對露天礦采礦建設用地報批的研究

王繼東

摘要：一般露天煤礦建設用地報批數(shù)量巨大，能否科學、合理、集約節(jié)約利用土地，不僅影響露天煤礦項目依法合規(guī)的經(jīng)營和采礦用地的正常生產(chǎn)接續(xù)，也對土地資源的合理利用具有重要意義。因此，如何在此前提下，合理、合法取得采礦建設用地的批復，成為各采礦企業(yè)面臨的一大難題。

關(guān)鍵詞：露天礦；用地報批；建設用地；依法合規(guī)

1.引言

當前，土地手續(xù)辦理滯后是影響國內(nèi)多數(shù)露天煤礦依法合規(guī)生產(chǎn)的一大難題，絕大多數(shù)露天礦均存在土地報批辦理時間周期長、難度大的問題。國內(nèi)多個露天煤礦（哈爾烏素露天煤礦、寶日希勒露天煤礦等）都曾出現(xiàn)因“無地可用”而被迫停產(chǎn)，造成巨大的經(jīng)濟損失。如何能夠突破露天礦“無地可用”的這種瓶頸，已成為露天礦當前亟需解決的問題。

2019年以來，神華北電勝利能源有限公司（以下簡稱勝利能源公司）勝利一號露天煤礦先后取得自然資源部635hm2、228hm2建設用地的批復，使勝利一號露天煤礦依法合規(guī)用地奠定了堅實的基礎(chǔ)，本文以該礦辦理用地手續(xù)為例，對露天礦合理、合法辦理采礦用地手續(xù)進行研究。

2.勝利一號露天煤礦項目概況

勝利能源公司是由中國神華能源股份有限公司、北方聯(lián)合電力有限責任公司、內(nèi)蒙古錫林郭勒盟國有資產(chǎn)經(jīng)營公司三方共同出資成立（三方股東股權(quán)比例依次為：62.82%、35.18%和2%），主要任務是開發(fā)、建設、經(jīng)營勝利一號露天煤礦和大型坑口電廠，建設現(xiàn)代化大型煤電基地。

2006年2月，國家發(fā)展和改革委員會核準勝利能源公司建設勝利一號露天煤礦項目（發(fā)改能源〔2006〕278號），核準建設規(guī)模為2000萬噸/年。2020年2月，國家煤礦安全監(jiān)察局批復神華北電勝利能源有限公司勝利一號露天煤礦生產(chǎn)能力核增方案，同意生產(chǎn)能力由2000萬噸/年核增至2800萬噸/年。2005年2月取得采礦許可證，劃定礦區(qū)面積34.3608km2，開采礦種為褐煤，采礦證有效期為2005年—2035年。該礦分兩期建設，一期1000萬噸/年，2008年達產(chǎn)，2009年12月通過國家能源局驗收（能煤函〔2009〕48號）；二期2000萬噸/年，2011年達產(chǎn)，2014年11月通過內(nèi)蒙古自治區(qū)煤炭工業(yè)局驗收（內(nèi)煤局字〔2014〕369號）。

3.露天礦采礦用地報批流程

按照《國土資源部關(guān)于修改〈建設項目用地預審管理辦法〉的決定》（國土資源部第68號令）、《國土資源部關(guān)于修改〈建設用地審查報批管理辦法〉的決定》（國土資源部第69號令）、《國土資源部關(guān)于改進和優(yōu)化建設項目用地預審和用地審查的通知》（國土資規(guī)〔2016〕16號）和《國土資源部關(guān)于全面實行永久基本農(nóng)田特殊保護的通知》（國土資規(guī)〔2018〕1號）要求，結(jié)合勝利能源公司實際辦理勝利一號露天煤礦兩宗土地用地手續(xù)歷程，總結(jié)用地報批大致可分為三個階段，分別為：前期準備階段、加速沖刺階段、正式報批階段。

3.1前期準備階段

為保障公司生產(chǎn)接續(xù)用地的有效銜接，用地主體單位一般提前1年—2年提交用地計劃（考慮到取得用地批復所需時間以及辦理供地等相關(guān)手續(xù)），然后對用地計劃的合理性進行相關(guān)審核、研究，最終確定擬征地粗略量及范圍，同時向地方政府申請擬征地的請示，地方政府同意后，方可開展擬征地的前期工作。在此期間需注意以下幾點：

（1）要明確擬報批的土地是建設期（達產(chǎn)前）還是生產(chǎn)接續(xù)期（達產(chǎn)后）的用地，因為各礦核定的生產(chǎn)能力不一樣，導致用地指標不一樣。

依據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設部、國土資源部關(guān)于批準發(fā)布《煤炭工程建設項目建設用地指標—露天礦、露天礦區(qū)輔助設施部分》的通知（建標〔2011〕145號）要求，達產(chǎn)前嚴格按照礦型、規(guī)模、采剝總量來控制各功能分區(qū)的用地量，而達產(chǎn)后的用地遵循“達產(chǎn)后采掘場、排土場的用地，應根據(jù)露天礦采、排生產(chǎn)計劃確定用地范圍，逐年或分期征用”的原則。

（2）要明確擬報批用地的各功能分區(qū)，露天礦土地報批的功能分區(qū)一般分為五類（特殊情況另說），分別為：采掘場、排土場、輔助生產(chǎn)設施、公用工程設施、行政管理與服務設施，依據(jù)《煤炭工程建設項目建設用地指標—露天礦、露天礦區(qū)輔助設施部分》的通知（建標〔2011〕145號）。

特別說明：功能分區(qū)分里的采掘場，不是簡單理解的采掘場，還包括地面防排水、運輸系統(tǒng)、地面生產(chǎn)系統(tǒng)。其他功能分區(qū)詳見建標〔2011〕145號文件中詳細說明。

（3）要明確擬申請用地是否已列入地方重點項目列表清單中，因為露天礦用地一般面積都比較大，一般不占有用地方用地指標，只需列入地方重點項目列表清單中即可。

（4）前期工作要對擬報批范圍進行勘測定界，然后對勘測定界的成果和地方自然資源主管相關(guān)部門進行核實相關(guān)內(nèi)容，包括面積、地類、是否符合地方土地利用總體規(guī)劃以及對擬征土地利用現(xiàn)狀等進行核實，對以上內(nèi)容逐一核實，確保成果準確無誤，最終確定勘測定界成果，以上內(nèi)容為擬征土地的補償及用地報批提供最基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為后期正式用地報批提供依據(jù)。

以上四項工作落實后，方可同步開展以下工作，如下表：

前期準備階段工作全部完成落實后，方可開展第二階段相關(guān)工作。

3.2加速沖刺階段

第一階段主要工作為簽訂土地補償協(xié)議和地上附屬物評估、補償相關(guān)工作（該環(huán)節(jié)落實時間周期較長、難度大），稱為基礎(chǔ)工作。

（1）以上工作逐項落實后，方可開展第二階段相關(guān)工作，即辦理征占用草原審核審批手續(xù)及土地報批前期準備工作，如下表：

（2）辦理擬征土地報批工作，首先從地方所轄自然資源主管部門進行組卷，所需要件如下表。

3.3正式報批階段

按照用地報批要求，第二階段所需要件準備齊全后，標志著擬征用地報批工作拉開序幕（以下稱第三階段），第三階段把擬征土地組卷紙質(zhì)與電子材料準備齊全、征地程序合法、征地補償標準符合法律規(guī)定、安置方案已經(jīng)確認，旗縣人民政府同意后向上一級政府出具用地請示文件；旗（縣）自然資源主管部門并把組卷材料報至盟（市）自然資源主管部門進行會審，審核通過后向上一級自然資源主管部門出具用地審查意見，同時，組卷材料上報至盟（市）人民政府進行審查，審查通過后向上一級人民政府出具用地請示文件；盟（市）自然資源主管部門并把組卷材料報至自治區(qū)（?。┳匀毁Y源主管部門進行會審，審核通過后向上一級自然資源主管部門出具用地審查意見，同時，組卷材料上報至自治區(qū)（?。┤嗣裾M行審查，審查通過后向國務院出具用地請示文件；自治區(qū)（?。┳匀毁Y源主管部門并把組卷材料報至自然資源部主管部門進行會審，通過自然資源部務會后報國務院，業(yè)經(jīng)國務院批準后，自然資源部下發(fā)用地批復文件。

4.結(jié)論

（1）隨著國務院發(fā)布《國務院關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》（國發(fā)〔2020〕4號），決定大幅下放用地審批權(quán)，自然資源部也印發(fā)《自然資源部關(guān)于貫徹落實〈國務院關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定〉的通知》（自然資規(guī)〔2020〕1號），同步下放建設用地審批權(quán)，根據(jù)新《土地管理法》的規(guī)定，將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地審批事項授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準后，國務院仍然保留了永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設用地的審批權(quán)，以及征收永久基本農(nóng)田、35hm2以上耕地、70hm2以上其他土地的審批權(quán)。由于露天礦一般用地數(shù)量巨大，且多數(shù)需要占用耕地35hm2或者總用地70hm2以上，因此，多數(shù)露天礦用地項目仍需由國務院審批（根據(jù)實際情況而定）。

（2）隨著各級政府及職能部門“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務”的改革、建設用地報批流程的簡化，作為露天礦采礦用地，積極配合政府及職能部門提供所需建設用地報批材料，按照露天礦采礦用地報批流程的三個階段：前期準備階段、加速沖刺階段、正式報批階段，三個階段有效斜街，可提高用地報批的效率，使露天礦采礦用地早日取得建設用地用批復，屆時，露天礦采礦用地企業(yè)將實現(xiàn)依法合規(guī)經(jīng)營。