關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三規(guī)”的沖突分析

◎胡陽 張翀

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三規(guī)”規(guī)劃期限沖突

鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃的規(guī)劃期限雖然10-15年，在“三規(guī)”矛盾最明顯的建設(shè)用地方面，又以年度計劃形式控制，實際上是按年度又一次分割土地規(guī)劃規(guī)劃期限，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃的規(guī)劃期限實際上分為總量控制的規(guī)劃期限和指標年度期限。受市場經(jīng)濟的不確定性以影響，發(fā)展規(guī)劃以5年為規(guī)劃期限，有利于根據(jù)區(qū)域社會發(fā)展情況、規(guī)劃實施效果進行靈活調(diào)整、修改發(fā)展目標、計劃。鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃規(guī)劃期限也為5年，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟不活躍、投資建設(shè)項目缺乏情況下，5年為期較好的適應(yīng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展實際，更好的配合縣市發(fā)展規(guī)劃的實施。城鄉(xiāng)建設(shè)需要規(guī)劃的長期、穩(wěn)定才能保證規(guī)劃的有序?qū)嵤Ｕ蠀^(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)的各類建設(shè)，因而總體規(guī)劃期限一般為20年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)期限也為 20年，并以 5年為期進行近期建設(shè)規(guī)劃。由此，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三規(guī)”的規(guī)劃期限都不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃的近期建設(shè)安排、鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)的近期建設(shè)規(guī)劃都以5年為期，有利于近期內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三規(guī)”的規(guī)劃實施中協(xié)調(diào)，特別是各類建設(shè)項目中的安排。從長期看，“三規(guī)”規(guī)劃期限卻不同，雖然近期規(guī)劃運行實現(xiàn)了協(xié)調(diào)，但是規(guī)劃末期，“三規(guī)”規(guī)劃編制初期因規(guī)劃期限不一而導(dǎo)致的沖突必定顯現(xiàn)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)地類劃分沖突

在“三規(guī)的矛盾與沖突中，以土地規(guī)劃和總規(guī)的矛盾最為明顯，地類劃分的矛盾是土地規(guī)劃、總規(guī)的矛盾之一。在用地現(xiàn)狀方面，土地規(guī)劃土地利用現(xiàn)狀分類先后實行了 84、89、02、07、105 個分類標準，目前三調(diào)按照最新實行的《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2017）為分類標準。因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃用地現(xiàn)狀分為12個一級類、56個二級類，按照鎮(zhèn)規(guī)劃標準（GB50188-2007），按照土地使用的主要性質(zhì)劃分為9大類、30小類用地。在用地規(guī)劃方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃規(guī)劃用地按照《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》（TD/T1025 ―2010），分為 1級類 3 個，為農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地，2級類11個，為耕地、園地、林地、牧草地、其他農(nóng)用地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地、交通水利用地、其他建設(shè)用地、水域、灘涂沼澤、自然保留地，3級類33個。鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)規(guī)劃用地分類則依據(jù)《鎮(zhèn)規(guī)劃標準》。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三規(guī)”資料獲取及統(tǒng)計口徑?jīng)_突

基礎(chǔ)資料獲取及統(tǒng)計口徑不同。土地規(guī)劃以土地利用現(xiàn)狀調(diào)查和變更調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，所得的資料都經(jīng)過核實、糾正，因而土地數(shù)據(jù)的真實性高?？傄?guī)則采用衛(wèi)星影像、建成區(qū)面積統(tǒng)計、規(guī)劃紅線進行量算、統(tǒng)計而得到的概查資料，且在用地條件上使用抽樣調(diào)查，得到的數(shù)據(jù)存在偏差，并且在統(tǒng)計范圍上二者也不一致，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)的基礎(chǔ)資料存在不一致的情況。在統(tǒng)計口徑上，“兩規(guī)”都遵循“以人定地”思想。由于“兩規(guī)”人口統(tǒng)計不一致，土地規(guī)劃考慮常住人口，而總規(guī)則把常住人口、暫住人口大于一年的人口，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)人口規(guī)模普遍大于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃。兩個人口規(guī)模的預(yù)測方法也不同，使得“兩規(guī)”人口規(guī)模不同，也使得“兩規(guī)”用地規(guī)模存在差異。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃在編制時，搜集的社會、經(jīng)濟、人口等數(shù)據(jù)，及預(yù)測方法也不同于其他“兩規(guī)”，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三規(guī)”的目標預(yù)測、規(guī)模預(yù)測等方面都不同。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃、總規(guī)建設(shè)用地規(guī)模與布局沖突

土地規(guī)劃在耕地保護思想下，從供給引導(dǎo)需求對建設(shè)用地規(guī)模進行了控制，從上到下，逐層分配、下達，規(guī)劃期內(nèi)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)用地占用耕地規(guī)模不可突破。鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)則在考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)各事業(yè)用地需求、鎮(zhèn)村體系規(guī)模、鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)，采取自上而下、自下而上相結(jié)合的工作思路，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)的建設(shè)用地規(guī)模往往大于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃。在兩個建設(shè)用地布局的工作的不一致思路下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“兩規(guī)”的用地布局也存在矛盾，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)規(guī)劃為各類建設(shè)用地，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃缺規(guī)劃為基本農(nóng)田或其他地類。在農(nóng)村居民點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃布局了建設(shè)用地，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)規(guī)劃內(nèi)容為合并村莊。總之，在不同的規(guī)劃思路、技術(shù)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“兩規(guī)”建設(shè)用地規(guī)模和建設(shè)用地布局的矛盾是鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三規(guī)”矛盾中最突出、尖銳的問題。由于規(guī)模與布局的問題，“兩規(guī)”中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)占用基本農(nóng)田、建設(shè)規(guī)模超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃規(guī)劃，規(guī)劃實施過程中對建設(shè)用地布局進行調(diào)整的現(xiàn)狀普遍存在。

五、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三規(guī)”規(guī)劃建設(shè)項目沖突，部分建設(shè)項目實施、落地難

以建設(shè)項目實施是鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三規(guī)”的重要環(huán)節(jié)。在規(guī)劃編制中土地規(guī)劃根據(jù)各部門確定的建設(shè)項目為匯總，以建設(shè)時序、內(nèi)容進行近期用地安排，形成重點建設(shè)用地項目表，是土地規(guī)劃一定時期內(nèi)指標分配、使用的重要依據(jù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)編制中以近期建設(shè)規(guī)劃形式，確定近期建設(shè)項目。鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃根據(jù)上級規(guī)劃及本鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展確定各類建設(shè)項目?！叭?guī)”的規(guī)劃建設(shè)項目一般包括交通、產(chǎn)業(yè)、公共設(shè)施、招商引資等方面的項目。鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三規(guī)”建設(shè)項目確定缺乏協(xié)調(diào)、且規(guī)劃建設(shè)時序、規(guī)模內(nèi)容、投資等方面都存在差異。建設(shè)項目都需要指標、資金、用地三方面的安排，涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三規(guī)”。在缺乏溝通、協(xié)調(diào)情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三規(guī)”規(guī)劃建設(shè)項目存在矛盾，出現(xiàn)土地規(guī)劃有指標，但總歸無布局，或者發(fā)展規(guī)劃有項目，但土地規(guī)劃無指標等指標、布局方面存在的沖突，使得部分項目難以實施，特別是在招商引資項目方面，項目落地難情況突出。即使三規(guī)都確立了某個建設(shè)項目，但具體建設(shè)項目中也存在選址、具體建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)時序等方面的不協(xié)調(diào)。