《巴黎協(xié)定》實(shí)施機(jī)制與2020 年后全球氣候治理

季 華

（外交學(xué)院 國際法系，北京 100037）

全球氣候治理是個多面向的國際問題。在國際法中，氣候變化的管控，通常依據(jù)統(tǒng)一的多邊國際環(huán)境條約，確立基本規(guī)則，經(jīng)過多輪締約方談判，最終形成管控氣候變化的實(shí)施機(jī)制?；疽?guī)則和實(shí)施機(jī)制共同構(gòu)成了氣候變化國際法律機(jī)制。目前，管控氣候變化有三項國際條約，分別是1992 年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（簡稱：1992 年《框架公約》）、1997 年《京都議定書》和2015 年《巴黎協(xié)定》。1992 年《框架公約》是氣候變化領(lǐng)域最基礎(chǔ)的條約。后兩項條約是依照1992 年《框架公約》確立的基本規(guī)則，按照不同階段的時間表和目標(biāo)，規(guī)定締約方的法律義務(wù)。①

國際環(huán)境條約為國際社會管控全球環(huán)境惡化、開展全球環(huán)境治理提供了基本的框架。然而，正是這種框架性給環(huán)境條約的實(shí)施帶來了“模糊不清”的缺點(diǎn)。該缺點(diǎn)體現(xiàn)在二十多年的環(huán)境條約實(shí)踐中。環(huán)境條約的實(shí)踐也催生了國際組織或機(jī)構(gòu)的大量涌現(xiàn)。大量國際組織或機(jī)構(gòu)參與全球環(huán)境治理，一方面促進(jìn)了環(huán)境治理多元化和組織化的深入，另一方面也產(chǎn)生了國際組織實(shí)踐的重大問題，即不同國際組織或機(jī)構(gòu)之間如何協(xié)同治理全球環(huán)境。“模糊不清”和“協(xié)同治理”均需要各國平等協(xié)商，形成具體可行的細(xì)則，保障條約的有效性和組織的參與度。2018 年12 月，聯(lián)合國第24 屆氣候變化締約方大會確立的“卡托維茨氣候文件”，為2020 年后全球氣候治理提供了明確的實(shí)施細(xì)則，解決了2015 年《巴黎協(xié)定》規(guī)則“模糊不清”和組織機(jī)構(gòu)“協(xié)同治理”的主要問題。

作為當(dāng)今全球氣候治理的重要國際法，“卡托維茨氣候文件”和《巴黎協(xié)定》都非常重要，對其進(jìn)行規(guī)則層面的整合性研究，有三個重要的價值。第一，“卡托維茨氣候文件”屬于氣候變化領(lǐng)域最新的國際文件，對該文件和協(xié)定的研究，有利于全面把握2020 年全球氣候治理的國際法律機(jī)制；第二，以“締約方履約機(jī)制”和“締約方履約追蹤機(jī)制”兩個層面剖析國際社會管控氣候變化的方法，屬于國際法的視角；第三，作為一個新發(fā)展，國內(nèi)外國際法學(xué)界對該問題研究仍處于空白。

本文分三個部分，第一部分論述《巴黎協(xié)定》實(shí)施機(jī)制的形成與發(fā)展；第二部分和第三部分分別從“締約方履約機(jī)制”和“締約方履約追蹤機(jī)制”討論2020 年后氣候變化國際法的實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則，探索《巴黎協(xié)定》的實(shí)施機(jī)制是什么。

一、《巴黎協(xié)定》實(shí)施機(jī)制的形成與發(fā)展

2015 年《巴黎協(xié)定》是各國應(yīng)對氣候變化的國際法條約。和1992 年《框架公約》和1997年《京都議定書》不同的是，2015 年《巴黎協(xié)定》第一次明確了國際社會控溫的具體目標(biāo)，即將全球平均溫度上升幅度控制在工業(yè)化前水平2攝氏度內(nèi)。條約要實(shí)現(xiàn)明確的控溫目標(biāo)，顯然需要締約方實(shí)際和有效地履約?？紤]到1997年《京都議定書》采取的強(qiáng)制發(fā)達(dá)國家承擔(dān)減排義務(wù)機(jī)制力度不足的情況，《巴黎協(xié)定》在吸收2013 年華沙氣候變化大會提出的“國家自主承諾減排機(jī)制”的基礎(chǔ)上，確立了“國家自主貢獻(xiàn)”（Nationally Determined Contributions，NDCs）這一法律機(jī)制?！皣易灾髫暙I(xiàn)”本質(zhì)上是締約方的國際法義務(wù)。

國家自主貢獻(xiàn)改變了締約方具體義務(wù)由條約首先明確的方式，轉(zhuǎn)而由締約方自行決定減排目標(biāo)和減排手段?！皣易灾髫暙I(xiàn)”機(jī)制在很大程度上緩和了締約方履約意愿不強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)狀況。但實(shí)際情況是，自主決定往往可能意味著缺乏標(biāo)準(zhǔn)、力度不強(qiáng)。事實(shí)上，根據(jù)德國國家發(fā)展研究所對現(xiàn)有締約方提交的所有自主貢獻(xiàn)文本的追蹤，大多數(shù)締約方的自主貢獻(xiàn)文本基本沒有遵循《巴黎協(xié)定》的標(biāo)準(zhǔn)，國家目標(biāo)過于寬泛，缺少明確性。②聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署在“2017 年全球減排差距報告”中指出，即便現(xiàn)有締約方自主減排目標(biāo)都能在2100 年實(shí)現(xiàn)，全球溫度至少要升3 攝氏度。［1］這說明：完全依靠締約方自主顯然是無法實(shí)現(xiàn)控溫目標(biāo)的。因此，保證締約方實(shí)際且有效履約的前提是確立《巴黎協(xié)定》的實(shí)施機(jī)制。直到2017 年11 月，各國才達(dá)成了“塔拉諾阿對話”（Talanoa Dialogue）機(jī)制，該機(jī)制的建立解決了《巴黎協(xié)定》第14 條規(guī)定的“全球盤點(diǎn)”的形式和方法問題。但解決了“全球盤點(diǎn)”的形式和方法問題，并沒有解決全球盤點(diǎn)的“對象”問題。因為全球盤點(diǎn)旨在盤點(diǎn)《巴黎協(xié)定》的履行情況。 如果沒有對締約方的履約方式和內(nèi)容框架作出統(tǒng)一的規(guī)定，任由締約方自主決定形式和內(nèi)容的話，那么盤點(diǎn)的對象將是紛繁復(fù)雜的，最終無法較為科學(xué)地評價協(xié)定的履約狀況。

2018 年 12 月 15 日，聯(lián)合國氣候變化締約方大會在波蘭卡托維茨舉行。會議就2015 年《巴黎協(xié)定》的實(shí)施細(xì)則的絕大部分內(nèi)容達(dá)成了一致意見。本次締約方大會對“國家自主貢獻(xiàn)”“氣候變化適應(yīng)”“氣候資金”“技術(shù)框架”“透明度機(jī)制”“全球盤點(diǎn)”和“遵守機(jī)制”達(dá)成了統(tǒng)一的技術(shù)性和程序性規(guī)范。這些規(guī)范具體表現(xiàn)為“框架”（frame）、“程序”（modalities）、“規(guī)劃”（programme）、“指南”（guidance）等文件。這些規(guī)范性文件被稱為“卡托維茨氣候文件”。

應(yīng)對氣候變化，涉及五個重要方面，即“減緩”“適應(yīng)”“資金”“技術(shù)”和“能力建設(shè)”。2015年《巴黎協(xié)定》同樣建立在這五大支柱（pillow）之上。按照協(xié)定的要求，每個支柱都有相應(yīng)的法律機(jī)制。為了準(zhǔn)確評估五個支柱的履約狀況，協(xié)定還建立了“透明度機(jī)制”（Transparen?cy）、“全球盤點(diǎn)機(jī)制”（Global Stocktake）和“遵約機(jī)制”?？ㄍ芯S茨氣候大會確立的實(shí)施細(xì)則和《巴黎協(xié)定》共同組成了2020 年后全球氣候國際法律機(jī)制。

二、《巴黎協(xié)定》締約方履約機(jī)制

（一）國家自主貢獻(xiàn)機(jī)制

應(yīng)對氣候變化，最直接的辦法是通過減排等手段延緩氣候變化的進(jìn)度。包括減排在內(nèi)延緩氣候變化進(jìn)度的手段就是“減緩”?！栋屠鑵f(xié)定》放棄了1997 年《京都議定書》的“發(fā)達(dá)國家強(qiáng)制減排義務(wù)”模式，轉(zhuǎn)為通過“國家自主貢獻(xiàn)”這一方式來實(shí)現(xiàn)減緩目標(biāo)。“國家自主貢獻(xiàn)”應(yīng)反映締約方2020 年后的減緩行動和減排目標(biāo)。《巴黎協(xié)定》規(guī)定：所有締約方應(yīng)（shall）編制和報告反映各自減排目標(biāo)和方法的“國家自主貢獻(xiàn)”（簡稱“自主貢獻(xiàn)”），自主貢獻(xiàn)的目標(biāo)應(yīng)反映各締約方的減緩措施。自主貢獻(xiàn)以文本為形式載體，應(yīng)記錄在秘書處的登記冊中。締約方應(yīng)每5 年提交一次自主貢獻(xiàn)，且自主貢獻(xiàn)表明的力度要體現(xiàn)連續(xù)性和進(jìn)步性?！斑B續(xù)性”指的是締約方應(yīng)保證每5 年更新一次自主貢獻(xiàn)，實(shí)現(xiàn)履約時間的不中斷和延續(xù)性。“進(jìn)步性”指的是締約方應(yīng)保證后一次自主貢獻(xiàn)設(shè)定的行動和目標(biāo)要比前一次的行動和目標(biāo)更進(jìn)一步。

為了促使締約方依照協(xié)定，連續(xù)提交體現(xiàn)力度不斷強(qiáng)化的自主貢獻(xiàn)，協(xié)定擬確立一個締約方共同同意的時間框架。通過共同時間框架，確立自主貢獻(xiàn)的提交周期，以便于評價和追蹤締約方的履行情況。經(jīng)過2015—2018 年的四次協(xié)商，締約方大會確立了兩類時間框架。第一類是自主貢獻(xiàn)的提交時間的程序性框架，即締約方應(yīng)在2020 年提交最新一份文本，并保證每5 年更新一次。第二類是自主貢獻(xiàn)行動的實(shí)體內(nèi)容框架，即締約方實(shí)施行動的時間周期。2018 年卡托維茨氣候大會確立了“2031 年”為新一輪締約方自主貢獻(xiàn)行動的時間起點(diǎn)。確立“共同時間框架”的意義在于：無論締約方在之前提交的“自主貢獻(xiàn)”中已經(jīng)將行動規(guī)劃或目標(biāo)的時間覆蓋到“2031 年之后”與否，任一締約方需在2020 年提交的最新“自主貢獻(xiàn)”中將“2031 年”作為新一輪減緩行動的時間起點(diǎn)。

除此之外，《巴黎協(xié)定》吸納了1997 年《京都議定書》的“聯(lián)合履約機(jī)制”方法，允許如歐盟等“區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化”的締約方通過協(xié)議的方式，遞交一份共同自主貢獻(xiàn)文本③，同時將“協(xié)議”和“減排分配方案”一同提交給秘書處，并由秘書處向全體締約方公布。

（二）適應(yīng)信息通報機(jī)制

“適應(yīng)”指的是在面對氣候變化產(chǎn)生不利影響時，各國應(yīng)如何采取措施降低（甚至避免）人員或財產(chǎn)上的損害或損失。適應(yīng)應(yīng)依靠締約方自身行動。適應(yīng)也和國家能力息息相關(guān)。現(xiàn)有的三份氣候變化國際條約均認(rèn)為：發(fā)展中國家，特別是小島嶼國家受到氣候變化不利影響的程度更嚴(yán)重，因此要強(qiáng)化此類國家的適應(yīng)能力；適應(yīng)同樣需要國際合作。有些締約方，尤其是發(fā)達(dá)國家在適應(yīng)行動上有較先進(jìn)的經(jīng)驗和方法，而這些經(jīng)驗和方法可以和其他締約方共享。1992 年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和1997 年《京都議定書》均涉及“適應(yīng)”，比如締約方應(yīng)提交“國家信息”等。但締約方并沒有對此設(shè)立專門且系統(tǒng)化的機(jī)制。

《巴黎協(xié)定》首次確立了氣候變化“適應(yīng)”的法律機(jī)制——“適應(yīng)信息通報機(jī)制”。該協(xié)定第10 條至12 條擬建立的“適應(yīng)信息通報機(jī)制”至少有三個目的：一是強(qiáng)化締約方的適應(yīng)行動；二是識別發(fā)展中國家締約方的適應(yīng)能力和需要，以強(qiáng)化和滿足發(fā)展中國家的能力和需要；三是共享適應(yīng)行動的經(jīng)驗和方法。

“適應(yīng)信息通報”并非《巴黎協(xié)定》締約方的一項單獨(dú)法律義務(wù)。締約方無需單獨(dú)提交一份“適應(yīng)信息通報”文本才被認(rèn)為滿足協(xié)定的要求。實(shí)際上，《巴黎協(xié)定》賦予了締約方一定的靈活性和便利性。締約方可以選擇“國家適應(yīng)計劃”或“國家自主貢獻(xiàn)”或“國家信息通報”中的任何一種方式，并在內(nèi)容中體現(xiàn)“國家的適應(yīng)行動、努力和規(guī)劃等”即可。

2018 年卡托維茨氣候大會確立了“信息內(nèi)容”“信息登記與公開”“組織安排”“評估”為該機(jī)制的主要組成部分。“適應(yīng)信息內(nèi)容”是非強(qiáng)制性，締約方可以在“信息”中體現(xiàn)“國情”“氣候風(fēng)險和影響”“國內(nèi)行動及行動的國際貢獻(xiàn)”等。締約方應(yīng)將通報的“適應(yīng)信息”的文本登記在公約秘書處公開的登記冊中。締約方大會沒有設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)來實(shí)施該機(jī)制，轉(zhuǎn)而通過現(xiàn)有的組織機(jī)構(gòu)，如“適應(yīng)委員會”和“最不發(fā)達(dá)國家專家組”等實(shí)現(xiàn)機(jī)制的目的。組織機(jī)構(gòu)工作的主要目的有兩個：一是評估發(fā)展中國家的適應(yīng)困難；二是促進(jìn)向發(fā)展中國家提供適應(yīng)資金和轉(zhuǎn)讓適應(yīng)技術(shù)。此外，締約方大會確立了將“2020 年”作為“適應(yīng)信息通報機(jī)制”的實(shí)施年份。

（三）資金信息通報機(jī)制

“資金”在氣候變化國際法律機(jī)制中實(shí)施非常復(fù)雜，其復(fù)雜性主要表現(xiàn)為兩點(diǎn)。第一，氣候條約雖然規(guī)定了由發(fā)達(dá)國家承擔(dān)資金責(zé)任，但發(fā)達(dá)國家一直以來沒有完全履行該責(zé)任；第二，氣候資金的實(shí)際來源主體非常廣泛，超出了條約規(guī)定的范圍。除發(fā)達(dá)國家外，多邊的資金機(jī)構(gòu)甚至部分發(fā)展中國家及私人機(jī)構(gòu)也提供了較大數(shù)額的氣候資金。氣候資金機(jī)制的復(fù)雜性至少引發(fā)兩個問題：一是發(fā)展中國家和私人機(jī)構(gòu)提供資金是否表明，發(fā)達(dá)國家的資金責(zé)任可以被弱化？二是如果不可以，如何準(zhǔn)確認(rèn)定和評估發(fā)達(dá)國家的資金責(zé)任？

對于第一個問題，《巴黎協(xié)定》在鼓勵非發(fā)達(dá)國家和私人提供資金的同時，重申了發(fā)達(dá)國家應(yīng)承擔(dān)單獨(dú)的和法律的資金責(zé)任。2015 年巴黎氣候大會為發(fā)達(dá)國家設(shè)定了具體集體責(zé)任，即要在2025 年前，每年至少向發(fā)展中國家提供1000 億美元的氣候資金。

對于第二個問題，《巴黎協(xié)定》規(guī)定了每一個發(fā)達(dá)國家締約方每兩年應(yīng)（shall）提交單獨(dú)的氣候資金援助信息。此項規(guī)定是《巴黎協(xié)定》在資金機(jī)制上的創(chuàng)新之處，即在氣候資金機(jī)制中為發(fā)達(dá)國家設(shè)立單獨(dú)的通報機(jī)制。但是，這樣的通報機(jī)制不是事后履約通報機(jī)制，而是事前（ex ante）機(jī)制。④事前機(jī)制解決了每個發(fā)達(dá)國家締約方的履約目標(biāo)的認(rèn)定問題，但顯然無法解決發(fā)達(dá)國家是否履行資金目標(biāo)這個核心問題。

（四）氣候技術(shù)框架

應(yīng)對氣候變化和“技術(shù)”的革新和利用分不開。《巴黎協(xié)定》第10 條第4 款規(guī)定：要在本協(xié)定下建議一個技術(shù)框架，以實(shí)現(xiàn)氣候技術(shù)開發(fā)進(jìn)步和便利發(fā)展中國家受讓氣候技術(shù)的雙重目的。

《巴黎協(xié)定》通過之前，氣候變化國際條約及締約方大會已經(jīng)設(shè)立了和“技術(shù)”相關(guān)的組織機(jī)構(gòu)，如2010 年坎昆氣候大會建立的“技術(shù)機(jī)制”（Technology Mechanism）專門負(fù)責(zé)落實(shí)氣候技術(shù)的轉(zhuǎn)讓。《巴黎協(xié)定》沒有拋棄之前的技術(shù)機(jī)制，建立了一個旨在監(jiān)督和促進(jìn)現(xiàn)有技術(shù)機(jī)制進(jìn)程的框架。《巴黎協(xié)定》的技術(shù)框架有兩個基本目的：一是判定技術(shù)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓的實(shí)施情況；二是促進(jìn)技術(shù)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓的力度。要實(shí)現(xiàn)這兩個目的，關(guān)鍵要建立具體可行的方法。

締約方在2018 年卡托維茨氣候大會對技術(shù)框架做了進(jìn)一步細(xì)分，主要分為5 個部分，分別為“創(chuàng)新”“實(shí)施”“賦能環(huán)境和能力建設(shè)”（en?abling environment and capacity-building）、“合作和風(fēng)險主體參與”及“支助”?！皠?chuàng)新”主要以締約方自主研發(fā)為導(dǎo)向，通過分享先進(jìn)的技術(shù)信息和實(shí)踐，促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)化，支持締約方之間、公私部門之間聯(lián)合開發(fā)，提升發(fā)展中國家參與能力等方式，實(shí)現(xiàn)氣候技術(shù)的逐步創(chuàng)新和轉(zhuǎn)讓?！皩?shí)施”強(qiáng)調(diào)在現(xiàn)有技術(shù)機(jī)制的基礎(chǔ)上，融合“南北合作”“南南合作”等區(qū)域合作機(jī)制，強(qiáng)化與現(xiàn)有氣候變化國際機(jī)制（mechanisms）的協(xié)同實(shí)施力度?！百x能環(huán)境和能力建設(shè)”是氣候變化技術(shù)支柱中最新的機(jī)制，指在氣候技術(shù)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓的過程中，要充分考量和評估技術(shù)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓給締約方帶來的挑戰(zhàn)，識別締約方受讓技術(shù)的能力及不利影響，并向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)讓“環(huán)境友好型和社會友好型”（socially and envi?ronmentally sound technologies）技術(shù)。“合作和風(fēng)險參與”指的是氣候技術(shù)的開發(fā)和轉(zhuǎn)讓，應(yīng)讓所有風(fēng)險承擔(dān)方（包括國家和非國家行為體）參與。參與是完全自愿的。參與的方式可以是專家交流，也可以是分享經(jīng)驗和做法等?！爸е卑ㄙY金、投資和強(qiáng)化能力三個方面。資金支助指的是應(yīng)向技術(shù)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓提供必要的資金支持；投資支助指的是技術(shù)革新周期過程中，促進(jìn)創(chuàng)新型投資活動；強(qiáng)化能力支助指的是便利發(fā)展中國家獲取技術(shù)創(chuàng)新所需的資金。

（五）能力建設(shè)機(jī)制

能力建設(shè)機(jī)制正式形成于2001 年馬拉喀什氣候大會規(guī)定的文件中。馬拉喀什氣候文件為增強(qiáng)“發(fā)展中國家”（包括最不發(fā)達(dá)國家）和“經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家”各自能力確立了兩個不同的框架。2018 年卡托維茨氣候大會只對“發(fā)展中國家”設(shè)立了新的能力建設(shè)機(jī)制，即在2020年前后強(qiáng)化其組織能力和技術(shù)能力。為了實(shí)現(xiàn)這一目的，締約方通過“透明度”這一手段強(qiáng)化發(fā)展中國家的能力。具體方法上仍主要依靠傳統(tǒng)的“締約方報告”模式——“締約方透明度雙年報告”。為了促進(jìn)發(fā)展中國家順利履行報告義務(wù)，締約方要求全球最大的環(huán)境資金組織——全球環(huán)境基金（Global Environmental Fa?cility）向發(fā)展中國家提供相應(yīng)的資金。

三、《巴黎協(xié)定》締約方履約追蹤機(jī)制

國際條約的“生命力”在于實(shí)施。在國際社會沒有強(qiáng)制性的執(zhí)法機(jī)構(gòu)之前，國際條約的實(shí)施仍依賴于締約方“自覺”，這就決定了國際社會往往只能采取“評價”和“促進(jìn)”的方式來追蹤條約的實(shí)施情況?！栋屠鑵f(xié)定》除了采取國際人權(quán)條約中的“締約方報告”的方式外，還創(chuàng)造了一種新的辦法，即“全球盤點(diǎn)機(jī)制”（global stocktake）?！叭虮P點(diǎn)機(jī)制”“透明度機(jī)制”和“遵約機(jī)制”三者共同構(gòu)成了《巴黎協(xié)定》的締約方履約追蹤機(jī)制。

（一）全球盤點(diǎn)機(jī)制

《巴黎協(xié)定》第14 條確立了“全球盤點(diǎn)機(jī)制”，并對該機(jī)制的形式和功能做了概括規(guī)定，即建立一個對話性機(jī)制以評估協(xié)定的整體進(jìn)程。 由于條約沒有規(guī)定該機(jī)制的具體運(yùn)作模式，2016 年馬拉喀什氣候大會決定，由摩洛哥和斐濟(jì)共同牽頭，締約方就“全球盤點(diǎn)機(jī)制”的運(yùn)作模式開展了為期一年的磋商。2017 年11月斐濟(jì)氣候大會通過的“塔拉諾阿對話機(jī)制”（Talanoa Dialogue，簡稱TD 機(jī)制）為“全球盤點(diǎn)機(jī)制”的具體形式。因此，“TD 機(jī)制”等同于“全球盤點(diǎn)機(jī)制”。

TD 機(jī)制以廣泛參與度、強(qiáng)化透明度和充分包容度為原則，圍繞三個問題對巴黎協(xié)定的整體進(jìn)程進(jìn)行盤點(diǎn)。這三個問題分別為：第一，當(dāng)前履約階段是什么？第二，下一階段目標(biāo)是什么？第三，如何實(shí)現(xiàn)下一階段目標(biāo)？⑤TD 機(jī)制體現(xiàn)了以問題為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)較為精準(zhǔn)評判條約履行狀況的組織安排模式。這一模式和以往國際條約內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)被動依賴國家報告相區(qū)別。同時，TD 機(jī)制同樣將“非國家行為體”、學(xué)術(shù)團(tuán)體或機(jī)構(gòu)等納入機(jī)制中來，以尋求非政府間組織和專家的科學(xué)數(shù)據(jù)和意見，防止過分依賴締約方報告造成盤點(diǎn)信息不準(zhǔn)確的情況發(fā)生。

TD 機(jī)制本質(zhì)上仍屬于條約實(shí)踐中的協(xié)商或?qū)υ挕５?，其和傳統(tǒng)條約實(shí)踐存在三個不同點(diǎn)。第一，主體不同。傳統(tǒng)條約協(xié)商或?qū)υ挻篌w在國家之間發(fā)生，基本不考慮國家之外的主體；但是TD 機(jī)制參與主體則超出國家間范疇。第二，目的不同。傳統(tǒng)條約協(xié)商或?qū)υ捴饕康氖菍l約進(jìn)行訂立或?qū)嵤?；但是TD 機(jī)制的目的是對條約的履行評價或促進(jìn)。第三，組織模式不同。傳統(tǒng)條約協(xié)商或?qū)υ捰蓷l約最高機(jī)構(gòu)——締約方大會組織各締約方直接對問題開展協(xié)商或?qū)υ?；TD 機(jī)制有專門的論壇性組織，各類主體對問題進(jìn)行對話和總結(jié)，再將對話和總結(jié)報告至締約方大會。

（二）遵約機(jī)制

遵約機(jī)制（Compliance Mechanisms）是保證國家遵守國際條約設(shè)立的規(guī)范和組織制度。1997 年《京都議定書》建立了以“發(fā)達(dá)國家承擔(dān)量化減排義務(wù)”為特征的遵約機(jī)制。由于國際社會缺乏“自上而下”的執(zhí)行機(jī)制，加上環(huán)境治理的“外部不經(jīng)濟(jì)性”，京都遵約體系只有“締約方報告評審”制度得到普遍的遵守?！栋屠鑵f(xié)定》遵約機(jī)制體系在延續(xù)“締約方報告評審”制度的基礎(chǔ)上，拋棄了傳統(tǒng)國際法上“國家責(zé)任”（state responsibility）制度，轉(zhuǎn)而建立一個專家委員會。經(jīng)過三年的協(xié)商，2018 年卡托維茨氣候大會最終明確了專家委員會的組成方式、工作重點(diǎn)和職責(zé)。專家委員會是《巴黎協(xié)定》的常設(shè)機(jī)構(gòu)，有獨(dú)立的議事程序。委員會的專家由《巴黎協(xié)定》締約方會議選舉產(chǎn)生，締約方會議以地區(qū)為原則，選出12 名專家，同時任命其中2名專家為委員會聯(lián)席主席。⑥專家成員應(yīng)來自科學(xué)界、技術(shù)界、經(jīng)濟(jì)界和法律界。每名專家任期3 年。委員會的工作成果以“委員會決定”為表現(xiàn)形式。專家做決定（decisions）應(yīng)以專長或技術(shù)為基礎(chǔ)。一般情況下，專家委員會通過的決定應(yīng)獲得至少10 名專家同意。如果專家委員會無法對某項決定達(dá)成一致意見，該決定在得到出席專家人數(shù)的三分之二同意后，也可以通過。

專家委員會的工作重點(diǎn)有兩個，一是和締約方就條約進(jìn)程中各類問題進(jìn)行協(xié)商和討論；二是識別最不發(fā)達(dá)國家和小島嶼發(fā)展中國家的特殊國情和能力，發(fā)現(xiàn)前述國家的具體需求，研究相關(guān)對策。專家委員會的工作職責(zé)有三個：一是就某個具體問題進(jìn)行討論或協(xié)商；二是審查締約方是否履行協(xié)定規(guī)定的義務(wù)；三是在締約方同意的基礎(chǔ)上，對締約方履行不足的情況進(jìn)行討論或評論。

盡管2018 年卡托維茨氣候大會沒有對“專家委員會機(jī)制”做出全面詳盡的規(guī)定，但從工作重點(diǎn)和職責(zé)可以看出：《巴黎協(xié)定》遵約機(jī)制仍是對話性和建議性較強(qiáng)的組織安排，且該安排缺乏有力的監(jiān)督機(jī)制。比如，沒有“《京都議定書》不遵守情勢”（non-compliance procedures）類似的反應(yīng)機(jī)制，或者對不遵守條約的締約方實(shí)施暫停某項權(quán)利等懲戒措施。巴黎遵約機(jī)制體系在監(jiān)督和反應(yīng)問題上之所以保守，有兩個基本的原因。第一，吸取了《京都議定書》遵約機(jī)制實(shí)施效果不強(qiáng)的“歷史教訓(xùn)”。第二，治理環(huán)境問題，重在對問題源頭進(jìn)行“管制”，對保護(hù)行為進(jìn)行“激勵”，且該方法更適合于全球共有環(huán)境治理中。

（三）透明度機(jī)制

“透明度”一詞源于西方法律，后被歐洲國際法學(xué)者使用以推進(jìn)全球憲政化和民主化。在國際環(huán)境法中，“透明度”一詞和條約機(jī)構(gòu)工作的公開度有關(guān)，且基本停留在組織會議文件中。有學(xué)者認(rèn)為，國際環(huán)境條約實(shí)施機(jī)制中采取的“締約方自我報告和集體審議”的組織方式以及讓大量非政府組織參與對話進(jìn)程的事實(shí)，乃是國際環(huán)境法具備“透明度”的例證。［2］然而，環(huán)境條約機(jī)構(gòu)工作的公開只是“透明度”的初級階段。第一，締約方對自身履約進(jìn)行通報，并無法證明締約方是否如報告所述，真實(shí)履行了條約義務(wù)；第二，環(huán)境條約缺乏一個保證實(shí)施“透明度”的程序性機(jī)制。而《巴黎協(xié)定》是國際環(huán)境法中首次明確建立程序機(jī)制以實(shí)現(xiàn)“透明度”的多邊條約。

巴黎透明度機(jī)制的基礎(chǔ)和目的是實(shí)現(xiàn)“共同但有區(qū)別責(zé)任”，即通過信息的準(zhǔn)確報告和理解以及對實(shí)現(xiàn)信息準(zhǔn)確報告和理解給予支持（support）這兩個并行的手段，發(fā)現(xiàn)并解決發(fā)展中國家履行條約的具體難點(diǎn)。2018 年卡托維茨氣候大會圍繞該方法，確立了透明度的框架。

協(xié)定的透明度框架仍以“報告”為基礎(chǔ)，且“報告”的范圍涵蓋了協(xié)定和公約要求的所有信息和報告。為了保證信息的一致性和準(zhǔn)確性，全體締約方應(yīng)按照統(tǒng)一的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)編撰報告。此外，卡托維茨文件在“國家自主貢獻(xiàn)”“適應(yīng)信息”“技術(shù)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓”“資金和能力建設(shè)支持”分別規(guī)定了締約方必須報告的指標(biāo)性（indicative）信息。為此，公約秘書處設(shè)立“技術(shù)專家組”專門審閱締約方是否履行了前述四項規(guī)定的指標(biāo)性義務(wù)。評審結(jié)果依據(jù)締約方報告的“可行性”和“充分性”來判斷。技術(shù)專家組依據(jù)評審并撰寫報告后，締約方將通過網(wǎng)絡(luò)平臺對技術(shù)專家報告提出的履約問題進(jìn)行討論。被認(rèn)定為履約不充分或履約手段可行性不足的締約方同樣應(yīng)通過網(wǎng)絡(luò)平臺做出解釋和回應(yīng)。

巴黎透明度機(jī)制呈現(xiàn)出兩個特點(diǎn)：一是整合性。實(shí)現(xiàn)透明度的方式，就是將三個氣候條約所要求的締約方應(yīng)提交的全部報告和信息納入對象。該方法解決了不同條約機(jī)制“各自為政”、過于分散的弊端，有利于全面系統(tǒng)地掌握條約的履行狀況。二是技術(shù)性。卡托維茨氣候文件從技術(shù)層面規(guī)定了各締約方報告和信息的具體指標(biāo)。文件規(guī)定的具體指標(biāo)是三份氣候條約機(jī)制中最全面的。

四、評價與結(jié)論

對《巴黎協(xié)定》全體締約方來說，卡托維茨氣候大會通過的一攬子文件具有約束力。2018 年卡托維茨氣候大會文件和2015 年《巴黎協(xié)定》共同組成了巴黎協(xié)定實(shí)施機(jī)制的主體內(nèi)容。文件在三個方面推動了整個氣候變化國際法律實(shí)施機(jī)制的完善和發(fā)展。

第一，首次明確地在國際環(huán)境條約建立了“透明度程序機(jī)制”。巴黎透明度機(jī)制不是停留在“締約方報告公開”“非國家行為體參與”等，而是通過信息報告和非國家行為體參與等手段，達(dá)到識別不同國家的具體國情，解決發(fā)展中國家能力不足的目的。因此，巴黎協(xié)定透明度機(jī)制的目的是為了實(shí)現(xiàn)“共同但有區(qū)別責(zé)任”。

第二，建立了漸進(jìn)式的集體追蹤機(jī)制，即氣候行動的全球盤點(diǎn)機(jī)制。以往的氣候條約履約機(jī)制是單向評價，即評審單個締約方是否履行了條約義務(wù)。單向評價雖然重要，但忽略了每個締約方履約間的關(guān)聯(lián)以及整體履約對氣候變化進(jìn)程的影響。但全球盤點(diǎn)機(jī)制是集體評價，將所有締約方和非締約方作為一個整體，盤點(diǎn)當(dāng)前行動和條約目標(biāo)的差距。

第三，國際氣候條約五大支柱建立了相應(yīng)的信息與報告機(jī)制。巴黎協(xié)定實(shí)施機(jī)制確立之前，氣候條約沒有對適應(yīng)、資金和技術(shù)建立相應(yīng)的信息與報告機(jī)制。但卡托維茨氣候大會填補(bǔ)了這三大支柱的空白。

然而，2018 年卡托維茨氣候文件在“能力建設(shè)”方面沒有達(dá)成進(jìn)展?！澳芰ㄔO(shè)”屬于“共同但有區(qū)別責(zé)任”的核心內(nèi)容之一?！澳芰ㄔO(shè)”和“透明度機(jī)制”之間是目的和手段的關(guān)系。透明度程序機(jī)制如何實(shí)現(xiàn)“能力建設(shè)”？此外，締約方需要明確“遵約機(jī)制”和“全球盤點(diǎn)機(jī)制”的關(guān)系。國際環(huán)境條約遵守機(jī)制的功能是對締約方是否履行條約進(jìn)行評價和促進(jìn)，其屬于單個評價機(jī)制。但全球盤點(diǎn)機(jī)制的功能是締約方集體評價和促進(jìn)，其屬于集體評價機(jī)制。這兩類機(jī)制之間的關(guān)系是互補(bǔ)還是彼此獨(dú)立？這需要后續(xù)談判予以確立。

注釋：

① 其中，1997 年《京都議定書》的時間表為“2005—2008 年”，2015 年《巴黎協(xié)定》的時間表為“2020年后”。2008 年至2020 年這段時間，由于國際社會對減排手段和減排義務(wù)存在分歧，由不具有國際條約性質(zhì)的“2013 年華沙氣候文件”承擔(dān)填補(bǔ)該時間段空白的功能。

② 具體可見：https：//klimalog.die-gdi.de/ndc/.

③ 實(shí)踐中，僅有歐盟向公約秘書處提交了一體的自主貢獻(xiàn)文本。參見“聯(lián)合國氣候變化框架公約 網(wǎng) 站 ”：https：//www4.unfccc.int/sites/submis?sions/INDC/Published% 20Documents/Latvia/1/LV-03-06-EU%20INDC.pdf.

④ 《巴黎協(xié)定》第9 條第5 款要求發(fā)達(dá)國家提供“指示性”（indicative）的資金信息?！爸甘拘浴北举|(zhì)上意味著“目標(biāo)”（target）。參見 Jorge Gastelumendi& Inka Gnittke，“Climate Finance（Article 9）”，in Daniel Klein 等編，The Paris Agreement on Cli?mate Change：Analysis and Commentary，Oxford University Press，2017 年版，第 247 頁。

⑤ “TD 機(jī)制”對這三個問題概況的表述比較口語化。按照文件的表述，這三個問題分別為：第一，我們在哪里？第二，我們?nèi)ネ睦?？第三，我們?nèi)绾稳ィ?為表述書面化，本文對這三個問題的表述方式作了修改。

⑥ 按照《卡托維茨文件》規(guī)定，這12 名專家分別來自聯(lián)合國五大集團(tuán)（每個集團(tuán)2 名）、一名小島嶼發(fā)展中國家、一名最不發(fā)達(dá)國家。