓋審計工作，密切觀察施工情況，做到對問題“早發(fā)現(xiàn)、早解決”，并吸取教訓(xùn)，總結(jié)經(jīng)驗，最終高效率的完成預(yù)期目標(biāo)計劃。第二，督促脫貧攻堅總體政策的高效實施，促進(jìn)中央、省、市各級別安居政策的全面開展實施，切實保證政策指令順利下沉至基層，保障政策開展、實施和后續(xù)的完善。第三，促進(jìn)安居項目的規(guī)范化運行，運用跟蹤審計獨有的事前審計模式提升工作的科學(xué)化、規(guī)范化、高效化、安全化。第四，確保安居資金的精確使用，通過開展跟蹤審計的資金審計，管理扶貧資金，避免被強占挪用，保證扶貧資金合法合理的使用，以達(dá)到扶貧資金的使用目的。

4.3 保障性安居工程政策跟蹤審計的實施對象

傳統(tǒng)審計的工作范疇大多是具體項目完成后的事后審計，嚴(yán)重缺失針對安居工程建設(shè)過程中的有效審計工作。保障性安居工程政策跟蹤審計的事前審計模式，將審計對象具體到了安居工程的每個環(huán)節(jié)、每個部門。由于項目建設(shè)周期長，會有一個部門負(fù)責(zé)不同項目的情況，相同一個工程被不同的部門同時承擔(dān)的復(fù)雜情況出現(xiàn)。這些情況已超出傳統(tǒng)審計的工作能力范疇，嚴(yán)重影響審計工作的效果。因此，開展保障性安居工程跟蹤審計，做到綜合審計具體的某一個部門，才能得到準(zhǔn)確體現(xiàn)政策執(zhí)行現(xiàn)實情況的審計結(jié)果。

4.4 保障性安居工程政策跟蹤審計的主體

我國保障性安居工程政策跟蹤審計的主體是各級審計機(jī)關(guān)。作為國家監(jiān)督職能部門，審計部門在監(jiān)督國家安居工程資金的使用情況，保障國家項目專項資金安全方面發(fā)揮重要作用。但安居工程項目涉及的面積廣，部門多，資金金額巨大，且工程建設(shè)項目審計對審計人員專業(yè)性要求較高，僅憑單一的各級審計部門人員很難以確保跟蹤審工作的開展。因此，許多地方審計部門開始聘用外部專業(yè)人士參與進(jìn)安居工程項目審計工作中，極大的提高審計效率與真實性。

4.5 保障性安居工程政策跟蹤審計的實施

第一，各部門資源共享。跟蹤審計一部分工作的開展依賴于與其他部門的合作，例如財政部門、城鄉(xiāng)建設(shè)部門、扶貧辦公室等。此外，在審計機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行資源共享可以合理配置審計資源，例如人力資源等，使項目跟蹤審計得到最優(yōu)的審計效果。第二，精準(zhǔn)選取政策跟蹤審計的重點內(nèi)容，我國保障性安居政策跟蹤審計目前尚處于發(fā)展初期，各方面仍存在不足和漏洞。由于歷史悠久的傳統(tǒng)審計工作的思維慣性，審計人員固化思想，還未意識到跟蹤審計的重要性，各級審計部門應(yīng)加強對審計人員的培訓(xùn)，轉(zhuǎn)變審計人員的審計理念以保證轉(zhuǎn)型期審計工作的科學(xué)有效。第三，各項審計新技術(shù)的運用。由于我國審計工作已開始由傳統(tǒng)審計向現(xiàn)代審計轉(zhuǎn)變，審計機(jī)關(guān)也將審計理念從重審計監(jiān)督輕審計服務(wù)向?qū)徲嫳O(jiān)督與服務(wù)并重轉(zhuǎn)變。這導(dǎo)致審計周期緊湊，新審計技術(shù)層出不窮出現(xiàn)。要求各級審計機(jī)關(guān)充分利用先進(jìn)的審計軟件，利用優(yōu)秀的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，以及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立健全現(xiàn)有審計工作制度。

4.6 保障性安居工程政策跟蹤審計中存在的主要問題

依據(jù)“5W1H”分析模型的六要素分析我國保障性安居工程政策執(zhí)行情況結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在專項資金方面，分配不均勻、監(jiān)管不力導(dǎo)致資金過度浪費的問題依舊存在；項目工程建設(shè)方面，相關(guān)負(fù)責(zé)單位只注重扶貧資金的獲取而忽視扶貧項目的系統(tǒng)規(guī)劃，對單位內(nèi)部的監(jiān)管薄弱，導(dǎo)致扶貧項目存在執(zhí)行偏差，扶貧資金大量閑置的現(xiàn)象層出不窮。除此之外，保障性住房建設(shè)工程還存在違規(guī)招投標(biāo)、質(zhì)量不合格、竣工滯后、分配政策不公平、退出機(jī)制不健全等痼疾。

5. 保障性安居工程政策跟蹤審計的優(yōu)化建議

5.1 優(yōu)化審計資源配置，合理利用資源。近年來，保障性工程資金的劃撥逐年增長，但審計質(zhì)量卻沒有達(dá)到相匹配的高度。由于安居項目涉及的方面多且涉及的范圍廣，在審計資源有限的前提下，如何合理的利用審計資源，保證審計有效且能覆蓋更多的扶貧項目，要求審計部門優(yōu)化審計資源配置。各級部門通過對審計人員審計工作的合理分工，在提高審計質(zhì)量的同時，也能夠保證高效完成審計目標(biāo)。

5.2 完善法律法規(guī)制度，明確經(jīng)濟(jì)干部責(zé)任制度。國家審計除了積極發(fā)揮保護(hù)功能外，同樣需要發(fā)揮其建設(shè)性功能。目前，我國工程建設(shè)項目相關(guān)法律仍不健全，審計人員開展審計工作時依據(jù)難以確定。相關(guān)法律的出臺與完善不僅將使得審計工作有法可依，對于地方政府違規(guī)使用資金，弄虛作假、官僚作風(fēng)等行為也將產(chǎn)生一定的震懾力度，最終推進(jìn)保障性工程項目的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化目標(biāo)的實現(xiàn)。

5.3 靈活運用大數(shù)據(jù)技術(shù)，加強對保障對象的識別。近幾年來，計算機(jī)輔助審計技術(shù)已在基層審計機(jī)構(gòu)廣泛運用，各級審計機(jī)構(gòu)已采集保障對象信息，建立保障信息數(shù)據(jù)庫并用其他部門分享屬于資源，極大地提高了保障對象識別工作的效率。例如，審計人員利用保障人員信息數(shù)據(jù)庫將受保對象與財政、稅務(wù)、城鄉(xiāng)建設(shè)處、車輛登記處、民政局等部門的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行對比，很快就能找出不符合申請標(biāo)準(zhǔn)的受保對象。此外，各及審計機(jī)關(guān)可以運用遠(yuǎn)程聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)搭建指揮平臺及聯(lián)絡(luò)渠道，加強信息流通，提高工作效率。