關(guān)于行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價指標(biāo)的探析

■陳婧

（中國氣象局廣州熱帶海洋氣象研究所）

引 言

改革開放推行已超過四十年，我國經(jīng)濟(jì)得到快速增長，2019年，全國GDP總量達(dá)到99.1萬億元，我國已成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，2019年財政收支相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：全國一般公共預(yù)算收入已達(dá)19.03萬億元， 同比增長3.8%，在三十多年財政收入超高速增長的背后，是我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和公共財政框架的不斷完善，與之同時，財政結(jié)構(gòu)性矛盾也日趨尖銳。

近年來，社會公眾普遍關(guān)心的“政府的錢花到哪里，效果怎么樣”問題的聲音也越來越高。公共財政層面來說，其作用是利用納稅人所繳納的資金來進(jìn)行公共建設(shè)，滿足公共需求和促進(jìn)公共發(fā)展。所以，如何提高公共財政功能利用率需要重點關(guān)注效益問題，而要想最大程度上進(jìn)行財政支出效益的充分利用，則必須要對財政支出效益進(jìn)行科學(xué)的衡量和有效的控制，控制管理的依據(jù)即為評價標(biāo)準(zhǔn)。因此，預(yù)算支出績效評價是預(yù)算績效管理的重要核心環(huán)節(jié)，同時也是促進(jìn)資金使用率和提高資金使用效益的重要途徑。

我國開始推行對行政事業(yè)單位使用財政資金進(jìn)行支出績效評價的公共預(yù)算改革。早在本世紀(jì)初的2003年，黨的十六屆三中全會就曾在報告中提到關(guān)于“建立預(yù)算績效評價體系”的建議，并以此為基礎(chǔ)在同年，財政部發(fā)布了《中央級行政經(jīng)費(fèi)項目支出績效考評管理辦法（試行）》，用以規(guī)范和加強(qiáng)中央級行政經(jīng)費(fèi)項目支出管理，由此也預(yù)示著我國財政預(yù)算支出績效考評工作開展逐漸進(jìn)入規(guī)范化。并在2004年將廣東省財政廳最為試點設(shè)立了績效評價部門，負(fù)責(zé)進(jìn)行省級財政績效評價工作的統(tǒng)籌部署和組織開展。

1 完善行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價指標(biāo)的必要性

預(yù)算支出績效評價指標(biāo)是績效評價工作的考查工具和衡量手段，其整體的科學(xué)性和可執(zhí)行性以及專業(yè)程度直接影響著后續(xù)績效評價考核工作的效率和質(zhì)量。所以，績效指標(biāo)的構(gòu)建必然是進(jìn)行預(yù)算績效管理的關(guān)鍵核心環(huán)節(jié)。目前，我國的績效評價指標(biāo)尚未構(gòu)建出科學(xué)完善的體系，各部門的指標(biāo)設(shè)置橫向不可比較，存在“各自為政”的情況，在縱向方面也缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

而要想切實保持公共財政相匹配和相契合的預(yù)算績效評價指標(biāo)，并借此增強(qiáng)政府管理職能以及財政資金使用效益構(gòu)建出科學(xué)、規(guī)范化的預(yù)算支出績效指標(biāo)，將影響能否科學(xué)、客觀、全面、公正地評價政府部門財政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性，因此，不斷完善預(yù)算支出績效評價指標(biāo)有著很大的實際意義。

2 行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價相關(guān)問題分析

經(jīng)過多年的發(fā)展，我國預(yù)算績效管理改革取得了一定成效，績效評價指標(biāo)體系雖然已經(jīng)初步建立，但在預(yù)算績效評價方面的工作還存在很大不足，在《國務(wù)院關(guān)于2018年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告》里同樣提到目前存在績效目標(biāo)設(shè)定不夠科學(xué)，評價標(biāo)準(zhǔn)偏低、缺少關(guān)鍵因素、績效信息公開比例較低問題等問題，具體表現(xiàn)為：

2.1 績效評價指標(biāo)與績效評價目標(biāo)脫離

績效評價指標(biāo)主要是進(jìn)行預(yù)算績效評價的重要工具，同時也是真實反映出預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量與執(zhí)行效果的基本依據(jù)，其能夠?qū)⒃u價預(yù)算管理效率真實的顯現(xiàn)出來，并且作為衡量績效目標(biāo)達(dá)成情況的有效方法來應(yīng)用。因此，績效評價指標(biāo)的制定必須要圍繞績效目標(biāo)為核心來進(jìn)行制定。

目前，在我國事業(yè)單位績效目標(biāo)的設(shè)置，尚不能充分體現(xiàn)政府工作任務(wù)的要求，特別是由于政府工作計劃下達(dá)較晚，部門職責(zé)和定位不夠明確，致使績效目標(biāo)選定困難，再加上政府績效目標(biāo)的不明確，導(dǎo)致績效評價指標(biāo)“各自為政”，“各說各話”，指標(biāo)無法真實反映目標(biāo)，目標(biāo)不能指揮指標(biāo)，兩者嚴(yán)重脫離，未能做到有機(jī)的統(tǒng)一。

2.2 績效評價指標(biāo)缺乏可比性

由于我國幅員遼闊，政府活動支出的范圍廣泛，各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不均衡，在全國缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系，因此同一個部門，從中央到省里再到市縣，面對的情況不同，指標(biāo)設(shè)置也不同，指標(biāo)縱向不可比較。

而由于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，行業(yè)間差異很大，績效評價由于行業(yè)間的專業(yè)壁壘導(dǎo)致不同的行業(yè)所設(shè)定的專業(yè)性評價指標(biāo)也不相同，導(dǎo)致指標(biāo)橫向不可比較。

面對如此復(fù)雜的情況，財政部對不同行業(yè)的績效難以做出科學(xué)、合理的評價，因此，在財政資金的分配、使用方面，難以起到有效的監(jiān)管作用，這極易導(dǎo)致財政資金使用的不科學(xué)、不合理、甚至產(chǎn)生浪費(fèi)的現(xiàn)象。

2.3 定性指標(biāo)偏多，定量指標(biāo)偏少

以中央部門預(yù)算項目績效文本為例，目前，項目需要填報的績效指標(biāo)主要分為三大塊，包括“產(chǎn)出指標(biāo)“、“效益指標(biāo)”、“滿意度指標(biāo)”三個一級指標(biāo)，僅僅有“產(chǎn)出指標(biāo)”一個定量指標(biāo)，且三級指標(biāo)的填報方面缺乏正確的指導(dǎo)，結(jié)合筆者實際工作中的觀察，發(fā)現(xiàn)在三級指標(biāo)的編寫方面，基層單位普遍缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識，制定出了很多難以考核的三級指標(biāo)，嚴(yán)重降低了指標(biāo)的“可操作性”；而“效益指標(biāo)”構(gòu)成中的各項經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益，是一個部門無法在短期內(nèi)可以預(yù)見的；“滿意度指標(biāo)”更是因為目前缺乏后續(xù)考核評估而明顯較為空泛。

2.4 對項目的績效評價指標(biāo)較多，對基本經(jīng)費(fèi)評價指標(biāo)較少

同樣以中央部門預(yù)算為例，目前的績效評價主要集中在項目考核方面，對于行政事業(yè)單位使用的基本經(jīng)費(fèi)評價較少，如此并不能很好的反映出財政資金的使用狀況，無法體現(xiàn)評估預(yù)算編制的科學(xué)合理性，不利于健全績效考評體系的發(fā)展。

2.5 指標(biāo)編寫人員缺乏統(tǒng)一的培訓(xùn)

要想實現(xiàn)績效評價工作效率與準(zhǔn)確性的提升，就必須要能夠充分的理解和掌握績效理論的相關(guān)知識，但目前很多行政事業(yè)單位嚴(yán)重缺乏科學(xué)化的培訓(xùn)體系和統(tǒng)一的培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)，在宣傳力度上也存在一定程度上的不足，關(guān)于預(yù)算支出績效管理的理念理解上也沒有做到深入。＂重投入輕產(chǎn)出＂、＂重分配輕管理＂、＂重數(shù)量輕質(zhì)量＂的粗放式管理模式仍然存在，各部門對此重要性認(rèn)識不足，在編制績效指標(biāo)的環(huán)節(jié)，沒有很好的結(jié)合本部門的工作實際，沒有較為系統(tǒng)地編制和可操作性、缺乏反映資金使用有效性的預(yù)算績效指標(biāo)，在一定程度上影響了績效評價改革的推進(jìn)。

3 完善行政事業(yè)單位預(yù)算評價指標(biāo)的措施

從事業(yè)單位角度來分析，績效評價指標(biāo)是實現(xiàn)財政績效評價體系構(gòu)建的重要核心組成，其性質(zhì)為技術(shù)工具，是為財政績效評價體系服務(wù)的，在一定程度上決定財政績效評價的科學(xué)性。因此完善行政事業(yè)單位的預(yù)算評價指標(biāo)，遵循科學(xué)、謹(jǐn)慎的原則非常重要，結(jié)合工作實際，筆者提出以下幾點建議：

3.1 明確績效評價目標(biāo)，圍繞績效評價目標(biāo)設(shè)定評價指標(biāo)

績效評價指標(biāo)與被評價對象的績效目標(biāo)有直接的聯(lián)系，并與政府（部門）戰(zhàn)略規(guī)劃相關(guān)，為了保證評價指標(biāo)能夠準(zhǔn)確地反映被評價對象績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度以及與戰(zhàn)略規(guī)劃的相關(guān)程度，績效評價指標(biāo)的設(shè)計應(yīng)圍繞著績效評價目標(biāo)設(shè)定。

明確的績效目標(biāo)，既是對政府績效評估方向的真實反映，同時也是實現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會和諧穩(wěn)定發(fā)展以及各行各業(yè)合理規(guī)劃、國家財政部門所重視的重點方向。各單位的職能定位也是以績效目標(biāo)作為重要衡量和制定標(biāo)準(zhǔn)所進(jìn)行的。而要想實現(xiàn)評價指標(biāo)的科學(xué)合理性就必須要能夠參照績效評價指標(biāo)設(shè)定，并實現(xiàn)預(yù)算支出目標(biāo)的投入、產(chǎn)出效益的分析，要確保能夠同時兼顧預(yù)算支出的短期效益評價和長遠(yuǎn)效益評價，保證對項目、部門與財政整體支出績效評價的呈現(xiàn)。

3.2 構(gòu)建復(fù)合型績效評價指標(biāo)，通用型與專業(yè)型的有機(jī)統(tǒng)一

財政績效評價指標(biāo)的功能實現(xiàn)在于其技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，指標(biāo)的構(gòu)建首先必須圍繞績效評價目標(biāo)設(shè)置，既反映財政資金投放的職能、體現(xiàn)了資金的有效性，又要充分的反映指標(biāo)結(jié)構(gòu)層級、信度、效度的等科學(xué)要求，同時更要實現(xiàn)環(huán)境條件的滿足和具有較高的可操作性。

因此，在績效評價指標(biāo)的設(shè)置上，筆者建議，要綜合分析，設(shè)置復(fù)合型的指標(biāo)，其一是通用型指標(biāo)，其二是專業(yè)型指標(biāo)。

通用型指標(biāo)，是在單一評價結(jié)構(gòu)體系的基礎(chǔ)上，建立統(tǒng)一指標(biāo)框架及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。通用型指標(biāo)應(yīng)從頂層設(shè)計開始規(guī)劃、下發(fā)，在預(yù)算填報中應(yīng)為必選項，從一級指標(biāo)開始到末級指標(biāo)，應(yīng)主要采用下拉的方式給出具體指標(biāo)選項，而不應(yīng)由各個單位的任意填報，如指標(biāo)可以設(shè)置可反映公眾關(guān)心的財政資金投入有效性的“用人成本指標(biāo)”、“公眾滿意度打分”、“人均公用經(jīng)費(fèi)”、“單位資產(chǎn)負(fù)債率”等反映行政事業(yè)單位的管理職能的運(yùn)行成本，便于部門之間的橫向比較。

專業(yè)型指標(biāo)，則針對類別廣泛、屬性差距懸殊的各個行業(yè)，為有效評價其財政支出績效進(jìn)行評價，在相對統(tǒng)一的指標(biāo)框架下建立個性、專業(yè)、行業(yè)指標(biāo)庫，打造行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。專業(yè)型指標(biāo)應(yīng)由財政部組織各部門專家進(jìn)行本部門的專業(yè)型指標(biāo)的設(shè)計，一級預(yù)算部門圍繞國家大政方針，“五年規(guī)劃”，既能反映本行業(yè)的特征，又服務(wù)于本行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、績效目標(biāo)的實現(xiàn)而需要達(dá)到的各種技術(shù)指征。每幾年更新一次，可用不同省份的同一專業(yè)領(lǐng)域的行政事業(yè)單位的比較，以氣象部門為例，預(yù)報預(yù)測經(jīng)費(fèi)中，一級、二級指標(biāo)為財政部下發(fā)，在部門自行制定的三級指標(biāo)中，有“全年24小時晴雨預(yù)報準(zhǔn)確率”、“最高氣溫預(yù)報準(zhǔn)確率”“全年月降水預(yù)測準(zhǔn)確率”等定性指標(biāo)，這些指標(biāo)，在不同省份的氣象部門中同樣適用，便于比較。如果做好專業(yè)型指標(biāo)的設(shè)置，更利于同一行業(yè)的部門的比較、考核，對于評價項目資金支付的有效性有重要的意義。

3.3 加大力度培養(yǎng)績效評價管理人才，參與指標(biāo)建設(shè)

績效評價指標(biāo)的設(shè)計需要設(shè)計人員具備較高的技術(shù)水平，針對其每一個環(huán)節(jié)都要有較高技術(shù)含量、專業(yè)理論知識和科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度?？冃гu價指標(biāo)的制定需要結(jié)合專業(yè)實際特點，具有較強(qiáng)的行業(yè)導(dǎo)向性，這也是要求制定者必須要具備科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)態(tài)度的重要原因，一旦其評價指標(biāo)設(shè)定不合理，則必然會產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致后續(xù)的評價指標(biāo)都發(fā)生偏差，影響評價結(jié)果，這對于財政資金的投入而言，根本無法進(jìn)行實際績效水平的客觀、真實反映，嚴(yán)重影響財政資金投入的有效性。

評價指標(biāo)的構(gòu)建是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，指標(biāo)覆蓋面廣，指標(biāo)的建設(shè)工作需要更多專業(yè)人才的參與設(shè)計。一方面需要加大發(fā)揮績效評價工作對預(yù)算資金分配決策的影響，使得績效評價工作的重要性為各單位認(rèn)識，各部門才能更好的組織人力參與到指標(biāo)的設(shè)計工作中來，二方面需要組織各行各業(yè)的指標(biāo)庫專家進(jìn)行一定的培訓(xùn)，使得指標(biāo)設(shè)計可以實現(xiàn)專業(yè)的要求與考評可操作性的結(jié)合統(tǒng)一。

3.4 公眾參與監(jiān)督，可更好完善績效評價指標(biāo)的設(shè)計

目前，我國政府績效評價工作主要還是由行政事業(yè)單位承擔(dān)，上級行政機(jī)關(guān)是績效評估的主體，部分省份的績效評價工作引入了第三方的機(jī)構(gòu)，但總體上社會公眾參與度較低。

引導(dǎo)公眾的參與績效評價工作中來，可以更好的發(fā)揮出其在績效評估中應(yīng)有的作用，使其更好的進(jìn)行績效指標(biāo)的建設(shè)工作的完善。

一方面，在績效考評中，設(shè)置了指標(biāo)“滿意度指標(biāo)”為“公眾滿意度”指標(biāo)，但由于缺乏社會公眾的參與，此項指標(biāo)數(shù)據(jù)欠缺科學(xué)依據(jù)。另一方面，引入公眾能夠更好的推動社會公眾對政府的監(jiān)督，實現(xiàn)指標(biāo)體系設(shè)計的優(yōu)化。

4 結(jié) 論

預(yù)算績效管理在我國是一項嶄新的探索與嘗試，也是未來公共財政預(yù)算改革發(fā)展的前進(jìn)方向，通過多年的發(fā)展，我國預(yù)算績效管理改革取得了一定成效，績效評價指標(biāo)體系已經(jīng)初步建立，但在預(yù)算績效評價方面的工作仍存在一定的不足：在本質(zhì)上，仍為政府內(nèi)部的目標(biāo)性評價；在實踐中，績效評價指標(biāo)在在同行業(yè)尚缺乏規(guī)范的評價的標(biāo)準(zhǔn)，在不同的行業(yè)更是有著不同的評價指標(biāo)，我國預(yù)算績效評價指標(biāo)仍需要進(jìn)一步完善，為績效評價發(fā)展夯實基礎(chǔ)。