◎康照東

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是自改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生巨大變遷的時(shí)代產(chǎn)物，尤其是伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)趨勢愈加明顯。在這樣的大背景下，農(nóng)村集體建設(shè)用地自身所具有的財(cái)產(chǎn)屬性也受到全社會的廣泛關(guān)注。集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)已經(jīng)是勢不可擋，尤其是在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)更是明顯。但是，在沒有法律保駕護(hù)航的情形下，由于利益的驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致集體建設(shè)用地大多處于私下和隱形流轉(zhuǎn)的狀態(tài)，導(dǎo)致當(dāng)前集體建設(shè)用地價(jià)格十分混亂，也未能形成有效的價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制。其具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一、價(jià)格形成來源多樣化

從總體上看，農(nóng)村集體建設(shè)用地價(jià)格來源于合法流轉(zhuǎn)和非法流轉(zhuǎn)兩個(gè)層面。合法流轉(zhuǎn)主要是符合《土地管理法》等相關(guān)法律規(guī)定，通過土地征收方式改變原有土地的屬性，將農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲谐鞘薪ㄔO(shè)用地，并依據(jù)價(jià)格評估來給予村集體及村民相應(yīng)的補(bǔ)償，這是當(dāng)前最主要的集體建設(shè)用地合法流轉(zhuǎn)行為。此外，還有一種局部合法的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式。原國土資源部在各集體建設(shè)用地改革試點(diǎn)地區(qū)所采取的政府定價(jià)方式流轉(zhuǎn)，這些試點(diǎn)地區(qū)的流轉(zhuǎn)行為同樣受到法律的保護(hù)。這兩種合法的流轉(zhuǎn)行為所確定的價(jià)格存在著各自的局限性，首先看通過征收改變土地性質(zhì)的方式，雖然給予農(nóng)民適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，但往往存在補(bǔ)償范圍小，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，安置方式單一化等問題，未能科學(xué)準(zhǔn)確地評估集體建設(shè)用地的真實(shí)價(jià)值。進(jìn)而導(dǎo)致近年來的征地補(bǔ)償問題越來越復(fù)雜，阻力也越大，產(chǎn)生的矛盾較多也很尖銳。在試點(diǎn)地區(qū)大多以政府定價(jià)為主，這樣容易造成政府的過度干預(yù)，而往往忽視了本該由市場發(fā)揮土地資源配置的基礎(chǔ)性作用，而且忽視市場配置作用的流轉(zhuǎn)價(jià)格也無法體現(xiàn)集體建設(shè)用地的真實(shí)價(jià)值。除了上述兩種合法的流轉(zhuǎn)行為外，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)大多處于非法流轉(zhuǎn)的狀態(tài)，即“灰色交易”背景下形成的價(jià)格。這樣的集體建設(shè)用地價(jià)格大多以私下隱形流轉(zhuǎn)為主，流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，又缺乏必要的法律保障，再加上雙方協(xié)議價(jià)格的主觀性和隨意性較大，容易造成流轉(zhuǎn)價(jià)格的混亂失真。因此，當(dāng)前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價(jià)格的來源出現(xiàn)了合法與非法并存的局面，但不論哪一種價(jià)格來源都具有局限性，都無法真實(shí)反映集體建設(shè)用地的應(yīng)有價(jià)值。再加上各地方在具體操作上沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致在實(shí)踐中也面臨諸多難題。

總之，當(dāng)前集體建設(shè)用地存在流轉(zhuǎn)價(jià)格的形成方式多樣化，價(jià)格評估標(biāo)準(zhǔn)混亂，流轉(zhuǎn)交易行為不規(guī)范等一系列問題，要想顯現(xiàn)集體建設(shè)用地的真實(shí)價(jià)值就必須要正視并解決上述問題，為集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的宏觀環(huán)境。

二、流轉(zhuǎn)價(jià)格區(qū)域差異明顯

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價(jià)格存在明顯的區(qū)域差異。就總體上而言，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的集體建設(shè)用地價(jià)格明顯高于中西部地區(qū)，在局部上看，城郊地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)驅(qū)動(dòng)力較強(qiáng)，價(jià)格也高于其他偏遠(yuǎn)區(qū)域。如以東部經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的上海市所開展的宅基地置換為例，盤活每畝地的成本近100 萬元，這說明上海市周邊的農(nóng)村集體建設(shè)用地所蘊(yùn)含的巨大潛在價(jià)值。同樣，身處西部地區(qū)，但經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的重慶市近年開展的地票交易模式是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的制度創(chuàng)新，地票改革自推行以來，其出讓價(jià)格款也在呈現(xiàn)逐年穩(wěn)定上升的趨勢。以2015 年作為計(jì)算年份，重慶市全年地票的成交價(jià)平均在18.7 萬元／畝。而貴州省湄潭縣敲響了全國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的第一錘，第一宗入市拍賣會的成交價(jià)格為80 萬元，折合下來大體上平均16 萬元／畝。可以說上海地區(qū)的集體建設(shè)用地價(jià)值是中西部地區(qū)的數(shù)倍，這一點(diǎn)從城市地價(jià)和房價(jià)上也有較為明顯的體現(xiàn)。

由以上數(shù)據(jù)可以得出這樣的基本結(jié)論，不同地區(qū)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價(jià)格差異較大，區(qū)域及區(qū)位因素成為影響流轉(zhuǎn)價(jià)格的最主要因素。

三、流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)不容忽視

推動(dòng)集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)作為深化農(nóng)村土地改革的重大制度創(chuàng)新，其對構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的意義自然不言而喻，但同時(shí)由于改革所帶來的風(fēng)險(xiǎn)也不容小覷。回首我國農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化改革的歷史可以發(fā)現(xiàn)，在推進(jìn)集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的改革進(jìn)程中先后出現(xiàn)了農(nóng)地?zé)o效率使用風(fēng)險(xiǎn)、耕地流失風(fēng)險(xiǎn)、城鄉(xiāng)發(fā)展失衡風(fēng)險(xiǎn)等諸多風(fēng)險(xiǎn)。要想從根本上防范和抵御集體建用地入市流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，就需要發(fā)揮法律手段的制約作用，從而約束和保障各參與主體的行為選擇。進(jìn)一步完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)，并強(qiáng)化土地規(guī)劃和用途管制制度，依托成熟的法律規(guī)范體系來降低流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。除此之外，還應(yīng)當(dāng)明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完善城鄉(xiāng)土地層級市場，建立市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)和土地儲備制度，并搭建利益協(xié)商保障制度。由于宅基地入市流轉(zhuǎn)涉及到小產(chǎn)權(quán)房合法化問題，因此，國家層面對于宅基地入市流轉(zhuǎn)采取相當(dāng)審慎的態(tài)度，改革步伐穩(wěn)健，相應(yīng)的改革風(fēng)險(xiǎn)較小。但集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)己成為大勢所趨，流轉(zhuǎn)規(guī)模越來越大，流轉(zhuǎn)頻率越來越高，流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)也隨之加大。

綜上分析，在當(dāng)前集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)面臨著產(chǎn)權(quán)不清、收益分配不明、地方財(cái)政受影響所帶來的一系列風(fēng)險(xiǎn)問題，需要引起我們的高度關(guān)注，并呼吁政府層面制定相應(yīng)的制度措施來防范和控制風(fēng)險(xiǎn)。同樣，也由于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在較大的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致集體建設(shè)用地交易雙方均對此保持警惕，并影響到其交易價(jià)格的心理預(yù)期，從而使得其流轉(zhuǎn)價(jià)格長期處在較低的水平上，無法衡量集體建設(shè)用地的真實(shí)價(jià)值，也影響集體建設(shè)用地資源的配置效率。