新時(shí)代行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理研究

■ 李秀娜

（濰坊市工業(yè)發(fā)展促進(jìn)中心）

從新預(yù)算法開始政府明確要求預(yù)算“講求績效”，黨的十九大也明確提出了實(shí)施全面預(yù)算績效管理。預(yù)算績效管理從部門推動(dòng)上升到國家層面。全面預(yù)算績效管理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，有利于優(yōu)化財(cái)政資源配置，提升公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，有利于政府職能轉(zhuǎn)變，建立人民滿意服務(wù)型政府，在今后一段時(shí)期內(nèi)我國將大力推進(jìn)全面預(yù)算績效管理。

1 當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀

1.1 行政事業(yè)單位對(duì)全面預(yù)算績效管理認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)同度不高

全面預(yù)算績效管理是在預(yù)算管理中引入績效理念，在關(guān)注預(yù)算投入的同時(shí)，也要重視預(yù)算產(chǎn)出的效益，將績效對(duì)象覆蓋所有預(yù)算單位和所有財(cái)政資金。當(dāng)前，國家層面正加緊推進(jìn)績效管理全覆蓋，但在一些行政事業(yè)單位從單位領(lǐng)導(dǎo)到普通工作人員對(duì)預(yù)算績效認(rèn)識(shí)不足，將預(yù)算績效理解為業(yè)績考核，或簡單認(rèn)為是加強(qiáng)預(yù)算資金管理。各級(jí)行政事業(yè)單位是預(yù)算資金的使用主體，按照原來的慣性思維財(cái)政負(fù)責(zé)撥款，單位負(fù)責(zé)花錢辦事。錢花完，事也就辦完，至于辦事的質(zhì)量如何，除了重點(diǎn)項(xiàng)目有專門的監(jiān)督考核機(jī)制外，大多數(shù)的項(xiàng)目通常重視預(yù)算資金使用過程的合法合規(guī)，至于取得的成效卻缺少實(shí)質(zhì)的考核監(jiān)督。行政事業(yè)單位的人員，特別是有些領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣在沒有壓力情況下使用財(cái)政資金，對(duì)全面預(yù)算績效管理存在顧慮，有等一等靠一靠的思想。

1.2 行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的相關(guān)制度不完善

預(yù)算績效管理是對(duì)傳統(tǒng)預(yù)算管理的改革和完善。目前各級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)部的相關(guān)配套制度還不完善。基層預(yù)算單位由于職能不同，業(yè)務(wù)復(fù)雜，難以制定統(tǒng)一的評(píng)價(jià)指標(biāo)。預(yù)算績效目標(biāo)由單位自己編制，由于編制人員業(yè)務(wù)能力的限制對(duì)于指標(biāo)是否全面合理，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)可行等難以把握，無法根據(jù)需要制定出適合本單位的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)。由于單位內(nèi)部控制制度落實(shí)不到位，造成崗位職責(zé)不清，有些行政事業(yè)單位認(rèn)為申請(qǐng)預(yù)算是財(cái)務(wù)部門的事，預(yù)算績效也是財(cái)務(wù)部門的事，從預(yù)算編制到預(yù)算績效目標(biāo)制定、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置主要由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，績效編制環(huán)節(jié)存在很大的主觀性和隨意性，導(dǎo)致績效的目標(biāo)導(dǎo)向與執(zhí)行脫節(jié)，目標(biāo)控制和績效評(píng)價(jià)流于形式。

1.3 獎(jiǎng)勵(lì)約束機(jī)制缺乏，預(yù)算績效管理工作進(jìn)展緩慢

預(yù)算績效管理是一種以預(yù)算資金的運(yùn)行結(jié)果為導(dǎo)向的管理模式，將績效目標(biāo)設(shè)定、績效跟蹤、績效評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用納入預(yù)算編制、執(zhí)行、考核全過程。目前多數(shù)行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理停留在項(xiàng)目編制有目標(biāo)階段?；鶎有姓聵I(yè)單位按照財(cái)政部門的統(tǒng)一要求，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)對(duì)項(xiàng)目支出進(jìn)行績效目標(biāo)的設(shè)定，財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)監(jiān)督項(xiàng)目資金支付完成程度，對(duì)項(xiàng)目績效如何大多沒有考核評(píng)價(jià)。財(cái)政部門雖然對(duì)一些重點(diǎn)項(xiàng)目資金開展了事后績效評(píng)價(jià)，但評(píng)價(jià)結(jié)果無反饋，也未對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行運(yùn)用。因此，行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理因壓力不大、主動(dòng)性不強(qiáng)，導(dǎo)致進(jìn)展緩慢。

2 強(qiáng)化行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的建議

2.1 加大宣傳力度，提高管理者重視程度，推動(dòng)預(yù)算績效管理全面展開

全面預(yù)算績效管理是政府治理方式的重大變革，是公共財(cái)政的內(nèi)在要求。各級(jí)行政事業(yè)單位作為預(yù)算資金的管理者、使用者，負(fù)責(zé)為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，是全面預(yù)算績效管理的實(shí)施主體，要提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)管理。各級(jí)政府加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)的宣傳，加深領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)全面預(yù)算績效管理的認(rèn)識(shí)，提高責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)重視程度，推動(dòng)行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理全面開展。其次，部門單位加強(qiáng)對(duì)工作人員的宣傳引導(dǎo)，讓每個(gè)工作人員明白什么是績效。

2.2 建立績效評(píng)價(jià)體系，扎實(shí)推進(jìn)預(yù)算績效管理工作

行政事業(yè)單位應(yīng)該結(jié)合單位發(fā)展需要和業(yè)務(wù)特點(diǎn)，完善預(yù)算績效管理制度，制定預(yù)算績效管理工作流程和實(shí)施細(xì)則，增強(qiáng)實(shí)用性和可操作性。

2.2.1 設(shè)定預(yù)算績效管理目標(biāo)

（1）明確總體目標(biāo)?？冃繕?biāo)從范圍和內(nèi)容劃分為基本支出績效目標(biāo)、項(xiàng)目支出績效目標(biāo)和部門整體支出績效目標(biāo)。其中基本支出目標(biāo)納入部門整體支出績效目標(biāo)統(tǒng)籌考慮。行政事業(yè)單位整體績效目標(biāo)要根據(jù)部門職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃梳理確定，明確年度主要工作任務(wù)及總體產(chǎn)出和效果；項(xiàng)目支出績效目標(biāo)根據(jù)項(xiàng)目的功能特性確定總體目標(biāo)，目標(biāo)設(shè)置要合理可行，與預(yù)算資金相匹配。然后以定量和定性相結(jié)合的方式對(duì)總體目標(biāo)進(jìn)行表述。

（2）確定績效指標(biāo)。對(duì)總體目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化量化，概括提煉最能反映工作目標(biāo)的關(guān)鍵性指標(biāo)確定為單位的整體績效指標(biāo)或項(xiàng)目的績效指標(biāo)。

（3）設(shè)定好指標(biāo)值。參考?xì)v史、行業(yè)等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)確定項(xiàng)目績效標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合預(yù)算安排情況確定相應(yīng)的指標(biāo)值。

（4）逐級(jí)上報(bào)審核。行政事業(yè)單位將設(shè)定的績效目標(biāo)隨同單位預(yù)算提交主管部門，根據(jù)主管部門審核意見，對(duì)績效目標(biāo)進(jìn)行修改完善，按程序逐級(jí)上報(bào)。

2.2.2 項(xiàng)目績效審核

上級(jí)主管部門及財(cái)政部門對(duì)行政事業(yè)單位整體支出績效目標(biāo)和項(xiàng)目支出績效目標(biāo)的完整性、相關(guān)性、適當(dāng)性和可行性進(jìn)行審核，依據(jù)項(xiàng)目等級(jí)進(jìn)行預(yù)算資金的安排，審核符合要求后予以批復(fù)。

2.2.3 實(shí)施預(yù)算績效監(jiān)控和績效自評(píng)

行政事業(yè)單位結(jié)合設(shè)定的績效目標(biāo)對(duì)單位資金運(yùn)行狀況和績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正運(yùn)行中存在的問題，確?？冃繕?biāo)如期實(shí)現(xiàn)。預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后對(duì)照績效目標(biāo)開展績效自評(píng)，形成本單位的評(píng)價(jià)結(jié)果。并將評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)向被評(píng)價(jià)單位或個(gè)人反饋。

2.2.4 績效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用

將評(píng)價(jià)結(jié)果與單位個(gè)人的年度考評(píng)掛鉤，獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)，對(duì)工作成效不明顯或不作為的單位個(gè)人進(jìn)行督促整改。

行政事業(yè)單位制定預(yù)算績效考核體系要有效發(fā)揮單位管理自主權(quán)，與單位職能職責(zé)和各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)緊密相關(guān)，確保人員全覆蓋，資金全覆蓋，過程全覆蓋?？梢詫㈩A(yù)算績效流程嵌入單位內(nèi)部控制制度，從單位層面和業(yè)務(wù)層面制定管理流程，促進(jìn)預(yù)算績效管理有效實(shí)施。

2.3 加強(qiáng)績效考核，有效運(yùn)用評(píng)價(jià)結(jié)果

預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用是預(yù)算績效管理的重要保障，也是促進(jìn)績效管理落地的有效舉措。

（1）政府部門將單位預(yù)算績效管理評(píng)價(jià)結(jié)果納入單位績效考評(píng)體系，與領(lǐng)導(dǎo)干部的考核任用掛鉤，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任。部門單位主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)本部門本單位預(yù)算績效負(fù)責(zé)；項(xiàng)目責(zé)任人對(duì)項(xiàng)目預(yù)算績效負(fù)責(zé)，對(duì)重大項(xiàng)目的責(zé)任人實(shí)行績效終身責(zé)任追究制。

（2）財(cái)政部門在部門、單位績效自評(píng)的基礎(chǔ)上，發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)專業(yè)、獨(dú)立、客觀和公正的作用，借助第三方對(duì)單位整體支出績效和項(xiàng)目支出績效進(jìn)行監(jiān)督抽查，核實(shí)自評(píng)報(bào)告的真實(shí)性，公開監(jiān)督檢查結(jié)果，對(duì)工作成效明顯的部門單位給予表彰，對(duì)工作推進(jìn)不力的進(jìn)行約談并責(zé)令限期整改。并將督查結(jié)果作為預(yù)算安排、政策調(diào)整和加強(qiáng)管理的重要依據(jù)。

（3）推進(jìn)績效信息公開，將預(yù)算績效信息作為部門預(yù)算、決算的組成部分通過政府、財(cái)政公共平臺(tái)及單位網(wǎng)站向社會(huì)公開，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。

2.4 加強(qiáng)外部監(jiān)督，促進(jìn)績效評(píng)價(jià)有效落實(shí)

將預(yù)算績效納入廉政責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)離任審計(jì)、單位年度目標(biāo)績效考核范圍，加強(qiáng)財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門的信息共享，形成監(jiān)督合力，鼓勵(lì)高效行為，對(duì)無績效或低績效的部門進(jìn)行責(zé)任追究。

預(yù)算績效管理只有與政績考核相結(jié)合，才能將責(zé)任落實(shí)到人，內(nèi)化到每個(gè)部門、每個(gè)項(xiàng)目，促使所有被覆蓋到的人員，在工作中關(guān)注績效，將預(yù)算績效理念深化到各項(xiàng)工作中。只有實(shí)行獎(jiǎng)懲并重，才能以優(yōu)促優(yōu)，帶動(dòng)行政事業(yè)單位積極開展預(yù)算績效管理。

3 結(jié) 語

當(dāng)前全面預(yù)算績效管理改革出現(xiàn)“上熱下冷”的局面，為了預(yù)算績效管理加速均衡發(fā)展，更好的服務(wù)國家戰(zhàn)略大局，各級(jí)行政事業(yè)單位要發(fā)動(dòng)全員、共同參與 ，努力改進(jìn)工作，切實(shí)履職盡責(zé)，把全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作落到實(shí)處，為社會(huì)和公眾提供更多更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)。