新形勢下通過財政支出管理提高財政資金使用效率的分析

■侯慧敏

（湖南省常德市武陵區(qū)財政局）

在新形勢下，隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各方面對財政支出的需求大增，給財務(wù)支出管理帶來極大困難。如今，受全球新冠肺炎疫情的影響，經(jīng)濟(jì)下行壓力繼續(xù)增大，財政收入增長乏力，而財政支出剛性強，加上財政體制方面等因素影響。部分地方財政收支矛盾較為突出，對社會經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展造成極大影響。

1 新形勢下財政支出管理面臨的主要現(xiàn)狀分析

1.1 部分地方收入增收乏力，財政收支矛盾突出

隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，不少企業(yè)面臨極大困境，財政收入增速持續(xù)放緩。尤其是全球疫情期間，國家為了支持企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，密集出臺一攬子減稅降費政策，減輕經(jīng)濟(jì)實體稅費負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致地方財政收入滑坡。而我國財政體制結(jié)算是在分稅制前提下，采取中央與地方“基期+增長”模式，地方主體稅源缺失，導(dǎo)致地方實有財力有所下降。而在財政支出上，由于近年來國家實施積極的財政政策，加大“增支”剛性支出。地方財力的有限與財政支出的剛性需求兩者之間極不協(xié)調(diào)，地方財政收支矛盾突出。

1.2 財政支出范圍擴(kuò)大，財政支出包袱過重

如今，財政支出范圍不斷擴(kuò)大，許多項目都強調(diào)財政“兜底”，增加了財政負(fù)擔(dān)，財政支出存在著極不合理的現(xiàn)象，導(dǎo)致財政資金使用率低下。一是政府機構(gòu)改革不到位，財政支出不降反升。在政府機構(gòu)改革中，盡管部分地方機構(gòu)職能合并到位，但是改革不徹底，存在遺留問題，比如人員改革清理不到位，反而導(dǎo)致財政供養(yǎng)人員規(guī)模擴(kuò)大，一些機構(gòu)改革前的非財政預(yù)算供養(yǎng)人員，通過機構(gòu)改革后納入到財政供養(yǎng)人員中，增加了財政供養(yǎng)負(fù)擔(dān)。二是由于部分行政事業(yè)性收費取消，原先靠規(guī)費供養(yǎng)的人員失去資金來源，需由財政“兜底”，納入財政預(yù)算安排，加大財政負(fù)擔(dān)。三是中央出臺的多項增資中剛性較強，中央補助有限，大部分需要地方財政負(fù)擔(dān)，支出剛性強，地方財力增長有限，地方財政支出加重。四是地方政府財力配套的項目多，配套資金量大，尤其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目都需要地方政府配套一定的財政資金，否則難以落實，許多項目配套資金有著硬性規(guī)定，因資金無來源，政府通過發(fā)債、借款方式配套，最終需通過財政資金還本付息，加大了財政支出。五是基本建設(shè)投資規(guī)模過大，與地方財政承受能力不匹配。隨著城區(qū)范圍日益擴(kuò)大，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套跟進(jìn)，城市建設(shè)美化、綠化、亮化的改善，中心城區(qū)通過征拆棚改、老舊小區(qū)改造“舊貌換新顏”，政府投資規(guī)模已超出了當(dāng)?shù)刎斦惺苣芰?，采取發(fā)行政府債券、融資平臺借款等方式實現(xiàn)投入，實質(zhì)上是透支后續(xù)年度的財力，減弱了后期的發(fā)展動力。地方政府財政債務(wù)加大，每年大額的債務(wù)本金利息支出，加劇了財政支出包袱。在這種形勢下，難以提高財政資金使用的效率。

1.3 預(yù)算編制不精細(xì)，預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格

預(yù)算單位預(yù)算編制上不精細(xì)，預(yù)算項目編制簡單，習(xí)慣固定基數(shù)加增量的預(yù)算編制方式，沒有進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算。主要表現(xiàn)為人員經(jīng)費編制剛性強，公用經(jīng)費編制沒有細(xì)化到項目，項目經(jīng)費涉及的范圍廣，依據(jù)不充分。在預(yù)算管理中，預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行存在很大偏差，執(zhí)行數(shù)據(jù)差異大，沒有對應(yīng)好預(yù)算項目。沒有嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，導(dǎo)致財政支出極不合理，財政資金使用效率不高。一方面，財政公用經(jīng)費居高不下，突破預(yù)算現(xiàn)象時有發(fā)生；另一方面，項目經(jīng)費支出大，一些預(yù)算單位為了獲得預(yù)算資金，編制項目預(yù)算，而在實際中并沒有真正落實項目，造成資金浪費。再者，部分預(yù)算單位出現(xiàn)支出缺口時，會以多種名目向政府打報告，追加財政預(yù)算，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行約束力不強。

1.4 財政監(jiān)督弱化，財政支出管控不嚴(yán)

財政支出增長過快，與財政監(jiān)督弱化相關(guān)聯(lián)。一是政府審計部門審計范圍廣，審計工作量大，而審計力量有限，從而導(dǎo)致在對預(yù)算單位進(jìn)行財務(wù)審計時間緊促，沒有更進(jìn)一步深入挖掘查找問題分析原因。另外，審計報告中提出的部分問題處罰較輕，沒有引起各方面重視，導(dǎo)致財政資金支出問題屢禁不止。二是財政支出績效評價覆蓋面有限。部分地方對財政績效評價工作重視度不高，存在“重投入輕管理、重支出輕績效”的慣性思維，預(yù)算單位的績效評價流于形式，財政部門對財政支出績效評價尚未達(dá)到全覆蓋，因而，很難對財政支出使用效率做出科學(xué)合理的評價。

2 新形勢下通過財政支出管理提高財政資金使用率的對策分析

2.1 增強財政實力，確保財政收支平衡

財政支出需要有財政收入作保障，如果財政收入不足，財政支出將呈現(xiàn)赤字，增加地方債務(wù)風(fēng)險。要確保財政收支平衡，首要主措是做好財源培育，優(yōu)化企業(yè)營商環(huán)境，增加稅收收入，從而增加財政實力；其次是對一些因?qū)嵤p稅降費政策減少地方財力的部分地方，中央適當(dāng)增加一般性轉(zhuǎn)移支付補助，減輕地方財政支出壓力；最后是對國家出臺的政策性增資，中央要加大專項轉(zhuǎn)移支付力度。同時，中央要逐步下放稅費政策和增資政策，實行“誰出政策誰出錢”的辦法，讓各地根據(jù)實際財力自主調(diào)控，增強財政支配能力。

2.2 規(guī)范財政支出范圍，減輕財政支出負(fù)擔(dān)

要進(jìn)一步規(guī)范財政支出范圍，將應(yīng)由市場主體承擔(dān)的支出回歸本位，財政支出要重點保民生，保穩(wěn)定，退出競爭性領(lǐng)域，減輕財政支出負(fù)擔(dān)。一是進(jìn)一步推進(jìn)財政體制改革，加快中央與地方政府財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分，明確中央、省、市、縣四級各自承擔(dān)的職責(zé)，按照“誰的財政事權(quán)誰承擔(dān)支出責(zé)任”的原則，確定各級政府支出責(zé)任。二是要進(jìn)一步分類推進(jìn)事業(yè)單位改革，其從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位將全面改制為企業(yè)，推向市場，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，減輕財政支出壓力。三是對預(yù)算單位進(jìn)行進(jìn)一步清理，確認(rèn)財政支出范圍，使其職責(zé)符合財政支出范圍，從而根據(jù)實際狀況與地方財力情況進(jìn)一步核定預(yù)算。四是做好財政供養(yǎng)人員清理，從編制源頭、現(xiàn)狀及成因等多方面進(jìn)行分析，是否應(yīng)當(dāng)納入財政供養(yǎng)范圍。要在原編制清理的基礎(chǔ)上，做好財政供養(yǎng)對象的確認(rèn)工作，控制財政供養(yǎng)人額，控制人員經(jīng)費。要對預(yù)算單位臨時用工、勞務(wù)工進(jìn)行清理，減輕預(yù)算單位支出壓力。五是堅持量入為出原則，控制基本建設(shè)規(guī)模。各地政府要根據(jù)當(dāng)?shù)刎斄ΜF(xiàn)狀，適度開展基本建設(shè)，以“保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生”為主，理性安排財政支出。中央項目適當(dāng)減少地方配套資金，避免過度增加地方財政負(fù)擔(dān)，防范政府債務(wù)風(fēng)險?？捎墒袌鲋黧w參與的項目，財政資金要主動退出來。

2.3 進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理

要從預(yù)算編制入手，運用零基預(yù)算理念，根據(jù)實際需要和財力可能科學(xué)核定預(yù)算，打破基數(shù)概念和支出固化僵化格局，推行預(yù)算編制精細(xì)化，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。同時，要優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格基本支出和項目支出預(yù)算；另一方面，要加強預(yù)算執(zhí)行管理，嚴(yán)格按照批復(fù)的部門預(yù)算實施，堅決按照“先有預(yù)算后有支出”的原則，嚴(yán)控預(yù)算追加事項。為此，要健全預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控體制，實施動態(tài)監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)行漏洞，防止人為因素影響預(yù)算實施，強化預(yù)算約束力，提高財政資金使用效率。

2.4 加大財政支出監(jiān)督，提高財政資金支出使用效率

要規(guī)范財政資金管理，從而有效提高財政支出效率。一是預(yù)算單位要加強內(nèi)部監(jiān)督，從源頭上做好財政支出管控。二是審計部門要加大財政支出審計力度，加強財政支出預(yù)算總量與結(jié)構(gòu)的審計、部門預(yù)算執(zhí)行的審計、重點支出與重大投資項目的審計、預(yù)算績效的審計，利用大數(shù)據(jù)分析平臺，拓寬審計范圍，實現(xiàn)對財政支出審計監(jiān)督全覆蓋，提升財政資金效益。三是完善財政支出績效評價制度，提出權(quán)責(zé)對等原則，切實做到“花錢必問效、無效必問責(zé)”，所有財政資金統(tǒng)一納入財政績效評價范圍，借助社會中介做好財政績效評價工作，建立績效評價結(jié)果運用機制，在一定程度上提升資源分配的效益，逐步提高財政資金的使用效率。

結(jié) 論

隨著財政支出范圍的擴(kuò)大，財政收支矛盾十分突出。為此，必須科學(xué)界定財政支出范圍，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加強財政預(yù)算管理，強化財政審計監(jiān)督，全面實施績效管理，從而有助于財政資金使用效率的提升。