韓 麗

(西北政法大學(xué) 研究生院，陜西 西安 710063)

黨的十九大報(bào)告中明確指出,“要以城市群為主體構(gòu)建中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”，構(gòu)建協(xié)調(diào)發(fā)展格局，需要著力解決由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題，拓寬發(fā)展空間，增強(qiáng)發(fā)展后勁，才能實(shí)現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。近年來，各地如雨后春筍般崛起的“特色小鎮(zhèn)”為破解這一發(fā)展難題作出有益探索。2016年住建部等三部委聯(lián)合發(fā)布通知，提出2020年培育1 000個(gè)左右特色小鎮(zhèn)的建設(shè)目標(biāo)。

但是，特色小鎮(zhèn)的快速成長(zhǎng)也不可避免地帶來諸多問題。一些地方政府將特色小鎮(zhèn)視為政績(jī)工程，甚至將特色小鎮(zhèn)打造成政府融資平臺(tái)，嚴(yán)重背離特色小鎮(zhèn)制度設(shè)計(jì)初衷，出現(xiàn)“假小鎮(zhèn)真房產(chǎn)”的不良現(xiàn)象。筆者認(rèn)為，導(dǎo)致這一現(xiàn)象的一個(gè)重要原因，即政府和公眾對(duì)特色小鎮(zhèn)這一新興事物的內(nèi)涵模糊不清，對(duì)其內(nèi)部架構(gòu)、發(fā)展運(yùn)營(yíng)等缺乏深刻理解，造成特色小鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的作用不能得到充分發(fā)揮。

目前學(xué)界對(duì)特色小鎮(zhèn)的研究多集中于規(guī)劃、文化、運(yùn)營(yíng)以及特色小鎮(zhèn)的意義等文化經(jīng)濟(jì)方面的研究，缺乏從法律角度對(duì)其進(jìn)行研究，對(duì)其主體資格問題的探討僅僅停留在規(guī)范性文件所給出的定義層面，未能深入研究其內(nèi)涵價(jià)值。然而，特色小鎮(zhèn)作為我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要載體和新型城鎮(zhèn)化的示范，其建設(shè)發(fā)展已經(jīng)成為新常態(tài)下推進(jìn)供給側(cè)機(jī)構(gòu)性改革、加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要戰(zhàn)略舉措。故本文擬從經(jīng)濟(jì)法主體制度層面入手，對(duì)作為特色小鎮(zhèn)的主體資格、經(jīng)濟(jì)干預(yù)的正當(dāng)性以及經(jīng)濟(jì)干預(yù)權(quán)限進(jìn)行分析。

一、特色小鎮(zhèn)內(nèi)涵理解

2014年10月，原浙江省人民政府省長(zhǎng)李強(qiáng)考察位于杭州西湖區(qū)的云棲小鎮(zhèn)，對(duì)特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃和發(fā)展寄予厚望， 2015年6月3日，第一批浙江省省級(jí)特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單公布，余杭?jí)粝胄℃?zhèn)、南湖基金小鎮(zhèn)、西湖云棲小鎮(zhèn)等37個(gè)小鎮(zhèn)列入首批創(chuàng)建名單，“特色小鎮(zhèn)”的提法由此而來。

何謂“特色小鎮(zhèn)”？浙江省人民政府省長(zhǎng)李強(qiáng)指出其“產(chǎn)、城、人、文”有機(jī)結(jié)合的重要屬性[1]，嚴(yán)格意義上來說，不能算作“特色小鎮(zhèn)”的準(zhǔn)確內(nèi)涵，但是不失為對(duì)其特點(diǎn)的一種詳細(xì)描述。2015年《關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)，特色小鎮(zhèn)不同于行政區(qū)劃單元和產(chǎn)業(yè)園區(qū)。文中對(duì)特色小鎮(zhèn)的總體要求、創(chuàng)建程序、政策措施、組織領(lǐng)導(dǎo)作出詳細(xì)規(guī)定，都可謂開特色小鎮(zhèn)先河的浙江對(duì)其內(nèi)涵的有益探索。2016年《關(guān)于加快美麗特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》指出，特色小鎮(zhèn)要聚焦特色產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，對(duì)特色小鎮(zhèn)發(fā)展指明方向。2017年《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》將特色小鎮(zhèn)界定為“在幾平方公里土地上集聚特色產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)生活生態(tài)空間相融合、不同于行政建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)?！?/p>

此外，亦有學(xué)者對(duì)硅谷科技小鎮(zhèn)、格林尼治基金小鎮(zhèn)等世界著名特色小鎮(zhèn)予以解讀，以期解決中國(guó)特色小鎮(zhèn)的內(nèi)涵和定位問題[2]。

筆者發(fā)現(xiàn)，目前學(xué)界對(duì)特色小鎮(zhèn)的內(nèi)涵界定中，通常直接引述上述規(guī)范性文件中對(duì)特色小鎮(zhèn)所作的定義，而未對(duì)其進(jìn)行深入研究。筆者認(rèn)為，上述文件中對(duì)特色小鎮(zhèn)的界定存在不妥之處，以其作為學(xué)術(shù)研究的理論基礎(chǔ)有待商榷，理由如下：

其一，內(nèi)涵界定存在模糊之處。無論是發(fā)改委等國(guó)家部委文件，還是各省相關(guān)文件，都指出特色小鎮(zhèn)不同于行政建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，但是發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于加快美麗特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，在文件標(biāo)題中將特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)合二為一，簡(jiǎn)稱“特色小(城)鎮(zhèn)”。而該文件正文中所述及的各項(xiàng)規(guī)定，有的適用于特色小(城)鎮(zhèn)，有的僅適用于其中之一，不免對(duì)理論界和實(shí)務(wù)界造成一定程度的誤導(dǎo)。

其二，浙江省以景區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)劃定其特色小鎮(zhèn)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)改委出臺(tái)的相關(guān)文件中，雖然對(duì)建設(shè)面積作出規(guī)定，但同時(shí)規(guī)定“旅游、體育和農(nóng)業(yè)類特色小鎮(zhèn)可適當(dāng)放寬”，明顯寬松于浙江要求。筆者認(rèn)為，浙江對(duì)于特色小鎮(zhèn)的建設(shè)要求是基于其地域經(jīng)濟(jì)文化特點(diǎn)而作出的，但是全國(guó)其它省份與浙江存在較大差別，特別是中西部發(fā)展欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如果作出“一刀切”的規(guī)定，顯然不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和各地實(shí)際情況，所以發(fā)改委的規(guī)定正是考慮到地域差異而做出相應(yīng)改變。但是由于浙江模式特色小鎮(zhèn)深入人心，故而在實(shí)踐過程中不乏將浙江標(biāo)準(zhǔn)直接“拿來”作為其本地特色小鎮(zhèn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，忽視浙江標(biāo)準(zhǔn)地域性和適應(yīng)性，導(dǎo)致其特色小鎮(zhèn)建設(shè)的阻滯。

其三，對(duì)于“特色小鎮(zhèn)”概念的界定多為功能性的描述，而非揭示特色小鎮(zhèn)本質(zhì)的科學(xué)性論斷。嚴(yán)格意義上講，這是一種關(guān)于目標(biāo)的描述而不是對(duì)象的定義[3]。而且對(duì)于內(nèi)涵豐富的特色小鎮(zhèn)來說，不能從單一角度進(jìn)行解讀。從規(guī)劃角度，可對(duì)其進(jìn)行具象實(shí)體方面的理解；從文化角度，可對(duì)其蘊(yùn)含的文化意蘊(yùn)予以挖掘；從產(chǎn)業(yè)角度，可對(duì)其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)轉(zhuǎn)型角度來探究。下文將從法律角度對(duì)特色小鎮(zhèn)的內(nèi)涵予以勾勒。

特色小鎮(zhèn)“非鎮(zhèn)非區(qū)”。特色小鎮(zhèn)和我國(guó)行政區(qū)劃意義上的“鎮(zhèn)”是不同的，不屬于地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)。所謂行政建制鎮(zhèn)，即指經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的鎮(zhèn)。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》，省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的設(shè)立、撤銷、更名和行政區(qū)域界線的變更。而特色小鎮(zhèn)雖然名為小鎮(zhèn)，但此鎮(zhèn)非彼鎮(zhèn)，特色小鎮(zhèn)以靈活的體制機(jī)制來打造的綜合改革試驗(yàn)區(qū)，堅(jiān)持政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場(chǎng)化運(yùn)作[4]，它沒有獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)，目前較為普遍的做法是，具有行政管理職能的行政機(jī)構(gòu)可將其工作人員派駐小鎮(zhèn)工作，提高小鎮(zhèn)行政效率。特色小鎮(zhèn)也不同于產(chǎn)業(yè)園區(qū)。產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建立是為實(shí)現(xiàn)政府或者企業(yè)特定發(fā)展目標(biāo)。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)園區(qū)是在一大片的土地上聚集若干個(gè)企業(yè)的區(qū)域。特色小鎮(zhèn)區(qū)別于產(chǎn)業(yè)園區(qū)，從實(shí)質(zhì)上來說，特色小鎮(zhèn)要突出“特色”二字，“特”在于要具有明確的核心產(chǎn)業(yè)定位，“色”在于空間品味與特色[5]。從形式上來講，特色小鎮(zhèn)對(duì)建設(shè)面積、產(chǎn)業(yè)投資、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等都有明確要求，只有符合要求經(jīng)過批準(zhǔn)才能稱之為特色小鎮(zhèn)。但是特色小鎮(zhèn)與建制鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)又有千絲萬縷的聯(lián)系。有的特色小鎮(zhèn)脫胎于產(chǎn)業(yè)園區(qū)或“重合”于產(chǎn)業(yè)園區(qū)，杭州云棲小鎮(zhèn)的前身是轉(zhuǎn)塘科技經(jīng)濟(jì)園區(qū)，南湖基金小鎮(zhèn)產(chǎn)生于南湖金融創(chuàng)新示范區(qū)。有的特色小鎮(zhèn)直接設(shè)置在行政建制鎮(zhèn)中，紹興黃酒小鎮(zhèn)就坐落于享譽(yù)中外的東浦古鎮(zhèn)。

特色小鎮(zhèn)“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)”。創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新平臺(tái)對(duì)于科技創(chuàng)新與成果轉(zhuǎn)化具有重要意義。國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)分別于2016年和2017年發(fā)布的相關(guān)文件均將特色小鎮(zhèn)定位于“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展平臺(tái)”。為了準(zhǔn)確理解這一定位，筆者以南湖基金小鎮(zhèn)為例對(duì)其作出分析。南湖基金小鎮(zhèn)明確其入駐企業(yè)的經(jīng)營(yíng)范圍，對(duì)于入駐南湖基金小鎮(zhèn)的企業(yè)，小鎮(zhèn)從企業(yè)注冊(cè)前階段、企業(yè)注冊(cè)階段以及企業(yè)存續(xù)階段對(duì)其提供專人免費(fèi)為進(jìn)駐企業(yè)代辦工商注冊(cè)手續(xù)等多項(xiàng)“一對(duì)一”服務(wù)，但是對(duì)于企業(yè)注冊(cè)事宜辦理，則是由嘉興市南湖區(qū)工商行政管理局、公安機(jī)關(guān)、銀行等部門完成，而企業(yè)備案則由嘉興市南湖區(qū)金融辦公室負(fù)責(zé)，小鎮(zhèn)并未設(shè)立獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)。由此可知，南湖基金小鎮(zhèn)不具有行政管理職責(zé)，不承擔(dān)行政管理責(zé)任，但是對(duì)小鎮(zhèn)企業(yè)提供便利服務(wù)。余杭?jí)粝胄℃?zhèn)中設(shè)有創(chuàng)業(yè)服務(wù)大廳，大廳分設(shè)工商窗口、組織機(jī)構(gòu)代碼窗口以及稅務(wù)窗口，注冊(cè)登記可以享受“一站式”服務(wù)，但其實(shí)質(zhì)是余杭相應(yīng)行政機(jī)關(guān)派駐夢(mèng)想小鎮(zhèn)的工作點(diǎn)，而非獨(dú)立具有行政管理權(quán)限的行政機(jī)構(gòu)。

通過上述分析可知，特色小鎮(zhèn)既不是具有宏觀調(diào)控職能的政府，又不是在市場(chǎng)上從事商品交易活動(dòng)的組織和個(gè)人，但其參加經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系擁有經(jīng)濟(jì)權(quán)限。筆者認(rèn)為，可將特色小鎮(zhèn)定位為經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系主體中的社會(huì)中間層主體。社會(huì)中間層主體，是指獨(dú)立于政府與市場(chǎng)主體，為政府干預(yù)市場(chǎng)，市場(chǎng)影響政府和市場(chǎng)主體之間相互聯(lián)系起中介作用的主體[6]23。特色小鎮(zhèn)所具有的中介性、公共性以及民間性特點(diǎn)，賦予其經(jīng)濟(jì)自治權(quán)限，在政府和市場(chǎng)失靈的情況下行使干預(yù)職能。

二、特色小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)自治的正當(dāng)性分析

(一)解決市場(chǎng)失靈問題

19世紀(jì)末期，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)并非萬能，市場(chǎng)這只“看不見的手”在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中具有難以克服的缺陷，從而導(dǎo)致不完全競(jìng)爭(zhēng)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部效應(yīng)、信息不對(duì)稱等經(jīng)濟(jì)問題的產(chǎn)生[7]78。據(jù)2015年浙江省公布首批37個(gè)特色小鎮(zhèn)，全國(guó)各地特色小鎮(zhèn)建設(shè)如火如荼，繁榮背后卻透著隱憂。飽受房地產(chǎn)過剩困擾的房企在市場(chǎng)利益的驅(qū)動(dòng)下進(jìn)入特色小鎮(zhèn)建設(shè)領(lǐng)域、萬達(dá)、綠城、碧桂園等一線房企都紛紛出手，但是特色小鎮(zhèn)的盈利模式與傳統(tǒng)房地產(chǎn)行業(yè)并不相符，甚至相悖，房地產(chǎn)行業(yè)依靠建設(shè)銷售來獲利，而特色小鎮(zhèn)則是以項(xiàng)目后期運(yùn)營(yíng)來獲利，缺乏產(chǎn)業(yè)、人口等因素支撐的小鎮(zhèn)前景堪憂。

(二)消除政府干預(yù)的負(fù)效應(yīng)

為了克服“看不見的手”市場(chǎng)失靈的缺陷，“有形的手”——政府干預(yù)應(yīng)運(yùn)而生，不可否認(rèn)政府的適度干預(yù)確實(shí)可以解決一些市場(chǎng)靠自身機(jī)制無法消化的問題，但是政府干預(yù)不可避免地會(huì)產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)，甚至是對(duì)特色小鎮(zhèn)的宗旨的背離。浙江所要求的以景區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)作為小鎮(zhèn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，大致源于兩點(diǎn)原因：一是給特色小鎮(zhèn)賦予產(chǎn)業(yè)和旅游雙重職能，自然需要對(duì)旅游配套設(shè)施的建設(shè)；二是將旅游休閑與宜居宜業(yè)視為等同概念。但事實(shí)上，并非所有特色小鎮(zhèn)都以旅游休閑為核心產(chǎn)業(yè)，甚至有些小鎮(zhèn)的核心產(chǎn)業(yè)并不“歡迎”觀光旅游，諸如具有保密要求的產(chǎn)業(yè)集群所在的小鎮(zhèn)等。而且旅游休閑與宜居宜業(yè)的環(huán)境要求并不完全統(tǒng)一，因?yàn)樽鳛樾蓍e度假的游客和生活工作的居民的訴求不會(huì)完全一致。所以，特色小鎮(zhèn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由各個(gè)小鎮(zhèn)“因地制宜”而非由政府出臺(tái)的規(guī)范性文件來解決，這就要求特色小鎮(zhèn)在其建設(shè)中享有一定的“經(jīng)濟(jì)自治”，而非都由政府“大包大攬”。

(三)特殊公共產(chǎn)品的供給

政府在政策法規(guī)制定過程中的價(jià)值取向應(yīng)當(dāng)是公平公正的，即便政策法規(guī)具體制度安排有所傾斜，也應(yīng)該是基于公共利益或者出于對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)，可以說，即便是“形式上不公平”，其實(shí)質(zhì)是為了追求或者平衡“實(shí)質(zhì)公平”。而且，政府主要承擔(dān)公共管理職責(zé)，政府對(duì)行業(yè)內(nèi)部運(yùn)行規(guī)則不能也不必完全知曉。然而行業(yè)協(xié)會(huì)可以為其所屬行業(yè)的企業(yè)提供一些國(guó)家基于政府中立性和法律普適性要求而無法提供、單個(gè)企業(yè)處于成本收益之計(jì)算以及防范“搭便車”的考量又不愿運(yùn)作的一些特殊公共產(chǎn)品[6]26。

(四)特色小鎮(zhèn)的“特殊”使命

2020年是全面建成小康社會(huì)的決勝之年，也是城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。特色小鎮(zhèn)建設(shè)無論是現(xiàn)在還是將來，都將是我們破解城鎮(zhèn)化發(fā)展難題和應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的重要抓手。

特色小鎮(zhèn)的發(fā)展是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的產(chǎn)物，擔(dān)負(fù)破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的“特殊”使命。特色小鎮(zhèn)要求具備形態(tài)上“小而美”、體制上“新而活”、配套上“全而優(yōu)”、產(chǎn)業(yè)上“專而強(qiáng)”四大基本特征。2018年1月29日，浙江省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局頒布的《特色小鎮(zhèn)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》(DB33/T 2089-2017)，系全國(guó)首個(gè)特色小鎮(zhèn)地方評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，其中對(duì)體制上“新而活”作出量化考核要求，由政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場(chǎng)運(yùn)作3 個(gè)二級(jí)指標(biāo)、6 個(gè)三級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，總分100分，在政府引導(dǎo)項(xiàng)下(35分)強(qiáng)調(diào)“以‘最多跑一次’為核心的系列改革創(chuàng)新舉措”。由此可知，體制創(chuàng)新是特色小鎮(zhèn)評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)，也是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的動(dòng)力。而體制創(chuàng)新的前提是厘清主體資格的定位和職責(zé)權(quán)限的配置。

三、特色小鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)干預(yù)權(quán)限配置

鑒于上文對(duì)特色小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)自治的正當(dāng)性分析，可知賦予特色小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)法主體地位，使之在其權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)自治，即作為社會(huì)中間層主體自主行使一定的經(jīng)濟(jì)干預(yù)權(quán)力，是有必要的。但是經(jīng)濟(jì)干預(yù)權(quán)力不能沒有邊界，超越邊界的不當(dāng)干預(yù)將嚴(yán)重?fù)p害企業(yè)經(jīng)濟(jì)自由和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。因此，下面將對(duì)特色小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)干預(yù)權(quán)限如何配置作出有益探討。

(一)制定規(guī)則的權(quán)限

目前，我國(guó)關(guān)于特色小鎮(zhèn)的規(guī)范性文件，根據(jù)制定主體的不同，可以分為國(guó)家層面和地方層面。國(guó)家層面的制定主要集中在部門規(guī)章效力層級(jí)，或?yàn)椴块T獨(dú)立發(fā)文，或?yàn)槎嗖课?lián)合發(fā)文。主要內(nèi)容為除對(duì)特色小鎮(zhèn)培育工作的指導(dǎo)性、概括性的一般規(guī)定，也有農(nóng)業(yè)特色互聯(lián)網(wǎng)小鎮(zhèn)等特定產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)的特別規(guī)定。

除了國(guó)家層面的規(guī)定，各地也根據(jù)實(shí)際情況作出相應(yīng)規(guī)定。江蘇省先后于2016年、2017年發(fā)布《關(guān)于培育創(chuàng)建江蘇特色小鎮(zhèn)的指導(dǎo)意見》以及《關(guān)于培育創(chuàng)建江蘇特色小鎮(zhèn)的實(shí)施方案》等，浙江省于2016年發(fā)布《關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見》等。安徽、重慶、江西、內(nèi)蒙古、甘肅、福建、河北、山東等省份都相繼發(fā)布本省的特色小鎮(zhèn)建設(shè)培育相關(guān)文件。作為特色小鎮(zhèn)先驅(qū)的浙江省在規(guī)范制定層走得更遠(yuǎn)，除了省級(jí)層面的規(guī)范以外，地市一級(jí)層面也根據(jù)自身情況制定相應(yīng)規(guī)范，比如杭州市于2015年制定《關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見》，而且在同年6月針對(duì)云棲小鎮(zhèn)建設(shè)，西湖區(qū)人民政府發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)云棲小鎮(zhèn)建設(shè)的政策意見(試行)》。值得注意的是，浙江省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局剛剛頒布的《特色小鎮(zhèn)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)特色小鎮(zhèn)的評(píng)定予以明確“量化”，是特色小鎮(zhèn)培育中的重大進(jìn)步，避免特色小鎮(zhèn)扎堆亂象。

研究發(fā)現(xiàn)，無論是國(guó)家層面還是地方層面的特色小鎮(zhèn)的規(guī)范制定，都集中在政府及其職能部門手中，即便是具體到一個(gè)特定小鎮(zhèn)的規(guī)范制定，也是由其所在地的縣區(qū)級(jí)人民政府行使，尚未發(fā)現(xiàn)特色小鎮(zhèn)依其自身特點(diǎn)所制定的“小鎮(zhèn)規(guī)范”。筆者認(rèn)為，作為產(chǎn)城融合的特色小鎮(zhèn)，要想取得長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，應(yīng)該制定屬于自己的自治規(guī)則體系，這個(gè)規(guī)則體系不同于產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)章程，因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)章程通?？紤]的是產(chǎn)業(yè)整體的發(fā)展而非特定地域的產(chǎn)業(yè)，也不同于特色小鎮(zhèn)所在地的政府制定的規(guī)范性文件，因?yàn)榈胤秸?guī)范性文件針對(duì)的是整個(gè)區(qū)域的管理而非圍繞特定產(chǎn)業(yè)。特色小鎮(zhèn)所需要制定的自治規(guī)則，是立足于特色小鎮(zhèn)，針對(duì)特定區(qū)域特定產(chǎn)業(yè)的自身規(guī)則，以云計(jì)算和大數(shù)據(jù)為主導(dǎo)的云棲小鎮(zhèn)和以新型金融業(yè)態(tài)為主導(dǎo)的南湖基金小鎮(zhèn)，在自治規(guī)則的構(gòu)建上必然存在著差異。

(二)管理監(jiān)督的權(quán)限

如果說制定規(guī)則是對(duì)特色小鎮(zhèn)成員企業(yè)的靜態(tài)約束，那么管理監(jiān)督就是動(dòng)態(tài)約束，有效的管理監(jiān)督能夠保證各項(xiàng)規(guī)則的實(shí)施，如果沒有管理監(jiān)督或者管理監(jiān)督不到位，各項(xiàng)規(guī)則就恐怕難免被“束之高閣”。

筆者認(rèn)為，若要對(duì)特色小鎮(zhèn)成員企業(yè)形成有效監(jiān)督管理，前提是對(duì)特色小鎮(zhèn)管理主體具有清晰認(rèn)識(shí)。一般來說，特色小鎮(zhèn)運(yùn)營(yíng)主要有政府主導(dǎo)、政府與企業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展、以企業(yè)主導(dǎo)、以非營(yíng)利的社會(huì)組織主導(dǎo)四種模式[8]。我國(guó)特色小鎮(zhèn)的運(yùn)營(yíng)中前三種模式普遍存在。采用第一種模式者，如云棲小鎮(zhèn)，2017年9月成立的杭州云棲小鎮(zhèn)管理委員會(huì)系杭州市西湖區(qū)人民政府正處級(jí)派出機(jī)構(gòu)，是全國(guó)首個(gè)特色小鎮(zhèn)行政管理機(jī)構(gòu)。采用第二種模式者，如嘉善歌斐頌巧克力小鎮(zhèn)，由大云溫泉旅游度假區(qū)(于2014年9月正成立，正科級(jí)單位，作為縣政府的派出機(jī)構(gòu)，與大云鎮(zhèn)人民政府合署辦公。)和歌斐頌巧克力小鎮(zhèn)集團(tuán)有限公司共同管理，歌斐頌巧克力小鎮(zhèn)集團(tuán)有限公司創(chuàng)始人莫雪峰被稱為小鎮(zhèn)“鎮(zhèn)長(zhǎng)”。采用第三種模式者，如華夏幸?；鶚I(yè)股份有限公司管理運(yùn)營(yíng)的香河機(jī)器人小鎮(zhèn)。

目前我國(guó)特色小鎮(zhèn)的運(yùn)營(yíng)中尚未出現(xiàn)以非營(yíng)利的社會(huì)組織為主體的管理模式，國(guó)外一些城市采用此種模式。筆者認(rèn)為，以非營(yíng)利的社會(huì)組織為主體的管理模式，具體到特色小鎮(zhèn)的管理上，即以定位于社會(huì)中間層組織的特色小鎮(zhèn)或者特色小鎮(zhèn)下設(shè)管理機(jī)構(gòu)來作為管理職責(zé)的承擔(dān)者，是我國(guó)特色小鎮(zhèn)管理可借鑒的一個(gè)有益模式。這一模式既可以避免由于后期運(yùn)營(yíng)的人力物力投入給政府造成負(fù)擔(dān)，又可以避免企業(yè)營(yíng)利性質(zhì)與公共利益的沖突，還可以防止政府和企業(yè)共同管理模式下權(quán)限劃分不清。特色小鎮(zhèn)對(duì)其成員企業(yè)實(shí)施管理職責(zé)的同時(shí)，也擔(dān)負(fù)著監(jiān)督其行為是否符合法律法規(guī)以及小鎮(zhèn)發(fā)布的相應(yīng)規(guī)則的權(quán)力，對(duì)于不符合要求的企業(yè)具有對(duì)其進(jìn)行懲罰的權(quán)力，懲罰權(quán)是經(jīng)濟(jì)自治的應(yīng)有之義?！叭绻袆?dòng)者不服從規(guī)范，必須對(duì)其實(shí)行懲罰，只有這樣，規(guī)范方能行之有效?！?/p>

但是，作為社會(huì)中間層主體的特色小鎮(zhèn)對(duì)其企業(yè)的懲罰，不同于公權(quán)力機(jī)關(guān)的懲罰，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，懲罰主體不同。社會(huì)中間層主體的懲罰權(quán)由其自行行使，而公權(quán)力機(jī)關(guān)的懲罰通常由國(guó)家機(jī)關(guān)或者其授權(quán)委托的機(jī)構(gòu)行使；其二，懲罰對(duì)象不同。前者的懲罰對(duì)象一般為特定產(chǎn)業(yè)或者特定區(qū)域的組織和個(gè)人，而后者的懲罰對(duì)象與規(guī)范主體的地位有關(guān)，如國(guó)家層面的規(guī)范則針對(duì)在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)的全部組織和個(gè)人，而地方層面的僅在管轄地方執(zhí)行；其三，懲罰內(nèi)容不同。前者懲罰可由社會(huì)中間層主體根據(jù)自身特點(diǎn)設(shè)置，種類多樣，設(shè)置靈活。而后者懲罰設(shè)置則較為嚴(yán)格，比如《中華人民共和國(guó)行政處罰法》規(guī)定處罰的種類以及法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件具有設(shè)置何種處罰的權(quán)限。

目前，我國(guó)對(duì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)管理的懲戒機(jī)制正在逐步完善，四部委聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》中要求“統(tǒng)一實(shí)行寬進(jìn)嚴(yán)定、動(dòng)態(tài)淘汰的創(chuàng)建達(dá)標(biāo)制度，取消一次性命名制，避免各地區(qū)只管前期申報(bào)、不管后期發(fā)展?！?017年8月2日，浙江省特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)工作現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)上，公布了對(duì)前兩批特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建對(duì)象和培育對(duì)象的考核結(jié)果，78個(gè)省級(jí)創(chuàng)建小鎮(zhèn)中，6個(gè)被警告，5個(gè)被降格。但是，上述是國(guó)家行政管理機(jī)關(guān)對(duì)作為一個(gè)特色小鎮(zhèn)整體而言的懲戒，而特色小鎮(zhèn)對(duì)其入駐企業(yè)的懲戒體制尚未建立。以余杭?jí)粝胄℃?zhèn)為例，其政策規(guī)定主要集中在創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金申請(qǐng)、金融風(fēng)險(xiǎn)池貸款、項(xiàng)目啟動(dòng)資金補(bǔ)助等方面，可知其政策傾斜于“引進(jìn)”“培育”“孵化”等階段，對(duì)于入駐企業(yè)管理考核相應(yīng)政策嚴(yán)重缺位，懲戒就更無從談起。因此，特色小鎮(zhèn)應(yīng)盡快建立入駐企業(yè)管理考核機(jī)制，靈活運(yùn)用各類懲戒手段，采用公開披露、集體抵制、警告、開除、罰金等非法律懲罰方式，不斷激勵(lì)入駐企業(yè)運(yùn)營(yíng)發(fā)展，淘汰停滯不前的“僵尸企業(yè)”，才能確保特色小鎮(zhèn)創(chuàng)新活力。

(三)糾紛解決權(quán)限

借助外力來實(shí)現(xiàn)民商事糾紛的解決通常有三種方式，即訴訟、仲裁和調(diào)解，相對(duì)于前兩種方式，調(diào)解方式解決糾紛相對(duì)來說較為“柔性”。調(diào)解，即當(dāng)事人雙方基于自愿的基礎(chǔ)，在第三方的主持和調(diào)解下就爭(zhēng)議內(nèi)容自愿達(dá)成諒解協(xié)議。調(diào)解方式，與訴訟、仲裁相比，沒有國(guó)家強(qiáng)制力做支撐，是否接受調(diào)解以及對(duì)調(diào)解結(jié)果是否予以認(rèn)可或者執(zhí)行，取決于糾紛雙方對(duì)調(diào)解的內(nèi)心確信，或者說源于對(duì)調(diào)解主體的認(rèn)可和信任。一般來說，人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織以及行業(yè)調(diào)解組織都是重要的調(diào)解組織，特別是行業(yè)調(diào)解組織在民商事糾紛解決中，具有不可替代的地位。究其原因，行業(yè)協(xié)會(huì)成員企業(yè)之間的糾紛通常具有鮮明的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，這就要求糾紛解決思路、方式契合這種特點(diǎn)，但“普適性”的訴訟仲裁方式很難做到這一點(diǎn)，而行業(yè)協(xié)會(huì)由于對(duì)行業(yè)領(lǐng)域的熟悉從而彌補(bǔ)這一短板，故而得到青睞。在云棲小鎮(zhèn)，從2013年“云棲聯(lián)盟”到2017年“云棲商會(huì)”，云棲商會(huì)在在涉云產(chǎn)業(yè)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及糾紛解決上作出貢獻(xiàn)，但是作為“產(chǎn)城融合”的特色小鎮(zhèn)不只有“商”，還有“民”，就是不只可能產(chǎn)生商事活動(dòng)糾紛，特色小鎮(zhèn)居民和入駐企業(yè)，居民和居民相互之間的民事糾紛，就不可能通過商會(huì)得到解決。這就需要特色小鎮(zhèn)建立自己的糾紛化解機(jī)構(gòu)和機(jī)制，試著在特色小鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)來解決小鎮(zhèn)居民的各類糾紛。人民調(diào)解委員會(huì)是依法設(shè)立的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》第三十四條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以及社會(huì)團(tuán)體或者其他組織根據(jù)需要可以參照本法有關(guān)規(guī)定設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)，調(diào)解民間糾紛。故而特色小鎮(zhèn)可以根據(jù)實(shí)際需要，設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)，負(fù)責(zé)處理特色小鎮(zhèn)范圍內(nèi)發(fā)生的各類糾紛，人民調(diào)解員也可以考慮主要由小鎮(zhèn)居民來?yè)?dān)任，因?yàn)榫幼≡谔厣℃?zhèn)的居民通常都是特色小鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員，即有專業(yè)判斷能力，又對(duì)小鎮(zhèn)環(huán)境熟悉。

對(duì)于采用訴訟方式解決糾紛，可以嘗試在條件成熟的特色小鎮(zhèn)設(shè)立派出法庭，審理發(fā)生在特色小鎮(zhèn)的訴訟糾紛，一方面可以方便訴訟確保糾紛及時(shí)有效解決，另一方面可以結(jié)合特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)探索新的審判模式，為特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展提供司法保障。江蘇興化法院就已于特色小鎮(zhèn)-沙溝鎮(zhèn)建立“庭鎮(zhèn)共建”關(guān)系，設(shè)置旅游巡回法庭，審理當(dāng)?shù)匕l(fā)生的旅游糾紛案件。

住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部原副部長(zhǎng)仇保興認(rèn)為，從“一村一品”的1.0版發(fā)展到“企業(yè)集群”的2.0版、“旅游休閑”的3.0版，再到如今“新經(jīng)濟(jì)體”的4.0版，4.0版特色小鎮(zhèn)就是一個(gè)孵化器，一條創(chuàng)業(yè)的生態(tài)鏈[9]。從其發(fā)展歷程可知，各種各樣的特色小鎮(zhèn)將成為中國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要載體之一。無論從產(chǎn)業(yè)園區(qū)脫胎為特色小鎮(zhèn)，還是將城市綜合體打造為特色小鎮(zhèn)，亦或是將本就承擔(dān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展職能的行政建制鎮(zhèn)發(fā)展為特色小鎮(zhèn)，都要以明確特色小鎮(zhèn)內(nèi)涵和特點(diǎn)為前提，否則無論是“一擁而上”，還是“因噎廢食”，都將影響特色小鎮(zhèn)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。目前我國(guó)大多數(shù)特色小鎮(zhèn)尚處于創(chuàng)建或者發(fā)展初期，各項(xiàng)制度建設(shè)也存在缺位問題，需要在特色小鎮(zhèn)的推進(jìn)中予以構(gòu)建和落實(shí)。