事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)實(shí)踐與思考
——以某部屬事業(yè)單位為例

尹秦鶴

（交通運(yùn)輸部南海救助局，廣東 廣州 510235）

內(nèi)部控制制度是單位內(nèi)部建立的使各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動互相聯(lián)系、互相制約的措施、方法和規(guī)程。它不僅僅會涉及到單位層面的整個系統(tǒng)，更會深入到各個層面，各個環(huán)節(jié)，會涉及到單位所有經(jīng)濟(jì)活動。結(jié)合現(xiàn)階段行政事業(yè)單位中內(nèi)部控制制度的基本狀況來看，國家層面沒有系統(tǒng)完整的內(nèi)部控制方面的法律法規(guī)，進(jìn)而也就限制內(nèi)部控制制度的落實(shí)，難以對具體的內(nèi)部控制工作有效制約，單位層面現(xiàn)階段很多行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度也表現(xiàn)出了明顯的可操作性不強(qiáng)的問題，無法指導(dǎo)相關(guān)管理人員進(jìn)行落實(shí)操作，最終也就限制了內(nèi)部控制的應(yīng)用價值。

事業(yè)單位中內(nèi)部控制工作的有效開展還需要重點(diǎn)從相關(guān)制度入手進(jìn)行完善，建立并嚴(yán)格執(zhí)行單位內(nèi)部會計(jì)控制制度，對于規(guī)范會計(jì)行為，提高會計(jì)信息質(zhì)量，強(qiáng)化管理，控制風(fēng)險，防止、發(fā)現(xiàn)、糾正錯誤與舞弊行為等具有重要作用。

本文以某部屬事業(yè)單位為例，介紹該單位建立的內(nèi)部控制制度的體系和發(fā)揮的作用，為進(jìn)一步加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)提供參考。

單位簡介：該事業(yè)單位為交通運(yùn)輸部直屬事業(yè)單位，是國家海上專業(yè)救助機(jī)構(gòu)之一。主要擔(dān)負(fù)我國南海海上人命、環(huán)境、財(cái)產(chǎn)救助任務(wù)，同時承擔(dān)國防交通戰(zhàn)備及海上特殊應(yīng)急保障任務(wù)。下轄救助飛行隊(duì)、救助船隊(duì)及沿海救助基地等多個二級單位，擁有各類救助船艇、救助直升機(jī)等大型裝備，形成?？樟Ⅲw救助體系。該事業(yè)單位成立以來，成功救助救援各類遇險船舶一千多艘、遇險人員近兩萬人，獲救財(cái)產(chǎn)價值三百多億元，并出色完成神舟系列飛船海上應(yīng)急保障、汶川抗震救災(zāi)、馬航MH370失聯(lián)客機(jī)搜尋、南海維權(quán)專項(xiàng)保障等重大應(yīng)急保障任務(wù)。為維護(hù)我國海上安全，保護(hù)國家和人民生命財(cái)產(chǎn)，履行國際海上安全義務(wù)，做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

近年來，該單位高度重視內(nèi)部控制管理工作，將內(nèi)部控制建設(shè)作為加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)、提高資金使用效益的重要抓手，注重頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化制度保障，不斷完善內(nèi)部控制體制機(jī)制。

一、注重頂層設(shè)計(jì)，搭建內(nèi)部控制制度建設(shè)整體框架

該單位內(nèi)部控制制度體系按照系統(tǒng)完善、構(gòu)架清晰、定位明確、動態(tài)優(yōu)化的要求，按“三維控制架構(gòu)”建設(shè)，即：按內(nèi)容構(gòu)成控制、制定過程控制和執(zhí)行過程控制三個維度的總體架構(gòu)，旨在從不同角度反映出內(nèi)控制度體系的內(nèi)涵，在不同維度之間通過相互間的關(guān)聯(lián)和制約，推動整套體系不斷發(fā)展、完善。

在內(nèi)部控制制度的制定過程控制方面，該單位按“全生命周期管理”的要求，從制度制訂需求分析以及制度的立、改、廢等角度出發(fā)，提出了“立項(xiàng)、起草、審查、行文、調(diào)整優(yōu)化”等主要環(huán)節(jié)的管理要求，確保制度體系從其建設(shè)過程中就處于可控狀態(tài)。

自2014年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》實(shí)施以來，按照內(nèi)部控制制度建設(shè)全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性等的要求，該單位對內(nèi)部管理制度進(jìn)行全面清理更新，截至目前，建立了內(nèi)容涵蓋了預(yù)決算管理、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理、設(shè)備修購業(yè)務(wù)管理、大型裝備燃料管理等內(nèi)部控制管理制度和辦法，通過強(qiáng)化內(nèi)部控制制度建設(shè)，切實(shí)做到各方面經(jīng)濟(jì)活動有章可循，有據(jù)可依。

二、完善制度、規(guī)范流程，為加強(qiáng)內(nèi)部控制管理提供有力保障

（一）在預(yù)算管理方面，制定了《單位預(yù)算管理辦法》、《單位部門預(yù)算編制工作規(guī)程》、《單位事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算控制指標(biāo)管理細(xì)則(試行)》。對預(yù)算編制過程中單位內(nèi)部各部門間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，預(yù)算編制與資產(chǎn)配置相結(jié)合、與具體工作相對應(yīng)進(jìn)行了規(guī)范,按照批復(fù)的額度和開支范圍執(zhí)行預(yù)算；對無預(yù)算、超預(yù)算支出等問題進(jìn)行了界定；明確了決算編報的真實(shí)、完整、準(zhǔn)確、及時。進(jìn)一步加強(qiáng)了預(yù)算管理，增強(qiáng)預(yù)算的科學(xué)性，使預(yù)算管理的約束力得到充分發(fā)揮。

（二）收支業(yè)務(wù)管理方面，制定了《單位資金管理辦法》、《單位銀行賬戶管理規(guī)定》、《單位公務(wù)卡管理實(shí)施細(xì)則》、《單位財(cái)務(wù)票據(jù)管理規(guī)定》、《單位收入核算管理暫行辦法》、《單位財(cái)務(wù)報銷工作規(guī)定（修訂）》以及各類費(fèi)用支出(公務(wù)接待費(fèi)、會議費(fèi)、差旅費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等)的管理規(guī)定。實(shí)現(xiàn)了收支業(yè)務(wù)不相容崗位相互分離及內(nèi)部授權(quán)審批控制措施，業(yè)務(wù)經(jīng)辦、審核及審批職責(zé)相互分離，相互制約，相互監(jiān)督。出納不兼管稽核、會計(jì)檔案保管和收入、支出、債權(quán)、債務(wù)賬目的登記工作。財(cái)務(wù)專用章由專人管理，個人名章由本人授權(quán)人員保管。按規(guī)定開具收據(jù)、發(fā)票，做到票款一致，全局各項(xiàng)收入由局財(cái)務(wù)處歸口管理。

（三）政府采購業(yè)務(wù)方面，制定了《單位政府采購實(shí)施辦法》。對單位內(nèi)部政府采購預(yù)算與計(jì)劃管理、政府采購活動管理、驗(yàn)收管理等政府采購等方面進(jìn)行了規(guī)范。根據(jù)實(shí)際需求和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)編制政府采購預(yù)算，按照批復(fù)的預(yù)算安排政府采購計(jì)劃。

（四）資產(chǎn)管理方面，制定了《單位固定資產(chǎn)管理辦法》、《單位資產(chǎn)處置辦法》等。開發(fā)了單位固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)，對資產(chǎn)實(shí)行歸口管理并明確使用責(zé)任，對資產(chǎn)配置、使用和處置等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行管控，定期對資產(chǎn)進(jìn)行清查盤點(diǎn)，確保賬實(shí)相符，對賬實(shí)不符的情況及時進(jìn)行處理，并對資產(chǎn)處置權(quán)限和程序進(jìn)行規(guī)范。

（五）建設(shè)項(xiàng)目管理方面，制定了《單位基本建設(shè)工作規(guī)則》、《單位基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理和核算暫行規(guī)定》、《單位基建維修改造項(xiàng)目管理辦法（試行）》。對概算投資、招投標(biāo)控制、項(xiàng)目資金的結(jié)算、履行審核審批程序進(jìn)行了規(guī)范。建設(shè)項(xiàng)目的核算定期并入單位“大賬”，建設(shè)項(xiàng)目年度預(yù)決算按規(guī)定編報。

（六）合同管理控制方面，制定了《單位經(jīng)濟(jì)合同管理辦法》。對合同的歸口管理、簽訂合同的經(jīng)濟(jì)活動范圍、責(zé)權(quán)和條件、合同的監(jiān)控履行情況、合同的糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行了規(guī)范。

（七）設(shè)備修購控制方面，制定了《單位設(shè)備修購管理規(guī)定》、《單位航材管理辦法》，加強(qiáng)了對設(shè)備修理、購置業(yè)務(wù)預(yù)算與計(jì)劃的管理。建立了預(yù)算編制、修理、購置和使用等各個環(huán)節(jié)的管控措施。對設(shè)備修理、購置業(yè)務(wù)申請的內(nèi)部審核，選定設(shè)備修理廠家、設(shè)備購置供應(yīng)商，規(guī)范了嚴(yán)格的履行手續(xù)。做到設(shè)備修購全過程合法、合規(guī)、安全，達(dá)到設(shè)備配置合理、節(jié)支的目的。

（八）大型裝備燃料管理控制方面，制定的《救助船隊(duì)油料采購辦法》、《單位救助艇加油管理辦法》《航空器航油管理辦法》。加強(qiáng)了對大型裝備用油料采購、驗(yàn)收、使用的內(nèi)部審核，嚴(yán)格履行審批手續(xù)。建立了預(yù)算編制、采購和使用等部門或崗位之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。根據(jù)實(shí)際需求和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)編制加油預(yù)算，按照已批復(fù)的預(yù)算安排加油業(yè)務(wù)。油料實(shí)施歸口管理，規(guī)范了采購、使用、監(jiān)督等部門或崗位相互協(xié)調(diào)、相互制約的機(jī)制。

三、加強(qiáng)監(jiān)督，不折不扣抓好內(nèi)部控制制度的落實(shí)。

在執(zhí)行過程控制方面，該單位結(jié)合當(dāng)前工作實(shí)際，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)責(zé)任，確保內(nèi)部控制制度執(zhí)行過程規(guī)范、有序。

（一）強(qiáng)化所屬單位、內(nèi)部處室責(zé)任主體意識，要求各部門（單位）認(rèn)真履行內(nèi)控制度，明確制度宣貫，定期組織培訓(xùn)學(xué)習(xí)，切實(shí)把內(nèi)部控制制度要求貫穿于日常工作始終，引導(dǎo)工作人員增強(qiáng)利用制度自我保護(hù)意識，形成人人注重風(fēng)險防范、處處強(qiáng)化責(zé)任意識的良好氛圍。

（二）增強(qiáng)防范意識，督促所屬單位、內(nèi)部處室在日常工作中堅(jiān)持不懈抓好內(nèi)控制度實(shí)施，重點(diǎn)防范資金支付、資產(chǎn)出租、合同簽訂、設(shè)備和油物料采購等核心業(yè)務(wù)風(fēng)險，加強(qiáng)風(fēng)險防控和措施落實(shí)，一旦發(fā)現(xiàn)風(fēng)險事項(xiàng)立即報告，采取措施。要求所屬單位、內(nèi)部處室定期向單位領(lǐng)導(dǎo)報告制度貫徹落實(shí)情況，及時反映制度實(shí)施過程中遇到的新情況、新問題，以便進(jìn)行追蹤決策。

（三）定期對所屬單位、內(nèi)部處室執(zhí)行內(nèi)控制度情況進(jìn)行檢查，明確制度執(zhí)行的檢查監(jiān)督、考核評估等工作要求，對各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程和防控措施保持經(jīng)常性梳理和評估，不斷自我優(yōu)化，促使制度務(wù)實(shí)、管用。發(fā)現(xiàn)問題及時整改，完善制度，堵塞漏洞，并把內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況作為績效考核的重要內(nèi)容。

總結(jié)該單位在內(nèi)部控制制度建設(shè)方面經(jīng)驗(yàn)和做法，內(nèi)部控制制度的完善和有效執(zhí)行可以幫助單位有效的防范及規(guī)避可能面臨的風(fēng)險，提高對自身的資產(chǎn)的利用率，保全資產(chǎn)，確保單位經(jīng)濟(jì)活動的合法合規(guī)，幫助單位實(shí)現(xiàn)所預(yù)定的目標(biāo)，可以進(jìn)一步的提高單位披露信息的質(zhì)量，有效的防范單位內(nèi)部出現(xiàn)腐敗舞弊等非法行為，從而幫助單位提高為公眾服務(wù)的質(zhì)量及效率。

總的來說，內(nèi)部控制是一個完善的體系，要求做到管理制度化、制度流程化、流程信息化，目前該單位只是邁出了第一步，下一步將加強(qiáng)內(nèi)部控制信息化的建設(shè)，將制度和流程進(jìn)行“固定化”，并力爭做到常態(tài)化，有效的提高單位內(nèi)部控制工作效率，避免單位內(nèi)耗，確保單位內(nèi)部控制工作向更高水平推進(jìn)，助推事業(yè)科學(xué)發(fā)展。