賀 冬

(1.宜春學(xué)院 政法學(xué)院，江西 宜春 336000；2.江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院，江西 南昌 330013)

實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定是新時(shí)期黨的民族政策的重要價(jià)值取向，也是創(chuàng)新社會(huì)治理，構(gòu)建和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。青海藏區(qū)是一個(gè)以藏族為主的多民族聚居區(qū)且基本上屬于全民信教地區(qū)，自然條件差、發(fā)展起點(diǎn)低、歷史欠賬多，城鄉(xiāng)發(fā)展差距明顯，跨越式發(fā)展任務(wù)艱巨，多民族雜居，多種宗教并存，多元文化相互碰撞和交匯，是民族關(guān)系復(fù)雜而敏感的地區(qū)，極少數(shù)極端民族分裂分子在國(guó)際敵對(duì)勢(shì)力的慫恿下不斷挑起民族矛盾，試圖破壞民族團(tuán)結(jié)，破壞國(guó)家的統(tǒng)一。當(dāng)前青海藏區(qū)社會(huì)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，社會(huì)矛盾多元多樣多發(fā)，這對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)執(zhí)政的合法性提出了更高的要求。因此，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)與提升地方治理能力，對(duì)整合青海藏區(qū)社會(huì)力量，破解地方治理的困境，創(chuàng)新地方治理模式，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)地方治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的意義。

一、堅(jiān)持和改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)青海藏區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)與地方治理的根本保證

青海解放之初，革命與反革命，顛覆與反顛覆斗爭(zhēng)形勢(shì)十分嚴(yán)峻。馬步芳家族反動(dòng)軍官不甘心失敗，密謀策劃、網(wǎng)絡(luò)殘余，先后在循化、化隆及貴德的昂拉等地，脅迫煽動(dòng)群眾，挑起了反革命武裝暴亂，大肆燒殺劫掠，各縣的區(qū)、鄉(xiāng)基層政府更是橫遭叛匪圍攻，許多陷于敵手，嚴(yán)重危害人民生命財(cái)產(chǎn)安全和剛剛建立起來的人民政權(quán)。面對(duì)復(fù)雜的形勢(shì)和嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨根據(jù)青海藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)嚴(yán)重滯后，民族宗教問題交織的復(fù)雜情況，制定了“積極慎重”的方針，“如把放棄宗教信仰作為入黨的一個(gè)條件，那我們?cè)谠S多少數(shù)民族地區(qū)的建黨工作，就幾乎是不可能的?！币虼?，我黨決定，對(duì)“雖然有宗教的信念和感情，卻承認(rèn)黨綱和黨章，并在實(shí)際上積極執(zhí)行黨的號(hào)召和指示的工作的勞動(dòng)人民中的覺悟分子和革命知識(shí)分子，在經(jīng)過一定的考驗(yàn)之后，應(yīng)當(dāng)允許其入黨。不要把放棄宗教信仰作為入黨的一個(gè)條件，讓他們?nèi)朦h后，在長(zhǎng)期的黨內(nèi)教育和革命實(shí)踐中，幫助他們逐步?jīng)_淡和消失其宗教信仰?！盵1](P16)通過發(fā)展少數(shù)民族群眾入黨，建立健全黨的基層組織，至1953年底，青海全省新建黨支部413個(gè)，發(fā)展新黨員2970名，其中少數(shù)民族黨員715名。全省黨支部綜述達(dá)到505個(gè)，黨員總數(shù)為5269名，其中少數(shù)民族黨員732名。與此同時(shí)，各級(jí)黨組織特別注意培養(yǎng)少數(shù)民族干部，至1953年底，全省已有少數(shù)民族干部3471名，占全省鄉(xiāng)以上干部總數(shù)的17%。[2](P5)中國(guó)共產(chǎn)黨的這些建黨措施有效地鞏固了青海藏區(qū)新生人民政權(quán)。鑒于解放初期青海藏區(qū)的特殊情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在青海藏區(qū)農(nóng)村牧區(qū)廣泛宣傳黨在當(dāng)時(shí)的各項(xiàng)政策，尤其是黨的民族、宗教政策，穩(wěn)定人心，團(tuán)結(jié)各族各界人士；組織民兵和解放軍一道剿滅散匪、平息叛亂，鞏固各級(jí)人民政權(quán)；調(diào)解民族糾紛，改善民族關(guān)系；減租減息，糧油統(tǒng)購(gòu)，控制物價(jià)，發(fā)展生產(chǎn)，恢復(fù)經(jīng)濟(jì)；在農(nóng)區(qū)實(shí)施土地改革，推行農(nóng)業(yè)合作化，在牧區(qū)試辦牧業(yè)合作社和公私合營(yíng)牧場(chǎng)；組建商貿(mào)機(jī)構(gòu)，增加商品供給；發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，診治地方病、流行病，提高人民健康水平；擴(kuò)建、增設(shè)各類學(xué)校和文化單位，發(fā)展教育文化事業(yè)；培養(yǎng)民族干部和當(dāng)?shù)馗刹?，加?qiáng)各級(jí)政權(quán)與各族人民的密切聯(lián)系。[3]中國(guó)共產(chǎn)黨在解放初期對(duì)青海藏區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新生政權(quán)的鞏固，有效地保持了社會(huì)平穩(wěn)過渡，穩(wěn)定了社會(huì)秩序。

中國(guó)共產(chǎn)黨是青海藏區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)與地方治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，這是由中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家政權(quán)中的地位和作用決定的。黨對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，在地方是通過各級(jí)黨委來實(shí)現(xiàn)的，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)則表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織(主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府構(gòu)成)的領(lǐng)導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)青海藏區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，主要是政治、思想和方針政策組織方面的領(lǐng)導(dǎo)，具體的方式有：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委經(jīng)過法定程序，使黨的路線方針政策變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的強(qiáng)制性措施，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)；二是通過充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)的作用，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)；三是通過黨組織的工作，培養(yǎng)、選拔和推薦優(yōu)秀干部，特別是懂藏漢雙語(yǔ)的少數(shù)民族干部擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)；四是通過說服、教育、動(dòng)員等黨的思想政治工作，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)；五是通過充分發(fā)揮共產(chǎn)黨員的先鋒模范作用，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。在我們深入青海藏區(qū)六州農(nóng)村牧區(qū)田野調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，以縣、鄉(xiāng)矛盾糾紛排查調(diào)處中心和村(牧)調(diào)委會(huì)為重點(diǎn)的矛盾糾紛排查調(diào)處工作網(wǎng)絡(luò)不斷完善，定期排查、信息預(yù)警、應(yīng)急處置的工作機(jī)制不斷健全，矛盾糾紛排查化解工作逐步走向經(jīng)?；?、制度化和規(guī)范化。然而少數(shù)基層干部在處理矛盾糾紛過程中為了求快求穩(wěn)，常常采取有悖于政策和原則的資金協(xié)調(diào)辦法，無形之中錯(cuò)誤引導(dǎo)農(nóng)牧民群眾走“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決”的不正常途徑，致使部分農(nóng)牧民群眾養(yǎng)成無論大事、小事都涌向縣、鄉(xiāng)政府，寄希望于上級(jí)機(jī)關(guān)和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的行政干預(yù)以達(dá)到個(gè)人或群體的目的。在牧業(yè)區(qū)，一些群眾越界放牧或搶占蟲草采挖點(diǎn)，致使糾紛械斗不斷發(fā)生。一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府每年要花費(fèi)大量精力，組織大量人力，調(diào)解蟲草資源糾紛，甚至動(dòng)用大批警力維持社會(huì)秩序，但每年都要面對(duì)此類問題，卻沒有找到根本性的解決辦法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)青海藏區(qū)地方治理的領(lǐng)導(dǎo)，一是針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村牧區(qū)基層黨員干部的思想狀況及作風(fēng)方面存在的問題，要加強(qiáng)農(nóng)村牧區(qū)基層干部及農(nóng)牧民群眾思想政治教育，不斷豐富教育內(nèi)容，創(chuàng)新教育形式，注重教育效果，提高黨員干部的整體素質(zhì)；二是建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，完善民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督制度，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村牧區(qū)黨員干部職權(quán)行為的監(jiān)督制約，規(guī)范基層干部的行為。三是從對(duì)藏區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)高壓式維穩(wěn)的管控走向多元參與，共同合作，構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、多方參與，共同治理”的社會(huì)治理長(zhǎng)效機(jī)制?？傊l(xiāng)鎮(zhèn)黨委是黨在青海藏區(qū)農(nóng)村牧區(qū)的戰(zhàn)斗指揮部，無論是加強(qiáng)和改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)政權(quán)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，還是堅(jiān)持和改善對(duì)地方治理的領(lǐng)導(dǎo)，都必須把加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的自身建設(shè)放在首要位置，搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)和地方治理就有了根本的保證。

二、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)是推進(jìn)青海藏區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)與地方治理的物質(zhì)基礎(chǔ)

“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為黨在青海藏區(qū)基層社會(huì)的行政力量，肩負(fù)著帶領(lǐng)農(nóng)牧民群眾脫貧致富，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重任。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在青海藏區(qū)的確立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)正逐步向以社會(huì)分工為基礎(chǔ)的專業(yè)化和社會(huì)化的方向發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)各生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)部門、各企業(yè)之間，企業(yè)和農(nóng)戶之間，以及生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)之間的互相依賴、互相制約的關(guān)系日益密切。這樣一個(gè)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，任何一方面的單獨(dú)管理，都不能發(fā)揮其整體功能和效益。生產(chǎn)的社會(huì)化，要求有一個(gè)具有權(quán)威的中心來統(tǒng)一組織和管理。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)，這個(gè)中心當(dāng)然只能是既能代表國(guó)家利益又能代表本區(qū)域內(nèi)全體人民利益的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。[4](P107)另外青海藏區(qū)各類矛盾糾紛的經(jīng)濟(jì)內(nèi)容日益突出，農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，受藏傳佛教的深刻影響，自我發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力不足，貧困落后的面貌沒有根本改變。經(jīng)濟(jì)利益成為影響青海藏區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的主要因素，如越界放牧、采挖蟲草、草山糾紛、邊界沖突等事件的發(fā)生，背后無一不帶有經(jīng)濟(jì)利益的影子，因土地、森林、草原、礦山、水源等方面的利益之爭(zhēng)在青海藏區(qū)近年來有增無減。青海省是一個(gè)農(nóng)牧業(yè)省區(qū)，是全國(guó)四大牧區(qū)之一，大多數(shù)農(nóng)牧民群眾生產(chǎn)生活上對(duì)資源的依賴程度十分強(qiáng)烈，圍繞資源爭(zhēng)奪而引發(fā)的矛盾糾紛可謂司空見慣。這些矛盾糾紛錯(cuò)綜復(fù)雜，歸根結(jié)底都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，利益分配不均所產(chǎn)生的。

發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，夯實(shí)青海藏區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)與地方治理的物質(zhì)基礎(chǔ)，首先要明確認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一思想，增強(qiáng)發(fā)展的緊迫觀念。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)屬于典型的“吃飯”財(cái)政，保工資，保運(yùn)轉(zhuǎn)是每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)首要考慮的事情。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府要進(jìn)一步強(qiáng)化主體意識(shí)，把發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，提高集體經(jīng)濟(jì)收入，帶領(lǐng)農(nóng)牧民群眾致富，整頓軟弱渙散基層黨組織，作為當(dāng)前和今后“三基”建設(shè)的重要任務(wù)。對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好的村(牧)委會(huì)要加強(qiáng)指導(dǎo)，幫助做大做強(qiáng)；對(duì)有一定發(fā)展?jié)摿Φ拇?牧)委員會(huì)要派出得力的指導(dǎo)組幫助找準(zhǔn)發(fā)展的突破口，促進(jìn)其加快發(fā)展；對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的村(牧)委會(huì)要分析原因，找準(zhǔn)優(yōu)勢(shì)，拓寬思路，采取強(qiáng)有力的措施幫助發(fā)展。其次要積極探索發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的有效途徑。結(jié)合青海藏區(qū)農(nóng)牧業(yè)優(yōu)勢(shì)，成立專業(yè)協(xié)會(huì)、新型農(nóng)牧民經(jīng)濟(jì)合作社等，開展技術(shù)指導(dǎo)、信息傳遞、物資供應(yīng)、產(chǎn)品加工、市場(chǎng)營(yíng)銷等服務(wù)，以有償服務(wù)方式增加集體經(jīng)濟(jì)收入。再次要制定落實(shí)發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的優(yōu)惠政策。積極探索土地、稅收、產(chǎn)業(yè)、金融等方面的鼓勵(lì)支持舉措，支持集約合法開發(fā)和經(jīng)營(yíng)集體山林、土地、水面、礦產(chǎn)等資源，把資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)。只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)村牧集體經(jīng)濟(jì)壯大發(fā)展了，農(nóng)牧民群眾收入增加了，就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)奠定了強(qiáng)大的物質(zhì)基礎(chǔ)，地方治理問題才能有效緩和，并最終從治理走向善治。

三、培養(yǎng)高素質(zhì)的干部隊(duì)伍是推進(jìn)青海藏區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)與地方治理的決定因素

青海藏區(qū)特殊的地域文化、特殊的社會(huì)環(huán)境、特殊的維穩(wěn)地位，決定了加強(qiáng)農(nóng)村牧區(qū)干部隊(duì)伍建設(shè)的高度政治性和極端重要性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)與地方治理的決定因素在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍，因?yàn)闊o論職能體系如何重構(gòu)，組織結(jié)構(gòu)如何調(diào)整、運(yùn)行機(jī)制如何規(guī)范、體制建設(shè)如何調(diào)適，如果沒有一支精干的、高質(zhì)量的干部隊(duì)伍，一切都是空談。所以建設(shè)一支政治強(qiáng)、結(jié)構(gòu)優(yōu)、素質(zhì)高的干部隊(duì)伍，事關(guān)青海藏區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)步、社會(huì)和諧穩(wěn)定的大局。長(zhǎng)期以來，分裂與反分裂、滲透與反滲透的斗爭(zhēng)一直沒有停止。民族分裂分子有的活動(dòng)在國(guó)際社會(huì)，有的活動(dòng)在國(guó)內(nèi)地區(qū)，或造謠中傷、挑撥離間，或陰謀策劃、制造事端，甚至制造騷亂、組織叛亂。青海藏區(qū)處在同境內(nèi)外反華分裂勢(shì)力斗爭(zhēng)的最前沿。近年來，境內(nèi)外分裂分子在國(guó)際反華勢(shì)力的策動(dòng)支持下，不斷調(diào)整策略、變換手法，加緊對(duì)青海藏區(qū)的滲透破壞和分裂活動(dòng)，青海藏區(qū)反分裂、分滲透的任務(wù)更加繁重，斗爭(zhēng)形勢(shì)更加復(fù)雜嚴(yán)峻。同時(shí)，隨著改革開放的不斷深化，青海藏區(qū)正在步入快速發(fā)展期和矛盾多發(fā)期。一方面，原來以個(gè)人依附于“單位”而存在的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)逐步被打破，農(nóng)牧民群眾加快向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，外來人口逐步增加，人口流動(dòng)日益頻繁，不同民族群眾之間的文化傳統(tǒng)、宗教信仰、風(fēng)俗習(xí)慣和生活方式碰撞交流日益加?。涣硪环矫?，土地流轉(zhuǎn)、草山歸屬、拆遷安置等問題帶來的社會(huì)矛盾日益凸顯，不同群體之間的利益訴求調(diào)和難度加大，突發(fā)性群體事件、集體上訪、越級(jí)上訪呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，社會(huì)治安形勢(shì)依然嚴(yán)峻。另外，雖然改革開放后青海藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)得到長(zhǎng)足發(fā)展，農(nóng)牧民群眾生活水平不斷提高，發(fā)展環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化，封閉落后的面貌得到極大改善。但由于受歷史原因和自然地理?xiàng)l件限制，青海藏區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、市場(chǎng)開發(fā)條件差、自身發(fā)展能力弱，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后。與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，青海藏區(qū)屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)牧民群眾致富奔小康的愿望更加迫切，改變貧窮落后面貌的任務(wù)更加艱巨。隨著行政體制改革不斷深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)職能發(fā)生了深刻變化，原來簡(jiǎn)單的管理職能，正在被更加復(fù)雜和多元化的工作所取代，青海藏區(qū)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善社會(huì)民生、維護(hù)和諧穩(wěn)定等方面的任務(wù)越來越重，廣大農(nóng)牧民群眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的要求越來越高。但由于受思想意識(shí)和能力素質(zhì)等方面的制約，青海藏區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的執(zhí)行力、創(chuàng)新性還不強(qiáng)，少數(shù)干部工作作風(fēng)不扎實(shí)、工作方法簡(jiǎn)單粗暴，一定程度上影響了黨和政府在農(nóng)牧民群眾心目中的形象，導(dǎo)致青海藏區(qū)一些基層邊遠(yuǎn)地區(qū)黨群干群關(guān)系緊張，執(zhí)政基礎(chǔ)薄弱。因此，必須培養(yǎng)一支高素質(zhì)的干部隊(duì)伍，必須通過教育培訓(xùn)，著力從思想理念和方法技巧上提高廣大基層干部應(yīng)對(duì)復(fù)雜局面、處理復(fù)雜矛盾的能力，避免因處理不慎而使矛盾激化、事態(tài)擴(kuò)大，努力為青海藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)I造一個(gè)安定祥和、團(tuán)結(jié)穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。

青海藏區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)干部隊(duì)伍建設(shè)必須從實(shí)際出發(fā)，首先立足于反分裂反滲透的復(fù)雜嚴(yán)峻形勢(shì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須在大是大非面前，態(tài)度明確，必須針鋒相對(duì)地與民族分裂主義和非法宗教活動(dòng)進(jìn)行斗爭(zhēng)，只有這樣才能維護(hù)青海藏區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。也只有同各種分裂活動(dòng)進(jìn)行堅(jiān)決有力的斗爭(zhēng)，打擊民族分裂主義分子的囂張氣焰，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在尖銳復(fù)雜的斗爭(zhēng)中提高對(duì)分裂活動(dòng)的識(shí)別力和抵制力，才能使民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步成為輿論強(qiáng)音、成為社會(huì)共識(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也只有通過自覺捍衛(wèi)各民族群眾的根本利益，才能在青海藏區(qū)基層社會(huì)筑牢民族團(tuán)結(jié)、祖國(guó)統(tǒng)一的銅墻鐵壁。其次立足于青海藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化相對(duì)落后的實(shí)際，著眼于青海藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展的客觀要求。正是由于青海藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展相對(duì)滯后于周邊的西寧市、海東市，更遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，加上較為嚴(yán)酷的自然地理?xiàng)l件，使該地區(qū)生活條件相對(duì)艱苦，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部待遇偏低，干部流動(dòng)頻繁，斷層現(xiàn)象十分突出。再次立足于青海藏區(qū)民族關(guān)系復(fù)雜、宗教氛圍濃郁的特點(diǎn)。青海藏區(qū)多民族交錯(cuò)聚居，多元文化并存，宗教氛圍濃郁。正確處理民族關(guān)系，正確對(duì)待宗教信仰，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的一個(gè)重要職責(zé)，事關(guān)青海藏區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。最后立足于青海藏區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的實(shí)際和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)的實(shí)際，建立一支相對(duì)穩(wěn)定的、精干的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍。青海藏區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜，民族成分居多，歷史淵源及其流變也呈現(xiàn)出復(fù)雜性的特點(diǎn)。在這些因素的影響下，青海藏區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制特點(diǎn)迥異。由于該地區(qū)自然條件和生活條件較為嚴(yán)酷，財(cái)政供給能力低下，而精準(zhǔn)扶貧，脫貧攻堅(jiān)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的任務(wù)又很繁重，這就要求干部隊(duì)伍應(yīng)保持相對(duì)穩(wěn)定，且以精干高效為宜。那么如何提高青海藏區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍的素質(zhì)？一是要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍的黨性錘煉，進(jìn)一步強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍的黨性教育培訓(xùn)，堅(jiān)持用黨的最新理論成果武裝基層干部頭腦，引導(dǎo)干部隊(duì)伍堅(jiān)定政治立場(chǎng)，明辨大是大非，樹立正確的民族觀、價(jià)值觀、權(quán)力觀和事業(yè)觀。二是健全脫穎而出的選人用人機(jī)制。探索科學(xué)靈活的選任方式，遵循《干部任用條例》的基本原則，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍選拔程序，探索建立破格提拔制度，給有真才實(shí)學(xué)的優(yōu)秀年輕干部搭建平臺(tái)。在選拔比例上適當(dāng)?shù)叵蛏贁?shù)民族干部?jī)A斜，重視在基層和生產(chǎn)一線培養(yǎng)選撥干部，把基層工作經(jīng)歷作為年輕干部選拔任用的重要依據(jù)，建立來自基層的黨政領(lǐng)導(dǎo)人才培養(yǎng)鏈。拓寬選人用人視野，進(jìn)一步擴(kuò)大干部工作民主，不斷創(chuàng)新和改進(jìn)民主推薦方式方法，探索建立民主推薦權(quán)重分析制度，適當(dāng)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子、分管領(lǐng)導(dǎo)和組織部門在干部推薦方面的權(quán)重。三是堅(jiān)持在實(shí)踐中培養(yǎng)鍛煉干部，積極搭建一線磨煉平臺(tái)，根據(jù)年輕干部的個(gè)性特點(diǎn)、專業(yè)特長(zhǎng)、崗位需要及培養(yǎng)目標(biāo)，選派年輕干部赴綜治、維穩(wěn)、信訪、黨政、項(xiàng)目推進(jìn)等一線崗位進(jìn)行壓擔(dān)鍛煉，到重大中心任務(wù)和“急難險(xiǎn)重”工作中強(qiáng)化實(shí)踐磨煉，促使年輕干部在最復(fù)雜、最困難的環(huán)境下接受考驗(yàn)、增長(zhǎng)才干。簡(jiǎn)而言之，在青海藏區(qū)基層一線培養(yǎng)高素質(zhì)的干部隊(duì)伍是一項(xiàng)重要的組織任務(wù)，但只有創(chuàng)新干部選拔任用機(jī)制，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的自身努力，高素質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部將會(huì)不斷在基層涌現(xiàn)，這就為青海藏區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)與地方治理提供具有決定意義的有利條件。

四、提高基層干部依法行政能力是推進(jìn)青海藏區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)與地方治理的制度保障

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》指出：“堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會(huì)治理法治化水平?！币婪ㄖ卫硎翘岣呱鐣?huì)治理法治化水平的重要措施，是社會(huì)治理的重要組成部分，社會(huì)治理的關(guān)鍵是做到依法治理。在社會(huì)治理的實(shí)踐中，要注重強(qiáng)化法治保障，強(qiáng)調(diào)依法治理，要充分遵循法律，做到依法治理，著力促進(jìn)社會(huì)治理的法治化，提高社會(huì)治理法治化水平。青海藏區(qū)多民族多宗教并存，地方社會(huì)治理任務(wù)艱巨，近年來，隨著我國(guó)改革開放而產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟(jì)等社會(huì)的深刻變革，利益格局的調(diào)整和價(jià)值觀念的復(fù)雜多元，一些具有地域、民族或宗教傾向的意識(shí)與觀念如本土認(rèn)同、宗教認(rèn)同、民族認(rèn)同開始在藏區(qū)復(fù)蘇，加之藏區(qū)基層政權(quán)建設(shè)相對(duì)滯后，現(xiàn)行國(guó)家法律宣傳與教育普及不夠深入，以及法治隊(duì)伍力量不足、執(zhí)法素質(zhì)不高甚至存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等現(xiàn)象，因而部落習(xí)慣法又死灰復(fù)燃，重新在藏區(qū)特別是偏遠(yuǎn)牧區(qū)蔓延，對(duì)當(dāng)?shù)卣?、?jīng)濟(jì)、文化教育各個(gè)領(lǐng)域產(chǎn)生了廣泛而深刻的影響。[5]部落習(xí)慣法的復(fù)燃對(duì)基層政權(quán)依法行使權(quán)力、有效發(fā)揮政府職能所造成的影響及危害日益嚴(yán)重。比如當(dāng)?shù)卣诼鋵?shí)、銜接有關(guān)重大工程建設(shè)項(xiàng)目的征地、開工、安全保衛(wèi)等具體工作時(shí)，由于習(xí)慣勢(shì)力依照習(xí)慣法主動(dòng)參與進(jìn)來，并無端干預(yù)相關(guān)事項(xiàng)的落實(shí)，造成基層政權(quán)職能弱化、發(fā)揮作用受阻、權(quán)威不能樹立。又如基層政權(quán)建設(shè)尤其是在發(fā)展牧民黨員和開展黨、團(tuán)、婦等工作時(shí)，來自習(xí)慣勢(shì)力方面的守舊、排他思想的干預(yù)影響較大，使基層黨建工作和黨群關(guān)系受到?jīng)_擊。[5]因此，提高基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政能力關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在廣大農(nóng)牧民群眾心目中的地位和權(quán)威，更關(guān)系到農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

由于地處偏遠(yuǎn)，封閉落后，青海藏區(qū)大多數(shù)農(nóng)牧民群眾接受現(xiàn)代高等教育機(jī)會(huì)少，文化水平不高，加上部落習(xí)慣法和藏傳佛教的雙重影響，導(dǎo)致農(nóng)牧民群眾現(xiàn)代法治觀念淡薄。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為基層行政管理活動(dòng)的執(zhí)政者，也存在法治觀念不夠強(qiáng)、對(duì)相關(guān)法理知識(shí)的理解不夠深入、服務(wù)行政的理念落實(shí)不到位等問題。青海藏區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)依法行政環(huán)境的特殊性，面向農(nóng)牧民群眾的法制宣傳網(wǎng)絡(luò)不夠健全使得很多措施難以落實(shí)到位，部分農(nóng)牧民群眾不懂法律或者對(duì)法律法規(guī)一知半解、片面理解，辨析能力不強(qiáng)導(dǎo)致容易受人蠱惑，黨群干群關(guān)系緊張，出現(xiàn)無理上訪甚至越級(jí)非法上訪。群體性事件很容易被國(guó)內(nèi)外分裂滲透勢(shì)力利用，大做文章，混淆視聽，誤導(dǎo)農(nóng)牧民群眾的正常判斷。在我們走訪調(diào)研的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，“一些國(guó)家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事觀念不強(qiáng)、能力不足，知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在”，因此，在青海藏區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)與地方治理中首先應(yīng)端正對(duì)依法行政本質(zhì)的認(rèn)識(shí)，消除影響依法行政的思想障礙。在法治理念上，由注重“治民”向注重“治官”轉(zhuǎn)變。在責(zé)任意識(shí)上，由注重公民責(zé)任向強(qiáng)化政府責(zé)任轉(zhuǎn)變。其次強(qiáng)化青海藏區(qū)基層干部的法治思維，推進(jìn)地方治理法治化。當(dāng)前青海藏區(qū)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的諸多矛盾是由利益訴求而引發(fā)的，有效化解各類矛盾和沖突，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)要善于運(yùn)用法治思維和法治方式化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，善于運(yùn)用法治思維和法治方式從嚴(yán)管黨治黨。在矛盾糾紛化解過程中，要將工作方法與法治理性有機(jī)地結(jié)合起來，融法、理、情于一體，不斷促進(jìn)社會(huì)和諧?；鶎痈刹恳岣咭婪ㄐ姓芰Γ仨氁朴谶\(yùn)用法治思維和法治方式促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，不斷改善法治環(huán)境，以達(dá)到法治環(huán)境、法治思維與法治方式、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相互促進(jìn)的良性循環(huán)。最后要完善監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化權(quán)力制約，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)依法行政鋪平道路，確?；鶎痈刹恳婪ㄐ姓ЧＳ?guó)政治家阿克頓勛爵說：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”，所以權(quán)力必須受到監(jiān)督和制約，否則必然導(dǎo)致腐敗。在監(jiān)督主體層面，要落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)力，強(qiáng)化人大監(jiān)督；堅(jiān)持司法獨(dú)立，完善司法監(jiān)督；切實(shí)推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨務(wù)政務(wù)公開，加強(qiáng)農(nóng)牧民群眾的監(jiān)督?？傊岣呋鶎痈刹恳婪ㄐ姓芰捅仨殞?shí)行全方位的有效監(jiān)督。

五、牢固樹立“三個(gè)離不開”和“五個(gè)認(rèn)同”意識(shí)是推進(jìn)青海藏區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)與地方治理的思想條件

針對(duì)當(dāng)前青海藏區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)中的少數(shù)黨員干部理想信念不堅(jiān)定，“雙重信仰”問題(黨員信教現(xiàn)象)、“三化”現(xiàn)象嚴(yán)重(組織觀念淡化、紀(jì)律觀念松化、宗旨觀念弱化問題)，及少數(shù)黨員干部應(yīng)對(duì)復(fù)雜局面的能力不夠強(qiáng)，有些黨員干部思想麻木，對(duì)社會(huì)動(dòng)態(tài)關(guān)注不夠、掌握不準(zhǔn)，對(duì)可能出現(xiàn)的突發(fā)性事件，不能超前預(yù)測(cè)，及時(shí)消除各種不穩(wěn)定隱患；有的在群體性突發(fā)事件面前束手無策，不善于集中民智，整合民力，有效地調(diào)配社會(huì)組織資源；甚至有的面對(duì)復(fù)雜問題，方法簡(jiǎn)單，態(tài)度生硬，使矛盾糾紛激化等等。個(gè)別黨員干部在民族宗教問題上態(tài)度含混，認(rèn)識(shí)模糊，還不能很好地區(qū)分兩類不同性質(zhì)的矛盾，分不清合法宗教活動(dòng)和非法宗教活動(dòng)的界限，缺乏“積極應(yīng)對(duì)，妥善處理”的能力等等問題，首先應(yīng)從堅(jiān)定黨員干部理想信念入手，加強(qiáng)形勢(shì)教育和馬克思主義宗教觀教育，使黨員從思想上真正明確宗教的本質(zhì)和社會(huì)作用，分清民族的風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰的界限，分清群眾信教自由和黨員堅(jiān)持理想信念的界限。其次鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)應(yīng)堅(jiān)持以社會(huì)主義核心價(jià)值體系為引領(lǐng)，大力弘揚(yáng)以愛國(guó)主義為核心的民族精神，通過開展主題教育實(shí)踐活動(dòng)、舉辦報(bào)告會(huì)和座談會(huì)、開展輿論和典型宣傳、組織宣講活動(dòng)、進(jìn)村入戶走訪談心等多種形式，教育和引導(dǎo)青海藏區(qū)廣大基層干部和農(nóng)牧民群眾牢固樹立“三個(gè)離不開”(漢族離不開少數(shù)民族、少數(shù)民族離不開漢族、各少數(shù)民族之間也相互離不開)思想和“五個(gè)認(rèn)同”(對(duì)偉大祖國(guó)的認(rèn)同、對(duì)中華民族的認(rèn)同、對(duì)中華文化的認(rèn)同、對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的認(rèn)同、對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義的認(rèn)同)意識(shí)，堅(jiān)定自覺地同達(dá)賴集團(tuán)的分裂活動(dòng)做斗爭(zhēng)，堅(jiān)決維護(hù)民族團(tuán)結(jié)，維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一。

當(dāng)前青海藏區(qū)進(jìn)入了歷史上發(fā)展速度最快的時(shí)期，各族人民自信心、自豪感、凝聚力得到進(jìn)一步增強(qiáng)，干部群眾正以飽滿的熱情積極投身到藏區(qū)改革發(fā)展穩(wěn)定中。但長(zhǎng)期以來，達(dá)賴集團(tuán)勾結(jié)西方敵對(duì)勢(shì)力利用民族、宗教問題對(duì)我國(guó)實(shí)施西化、分化圖謀。在西方敵對(duì)勢(shì)力的支持下，境內(nèi)外“三股勢(shì)力”相互勾結(jié)，狼狽為奸，企圖分裂祖國(guó)的罪惡行徑路人皆知。針對(duì)當(dāng)前達(dá)賴集團(tuán)變本加厲地在青海藏區(qū)進(jìn)行滲透和分裂活動(dòng)，我們一定要牢固樹立“三個(gè)離不開”思想和“五個(gè)認(rèn)同”意識(shí)，筑牢維護(hù)民族團(tuán)結(jié)，維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一的思想防線。“三個(gè)離不開”思想和“五個(gè)認(rèn)同”意識(shí)是防范滲透、抵御分裂的有力武器，我們一定要深入揭批達(dá)賴集團(tuán)的險(xiǎn)惡用心，加強(qiáng)各民族交流交往交融，不斷鞏固和發(fā)展平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會(huì)主義新型民族關(guān)系，鑄牢中華民族共同體意識(shí)。

綜上所述，堅(jiān)持和改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)青海藏區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)與地方治理的根本保證，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)是推進(jìn)青海藏區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)與地方治理的物質(zhì)基礎(chǔ)，培養(yǎng)高素質(zhì)的干部隊(duì)伍是推進(jìn)青海藏區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)與地方治理的決定因素，提高基層干部依法行政能力是推進(jìn)青海藏區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)與地方治理的制度保障，牢固樹立“三個(gè)離不開”和“五個(gè)認(rèn)同”意識(shí)是推進(jìn)青海藏區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)與地方治理的思想條件。