柴一凡

(吉林大學法學院，吉林長春，130012；民政部政策研究中心，北京，100721)

在全面深化改革、推進依法治國的時代背景下，無論是政府職能轉移，還是公民參與社會治理，均需要積極發(fā)揮社會組織的重要作用。近年來，我國社會組織快速發(fā)展。中國民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，截至2018年底，全國共有社會組織81.7萬個，吸納社會各類人員就業(yè)980.4萬人。其中，全國共有社會團體36.6萬個，基金會7034個，民辦非企業(yè)單位44.4萬個。然而，在社會組織快速發(fā)展的同時，相關立法卻極為滯后，并已成為制約社會組織進一步發(fā)展的桎梏。面對這一問題，在黨的十八屆三中全會以后，我國社會組織立法嵌入于“現(xiàn)代化國家治理體系和治理能力建設”的戰(zhàn)略命題，迎來新突破。但從黨和人民對于社會組織立法的需要以及我國社會治理、社會組織發(fā)展實踐來看，社會組織立法的成效并不顯著?，F(xiàn)有關于社會組織立法的本質與邏輯等議題的研究仍未取得一致性意見，進而影響后續(xù)研究的開展以及實踐經(jīng)驗的穩(wěn)步推進。因此，本研究在系統(tǒng)梳理我國社會組織立法發(fā)展歷程，客觀分析其現(xiàn)存問題的基礎上，通過提煉國內(nèi)外社會組織立法的實踐成果，進一步明晰我國新時代社會組織立法的路徑選擇。

一、社會組織立法的現(xiàn)狀

(一)社會組織的立法歷程

中華人民共和國成立之初，政府對舊有社會組織進行全面整改。1950年9月，中央人民政府政務院制定了《社會團體登記暫行辦法》，并授權內(nèi)務部于1951年3月制定了《社會團體登記暫行辦法實施細則》，從而為取締或改組各類社會組織提供了政策依據(jù)。

改革開放之后，中國社會進入一個巨大的變革時期，政治環(huán)境開始革新，經(jīng)濟體制開始轉軌，與之相隨的是社會結構變遷和社會階層分化，這為社會組織的興起提供了越來越成熟的條件。隨著各類社會組織的出現(xiàn)，與之相關的立法逐步推進。20世紀90年代前后，我國社會組織法制建設進入探索期。1988年9月，國務院第二十一次常務會議通過了《基金會管理辦法》，這是我國第一部關于基金會的法規(guī)，并首次將基金會納入社會團體法人范疇。為進一步推動對社會團體的登記注冊，1989年10月，國務院又頒布了《社會團體登記管理條例》。以上兩部法規(guī)是改革開放后政府出臺的最早規(guī)范社會組織的制度規(guī)定。1998年9月，國務院頒布了新的《社會團體登記管理條例》，并于同年出臺《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，標志著民辦非企業(yè)單位正式成為單獨的社會組織類型。與此同時，《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》《民辦非企業(yè)單位名稱管理暫行規(guī)定》等文件的出臺進一步明晰了社會組織規(guī)范發(fā)展的總體思路，基本確立“登記管理機關和業(yè)務主管單位雙重負責”的管理體制。

世紀之交，尤其是近十年來，我國社會組織立法快速發(fā)展。比如，1999年頒布的《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》明確了公益事業(yè)的領域和范圍，2001年頒布的《中華人民共和國信托法》規(guī)范了公益信托的管理和處分機制，2007年頒布的《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》規(guī)定了企業(yè)發(fā)生公益性捐贈時應納稅所得額的扣除比例。三部法律的出臺從制度層面推動了我國公益事業(yè)的良序蓬勃發(fā)展。特別地，2004年國務院頒布的《基金會管理條例》取消了之前的《基金會管理辦法》(1988年)，首次將基金會分為公募基金會和非公募基金會兩種類型，為熱心公益事業(yè)的個人成立非公募基金會開辟了渠道，為基金會發(fā)展注入新的活力[1]。至此，關于現(xiàn)有的三種類型社會組織的基本法規(guī)初步確立。2013年3月通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》規(guī)定，行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類等四大類社會組織可直接申請登記，無須再找業(yè)務主管單位。2014年12月，國務院頒布了《關于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導意見》，這是中華人民共和國成立以來中央政府出臺的第一個專門促進慈善事業(yè)發(fā)展的文件。2016年，以《中華人民共和國慈善法》的制定和實施為標志，中國慈善事業(yè)正式開始向現(xiàn)代慈善事業(yè)轉型[2]。同年，《中華人民共和國境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》亦獲得全國人民代表大會通過，旨在規(guī)范對國內(nèi)境外非政府組織的管理。與此同時，與《中華人民共和國慈善法》等法律相關的配套法規(guī)亦在逐步完善。

由此可見，作為規(guī)范社會組織健康有序發(fā)展的重要制度支撐，中國社會組織立法經(jīng)歷了一個從無到有、從探索到逐步完善的發(fā)展過程。

(二)社會組織的立法體系

經(jīng)過長期的立法探索，我國社會組織立法體系已初步形成。但必須承認的是，現(xiàn)存體系具有相當程度的分散性，分散在以憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章等不同層級、不同效力的法律文書之中。

作為我國的根本大法，憲法是我國社會組織立法的淵源。根據(jù)憲法規(guī)定，我國公民在不損害國家、社會、集體和其他公民合法權益的情況下，享有自由結社權利。同時，憲法還對社會組織的權利和義務做出規(guī)定。比如，總綱中“禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度”以及第5條“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律”等。此外，《中華人民共和國憲法》(1982年)在實施后經(jīng)歷了四次修改，增加了經(jīng)濟制度、財產(chǎn)權保護、保障基本人權等規(guī)定，這些對于保障公民的自由和結社權利具有重要意義。憲法中所確立的立法精神與權利理念為社會組織立法提供了合理性保障[3]。

憲法中規(guī)定的公民結社自由權主要體現(xiàn)在兩類與社會組織有關的法律。一類是規(guī)范特定社會組織發(fā)展的法律。比如，專門針對紅十字會制定的《中華人民共和國紅十字會法》、針對工會活動制定的《中華人民共和國工會法》、引導公益事業(yè)捐贈受贈行為的《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》、針對慈善組織和慈善活動制定的《中華人民共和國慈善法》、規(guī)范境外非政府組織在境內(nèi)開展活動的《中華人民共和國境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》等。這類法律是針對特定社會組織的立法，與特定社會組織的管理運營密切相關。另一類是涉及社會組織但并非針對性設立的法律，它們具有數(shù)量多、內(nèi)容分散、涉及面廣等特點?！吨腥A人民共和國勞動法》《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國刑法》等是社會組織運營管理需要遵循的基本法律規(guī)范，對社會團體法人地位、結社自由的保護和剝奪、勞動權利的保護等方面進行了規(guī)定；《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》《中華人民共和國個人所得稅法》《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》等對接受捐贈、稅收優(yōu)惠等相關事項進行了規(guī)定；《中華人民共和國殘疾人保障法》《中華人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國老年人權益保障法》等各類專項法律對特定領域社會組織的管理運行進行了規(guī)范[4]。

在行政法規(guī)層面，國務院頒布的《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》《外國商會管理暫行規(guī)定》等構成了我國社會組織管理的基本制度框架。

在地方層面，迄今已有20多個省、市頒布了有關行業(yè)協(xié)會等方面的地方性法規(guī)或政府規(guī)章[5]。并且，江蘇、寧夏、湖南、上海、北京等省份先后出臺了本地區(qū)的慈善事業(yè)促進條例。這些地方性法規(guī)的出臺具體指導當?shù)厣鐣M織的發(fā)展，并在規(guī)范社會組織的運行和政府購買服務、募捐等專項活動方面發(fā)揮了重要作用。

除此之外，相關主管部門亦先后出臺了諸多政策性文件。為規(guī)范社會組織發(fā)展，民政部先后發(fā)布了各類社會組織評估與檢查辦法，如《民辦非企業(yè)單位年度檢查辦法》《基金會年度檢查辦法》《社會組織評估管理辦法》《關于規(guī)范社會團體開展合作活動若干問題的規(guī)定》等；對于社會組織的信息公開問題，民政部亦陸續(xù)發(fā)布了《基金會信息公布辦法》《公益慈善捐助信息公開指引》等。

二、社會組織立法的問題分析

在各地社會組織蓬勃發(fā)展和全面依法治國的大背景下，我國社會組織法律體系框架基本建立，相關配套制度已初步成形。然而，我國迄今仍沒有一部社會組織基本法，僅依靠行政法規(guī)和部門規(guī)章來規(guī)范，社會組織“母法”層級偏低。既缺乏對社會組織權益保障方面的規(guī)范，也沒有對社會組織與其他組織及個人等相關關系的規(guī)制。具體來看，我國現(xiàn)階段社會組織立法存在的不足主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)立法理念：重管控、輕權利

根據(jù)前文的梳理，我國社會組織立法在20世紀90年代前后進入探索時期，基于當時的社會背景，立法的目的主要在于嚴格管理、控制社會組織的發(fā)展，這種立法理念具體體現(xiàn)在社會組織立法的各種禁止性、命令性等強制性規(guī)范中。

通過對規(guī)范社會組織運行最重要的《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》(簡稱“三大條例”)進行文本分析可以看出，大多數(shù)條款都是以“應當”“必須”“不得”“禁止”等強制性規(guī)范來明確社會組織必須履行的義務。比如，在《社會團體登記管理條例》僅有的40個法律條文中，就存在34個“應當”、18個“不得”、6個“必須”以及1個“禁止”，授權性的“可以”只有5個。與此同時，在《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》中也存在類似的情形(1)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》僅有32個條文，其中就包括22個“應當”、11個“不得”、5個“必須”、1個“禁止”，授權性的“可以”僅有3個；《基金會管理條例》有48個條文，其中就有43個“應當”、22個“不得”、3個“必須”，授權性的“可以”只有4個。[6]。

與此同時，現(xiàn)行法規(guī)要求社會組織的發(fā)起人或發(fā)起單位在向登記管理機關提交登記申請之前，必須首先向業(yè)務主管單位申請，由業(yè)務主管單位進行相應的資格審查，經(jīng)業(yè)務主管單位審查同意后，才能向登記管理機關申請成立登記。這種管理模式即所謂的“雙重管理體制”，它抬高了社會組織登記注冊的門檻，從“入口”對社會組織實施嚴格控制。此外，現(xiàn)行法規(guī)對于社會組織的注冊登記采取限制競爭的方式，即在同一行政區(qū)域內(nèi)擬成立的社會組織如果與已有社會組織業(yè)務范圍相同或者相似，登記管理機關不予登記。

由此可見，以“命令—服從”為主導的義務性規(guī)范貫穿于三大條例的始終，突出了國家對社會組織進行管控的理念，在這種以“義務”為立法主要內(nèi)容的模式下，社會組織的權利本位并未確立，重管控、輕權利的立法理念已經(jīng)嚴重制約社會組織的發(fā)展。

(二)立法架構：重懲治、輕激勵

由于立法理念層面存在“重管控、輕權利”思維，與之緊密相關的立法架構層面也呈現(xiàn)出“重懲治、輕激勵”的法律格局。同樣以社會組織三大行政法規(guī)為例，現(xiàn)行的社會組織立法均專章規(guī)定了嚴格的法律責任，具體包括社會組織違法行為的法律責任、登記注冊中的法律責任和其他法律責任，同時也明確了非法社會組織的法律責任等。比如，對于有一段違法行為的社會組織，相關主管部門可根據(jù)情節(jié)嚴重情況分別予以警告、責令改正并撤換組織主管人員的處罰；對于有嚴重違法行為的社會組織將撤銷登記，同時對犯罪行為依法追究刑事責任。有關社會組織的懲罰性規(guī)定涵蓋了其從成立、運作到注銷的整個流程，并且懲罰的措施也具有多樣性。

然而，在這種注重懲治措施的立法框架下，對于社會組織的激勵機制明顯不足。其中，以稅收激勵為例，盡管我國已經(jīng)出臺了不少有關社會組織的稅收優(yōu)惠政策，但在實踐中申請減免稅程序復雜且大多采取個案審批制度，主管部門的自由裁量權相當大[7]。除此之外，現(xiàn)行立法中有關稅收優(yōu)惠的政策僅僅停留在原則性規(guī)定之中，可操作性不強。以《中華人民共和國慈善法》為例，盡管該法規(guī)定了慈善稅收待遇的公平原則，也明確了企業(yè)慈善捐贈結轉制度等內(nèi)容，但這些僅是原則性規(guī)定，具體的操作性依據(jù)尚未出臺，從而導致免稅激勵難以兌現(xiàn)。

總之，現(xiàn)行社會組織立法在“重管控、輕權利”理念的指引之下，呈現(xiàn)出明顯的“重懲治、輕激勵”的立法構架，嚴重制約著社會組織的積極性和發(fā)展空間。

(三)立法內(nèi)容：重程序、輕實體

現(xiàn)行的社會組織立法以登記管理的程序性規(guī)范為主，重點規(guī)定行政機關對社會的登記管理，包括社會組織的申請、成立登記、變更登記、注銷登記的程序、所需條件、管理體制等內(nèi)容，對于社會組織被告知不予登記或主管部門對其進行處罰等情形下的司法救濟渠道，現(xiàn)行立法中均沒有相應的規(guī)定。根據(jù)前文的分析，現(xiàn)行的三大條例均是從政府管控的思維出發(fā)，重在對社會組織的不合法行為進行處罰，但對于社會組織受到的不公對待卻沒有提出相應的司法救濟措施。因此，從依法行政的視角來看，這既不公平，也難以維護社會組織的合法權益。

與此同時，由于缺乏社會組織基本法，社會組織的定位不清，社會組織與政府及其相關組織之間的關系也界定不清，現(xiàn)行法規(guī)中所確立的雙重管理體制使社會組織不得不依附于政府或類似行政機構，這種政社不分的格局已經(jīng)影響了社會組織與相關組織實體之間的互動。并且由于現(xiàn)行立法“重程序、輕實體”，社會組織的治理結構亦缺乏法律規(guī)范，決策機構、執(zhí)行機構與監(jiān)督機構之間的關系在某種程度上“形同虛設”，現(xiàn)行法規(guī)只能在登記環(huán)節(jié)發(fā)揮一定作用，社會組織活動的全過程監(jiān)管依然缺乏相應法規(guī)。

此外，隨著科學技術與經(jīng)濟的不斷發(fā)展，網(wǎng)絡組織、新型社區(qū)組織、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會等制度外社會組織由于沒有專門的法律規(guī)范，在實踐中處于無法可依的狀態(tài)。有的立法規(guī)范內(nèi)容缺失，例如，現(xiàn)行的三大條例重心都在如何規(guī)范登記管理上，沒有對社會組織的自身運營、財務制度、活動規(guī)定、地位作用、義務權利、監(jiān)督檢查等具體內(nèi)容進行規(guī)范，導致社會組織在實際運營中面臨規(guī)范性不強、靈活性較大等問題。另外，散落在憲法、法律法規(guī)、規(guī)章規(guī)定、政策文件等不同層級的規(guī)范存在點多、面廣、關聯(lián)性不高、統(tǒng)籌難度大等問題，法律對社會組織整體發(fā)展的規(guī)劃、規(guī)范、引領作用有限。

三、社會組織立法國內(nèi)外實踐經(jīng)驗

(一)廣州市社會組織立法的經(jīng)驗

在中央到地方的縱向性治理模式下，中國自改革開放以來實施的“分級制實驗”為經(jīng)濟騰飛做出巨大貢獻，也為社會治理模式的優(yōu)化升級提供杠桿力量[8]。廣州作為改革開放的前沿陣地，承擔著為各項改革事業(yè)先行先試的重任。在“有序放開、有力扶持、有效監(jiān)管”的工作思路下，廣州市民政局不斷創(chuàng)新地方性社會組織登記管理制度，為地區(qū)社會組織發(fā)展營造了良好的法制環(huán)境。2014年，廣州市在全國率先出臺了《廣州市社會組織管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，總結地方實踐成果并借鑒國內(nèi)其他地區(qū)先進經(jīng)驗，突破現(xiàn)行三大條例有關規(guī)定，在成立登記、內(nèi)部治理、培育扶持、監(jiān)督管理等方面對社會組織發(fā)展進行有序規(guī)制，通過制定新的法規(guī)鞏固社會組織登記管理的改革成果?！掇k法》的制度創(chuàng)新主要體現(xiàn)為以下幾個方面。

1.降低準入門檻，引入競爭機制

在社會組織成立登記方面，《辦法》規(guī)定，除了民辦非營利教育培訓機構、民辦非營利醫(yī)療機構等法律規(guī)定需要前置審批的社會組織外，其他社會組織均可直接向有關機構申請成立登記。與此同時，《辦法》在社會組織的會員數(shù)量、開辦資金、住所要求等方面降低設立登記的條件和標準。其中，在會員數(shù)方面，《辦法》規(guī)定廣州市設立登記的社會團體會員數(shù)量不得少于15個，相較于《社會團體登記管理條例》，大幅降低了最低會員數(shù)的要求；對于社會組織的開辦資金，《辦法》規(guī)定對社會團體和民辦非企業(yè)單位的注冊資金由“實繳制”改為“認繳制”；關于社會組織的登記場所，《辦法》規(guī)定既可以是社會組織自有，也可以為租用，但必須具有郵政通訊可達地址。以上規(guī)定打破了傳統(tǒng)的雙重管理體制，大大降低了社會組織的準入門檻。此外，《辦法》允許“一業(yè)多會”情形的存在，規(guī)定同一行政區(qū)域內(nèi)可以成立兩家以上業(yè)務范圍相同或相似的社會組織，由此打破了《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定的同一區(qū)域不能成立類似社會組織的陳規(guī)，有利于引入競爭機制，促進社會組織的良性發(fā)展。

2.引入激勵機制，加大社會組織培育扶持力度

關于社會組織的發(fā)展，《辦法》秉持“培育發(fā)展與規(guī)范管理并重的原則”，在注重社會組織規(guī)范發(fā)展的同時，重視激發(fā)社會組織活力[9]?！掇k法》強調加大社會組織培育扶持力度，明確規(guī)定市縣人民政府應當將扶持社會組織發(fā)展資金列入民政部門的年度預算，用于社會組織承接政府轉移職能、購買服務和授權委托事項，并且規(guī)定接受等級評估達到3A以上的社會組織在同等條件下具有承接政府職能和購買服務的優(yōu)先權。同時，《辦法》支持社會組織培育服務品牌，明確指出廣州市各級財政要對社會組織孵化基地建設和運營給予經(jīng)費支持，優(yōu)先支持發(fā)展公益慈善類、社會服務類社會組織，并規(guī)定由市機構編制部門、財政部門、民政部門負責定期編制并公布社會組織轉移職能目錄、社會組織購買服務目錄和具備承接資質的社會組織目錄。此外，廣州市配套出臺了關于社會組織公益創(chuàng)投項目管理、政府向社會力量購買服務、福利彩票公益金扶持社會組織發(fā)展的資金管理等方面的制度規(guī)定，通過政策引導、資金支持、拓寬發(fā)展渠道等方式，不斷加大社會組織培育扶持力度。

3.注重社會組織內(nèi)部治理，強化監(jiān)督管理

關于社會組織的內(nèi)部治理，《辦法》規(guī)定以章程為核心健全社會組織的內(nèi)部管理制度，堅持政社分開原則，并明確決策機構、執(zhí)行機構、監(jiān)督機構的具體職責，以及社會組織的資產(chǎn)狀況、財務管理、換屆和更換法人代表等有關情況。此外，廣州市配套出臺了關于社會團體選舉、社會組織法人治理、加強社會組織防治腐敗等方面的政策，確保社會組織內(nèi)部管理規(guī)范、高效、有序。

對于社會組織的監(jiān)督管理，《辦法》明確了登記管理機關、業(yè)務主管單位的具體職責，規(guī)定了重大事項報告、年度報告、分類評估、信息發(fā)布的具體內(nèi)容，廣州市配套出臺了關于社會組織年檢、社會組織評估管理等方面的制度，并發(fā)布了關于規(guī)范社會組織年檢、評估4A以上等級簡化年檢等工作的通知，通過抓年檢、抓評估、抓誠信等方法不斷提升社會組織監(jiān)管的制度化和規(guī)范化水平。同時，通過社會組織主管部門明確各主體的法律責任，定期召開工作聯(lián)系會議，積極爭取市委、市政府的支持及公安、國安等部門的配合，堅決打擊非法社會組織，責令整改或撤銷違法違規(guī)社會組織，確保把社會組織監(jiān)管政策落到實處[10]。

《辦法》在強調社會組織登記、管理、注銷等程序的同時，也明確了社會組織的司法救濟渠道，對于違反《辦法》的登記管理機關、有關部門和法定授權的組織及其工作人員，將依法給予處分，涉嫌犯罪的，將依法移交司法機關處理。

總之，廣州市的實踐一定程度上為解決現(xiàn)有全國性社會組織立法的“痛點”提供樣本。不僅在社會組織注冊登記等傳統(tǒng)立法重點上簡化流程，放利于社會，更對社會組織的管理、運行、日常監(jiān)管等方面做出細致規(guī)定，并出臺具體措施保證實施。廣州市的地方實踐不僅為地區(qū)內(nèi)部社會組織發(fā)展提供了良好的法制環(huán)境，也對國家層面的社會組織立法起到“試金石”的作用。

(二)美國社會組織立法的經(jīng)驗

早在1620年，英國第一批移民為了追求信仰自由，在船上共同立誓簽訂 “五月花號”公約，明確提出最早抵達新大陸的人“自愿結為民眾自治團體”，由此美國社會組織的萌芽出現(xiàn)。從19世紀中晚期的小型慈善組織，到19世紀末至20世紀30年代以 “三大基金會”(賽奇基金會、卡內(nèi)基基金會、洛克菲洛基金會)為首的大規(guī)模私人基金會，再到20世紀70年代開始走向國際化、不斷加大與政府合作力度的大型社會組織，再到現(xiàn)在商業(yè)化轉型的社會組織，美國社會組織在數(shù)量、規(guī)模、領域、影響力等諸多方面不斷發(fā)展，在立法進程上也不斷推進。美國并沒有一部統(tǒng)一的社會組織立法，有關社會組織管理的法律主要分散在憲法、稅法、商法和公司法等領域，其中稅法發(fā)揮著至關重要的作用[11]。美國社會組織的立法主要呈現(xiàn)以下四個特點。

1.憲法保障公民結社自由

表達自由意愿是指公民有表達思想及宣泄情感的自由，它是結社自由的基礎，也是美國非營利組織發(fā)展的憲政基石。美國憲法第一修正案明確保障個體參與社會組織和自由表達意愿的權利。公民表達自由意愿是美國聯(lián)邦及地方政府均不得侵犯的權利，不僅法律禁止剝奪公民自由，行政機關和司法機關也同樣禁止剝奪和限制表達自由的權利。對于非營利組織而言，表達自由是結社自由的基礎和保障。在結社自由受到憲法保護之前，表達自由一直是社會組織進行辯護的依據(jù)，直接決定社會組織的活躍程度和社會力量[12]。

2.聯(lián)邦法律與州法律保障社會組織發(fā)展

在中央層面，美國聯(lián)邦政府對非營利組織的規(guī)制管理起著主導作用，國會、行政部門與法院三權分立，各自發(fā)揮著特定作用。其中，國會承擔立法職能，1894年威爾遜-戈爾曼關稅法提出慈善組織、宗教組織等類型社會組織應區(qū)別于公司、企業(yè)等營利性組織，并號召對非營利組織進行免稅；財政部下屬的聯(lián)邦稅務總局承擔行政管理職能，有權根據(jù)稅法規(guī)定，頒布相關規(guī)章、程序和公告等，并決定對社會組織的處罰和撤銷；法院執(zhí)行司法職能，主要是借助其獨立地位對法律和規(guī)章中不合理的地方進行司法審查和解釋。在地方層面，州級法律主要涉及社會組織的設立、募捐，州免稅地位的審批，組織的變更、終止與解散等事項，一般各州在不違背聯(lián)邦法律的基礎上，都會結合各自情況出臺有關規(guī)定，具體管理本州范圍內(nèi)的社會組織。比如，在美國除了內(nèi)華達州、新罕布什爾州、華盛頓州等少數(shù)幾個州外，社會組織都可以在當?shù)厣暾堉菝舛惖匚?，州免稅與聯(lián)邦免稅是兩套并行的法律體系。

3.法律運用稅收手段扶持社會組織發(fā)展

美國聯(lián)邦稅法501C3條款對非營利組織享受免稅待遇認定、納稅人向公益慈善事業(yè)捐贈享受稅金扣除優(yōu)惠等內(nèi)容有明確規(guī)定。在免稅資格認定上，只有成立和運作的是501C3條款規(guī)定的公益項目，且不以營利為目的，不為任何私人謀取任何利益的非營利組織才能被認定具有免稅資格。非營利組織的免稅待遇主要包括非營利組織本身免稅待遇和向非營利組織捐贈的納稅人的稅收優(yōu)惠兩方面：美國享有免稅待遇的非營利組織主要有公共服務型公益組織或互益型社會組織，凡經(jīng)美國稅務局查實并賦予免稅資格的社會組織均可在所得稅、財產(chǎn)稅、失業(yè)稅等稅收項目上獲得優(yōu)惠；向非營利組織捐贈的納稅人的稅收優(yōu)惠主要指納稅人只有向符合聯(lián)邦稅法501C3條款規(guī)定的取得免稅資格的慈善組織捐款才能取得免稅資格，不同的慈善組織其稅收優(yōu)惠也不盡相同[13]。稅法中對社會組織捐贈便可免稅的規(guī)定，使納稅人成為社會組織成長的重要力量，促進在公民社會范疇內(nèi)形成培育社會組織的良好氛圍[14]。

4.法律規(guī)范引導政府購買社會組織服務的行為

早在1761年，美國聯(lián)邦政府就頒布執(zhí)行了《聯(lián)邦采購法》。經(jīng)過二百多年的發(fā)展，在聯(lián)邦政府和州政府兩個層面,完善的政府采購法律體系已經(jīng)形成。聯(lián)邦政府先后頒布了《聯(lián)邦財產(chǎn)與行政服務法》《聯(lián)邦采購政策辦公室法》《合同競爭法》等基本法律。為了配合落實好這些法規(guī)，還配套出臺了《美國聯(lián)邦采購法規(guī)》(FAR)以及聯(lián)邦政府各部門制定的部門采購實施細則等。各州結合自身原法律體系及實際情況，由州立法機關制定了完備的配套體系[15]。

總之，美國社會組織蓬勃發(fā)展，并在社會治理中扮演極為重要的角色，是憲法充分保障公民結社自由、聯(lián)邦與州層面法律支持、稅收優(yōu)惠政策激勵及政府采購引導等方面多項法律法規(guī)共同作用的結果。

四、新時代我國社會組織立法的路徑選擇

基于社會組織發(fā)展的復雜性，學術界關于社會組織基本法的制定存在公法思路(行政法治理說)、私法思路(特別民法說)和混合法說等多種思路[16]。隨著社會組織的快速增長，需要進一步明確社會組織立法的改革方向，以充分發(fā)揮社會組織在國家治理體系中的積極作用，使其更好地服務于新時代中國特色社會主義建設。針對我國社會組織立法中存在的問題，結合國內(nèi)外該領域立法的先進經(jīng)驗，本研究認為，新時代下我國社會組織立法在保障公民結社自由、制定社會組織基本法的基礎上，應將立法理念從管控轉向培育、立法框架從傳統(tǒng)的制約為主轉向激勵主導、立法內(nèi)容從程序法轉向實體法，夯實社會組織長遠發(fā)展的法制基礎。

(一)立法理念：從管控轉向培育

以往我國社會組織立法主要是基于對社會組織的管控，政府對社會組織實施的是單向管控模式，國家是唯一的社會治理主體，社會組織處于被治理的范疇。在這種立法理念的指導下，社會組織既無法參與社會治理，也難以承接政府職能轉移，更難以獲得大的發(fā)展空間與機會。

然而，隨著我國社會主要矛盾從“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”轉變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，人們對公共服務的需求日益提高并呈現(xiàn)出多樣化特征。面對這些新變化，自黨的十八大以來，我國政府開始全面推進社會治理創(chuàng)新。這一改革的重要舉措是轉變政府職能，從微觀、直接管理走向宏觀、間接管理，即將大量微觀、直接管理的政府職能委托給合格的社會主體尤其是各類社會組織履行?？墒钦诼毮苻D移的過程中遇到了一個嚴重問題，即社會組織普遍能力不足。一方面，官辦社會組織因脫胎于政府系統(tǒng)，普遍存在行政化色彩濃厚、專業(yè)能力不強等問題；另一方面，民間社會組織由于長期受到排擠，也普遍存在資源短缺、專業(yè)能力較弱等劣勢?；谏鲜霰尘?，有必要將傳統(tǒng)“管控型”的立法理念轉變?yōu)樽⒅貙ι鐣M織的培育與服務的理念，從而為社會組織的健康有序發(fā)展提供良好的法制環(huán)境。

一方面，應確立權利本位的立法理念。由于社會組織被視為管控的對象，現(xiàn)行社會組織立法也是以義務本位為主導，因而社會組織的基本權利難以得到保障。為此，應確立權利本位的立法理念，賦予社會組織獨立的主體地位，使其能夠在法律規(guī)定的范圍內(nèi)享有自由活動的權利。自治性作為社會組織的本質屬性之一，是指在人事安排、財務管理、發(fā)展理念、事務管理等方面均有一套獨立的運行機制。因此，社會組織立法應充分尊重社會組織的自主性和自治性，堅持權利本位理念，切實維護社會組織的合法權益。

另一方面，應秉持培育服務的發(fā)展理念。正如前文所述，政府職能轉換需要發(fā)揮社會組織的積極作用，但基于歷史與現(xiàn)實原因，政府“釋放”的職能因社會組織自身能力不足而難以承接的問題十分突出。為此，在確立社會組織權利本位的同時，應注重對社會組織進行培育扶持，使其能夠真正“接得住”政府轉移的職能[17]。

總之，將社會組織立法理念從管控思維轉向培育扶持，既是促進社會組織成長、提升社會組織自治性的需要，也是實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實使然。

(二)立法架構：從制約轉向激勵

在“管控型”立法理念的指導下，現(xiàn)行社會組織立法的架構呈現(xiàn)明顯的制約性特征，重在通過懲罰性機制來限制社會組織負面功能的發(fā)揮，以此控制社會組織的發(fā)展空間，并制約社會組織的發(fā)展速度。

然而，在新時代背景下，社會組織已經(jīng)成為促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要構成要素，“培育扶持”成為社會組織立法的主要理念。為此，社會組織立法框架的重點應從注重懲治以抑制社會組織消極作用轉向重視激勵機制，注重發(fā)揮社會組織在社會治理中的積極功能，通過扶持非營利社會組織的發(fā)展有效限制營利組織擾亂正常市場秩序的行為。

第一，取消雙重管理體制，降低社會組織準入門檻。傳統(tǒng)的雙重管理體制制約社會組織發(fā)展、損害社會組織合法性，大量社會組織無法找到業(yè)務主管單位，最終不得不選擇在工商部門登記或者不登記而直接以“草根組織”身份生存。為此，可以參照廣州市社會組織的立法方式，除法律規(guī)定需要前置審批的社會組織外，允許其他社會組織直接向有關機構申請成立登記，并且在社會組織的會員數(shù)量、開辦資金、住所要求等設立登記條件方面予以放寬，進而從“入口”環(huán)節(jié)開始為社會組織的發(fā)展提供支持。

第二，完善稅收優(yōu)惠政策，提升社會組織積極性。根據(jù)前文所述，盡管我國相關部門已經(jīng)出臺了不少有關社會組織的稅收優(yōu)惠政策，但在實踐中申請減免稅的程序復雜且大多采取個案審批制度，主管部門的自由裁量權相當大；同時，現(xiàn)行立法中有關稅收優(yōu)惠的政策大多停留在原則性規(guī)定之中，可操作性不強。為此，有必要在降低社會組織準入門檻的同時，完善社會組織的稅收減免機制?？山梃b美國的模式，即在社會組織準入環(huán)節(jié)放寬條件，但如果社會組織要申請稅收減免，則必須符合更加嚴格的法律條件。如此一來，外部壓力變?yōu)閮?nèi)部激勵，社會組織自身的積極性得以提升[18]。此外，從稅收公平的視角，應讓直接開展社會救助性活動的社會組織能夠享有與官辦社會福利機構同等的獲得撥款和稅收優(yōu)惠的權利[19]。

第三，健全政府購買服務機制，促進社會組織發(fā)展。除了稅收優(yōu)惠這一政策激勵方式之外，政府購買服務的方式不僅可以促進社會組織的可持續(xù)發(fā)展，還能夠實現(xiàn)政府職能轉移的需要。為此，在社會組織立法層面，應進一步完善政府購買社會組織服務的機制?？蓞⒄諒V州市社會組織的立法路徑，一方面明確將政府購買社會組織服務的資金納入財政預算，另一方面將評估等級到達一定水平的社會組織納入優(yōu)先購買的類別，這樣既可以保證政府購買服務資金的穩(wěn)定性，也可以調動社會組織自身的積極性，從而有利于政府與社會組織的良性合作。

總之，社會組織立法架構從制約轉向激勵是提升社會組織承接政府職能轉移的現(xiàn)實需要，涉及降低社會組織準入門檻的“入口”環(huán)節(jié)、完善稅收優(yōu)惠政策和健全政府購買服務的激勵機制等諸多方面。

(三)立法內(nèi)容：從程序法轉向實體法

在“管控型”立法理念的指導下，現(xiàn)行的社會組織立法主要以登記管理的程序性規(guī)范為主，重點規(guī)定行政機關對社會組織的登記管理，包括社會組織的申請、成立登記、變更登記、注銷登記等內(nèi)容，但對于社會組織被告知不予登記或主管部門對其進行處罰等情形下的司法救濟途徑，現(xiàn)行立法中均沒有相應的規(guī)定。對此，應在以下方面重點改進。

首先，將完善社會組織的司法救濟機制作為社會組織立法從程序法轉向實體法的一項重要內(nèi)容。可以參照廣州市立法的模式，明確登記管理機關、有關部門和法定授權的組織及其工作人員在違法情況下的相關責任，以保障社會組織的合法權益。

其次，理順社會組織與相關主體的關系，明確各主體之間的責任。現(xiàn)行立法沒有明確社會組織與政府和企業(yè)的關系，導致不同主體之間的責任不明，從而影響了社會組織與政府以及其他相關主體之間的良性互動。在傳統(tǒng)的雙重管理體制約束下，社會組織往往不得不依附于政府機關或類似行政機構。對此，社會組織立法需要完善的一個重要內(nèi)容在于明確社會組織不同相關主體的關系，包括社會組織與政府的關系、社會組織與企業(yè)的關系及不同社會組織之間的關系等。唯有如此，才能明確不同主體的責任：政府對社會組織承擔引導、培育、規(guī)范、監(jiān)督等職責；企業(yè)對社會組織承擔一定的社會責任；社會組織承擔著不同于政府、企業(yè)的社會公共責任[20]。

再次，完善社會組織內(nèi)部治理機制，提升社會組織運行效率。由于現(xiàn)行立法重程序、輕實體，社會組織的治理結構亦缺乏法律規(guī)范。因此，社會組織立法應關注社會組織內(nèi)部治理問題，通過完善組織治理結構、強化組織信息公開機制以及人才培養(yǎng)模式等來改善社會組織內(nèi)部治理，唯有如此，才能真正提升社會組織的運行效率，使其具備承接政府職能轉移的能力。

最后，健全社會組織監(jiān)管機制，構建多元化的監(jiān)管體制。由于現(xiàn)行法規(guī)重點關注程序性的內(nèi)容，只在登記環(huán)節(jié)發(fā)揮一定作用，對于社會組織活動的全過程監(jiān)管依然缺乏相應法規(guī)約束。因此，社會組織立法應突出政府、社會組織及社會力量等多元主體的監(jiān)督角色，明確不同監(jiān)督主體的監(jiān)管責任。政府的監(jiān)管主要體現(xiàn)在檢查社會組織是否按照章程和法律依法開展活動。社會組織的監(jiān)管則主要依托行業(yè)組織實施行業(yè)自律。同時，通過立法賦予包括社會組織的利益相關者、媒體和社會公眾在內(nèi)的社會力量相應的監(jiān)督權利，從而保障社會組織的活動健康有序運行。

綜上所述，我國社會組織立法已經(jīng)具備一定基礎，但無論是在立法理念、立法架構還是在立法內(nèi)容層面均存在諸多問題。因此，在借鑒國內(nèi)外不同地區(qū)社會組織立法經(jīng)驗的基礎上，有必要轉變立法理念(從管控轉向培育)、立法架構(從制約轉向激勵)、立法內(nèi)容(從程序法轉向實體法)。由此，才能真正發(fā)揮社會組織在社會治理中的積極作用，也才能滿足促進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實需求。