鄭 利

(新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)，新疆 烏魯木齊 830012)

近年來(lái)對(duì)社會(huì)影響范圍重大且影響程度嚴(yán)重的突發(fā)公共事件頻頻發(fā)生，如何高效開(kāi)展對(duì)突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)是當(dāng)前政府審計(jì)面臨的重大挑戰(zhàn)。2020 年1月，新冠肺炎疫情這一重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的暴發(fā)再次引起了全國(guó)人民的高度關(guān)注。為了應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情，我國(guó)政府投入了大量的財(cái)政資金，社會(huì)各界向疫情防控重點(diǎn)區(qū)域捐贈(zèng)了大量物資。繼前期引發(fā)全民信任危機(jī)的事件發(fā)生后，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)高度重視對(duì)疫情防控財(cái)政資金和捐贈(zèng)款物的審計(jì)監(jiān)督。因此以新冠肺炎疫情防控審計(jì)現(xiàn)狀為切入點(diǎn)來(lái)探索突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)工作，對(duì)提高我國(guó)突發(fā)公共事件審計(jì)的質(zhì)量和效率有重要意義。

一、突發(fā)公共事件及其跟蹤審計(jì)

(一)突發(fā)公共事件概述

突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害，并且會(huì)危及公共安全的緊急事件。國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，“根據(jù)突發(fā)公共事件的發(fā)生過(guò)程、性質(zhì)和機(jī)理，突發(fā)公共事件主要分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件四類。各類突發(fā)公共事件按照其性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素，一般分為四級(jí)：Ⅰ級(jí)(特別重大)、Ⅱ級(jí)(重大)、Ⅲ級(jí)(較大)和Ⅳ級(jí)(一般)?！敝卮笸话l(fā)公共衛(wèi)生事件具有突發(fā)性、社會(huì)危害性、預(yù)期不確定性和處置復(fù)雜性與綜合性等主要特點(diǎn)(朱智鴻，2020)。

(二)突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)概述

突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)是指當(dāng)突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)，有關(guān)審計(jì)部門依法及時(shí)地在應(yīng)急處理工作的某一時(shí)點(diǎn)介入，對(duì)公共財(cái)政資金及捐贈(zèng)款物進(jìn)行全過(guò)程、全方位的監(jiān)督和評(píng)價(jià)的行為，目的是保障該公共事件應(yīng)急處理過(guò)程的合法合規(guī)性以及效率效果性。審計(jì)署在《“十三五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中提出，要對(duì)突發(fā)性公共事項(xiàng)進(jìn)行跟蹤審計(jì)，重點(diǎn)監(jiān)督檢查有關(guān)資金、物資的籌集、分配、撥付、使用情況和有關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)推進(jìn)情況，保障突發(fā)性公共事項(xiàng)應(yīng)急處置、預(yù)防預(yù)警、恢復(fù)重建等工作順利進(jìn)行。突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)具有時(shí)效性、過(guò)程性、效益性和協(xié)同性等主要特點(diǎn)(梁晶，2014)。

(三)開(kāi)展突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)的必要性

1.及時(shí)滿足社會(huì)公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的需要，增加信息的透明度?；诠彩芡胸?zé)任理論，社會(huì)公眾(委托方)將公共資產(chǎn)或資源委托給政府(受托方)，政府則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起有效管理公共資產(chǎn)或資源并向社會(huì)公眾報(bào)告公共資產(chǎn)或資源經(jīng)營(yíng)管理和使用情況的責(zé)任。但是由于存在信息不對(duì)稱，社會(huì)公眾處于委托關(guān)系的劣勢(shì)地位，而政府掌握著公共資產(chǎn)或資源的使用信息，因此為了信息公開(kāi)的真實(shí)有效性，促進(jìn)社會(huì)公眾對(duì)政府的監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)要履行監(jiān)督職責(zé)保證這種公共委托責(zé)任關(guān)系的有效履行。跟蹤審計(jì)通過(guò)全過(guò)程跟蹤的審計(jì)方式，可以及時(shí)有效地對(duì)政府的資源管理情況進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，增加相關(guān)信息的透明度，及時(shí)滿足社會(huì)公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的需要。

2.滿足突發(fā)公共事件審計(jì)工作的預(yù)防與服務(wù)要求。根據(jù)免疫系統(tǒng)理論，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)是受人民群眾的委托，依法對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)的財(cái)政收支情況進(jìn)行監(jiān)督，獨(dú)立主動(dòng)地預(yù)防、發(fā)現(xiàn)和查處問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)保護(hù)、清除、修補(bǔ)和預(yù)警的功能(左媛，2009)。由于突發(fā)公共事件的特殊性，要臨時(shí)建立指導(dǎo)具體應(yīng)對(duì)工作的制度法規(guī)，但不可避免會(huì)有不完善的地方，這會(huì)影響到突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)工作的開(kāi)展。

通過(guò)跟蹤審計(jì)，審計(jì)機(jī)關(guān)可以在審計(jì)對(duì)象應(yīng)對(duì)工作起始期就介入，及時(shí)地公開(kāi)突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)工作的實(shí)時(shí)進(jìn)度以及有關(guān)部門對(duì)公共財(cái)政資金和捐贈(zèng)款物的使用情況，并對(duì)其進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，及早地發(fā)現(xiàn)審計(jì)對(duì)象在應(yīng)對(duì)工作過(guò)程中的問(wèn)題，并且提出建設(shè)性建議，同時(shí)督促審計(jì)對(duì)象及時(shí)有效地進(jìn)行整改(朱智鴻，2020)。審計(jì)機(jī)關(guān)不僅可以幫助審計(jì)對(duì)象建立健全相關(guān)制度，對(duì)有關(guān)部門合理利用公共財(cái)政資金和捐贈(zèng)款物也具有促進(jìn)作用。

3.打破事后審計(jì)的局限性，提高社會(huì)效益。由于突發(fā)公共事件存在突發(fā)性、預(yù)期不確定性、社會(huì)危害性等主要特點(diǎn)，審計(jì)機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)應(yīng)當(dāng)及時(shí)有效地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并提出相應(yīng)的整改建議，同時(shí)還要防止其他被審計(jì)單位“重蹈覆轍”(任婧，2012)。而事后審計(jì)在各級(jí)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的后期介入，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)于該情況的審計(jì)結(jié)果只能在工作后期或者完成階段才予以披露，事后審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題以及提出整改建議都存在滯后性，很難做到減少甚至避免利益相關(guān)者的損失(翟曉敏,2018)。跟蹤審計(jì)能夠提前介入，加強(qiáng)審計(jì)的保護(hù)與預(yù)警功能，在突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)工作中開(kāi)展跟蹤審計(jì)，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和揭露在應(yīng)急處理工作中違反合法合規(guī)性的問(wèn)題，進(jìn)而保障突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)工作有序進(jìn)行。

二、突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)存在的問(wèn)題分析

(一)與跟蹤審計(jì)相關(guān)的法律法規(guī)不夠健全

我國(guó)現(xiàn)有的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》和《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》使審計(jì)機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)有了法律依據(jù)，便于其開(kāi)展工作，但是開(kāi)展跟蹤審計(jì)工作時(shí)尚缺乏一套具有針對(duì)性和可操作性的具體法規(guī)與制度。由于跟蹤審計(jì)的審計(jì)范圍、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)程序、審計(jì)報(bào)告等缺乏統(tǒng)一規(guī)范，使跟蹤審計(jì)工作在開(kāi)展過(guò)程中可能會(huì)受到審計(jì)主體主觀性的不利影響，很難保證跟蹤審計(jì)的質(zhì)量(劉莉娜，2013)。以新冠肺炎疫情為例，2020年2月7日審計(jì)署發(fā)布了《關(guān)于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控財(cái)政資金和捐贈(zèng)款物審計(jì)監(jiān)督工作的通知》(審財(cái)發(fā)〔2020〕3號(hào))；部分地區(qū)審計(jì)廳相繼發(fā)出關(guān)于開(kāi)展疫情防控跟蹤審計(jì)工作的通知，如河南省審計(jì)廳印發(fā)了扛牢疫情防控政治責(zé)任為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供審計(jì)保障的通知，海南省審計(jì)廳發(fā)布了在全省開(kāi)展疫情專項(xiàng)資金跟蹤審計(jì)的通知等。雖然有關(guān)部門發(fā)布了開(kāi)展疫情防控審計(jì)監(jiān)督的工作通知，但是對(duì)于開(kāi)展新冠肺炎疫情防控跟蹤審計(jì)仍缺乏具體的規(guī)范安排，導(dǎo)致部分地區(qū)不重視疫情防控跟蹤審計(jì)工作，間接降低了疫情防控審計(jì)工作的效益。

(二)缺乏系統(tǒng)的突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)應(yīng)急預(yù)案

目前在響應(yīng)突發(fā)公共事件審計(jì)方面，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)還處于探索階段，尚未制定統(tǒng)一有效的跟蹤審計(jì)應(yīng)急預(yù)案。雖然目前國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門已經(jīng)制定了一系列的專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，但是仍缺乏規(guī)范具體的突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)應(yīng)急預(yù)案。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，雖然部分地區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)及時(shí)成立了應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，緊急研究制定了疫情防控審計(jì)應(yīng)急預(yù)案，如浙江省寧波市審計(jì)局印發(fā)了《新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作應(yīng)急預(yù)案》以及具體細(xì)則。但是從整體層面上看，我國(guó)針對(duì)重大公共事件開(kāi)展跟蹤審計(jì)尚缺乏一個(gè)系統(tǒng)、規(guī)范的審計(jì)應(yīng)急預(yù)案，不能使各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)及時(shí)有效地制定相應(yīng)的審計(jì)預(yù)案，無(wú)法確保各地審計(jì)機(jī)關(guān)都能有力有序地開(kāi)展突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)工作。

(三)跟蹤審計(jì)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不完善

突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)工作中會(huì)涉及到各種復(fù)雜多樣的項(xiàng)目，相關(guān)部門和社會(huì)公眾都會(huì)對(duì)該項(xiàng)應(yīng)對(duì)工作保持高度關(guān)注?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)于突發(fā)公共事件的跟蹤審計(jì)有至關(guān)重要的作用，借助績(jī)效評(píng)價(jià)可以更全面地評(píng)價(jià)跟蹤審計(jì)結(jié)果，提高各項(xiàng)工作的透明度。突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)工作需要衡量和評(píng)價(jià)被審計(jì)單位的績(jī)效管理情況，如在新冠肺炎疫情跟蹤審計(jì)工作中，審計(jì)機(jī)關(guān)要聚焦財(cái)政資金和捐贈(zèng)款物的使用績(jī)效，重點(diǎn)關(guān)注重大項(xiàng)目支出和公共投資項(xiàng)目績(jī)效管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，審查績(jī)效目標(biāo)編制的合理性與績(jī)效評(píng)價(jià)體系的健全性，保證績(jī)效評(píng)價(jià)工作的規(guī)范性，著力提高財(cái)政資金和捐贈(zèng)款物的績(jī)效管理水平。但是我國(guó)目前還沒(méi)有建立一套具有可操作性的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，導(dǎo)致跟蹤審計(jì)的審計(jì)人員很難對(duì)被審計(jì)單位開(kāi)展的突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)工作的績(jī)效管理情況進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，無(wú)法準(zhǔn)確地為被審計(jì)單位提供客觀的審計(jì)意見(jiàn)(梁晶，2014)，甚至可能存在審計(jì)人員忽視績(jī)效評(píng)價(jià)的重要性，隨意選擇與審計(jì)對(duì)象不沖突的審計(jì)程序和方法開(kāi)展跟蹤審計(jì)的情況，嚴(yán)重影響績(jī)效評(píng)價(jià)審計(jì)的質(zhì)量水平和審計(jì)結(jié)論的可信度(劉莉娜，2010)。

(四)審計(jì)人員綜合素質(zhì)有待提高

突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)涉及到的審計(jì)項(xiàng)目復(fù)雜多樣，以本次新冠肺炎疫情跟蹤審計(jì)為例，不僅需要對(duì)疫情防控公共財(cái)政資金和社會(huì)各界捐贈(zèng)款物的使用和管理的合法合規(guī)性進(jìn)行跟蹤審計(jì)，對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行跟蹤審計(jì)監(jiān)督，還要對(duì)疫情防控相關(guān)保障政策落實(shí)情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。同時(shí)，本次疫情防控跟蹤審計(jì)時(shí)間緊迫，任務(wù)艱巨，甚至可能會(huì)危及生命，在這樣高度緊張的審計(jì)環(huán)境下，對(duì)審計(jì)人員的體力、精神意志以及職業(yè)道德素質(zhì)等要求都非常高。而目前在我國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的人才隊(duì)伍中，嚴(yán)重缺乏既具備財(cái)會(huì)審計(jì)專業(yè)技能又熟悉工程管理、法律、信息技術(shù)等重要專業(yè)領(lǐng)域的審計(jì)人員，同時(shí)審計(jì)人員的職業(yè)道德與精神意志建設(shè)仍需加強(qiáng)。

(五)審計(jì)技術(shù)方法有待改進(jìn)

通過(guò)今年新冠肺炎疫情造成的重大影響及其嚴(yán)重危害我們不難發(fā)現(xiàn)，有很多審計(jì)程序在突發(fā)公共事件期間僅靠人工難以實(shí)現(xiàn)，同時(shí)相關(guān)審計(jì)人員很難取得充分必要的審計(jì)證據(jù)，這對(duì)跟蹤審計(jì)的效率效果都有不利的影響。我國(guó)目前應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的審計(jì)機(jī)關(guān)大多數(shù)還是采用傳統(tǒng)的審計(jì)方法開(kāi)展跟蹤審計(jì)工作，如采用人工盤點(diǎn)的方式盤點(diǎn)捐贈(zèng)物資，不僅效率較低而且容易出現(xiàn)差錯(cuò)。部分審計(jì)機(jī)關(guān)雖然運(yùn)用了計(jì)算機(jī)技術(shù)進(jìn)行審計(jì)，但是目前仍處于計(jì)算機(jī)技術(shù)運(yùn)用的初級(jí)階段，不能滿足更深層次的跟蹤審計(jì)的工作要求。

三、完善突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)體系的措施

(一)健全突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)相關(guān)的法律法規(guī)

健全突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)的具體法規(guī)與制度，制定具有針對(duì)性和可操作性的具體準(zhǔn)則，如《突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)實(shí)施準(zhǔn)則》，對(duì)突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)的審計(jì)范圍、審計(jì)內(nèi)容與重點(diǎn)、審計(jì)程序、審計(jì)方式與方法、審計(jì)報(bào)告等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，具體界定審計(jì)人員的職責(zé)，嚴(yán)格限制審計(jì)主體發(fā)揮主觀能動(dòng)性的行為，保障突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)的質(zhì)量。同時(shí)，要明確審計(jì)人員的獨(dú)立性原則，嚴(yán)格劃分審計(jì)主體與審計(jì)對(duì)象之間的關(guān)系和責(zé)任，進(jìn)而保障審計(jì)工作的順利開(kāi)展。

(二)制定突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)應(yīng)急預(yù)案

國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照《國(guó)家突發(fā)性公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的標(biāo)準(zhǔn)編制相應(yīng)的審計(jì)應(yīng)急預(yù)案，如《突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)應(yīng)急預(yù)案》，并要求各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)按照該預(yù)案編制與本地具體情況相符合的跟蹤審計(jì)應(yīng)急預(yù)案，建立具體、規(guī)范的應(yīng)急性跟蹤審計(jì)的響應(yīng)機(jī)制，按照“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”的標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)?shù)睾?jiǎn)化應(yīng)急審計(jì)程序，成立突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，細(xì)化分工，明確責(zé)任，推動(dòng)應(yīng)急保障制度機(jī)制進(jìn)一步健全完善，確保在突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)能加快應(yīng)急審計(jì)工作的響應(yīng)速度，提高開(kāi)展應(yīng)急審計(jì)工作流程的效率，促進(jìn)突發(fā)公共事件工作合法、合規(guī)、合序進(jìn)行，為本地突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)工作提供堅(jiān)實(shí)保障。

(三)完善突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

完善突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，其中要包括績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)論等具體內(nèi)容。要分別設(shè)置應(yīng)急階段和恢復(fù)重建階段跟蹤審計(jì)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。應(yīng)急跟蹤審計(jì)階段可以具體分為財(cái)政資金和捐贈(zèng)款物等在籌集、分配、使用以及管理等環(huán)節(jié)的具體評(píng)價(jià)指標(biāo)；恢復(fù)重建跟蹤審計(jì)階段可以分為相關(guān)政策規(guī)劃和制定情況、實(shí)施和完善情況的具體評(píng)價(jià)指標(biāo)，并采取定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)相結(jié)合的方法，對(duì)跟蹤審計(jì)的結(jié)果進(jìn)行量化。嚴(yán)格要求突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)要遵循可操作性、全面性、成本效益性等原則，對(duì)被審計(jì)單位在突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)工作中的績(jī)效情況做出客觀合理的評(píng)價(jià)，保證績(jī)效評(píng)價(jià)工作的規(guī)范性，著力提高突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)工作的績(jī)效管理水平。

(四)加強(qiáng)應(yīng)急性審計(jì)人才資源管理庫(kù)建設(shè)

提升審計(jì)人員的綜合素質(zhì)可以通過(guò)建立應(yīng)急性審計(jì)人才資源管理庫(kù)實(shí)現(xiàn)。首先，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要對(duì)審計(jì)人員的專業(yè)、特長(zhǎng)等信息進(jìn)行分類管理后規(guī)范地納入人才資源管理庫(kù)，更要引入社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)組織中的專業(yè)審計(jì)人才以及工程管理、法律、信息技術(shù)等領(lǐng)域的專家。其次，要在業(yè)余時(shí)間對(duì)人才資源管理庫(kù)的審計(jì)人員進(jìn)行專業(yè)的業(yè)務(wù)能力與職業(yè)道德培訓(xùn)，同時(shí)組織具有相關(guān)跟蹤審計(jì)工作經(jīng)驗(yàn)的審計(jì)人員分享經(jīng)驗(yàn)。最后，要不定期地組織審計(jì)人員進(jìn)行真實(shí)場(chǎng)景模擬，制定相應(yīng)的考核指標(biāo)，對(duì)審計(jì)人員的綜合素質(zhì)進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)。

(五)加強(qiáng)審計(jì)信息化建設(shè)

我國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件跟蹤審計(jì)時(shí)應(yīng)當(dāng)建設(shè)跟蹤審計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)，包括數(shù)據(jù)資料庫(kù)、審計(jì)重點(diǎn)項(xiàng)目庫(kù)、問(wèn)題及整改情況庫(kù)等(梁晶，2014)，還要運(yùn)用大數(shù)據(jù)審計(jì)技術(shù)對(duì)突發(fā)公共事件的有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、挖掘、分析等，以及運(yùn)用數(shù)字化審計(jì)無(wú)人機(jī)技術(shù)對(duì)人工無(wú)法勘查和檢測(cè)的地方進(jìn)行審計(jì)工作(翟曉敏，2018)。加強(qiáng)審計(jì)信息化建設(shè)不僅能提高跟蹤審計(jì)效率、降低跟蹤審計(jì)成本，還能減少跟蹤審計(jì)過(guò)程中的檢查風(fēng)險(xiǎn)。