公眾參與環(huán)境保護(hù)法律問題研究

●高廣輝

（西南石油大學(xué)，四川 成都610500）

一、我國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀

從總體上來看，我國(guó)的環(huán)境法律體系正在逐步完善，公眾參與環(huán)境保護(hù)制度在我國(guó)逐漸建立起來，環(huán)境保護(hù)工作取得了顯著的成效，然而由于我國(guó)在這項(xiàng)工作上起步較晚，所以我國(guó)在公眾參與環(huán)境保護(hù)方面還存在明顯的不足，主要可以概括為以下幾個(gè)方面：

（一）公眾參與環(huán)境保護(hù)的立法不完善

憲法作為我國(guó)的根本大法，對(duì)具體領(lǐng)域的法律規(guī)范作出原則性的規(guī)定，為基本法和其他法律法規(guī)奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，雖然我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》也有專項(xiàng)的模塊對(duì)公共參與環(huán)境保護(hù)進(jìn)行描述，但是仍然存在許多方面的不足，有學(xué)者指出：“作為了一個(gè)人口和法條都數(shù)量巨多的國(guó)家，在公眾參與環(huán)境保護(hù)方面我國(guó)雖然也做出了許多的規(guī)定，但這些條款卻模糊且不明確，不具有執(zhí)行力?！雹?/p>

（二）公眾參與環(huán)境保護(hù)的程序不盡合理

許多國(guó)家采用“自上而下”的公眾參與環(huán)境保護(hù)模式，而我國(guó)則傾向于“自下而上”的模式，大部分情況下過分依賴于政府的主導(dǎo)，這就導(dǎo)致在解決環(huán)境問題時(shí)沒有充分考慮社會(huì)效益。而環(huán)境保護(hù)注重的是共同生活的空間，因此在這種本末倒置的模式下，真正的公眾參與很難實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，雖然行政機(jī)關(guān)針對(duì)某一個(gè)環(huán)保事件作出行政決定前，先對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行宣傳，然后以聽證會(huì)等方式讓公眾提出意見，但最終的決定卻沒有完全體現(xiàn)公眾的民意，形成了一種“只聽取，不采納”的局面。

（三）社會(huì)環(huán)保組織力量不夠強(qiáng)大

社會(huì)環(huán)保組織的本質(zhì)是民間組織，它的設(shè)立是為了彌補(bǔ)政府對(duì)環(huán)境保護(hù)管理體制的不足，充分發(fā)揮社會(huì)和個(gè)人的作用。許多國(guó)家早已建立了完備的民間環(huán)保體系，其對(duì)促進(jìn)公眾參與環(huán)境保護(hù)發(fā)揮了極為重要的作用。我國(guó)雖然也有一些類似的組織，卻因?yàn)榘l(fā)展的時(shí)間太短而沒有成型，既沒有專業(yè)的人才去支撐組織的運(yùn)行，也沒有相關(guān)的理論知識(shí)為他們提供借鑒，同時(shí)還缺少相關(guān)政策的支持，使這些組織在發(fā)展過程中困難重重。

（四）公眾環(huán)保意識(shí)不夠高

環(huán)保意識(shí)強(qiáng)調(diào)的是公民想要主動(dòng)地投入到環(huán)保中去，是一種價(jià)值上的認(rèn)知，由人們的意識(shí)決定所做的行為。一個(gè)國(guó)家的公民擁有較高的環(huán)保意識(shí)，就意味著他們會(huì)更加主動(dòng)地采取一些行為去抵制污染事件的發(fā)生，這樣就會(huì)減少污染事件的發(fā)生。然而目前我國(guó)公民的環(huán)保意識(shí)還達(dá)不到這樣的水平。

二、公眾參與環(huán)境保護(hù)的主要內(nèi)容

公眾參與指的是公民有權(quán)通過一定的程序或途徑參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的決策活動(dòng)，使得該項(xiàng)決策符合廣大公民的切身利益。在環(huán)境法中確立公民參與的原則，是民主主義理念在環(huán)境管理活動(dòng)中的延伸。公眾參與環(huán)境保護(hù)的主要內(nèi)容主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)和環(huán)境救濟(jì)權(quán)。

（一）環(huán)境知情權(quán)

環(huán)境知情權(quán)通常也被稱為環(huán)境信息權(quán)，具體是指：“公民有獲得本國(guó)乃至世界范圍內(nèi)的環(huán)境狀況，國(guó)家的環(huán)境管理狀況以及自身生活的環(huán)境狀況等信息的權(quán)利，這一權(quán)利既是公民參與國(guó)家環(huán)境管理的前提，又是環(huán)境保護(hù)的必要民主程序。”②隨著社會(huì)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來越多的人意識(shí)到保護(hù)環(huán)境的重要性，因此，在環(huán)保的過程中保證公眾知情權(quán)，確保其能夠參與到環(huán)境治理工作中，是環(huán)保工作的重中之重。

國(guó)家通過立法制定相應(yīng)的法律法規(guī)，保障公民能夠有效地行使環(huán)境知情權(quán)，既可以讓政府的權(quán)力在行使的時(shí)候受到有效制約，接受人民的監(jiān)督，又可以降低環(huán)境管理的成本，還可以通過讓公眾了解周邊生存環(huán)境，達(dá)到信息對(duì)稱的效果，降低已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境污染所造成的損失。

（二）環(huán)境參與權(quán)

環(huán)境參與權(quán)是公眾參與到環(huán)境保護(hù)中的核心權(quán)利，同時(shí)它也是一個(gè)權(quán)利的集合，主要包括四個(gè)方面的權(quán)利，具體包括：第一，參與環(huán)境立法權(quán)。參與環(huán)境立法權(quán)是指在環(huán)境立法的過程中，公眾有能夠介入其中的權(quán)利。然而遺憾的是，在我國(guó)的現(xiàn)行法律中，并沒有側(cè)重強(qiáng)調(diào)該權(quán)利，這與全球環(huán)保趨勢(shì)是背道而馳的，也不利于我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的開展。③第二，參與環(huán)境決策權(quán)。參與環(huán)境決策權(quán)是指行政機(jī)關(guān)在作出決策進(jìn)行管理時(shí)，公民有權(quán)參與維護(hù)社會(huì)的公共利益。通過這一權(quán)利的行使，使公民意識(shí)到自己才是環(huán)境的決策者，而不是盲目的追隨者。第三，環(huán)境行政聽證權(quán)。環(huán)境行政聽證權(quán)要求的是與案件相關(guān)聯(lián)的人在行政機(jī)關(guān)作出相關(guān)行政決定時(shí)，有權(quán)參與他們舉辦的聽證會(huì)，并在會(huì)中陳述自己的意見，防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力。我國(guó)立法對(duì)此也有相應(yīng)的規(guī)定，如《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定，各級(jí)政府和有關(guān)行政部門在編寫法律法規(guī)時(shí)，必須將聽證會(huì)作為必經(jīng)的法定程序。第四，環(huán)境監(jiān)督權(quán)。環(huán)境監(jiān)督權(quán)是指公眾在日常生活中發(fā)現(xiàn)他人或組織有污染環(huán)境的行為時(shí)，有權(quán)向相關(guān)的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行檢舉或者控告。為了節(jié)約政府的行政成本，發(fā)揮保護(hù)環(huán)境的民間力量，我國(guó)在《大氣污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等立法中都對(duì)此作出了原則性的規(guī)定。

作為一項(xiàng)集合性的權(quán)利，環(huán)境參與權(quán)不僅具有為實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)保駕護(hù)航的作用，而且更是建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明的本質(zhì)要求。

（三）環(huán)境救濟(jì)權(quán)

環(huán)境救濟(jì)權(quán)主要是指公眾參與到環(huán)境公益訴訟中的權(quán)利。它最早出現(xiàn)在羅馬法中，同時(shí)又可細(xì)分為私益訴訟和公益訴訟，前者是為了保護(hù)私人的權(quán)益，后者是為了保護(hù)社會(huì)的公眾利益。

目前環(huán)境公益訴訟相對(duì)較為最完善的國(guó)家是美國(guó)，許多先進(jìn)的方面值得我國(guó)借鑒。在美國(guó)，一旦有人去破壞環(huán)境，公民就會(huì)毫不猶豫地動(dòng)用法律武器去捍衛(wèi)社會(huì)的公共利益，因?yàn)樗麄冇邢嚓P(guān)法律對(duì)該行為的支撐。在訴訟的種類方面，一是公眾可以直接將污染者列為被告，二是可以將行政機(jī)關(guān)在環(huán)境污染中的不作為作為訴由而將其告上法庭。針對(duì)第二種情況，美國(guó)的立法機(jī)關(guān)還對(duì)公民作出了一定的限制，即公民在起訴前六十天必須提前告知行政機(jī)關(guān)，否則不能提起環(huán)境公益訴訟。同時(shí)還改變了以往的訴訟費(fèi)用承擔(dān)方式，由原來的一律由被告承擔(dān)改為法官具有一定的自由裁量權(quán)，可以有效地緩解公民因承擔(dān)的訴訟費(fèi)用過高而不去訴訟。

三、我國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)的建議

（一）完善公眾參與環(huán)境保護(hù)的立法

公眾參與環(huán)境保護(hù)，是世界環(huán)保潮流的趨勢(shì)所在，也是我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明的重要途徑，這就要求我國(guó)在立法上要對(duì)公眾與環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)進(jìn)行完善，尤其是從憲法開始，確立公眾的環(huán)境權(quán)，進(jìn)而從根本上提供制度保障。

雖然美國(guó)各州的法律都有自己的特色，但是從共性上講它們大部分都規(guī)定了公眾的環(huán)境權(quán)，比如某州的憲法就明確指出：“公民健康生活的權(quán)利不可侵犯，如果有人損害環(huán)境，那么大家就應(yīng)該用自己的權(quán)利抵制他們”。④而且在許多國(guó)家也存在許多成功的做法，我國(guó)應(yīng)取長(zhǎng)補(bǔ)短，將其引用到我們國(guó)家的法制體系中來。

（二）發(fā)揮民間環(huán)保組織的作用

在一個(gè)社會(huì)運(yùn)營(yíng)的過程中如果能夠存在適量的民間組織發(fā)揮彌補(bǔ)政府智能的作用，那么既有利于公眾訴求能夠得到及時(shí)的滿足，也有利于監(jiān)督政府職能的有效行使，還有利于全民共同把環(huán)保工作做好做實(shí)。

為了發(fā)揮民間環(huán)保組織的作用，筆者建議首先應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)出臺(tái)相應(yīng)的法律，規(guī)定好它們存在的法律地位，其次由相關(guān)職能部門進(jìn)行有效監(jiān)管，保證這些組織的成立、運(yùn)行以及解散都符合法律的程序，最后是鼓勵(lì)廣大群眾認(rèn)可并參與到這些組織中去，在組織中不斷地接受環(huán)保知識(shí)，為國(guó)家生態(tài)建設(shè)出謀獻(xiàn)策。通過這一系列的措施，保障公眾能夠合理地參與到環(huán)境保護(hù)中去。

（三）健全環(huán)境公益訴訟制度

前文已經(jīng)強(qiáng)調(diào)，一個(gè)國(guó)家建立環(huán)境公益訴訟制度的相關(guān)內(nèi)容以及將其引入我國(guó)的迫切性，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)方面建立健全我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度：

一是要放開原告的起訴資格?！霸谖覈?guó)的傳統(tǒng)中，只有發(fā)生與公眾切身利益相關(guān)事件，該公眾才能去維護(hù)權(quán)利甚至提起訴訟，這顯然不符合社會(huì)環(huán)境具有公益性的特征”，⑤為此，不僅要讓民間環(huán)保組織有訴訟的權(quán)利，普通的自然人、法人和其他社會(huì)組織也應(yīng)當(dāng)有這樣的權(quán)利。二是要改變現(xiàn)有環(huán)境訴訟的舉證責(zé)任。因?yàn)榄h(huán)境污染具有較強(qiáng)的專業(yè)性，同時(shí)普通公民在對(duì)抗企業(yè)時(shí)又處于弱勢(shì)地位，這就可能導(dǎo)致不公正的訴訟結(jié)果。通過建立相關(guān)領(lǐng)域的舉證責(zé)任倒置，讓強(qiáng)勢(shì)的污染者受到一定的約束，保證司法的公正性。三是要建立合理的費(fèi)用機(jī)制。如果讓公眾在參與訴訟的過程中承擔(dān)巨額的訴訟費(fèi)用，這不符合現(xiàn)實(shí)常情，因此要通過獎(jiǎng)勵(lì)和降低訴訟費(fèi)用的方式，讓公民愿意去維護(hù)公眾的權(quán)利，而不是因?yàn)樽陨斫?jīng)濟(jì)利益而放棄公益訴訟。

（四）提高公民的環(huán)保意識(shí)

只有充分發(fā)揮出個(gè)人主觀能動(dòng)性，才能使一個(gè)人投入到自己想要做的工作中去，在環(huán)保上也是如此。只有當(dāng)國(guó)民意識(shí)到環(huán)境保護(hù)的重要性，想要通過自己的努力去做一些改變，公眾才能真正參與到環(huán)境保護(hù)中來。目前從整體上看我國(guó)公民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，國(guó)家、社會(huì)、學(xué)校等領(lǐng)域都需要重視起來，通過共同的努力提升公民的環(huán)保意識(shí)。

四、結(jié)語

環(huán)境保護(hù)中的公眾參與制度已經(jīng)得到了世界上許多國(guó)家的認(rèn)可。通過建立健全我國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)的機(jī)制，一方面可以提高公民的環(huán)保意識(shí)，另一方面還可以降低政府的執(zhí)法成本，以保護(hù)環(huán)境的健康發(fā)展。

注釋

①韓德培.環(huán)境保護(hù)法教程[M].法律出版社，2015：44。

②張盼.論環(huán)境知情權(quán)[M].商務(wù)印書館，2008：81-82。

③李偉聰.環(huán)境公益訴訟中公眾參與問題研究[J].法制博覽，2014（6）：3-4。

④胡慧芳.淺析我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與機(jī)制[J].政法論壇，2013（7）：165-167。

⑤杜群.我國(guó)環(huán)境公益訴訟單一模式及比較視域下的反思[J].法學(xué)論壇，2013（4）：88。