城市財(cái)政體制改革對(duì)美麗徐州建設(shè)的促進(jìn)作用研究

■陳 龍

（徐州市銅山區(qū)財(cái)政局）

1 當(dāng)前徐州城市財(cái)政體制改革路徑

1.1 效率優(yōu)先與社會(huì)公平并重

徐州市財(cái)政部門圍繞“建設(shè)美麗江蘇，建設(shè)大美徐州”城市基本發(fā)展方針，設(shè)定了一系列財(cái)政政策目標(biāo)并加快落實(shí)財(cái)政體制改革為其提供支撐，以同時(shí)滿足城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城市居民公共服務(wù)的需求。當(dāng)代城鎮(zhèn)化進(jìn)程日益加深，城市居民對(duì)公共服務(wù)的質(zhì)量要求不斷增高，如何在效率和公平間取得平衡，是徐州城市財(cái)政改革路徑規(guī)劃的重要問題[1]。

自“分稅制”這一推崇效率優(yōu)先的財(cái)政制度建立后，無論是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是財(cái)政增收都有了不小的改觀。時(shí)至今日，徐州乃至更廣泛的地方政府所面臨的都不再是“私人消費(fèi)”短缺，而是“公共消費(fèi)”的不足，財(cái)政體制改革恰恰就是為了解決這一點(diǎn)，促使公共服務(wù)走向均等化。目前，徐州財(cái)政部門致力于落實(shí)農(nóng)村進(jìn)城人口和城鎮(zhèn)戶籍居民公共服務(wù)的均等化，縮短城鄉(xiāng)差距，通過醫(yī)療、教育、社保保障等方面的一系列對(duì)口補(bǔ)貼設(shè)置，竭力達(dá)到社會(huì)公平的基本目標(biāo)。

1.2 應(yīng)對(duì)人口加速流動(dòng)，提供城市發(fā)展源動(dòng)力

城市財(cái)政體制改革既包括城市對(duì)其轄區(qū)，即徐州市政府對(duì)其下轄的各區(qū)政府，也包括徐州市與江蘇省政府之間的財(cái)政關(guān)系調(diào)整。因此，徐州的城市財(cái)政體制改革是無法脫離城鎮(zhèn)周遭城市、地區(qū)的影響的。城市財(cái)政改革促進(jìn)了江蘇省經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展自然而然導(dǎo)致了人口流動(dòng)，城市事權(quán)和支出責(zé)任范圍進(jìn)一步擴(kuò)張，導(dǎo)致城市治理難度較之前有了明顯上漲。

人口加速流動(dòng)使得徐州近些年的公共治理矛盾更為尖銳，人民群眾對(duì)居住環(huán)境、城市公共建設(shè)、生活保障等要求水漲船高，徐州市鼓樓區(qū)、泉山區(qū)等地紛紛掀起了多處城市改造工程，財(cái)政供給和保障能力面臨著更為嚴(yán)苛的考驗(yàn)。徐州市政府在充分學(xué)習(xí)中央政府、省委省政府的財(cái)政體制改革要求之后，將本市財(cái)政分權(quán)制改革進(jìn)一步細(xì)化，使得“事權(quán)”、“財(cái)權(quán)”的對(duì)接與配合較之前更為匹配，以應(yīng)對(duì)當(dāng)下日益擴(kuò)容的人口流動(dòng)量，將其轉(zhuǎn)化為城市良性發(fā)展的源動(dòng)力。

1.3 加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，權(quán)責(zé)配置合理化

當(dāng)前，市級(jí)政府和下級(jí)政府的城市事權(quán)、支出責(zé)任的架構(gòu)基本源自于1994年的分稅制改革，最終形成的“收入集中、事權(quán)下放”的財(cái)政格局，無疑會(huì)給市級(jí)以下政府部門帶來較大的責(zé)任壓力。徐州市財(cái)政體制也不例外，保持著市級(jí)事權(quán)相對(duì)平穩(wěn)、支出責(zé)任變化起伏較小，但其下屬區(qū)縣事權(quán)支出責(zé)任卻過于沉重的樣態(tài)。正因如此，徐州市財(cái)政體制改革重點(diǎn)對(duì)其市區(qū)兩級(jí)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行了配置調(diào)整，將更多的支出責(zé)任集中到市級(jí)政府層面。

由此，徐州市政府承擔(dān)了更廣泛的民生事權(quán)和支出責(zé)任，從而鼓勵(lì)區(qū)縣級(jí)政府集中精力，對(duì)其區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市市容等投入精力建設(shè)。經(jīng)過城市財(cái)政改革，徐州市政府集中承擔(dān)了民生領(lǐng)域至關(guān)重要的教育事權(quán)、養(yǎng)老事權(quán)、扶貧救濟(jì)事權(quán)等，且支出責(zé)任有所擴(kuò)大。譬如徐州市政府不僅承擔(dān)了高中及高等教育的投資事權(quán)，目前也已經(jīng)開始承擔(dān)一定的義務(wù)教育投資事權(quán)。當(dāng)?shù)刎?cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的分割，使得市級(jí)政府能夠站在全市高度統(tǒng)籌協(xié)調(diào)民生工作，減輕區(qū)縣級(jí)政府的財(cái)政工作壓力，提升全市范圍的財(cái)政資源配置效率。

2 城市財(cái)政體制改革對(duì)徐州建設(shè)的促進(jìn)作用

2.1 保障城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，擴(kuò)大就業(yè)規(guī)模

美麗徐州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)涉及多個(gè)領(lǐng)域，且不應(yīng)當(dāng)限制在城市轄區(qū)之內(nèi)，必須進(jìn)一步擴(kuò)大到周邊地區(qū)乃至農(nóng)村地區(qū)。徐州市城市財(cái)政體制改革作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐，有益于當(dāng)前不斷加深推進(jìn)的城鎮(zhèn)化建設(shè)。而在這一過程中，徐州市財(cái)政體制改革已然初見成效，使得徐州政府作為地區(qū)的公共管理者，擁有了更為豐厚的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)能力和公共管理能力。從民生部門的有關(guān)數(shù)據(jù)來看，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的持續(xù)加深，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力出現(xiàn)了向城鎮(zhèn)地區(qū)富集的趨勢(shì)，而該進(jìn)程能否繼續(xù)落實(shí)則與城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)。

簡(jiǎn)單而言，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)地區(qū)轉(zhuǎn)移的主要目標(biāo)是在城鎮(zhèn)中就業(yè)謀生，并獲取更高的收入[2]。這一需求實(shí)質(zhì)上就是擴(kuò)大就業(yè)的需求。在城市財(cái)政體制改革的支持之下，徐州市政府接連啟動(dòng)了一系列大型公共項(xiàng)目的投資活動(dòng)，并發(fā)布了多項(xiàng)優(yōu)惠政策，吸引資本入駐創(chuàng)設(shè)就業(yè)崗位，從而向當(dāng)?shù)厝罕娞峁┰鷮?shí)的公共服務(wù)保障。徐州城市財(cái)政改革使得財(cái)政制度發(fā)揮出了更高效的資源配置作用，展現(xiàn)了財(cái)政杠桿的影響，吸引了越來越多的社會(huì)資本進(jìn)入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展之中，從而促使徐州城市經(jīng)濟(jì)踏上可持續(xù)發(fā)展的良性道路。

2.2 優(yōu)化城市公共均等化服務(wù)水平

日益擴(kuò)張的人口流動(dòng)量和速率使得徐州地區(qū)的公共服務(wù)壓力較之前有明顯上升，而提供均等化的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，恰恰是徐州財(cái)政體制改革的重要目標(biāo)和作用之一。江蘇省政府曾在提出“建設(shè)美麗江蘇”的倡議中強(qiáng)調(diào)過，服務(wù)型政府是我國(guó)政府轉(zhuǎn)型的基本標(biāo)桿，地方政府對(duì)當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷默F(xiàn)實(shí)需求了解更深，掌握更多，更需要從根本出發(fā)，提供優(yōu)質(zhì)公平的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

徐州市財(cái)政體制改革過程中著眼于這一點(diǎn)，提高了農(nóng)業(yè)戶口在財(cái)政支出中的占比，在社會(huì)四大基本公共福利（教育、醫(yī)療、就業(yè)、低保）方面，投入頗高，力求改善長(zhǎng)期以來非農(nóng)戶口與農(nóng)業(yè)戶口的公共服務(wù)獲取不平衡結(jié)構(gòu)。徐州市外來務(wù)工人員、農(nóng)村戶口群體享受到了就業(yè)保障、住房補(bǔ)貼、教育便利等多方面的財(cái)政支持，更熱衷于留在城鎮(zhèn)發(fā)展，形成了農(nóng)村生力軍向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的良性人口流動(dòng)趨勢(shì)，為城市發(fā)展提供了豐富的人力資源。

2.3 提升城市公共治理水平，緩釋社會(huì)矛盾

當(dāng)前，徐州市的城鎮(zhèn)化進(jìn)程仍在持續(xù)加深之中，這使得城市治理面臨諸多困境。城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)是專業(yè)分工的必然歷程，在社會(huì)分工日益細(xì)化的過程中，城鎮(zhèn)與農(nóng)村將會(huì)從分立逐漸走向融合，城鄉(xiāng)差異會(huì)在這一過程中逐步縮小，直至生產(chǎn)力水平、收入機(jī)會(huì)等趨于平等。因?yàn)樯鐣?huì)之中的經(jīng)濟(jì)利益、公民權(quán)利、資源要素等都與政府政策、制度等密切相關(guān)，城市發(fā)展所帶來的風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)沖突等都是現(xiàn)實(shí)存在的，譬如徐州市近些年信訪案件高發(fā)就是一個(gè)較為典型的表現(xiàn)。徐州市城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中還會(huì)出現(xiàn)越來越多與此相似的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、矛盾等，甚至威脅到城市發(fā)展。要根治這些問題，就必須要從公共產(chǎn)品和公共服務(wù)著手[3]。

目前,徐州市內(nèi)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供需矛盾非常突出，城市流動(dòng)人口社會(huì)管理問題尤為顯著。經(jīng)過城市財(cái)政體制改革，城市結(jié)構(gòu)得到了升級(jí)優(yōu)化，交通、環(huán)境、貧困人口生活保障，人民群眾的剛需公共產(chǎn)品得到了極大補(bǔ)充和滿足，城市發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能大大降低。換言之，城市財(cái)政體制改革對(duì)徐州市政府治理能力的優(yōu)化作用非常顯著，大大提高了城市的可持續(xù)發(fā)展實(shí)力。

正如十八屆三中全會(huì)所說：“財(cái)政作為國(guó)家治理的重要基礎(chǔ)，并不僅僅只是政府收支活動(dòng)”。徐州市所開展的城市財(cái)政體制改革是順應(yīng)中央政府、省級(jí)政府的號(hào)召，從更高層次、更深廣的領(lǐng)域?qū)ω?cái)政功能進(jìn)行全面重置。徐州市城市財(cái)政體制改革對(duì)城市治理的積極作用主要體現(xiàn)在，對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的引導(dǎo)與改善，為城鎮(zhèn)化過程的公共產(chǎn)品、制度環(huán)境深度優(yōu)化和重構(gòu)。城市財(cái)政體制是一只看不見的手，保持著對(duì)已有的市場(chǎng)機(jī)制、制度環(huán)境尊重，加速城市治理轉(zhuǎn)型，對(duì)徐州市整體的城市治理能力提升十分顯著。

2.4 加深對(duì)農(nóng)幫扶，平衡城鄉(xiāng)發(fā)展差距

中央政府乃至江蘇省政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化道路的重要性，但徐州市政府敏銳地認(rèn)識(shí)到，城鎮(zhèn)化發(fā)展并非城市單邊發(fā)展，而是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合。城市財(cái)政體制改革徹底扭轉(zhuǎn)了財(cái)政分稅制改革后形成的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題，促使城鄉(xiāng)走向發(fā)展融合[4]。而要真正達(dá)到城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的目的，城市財(cái)政勢(shì)必要對(duì)農(nóng)村地區(qū)提供足夠的幫扶。自改革開放至今，我國(guó)長(zhǎng)期保持著農(nóng)業(yè)反哺工業(yè)，農(nóng)村支援城市發(fā)展的基本原則。而農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的剪刀差導(dǎo)致大量資源向工業(yè)和城市傾斜，徐州市也是如此，鼓樓區(qū)近些年開設(shè)了相當(dāng)之多的工業(yè)企業(yè)，進(jìn)一步加深了相應(yīng)的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程。不過，這一側(cè)重工業(yè)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)城市搶先的規(guī)劃，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距持續(xù)擴(kuò)張。

鑒于此，徐州市財(cái)政體制改革聚焦對(duì)農(nóng)幫扶，采用了多種間接方式提供對(duì)農(nóng)支持，并非直接將財(cái)政資金注入到農(nóng)村發(fā)展之中。徐州市財(cái)政體制改革對(duì)農(nóng)民工市民化的城鎮(zhèn)保障體系投注更多，借此有效降低了城鄉(xiāng)差距的進(jìn)一步擴(kuò)大。同時(shí)，徐州市財(cái)政體制改革鼓勵(lì)投資、支持拓展就業(yè)市場(chǎng)，對(duì)中小企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)出臺(tái)了一系列優(yōu)惠補(bǔ)貼政策。中小企業(yè)——尤其是農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)、扎根于農(nóng)村的小微企業(yè)，都是當(dāng)前徐州市地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成，對(duì)其施加針對(duì)性地幫扶有益于吸納農(nóng)村地區(qū)的剩余人口，一定程度上能夠解決城市地區(qū)的就業(yè)困境。除此之外，徐州市城市財(cái)政體制改革的過程中，進(jìn)一步提高了政府采購(gòu)的門檻，規(guī)定了企業(yè)內(nèi)部部分農(nóng)村員工比例、對(duì)農(nóng)村創(chuàng)業(yè)企業(yè)放寬條件、評(píng)價(jià)企業(yè)社會(huì)公益成就等方面標(biāo)準(zhǔn)。時(shí)至今日，徐州城市財(cái)政體制改革在對(duì)農(nóng)幫扶方面已經(jīng)取得十分可觀的成就，城鄉(xiāng)發(fā)展差距擴(kuò)大增速明顯放緩，對(duì)城市整體可持續(xù)發(fā)展非常有益。

3 結(jié) 論

在城市發(fā)展的過程中，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)大量發(fā)展要素向城鎮(zhèn)富集的趨勢(shì)。這些要素包括人口、物質(zhì)資源等，而這些要素必然會(huì)引發(fā)對(duì)城市公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的急劇擴(kuò)張[5]。要妥善滿足這類需求，就必須有雄厚的財(cái)政實(shí)力做支撐。徐州市積極響應(yīng)中央政府、省政府開展城市財(cái)政體制改革，以應(yīng)對(duì)目前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中衍生的各類“城市病”。從已有的結(jié)果來看，徐州城市財(cái)政體制改革的成效無疑是非常顯著的，徐州市已經(jīng)搭建起平衡各個(gè)利益主體關(guān)系、激勵(lì)相容的體制架構(gòu)，在擴(kuò)大就業(yè)市場(chǎng)規(guī)模、提高公共服務(wù)質(zhì)量、改進(jìn)公共治理水平和深化對(duì)農(nóng)幫扶四個(gè)方面展現(xiàn)了突出的積極影響，因而對(duì)城市的綜合治理能力發(fā)揮了顯著提升作用，有效促使徐州市保持良性的可持續(xù)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。