邱爾麗 張競 李俊承

摘 要：在疫情沖擊、經(jīng)濟下行和全球科技競爭愈演愈烈的背景下，“新基建”通過構建穩(wěn)投資保就業(yè)新支點、為技術創(chuàng)新創(chuàng)造條件、催生新業(yè)態(tài)新模式、推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化的四方面路徑，成為培育釋放新動能的重要載體。目前，“新基建”建設仍面臨民資參與不足、創(chuàng)新支撐不強、地方財政資源條件不匹配等問題和挑戰(zhàn)，亟待加強頂層設計、激發(fā)市場活力、推進示點示范、創(chuàng)新監(jiān)管治理體系，進一步增強其帶動性。

關鍵詞：新基建 新動能

突如其來的新冠肺炎疫情對中國和全球經(jīng)濟形勢造成了前所未有的影響。新型基礎設施建設因兼顧短期穩(wěn)增長和中長期加快新舊動能轉換的作用，成為點亮中國后疫情時代新發(fā)展的重要抓手。但各地在推進過程中仍存在創(chuàng)新支撐不足、市場帶動不強等問題，應找準制約“新基建”培育新動能作用發(fā)揮的深層次原因，積極又穩(wěn)妥地推進“新基建”投資建設。

一、“新基建”培育新動能的形勢與路徑

新發(fā)展理念引領下提出的“新基建”，成為在新形勢下培育釋放經(jīng)濟發(fā)展新動能的重要載體。當前，主要面臨以下發(fā)展形勢，并通過四方面路徑發(fā)揮作用（見圖1）。

（一）構建新支點：疫情沖擊下經(jīng)濟形勢嚴峻，“新基建”為穩(wěn)投資保就業(yè)提供支撐

受疫情沖擊影響，我國上半年GDP同比下降1.6%。世界銀行、標普等不少國際機構預計，我國全年經(jīng)濟增速或低于3%，創(chuàng)改革開放以來新低?！靶禄ā弊鳛槟嬷芷谡{控的重要抓手，比傳統(tǒng)基建具有更強的正外部性，獲市場普遍看好。主要機構預測今年“新基建”投資規(guī)模平均值在1.6萬億元左右，帶動投資增長1%-2%左右根據(jù)中國銀行研究院、中泰證券、華創(chuàng)證券、興業(yè)銀行、中信證券、華泰證券、廣發(fā)證券、國金證券、光大證券、招商證券、中信建投、京東數(shù)字科技、賽迪研究院等市場機構預測值計算。機構預測多數(shù)基于央視中文國際頻道提出的5G網(wǎng)絡、大數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、特高壓、新能源汽車充電樁、城際高速鐵路和城際軌道交通七大“新基建”相關領域，若根據(jù)國家發(fā)改委4月20日公布的“新基建”定義，估測規(guī)模或進一步擴大。

（二）推進新技術：全球科技競爭愈演愈烈，“新基建”為我國搶占制高點創(chuàng)造條件

當前，全球信息化浪潮席卷，5G網(wǎng)絡等新一代信息基礎設施被視為科技競爭的核心環(huán)節(jié)。中國信通院數(shù)據(jù)顯示，截至2019年5月，全球共28家企業(yè)聲明了5G標準必要專利，中國企業(yè)聲明數(shù)量占比超30%，位居首位。中國具備一定的競爭優(yōu)勢條件，但仍有較大提升空間，特別是關鍵核心環(huán)節(jié)上亟待取得重要突破。賽迪報告稱，以工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)為例，目前超94%的高檔數(shù)控機床、超95%的高端PLC、超95%的工業(yè)網(wǎng)絡協(xié)議、超90%的高端工業(yè)軟件被歐、美、日企業(yè)壟斷。中美經(jīng)貿(mào)摩擦爆發(fā)以來，美國對我科技公司頻頻發(fā)難，“新基建”加快推進對于華為等公司解困，提升我綜合科技實力，在大國博弈中搶占先機將發(fā)揮積極作用。

（三）催生新模式：線上需求逆勢強勁增長，“新基建”為新業(yè)態(tài)新應用發(fā)展奠定基礎

在疫情倒逼下，人們的生活和消費方式發(fā)生巨大變化，“云經(jīng)濟”“宅經(jīng)濟”展現(xiàn)強大成長潛力。工信部數(shù)據(jù)顯示，今年上半年，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)信息服務收入3577億元，同比增長16.3%;互聯(lián)網(wǎng)平臺服務收入和數(shù)據(jù)服務收入分別同比增長13.6%和14.3%。終端消費向線上遷移，線上線下加速融合為“新基建”的推進提供了發(fā)展機遇。而隨著信息網(wǎng)絡等“新基建”不斷提升，更多的新應用將加速推出，商業(yè)模式、消費習慣還將繼續(xù)發(fā)生較大變化，形成基礎設施與產(chǎn)業(yè)的良性互動，持續(xù)激發(fā)“雙創(chuàng)”活力，支撐數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。

（四）優(yōu)化新結構：疫情致區(qū)域分化加劇、產(chǎn)業(yè)鏈承壓，“新基建”為結構調整注入動力

疫情全球蔓延，制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈出現(xiàn)傳導不暢、局部斷鏈等情況。一些外向型經(jīng)濟依賴程度較高、疫情防控與經(jīng)濟發(fā)展統(tǒng)籌不夠好的地區(qū)受負面影響較大，地區(qū)分化進一步加劇。與此同時，疫情期間，智能制造落地較好的企業(yè)、數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展較快的地區(qū)在應對人員短缺、供給不足、換型轉產(chǎn)等方面表現(xiàn)出更強的抗風險能力。在海外疫情持續(xù)蔓延，我國處于常態(tài)化疫情防控的情形下，結合地區(qū)資源特點，抓住“新基建”的發(fā)展契機，將有助于實現(xiàn)疫情影響對沖和區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構調整優(yōu)化，保持我國產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的穩(wěn)定性和競爭力。

二、增強“新基建”帶動性面臨的問題與挑戰(zhàn)

（一）民資參與不足、投資分散制約“新基建”穩(wěn)增長效果

梳理2020年一季度新增政府專項債券募投項目中涉及“新基建”項目發(fā)現(xiàn)，資金來源主要是財政資金和專項債等政府性資金，占比60%以上;自籌資金占比近30%，以城投債、企事業(yè)單位自有資金等為主，通過PPP模式參與投資的社會資本為數(shù)不多。相比傳統(tǒng)基建，5G、大數(shù)據(jù)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等“新基建”前期投入巨大、短期見效慢，建設初期難以完全規(guī)劃出全部應用場景，難以準確計算未來收益;且對各類電力、電子設備依賴更多，更新?lián)Q代和能源需求較大，后期運營管護成本更高，影響了民企進入的積極性。部分民企還存在產(chǎn)業(yè)投資“路徑依賴”，對高科技產(chǎn)業(yè)“心中沒底”，對基建領域可能存在“隱形門”心存畏懼，導致投資“望而卻步”。此外，從各地已公布的“新基建”項目來看，單體投資額10億元以下的居多，呈現(xiàn)“小”“散”特點。一些地方急于搶跑“眉毛胡子一把抓”，或致有限財政資金被分流，無法聚焦發(fā)力，也制約了“新基建”對經(jīng)濟的拉動作用。

（二）建設“重硬輕軟”“重復化低端化”制約創(chuàng)新能力提升

一方面，基礎設施建設易“重硬輕軟”，偏重產(chǎn)品制造能力而忽視核心技術、應用場景、制度體系等軟實力的提升。分析“新基建”相關領域專利申請情況發(fā)現(xiàn)，2019年，除5G領域專利申請數(shù)量較2018年明顯增長，工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)領域略有增長外，其他領域專利申請量反而有不同程度的下降（見圖2）。此外，獵聘網(wǎng)大數(shù)據(jù)顯示，今年一季度“新基建”相關職位同比增長43%，專業(yè)化高端人才緊缺。如，波士頓咨詢、高盛等機構統(tǒng)計，我國人工智能領域人才數(shù)量僅為美國的1/17，缺口超500萬人。另一方面，部分地方和產(chǎn)業(yè)資本未進行科學規(guī)劃，盲目擴大規(guī)模再生產(chǎn)，致重復建設、高端產(chǎn)業(yè)低端化發(fā)展。有媒體調研發(fā)現(xiàn)，部分二三線地方政府大量上馬云計算、數(shù)據(jù)中心項目，規(guī)劃建設唯“規(guī)模論”，但實際“大而不強”，且市場需求不足以支撐，設備機房“曬太陽”時有發(fā)生，不僅不利于創(chuàng)新，還可能形成新的產(chǎn)能過剩。

（三）用新概念“走老路”制約創(chuàng)新生態(tài)體系形成

一方面，一些地方政府迫于短期經(jīng)濟壓力，以“新基建”之名行“老基建”之實。國泰君安研究顯示，目前各地打著“新基建”口號發(fā)布的投資計劃中，真正屬于“新基建”的項目占比并不大。從PPP項目看，傳統(tǒng)的“鐵公基”仍是大頭，占比近41%，其次是房地產(chǎn)相關占比約20%，真正與“新基建”相關的僅占15%左右;另一方面，“新基建”與傳統(tǒng)基建在要素功能、成本結構、質量控制、運維要求等有很大不同，而且更需要設施之間統(tǒng)一的部署和協(xié)調。以F5G和5G為基礎的信息基礎設施，只有與人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、智慧能源等協(xié)同推進，才能有效發(fā)揮上下游的連動保障作用，激發(fā)數(shù)字經(jīng)濟體系活力。如果對“新基建”認識不足，簡單用傳統(tǒng)基建的套路去做“新基建”，將導致建設成效得不到充分發(fā)揮，甚至誘發(fā)新的風險。

（四）地方財政和資源條件不匹配影響“新基建”健康發(fā)展

根據(jù)各地公布的2020年投資計劃和Wind數(shù)據(jù)統(tǒng)計，貴州、云南、陜西等西部省份年度投資規(guī)模在4000-5000億，但財政自給率卻不足40%，且債務負擔率相對較高，其中貴州債務負擔率高達76.3%。河南、山西等中部省份年度計劃投資8000億以上，但財政資金自給率分別為40.8%和53.5%。在國內財政減收、疫情后全球范圍內經(jīng)濟運行趨勢難以預測的大環(huán)境下，若超出能力范圍大規(guī)模投資“新基建”，或增加地方財政風險。此外，推行“新基建”離不開當?shù)禺a(chǎn)業(yè)、人才基礎、資源成本等軟硬條件相匹配，如果不在具體項目上充分論證，將阻礙“新基建”促進轉型升級的效果，甚至起到反作用。

三、政策建議

（一）加強頂層設計，強化國家戰(zhàn)略與地方規(guī)劃的銜接

盡快出臺推動“新基建”發(fā)展的頂層方案，注重處理好三方面關系：一是管理部門專項規(guī)劃間的關系。改變由不同行業(yè)管理部門獨立制定和實施專項規(guī)劃的治理模式，構建統(tǒng)籌部署各類新型基礎設施的有力的組織保障，強化部門協(xié)同。二是相關重大戰(zhàn)略政策間的關系。在推進創(chuàng)新驅動發(fā)展、制造強國、數(shù)字中國等一系列重大戰(zhàn)略和重大政策落地過程中，強化統(tǒng)籌設計、合理實施，避免“扎堆發(fā)展”“重復建設”。三是國家戰(zhàn)略和地方規(guī)劃間的關系。在大力推進地區(qū)結構優(yōu)化和國家產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化建設的框架下，著力實施分區(qū)分類指導，加強對重點地區(qū)政策傾斜。如，結合后疫情時期新形勢和區(qū)位優(yōu)勢，打造“中部基地”“東數(shù)西算”等工程，推進區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構調整。

（二）優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)民間資本參與“新基建”的活力

一是著力暢通常態(tài)化疫情防控下營商環(huán)境的新堵點，減少阻礙民間資本進入“新基建”的政策障礙，借疫情契機加快推動數(shù)據(jù)共享、不見面審批等“放管服”改革事項。二是明晰“新基建”項目中民間投資回報機制，通過稅收減免、政策補貼，以及開放基礎數(shù)據(jù)、調整要素價格等創(chuàng)新方式，提升項目建設運營的吸引力。三是加快推進PPP，積極探索可持續(xù)的基建投融資模式。可考慮通過建立全國性基礎設施投資公司，引進混合所有制等方式，明確“新基建”項目建設中的責權利。

（三）加強示點示范作用，做好重大創(chuàng)新項目布局儲備

一是推進重點城市群先試先行。在統(tǒng)籌各類創(chuàng)新試點示范項目前提下，遵循以點帶線、以線帶面的發(fā)展路徑，進一步發(fā)揮京津冀、長三角、粵港澳等城市群先試先行作用，有序、穩(wěn)健推進“新基建”全國布局。二是強化前瞻性布局意識。加強可能成為技術發(fā)展“天花板”，并具有較強產(chǎn)業(yè)帶動效應的關鍵基礎設施投入。如適度超前部署全光有線網(wǎng)絡，融合千兆速度的F5G和5G移動網(wǎng)絡。避免出現(xiàn)特定設施因未預留足夠接口和空間等原因擴展受限，或各地設施對接難以統(tǒng)一標準等不利局面。此外，適應數(shù)字經(jīng)濟和“新基建”發(fā)展需求的人才儲備也要相應提速。

（四）開展“新基建”發(fā)展指標研究，創(chuàng)新監(jiān)管治理體系

一是探索建立“新基建”發(fā)展指標和績效考評體系。充分利用大數(shù)據(jù)技術手段，研究制定適應數(shù)字經(jīng)濟的計算方法和指標體系，對“新基建”項目動態(tài)監(jiān)測和評估，客觀評價建設成效和社會經(jīng)濟效應，強化風險發(fā)現(xiàn)和預警。二是創(chuàng)新監(jiān)管理念，健全法律法規(guī)。“新基建”具有跨地區(qū)、跨行業(yè)的融合發(fā)展特點;伴隨技術革命和產(chǎn)業(yè)變革，其內涵和外延也在持續(xù)發(fā)生變化，應不斷跟蹤研究，動態(tài)審慎監(jiān)管。同時，加快相關法律法規(guī)梳理和完善，出臺宏觀政策文件的落實細則，使之有法有規(guī)可依，保障其健康發(fā)展。