國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所 徐唯燊

黨的十一屆三中全會以來，中央相繼實施了以東部沿海地區(qū)為側(cè)重點的區(qū)域經(jīng)濟非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，以及以東部率先、中部崛起、西部開發(fā)、東北振興為基礎(chǔ)的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，有力推動了區(qū)域分工合作和發(fā)展水平的提升，為改革開放以來國家和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展目標任務的實現(xiàn)奠定了堅實基礎(chǔ)。在黨的十九大報告中，第一次明確提出實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，黨的十九屆四中全會更進一步要求建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制，這些都為推動區(qū)域平衡、充分、可持續(xù)發(fā)展指明了行動方向，提供了根本遵循。2019年12月，習近平總書記在《求是》上撰文，對新形勢下促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的思路和主要舉措予以明確。2020年政府工作報告則對加快落實區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略做出了具體部署。事實上，隨著中國特色社會主義進入新時代，實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，推動形成優(yōu)勢互補高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局，對于落實五大發(fā)展理念、推動高質(zhì)量發(fā)展、化解新時代社會主要矛盾，具有重要的現(xiàn)實和戰(zhàn)略意義。

2020年，突然暴發(fā)的新冠肺炎疫情給中國和世界的發(fā)展蒙上了一層陰影。一方面，全球主要經(jīng)濟體需求大幅萎縮，導致經(jīng)濟全球化進程面臨重大挑戰(zhàn)，尤其是美國挑起對中國及其他主要貿(mào)易伙伴的經(jīng)貿(mào)摩擦，極大地損害了國際經(jīng)濟秩序；另一方面，受境外新冠疫情持續(xù)蔓延的影響，中國對主要經(jīng)濟體的出口遭遇斷崖式滑落，經(jīng)濟增長動力不足。在此形勢下，5月14日，中央政治局常委會會議指出，充分發(fā)揮我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢和內(nèi)需潛力，構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。5月23日，習近平總書記在看望參加政協(xié)會議的經(jīng)濟界委員時強調(diào)，要把滿足國內(nèi)需求作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，加快構(gòu)建完整的內(nèi)需體系，形成更多新的增長極，著力打通生產(chǎn)、分配、流通、消費各個環(huán)節(jié)，逐步形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。不難發(fā)現(xiàn)，雙循環(huán)是在一個更加不穩(wěn)定、不確定的世界中謀求發(fā)展的重要途徑，各區(qū)域自然資源稟賦和發(fā)展差異也為我國發(fā)展贏得了更大的回旋余地和抗風險能力。推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與抓好國內(nèi)大循環(huán)實際上是引領(lǐng)中國經(jīng)濟乘風破浪行穩(wěn)致遠的一體兩面，只有從空間格局上謀篇布局挖掘內(nèi)需潛力、填平補齊重點產(chǎn)業(yè)鏈，以重大區(qū)域戰(zhàn)略的實施打通區(qū)域壁壘，以區(qū)域?qū)ν忾_放的深化加強國際聯(lián)系，全面釋放欠發(fā)達地區(qū)的潛力，才能在推動形成優(yōu)勢互補高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局的過程中使國內(nèi)國際雙循環(huán)相互嵌入、互促共進、暢通運轉(zhuǎn)。

面對即將到來的“十四五”，為推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展走向深入，必須立足新階段、新特點、新趨勢，從七方面深化改革創(chuàng)新，推動區(qū)域發(fā)展更加平衡、更加充分、更可持續(xù)。

一、高位統(tǒng)籌重大區(qū)域戰(zhàn)略

(一)構(gòu)建重大區(qū)域戰(zhàn)略體系

“十四五”時期，應以四大板塊為基礎(chǔ)，以重大戰(zhàn)略為骨架，以區(qū)域資源的有效保護和合理利用為重點，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、生態(tài)環(huán)境保護等跨區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動，推動形成區(qū)域間相互融通補充的發(fā)展戰(zhàn)略體系。在兼顧繼承性與創(chuàng)新性的基礎(chǔ)上，以高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)領(lǐng)四大板塊發(fā)展戰(zhàn)略：西部繼續(xù)挖掘用好后發(fā)優(yōu)勢，通過全面對接融入“一帶一路”建設(shè)，加快沿邊地區(qū)開放發(fā)展步伐，打造內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)建設(shè)，推動具備條件的產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展，構(gòu)建富有競爭力的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，推進生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展新路徑；東北將推動經(jīng)濟脫困與經(jīng)濟調(diào)整升級、體制機制再造結(jié)合起來，以國有經(jīng)濟布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組為突破口和主抓手，提高民營經(jīng)濟的地位和作用，發(fā)力優(yōu)化營商環(huán)境，奮力開創(chuàng)東北全面振興、全方位振興的新局面；中部作為連南接北、承東啟西的紐帶，抓住農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展等關(guān)鍵點，加快推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設(shè)，打造內(nèi)陸開放新高地，開創(chuàng)中部全面崛起的新局面；東部著力發(fā)揮起點高、基礎(chǔ)好、模式新等優(yōu)勢，在高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮典型和引領(lǐng)作用，努力提高國際影響力和輻射帶動力，成為高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)和科技創(chuàng)新引領(lǐng)示范區(qū)。

在深入實施、不斷拓展重大區(qū)域戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，推動形成縱向橫向經(jīng)濟軸帶及各類型區(qū)域合理分工的空間經(jīng)濟格局：京津冀三省市繼續(xù)抓住疏解北京非首都功能這個“牛鼻子”，持續(xù)增強京津兩市對河北省特別是雄安新區(qū)的全方位、多層次的輻射和帶動作用，努力形成高質(zhì)量的區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展新格局；長江三角洲發(fā)揮城市集群效應，彼此間錯位競爭、分工合作，努力建成區(qū)域一體化發(fā)展示范區(qū)，在率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化中起到引領(lǐng)和標桿作用；長江經(jīng)濟帶和黃河流域立足于全流域和生態(tài)系統(tǒng)的整體性，共同抓好大保護、堅決不搞大開發(fā)，打造國家生態(tài)與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展試驗區(qū)，為新時代踐行“綠水青山就是金山銀山”的重要理念總結(jié)經(jīng)驗；粵港澳大灣區(qū)以全球科技創(chuàng)新高地為目標，建成最具創(chuàng)造性的世界先進制造業(yè)基地，打造最富活力的世界級城市群；海南以深度融入全球經(jīng)濟體系的前沿地帶為發(fā)展導向，集聚全球優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素，著力推動制度創(chuàng)新，為構(gòu)建全面開放新格局積累體制機制改革經(jīng)驗；成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈發(fā)揮比較優(yōu)勢，促進產(chǎn)業(yè)、人口及各類生產(chǎn)要素合理流動和高效集聚，打造西部高質(zhì)量發(fā)展的重要增長極?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)發(fā)揮牽引帶動各區(qū)域協(xié)同開放和合作聯(lián)動的作用，強化與京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長江經(jīng)濟帶發(fā)展等重大戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)對接，構(gòu)建協(xié)調(diào)東中西與南北方共同發(fā)展的新格局。

(二)推動發(fā)達地區(qū)和相對落后地區(qū)形成合力

“十四五”時期，應統(tǒng)籌考慮發(fā)達地區(qū)與相對落后地區(qū)發(fā)展，通過重大項目布局、重要政策扶持，向中西部有較好基礎(chǔ)、基本具備條件的地區(qū)集中更多資源，推動形成區(qū)域均衡發(fā)展的格局。建立區(qū)域均衡發(fā)展的動力機制，加快區(qū)域改革創(chuàng)新、新舊動能接續(xù)轉(zhuǎn)換，使發(fā)達地區(qū)與相對落后地區(qū)的產(chǎn)業(yè)有機結(jié)合，著力消除資源要素自由流動受限、配置效率不高的情況；創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)模式、業(yè)態(tài)，立足于發(fā)達地區(qū)與相對落后地區(qū)各自資源優(yōu)勢，培育形成各具特色的現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，鼓勵發(fā)達地區(qū)與相對落后地區(qū)以科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、新型消費業(yè)態(tài)培育等為切入點，共建改革創(chuàng)新聯(lián)動工作平臺。建立區(qū)域均衡發(fā)展的平衡機制，促進發(fā)達地區(qū)與相對落后地區(qū)的聯(lián)動，完善飛地經(jīng)濟合作機制，以跨省合作園區(qū)等為平臺，加強產(chǎn)業(yè)項目對接，支持發(fā)達地區(qū)與相對落后地區(qū)共建產(chǎn)業(yè)合作基地和資源深加工基地。建立區(qū)域均衡發(fā)展的調(diào)整機制，強化對相對落后地區(qū)的政策保障，促進發(fā)達地區(qū)與相對落后地區(qū)共享發(fā)展，縮小相對落后地區(qū)在教育、醫(yī)療、住房等方面與發(fā)達地區(qū)的差距，完善相對落后地區(qū)的社會保障。

(三)發(fā)揮陸海統(tǒng)籌的引領(lǐng)作用

“十四五”時期，應轉(zhuǎn)變以陸看海、以陸定海的傳統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌陸海資源互動、作用互補，加強陸海開發(fā)和保護統(tǒng)一規(guī)劃，推動藍海經(jīng)濟發(fā)展。提高海洋資源利用規(guī)模，彌補陸地資源缺口，加強陸上技術(shù)向海洋資源開發(fā)的轉(zhuǎn)化運用，提高海洋油氣、可燃冰等的利用水平，降低資源使用成本，早日實現(xiàn)商業(yè)化。努力推動陸海產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，以海洋經(jīng)濟示范區(qū)為重點培育現(xiàn)代化的海洋產(chǎn)業(yè)集群，吸引陸地的資本、技術(shù)、人才向示范區(qū)聚集。建立近岸、近海、遠海全方位、多層次空間開發(fā)格局，確定功能定位和開發(fā)重點，近岸重點開展生態(tài)保護和環(huán)境治理，近海重點進行高標準、高質(zhì)量、高效率的資源開發(fā)，遠海重點開展高技術(shù)研發(fā)并加強陸地產(chǎn)業(yè)鏈與海洋產(chǎn)業(yè)鏈的有機銜接，通過海洋經(jīng)濟發(fā)展輻射帶動陸地經(jīng)濟。破除陸海邊界、行政邊界，實現(xiàn)山水林田湖草海全要素保護與修復。建立以濱海濕地、入海河口、沿海防護林、近岸海域等具有特殊重要生態(tài)功能的區(qū)域為主體的生態(tài)廊道網(wǎng)絡(luò)體系，嚴格控制生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)及周邊地區(qū)的經(jīng)濟活動，努力還原海岸線自然面貌。

二、加快推進市場一體化進程

(一)推動城鄉(xiāng)要素自由流動

“十四五”時期，應消除妨礙要素自由流動的制度性障礙，擴大要素市場化配置范圍，實現(xiàn)要素流動自主有序、配置高效公平，有效調(diào)動城鄉(xiāng)、區(qū)域的活力和創(chuàng)造力。完善土地管理體制，在形成建設(shè)用地、補充耕地指標跨區(qū)域交易機制上進行深入探索，力爭做到城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一調(diào)查、規(guī)劃、整治和登記。深化戶籍制度改革，除個別超大城市外，放開、放寬落戶限制，探索以經(jīng)常居住地登記戶口，調(diào)整完善國家和區(qū)域中心城市積分落戶政策，在珠三角、長三角等一體化程度較高的城市群試點戶籍準入年限同城化累計互認。消除勞動力和人才社會性流動路徑障礙，推動形成完備、規(guī)范、高效的人力資源市場體系，努力實現(xiàn)各部門勞動力和人才流動政策的協(xié)調(diào)銜接，堅決杜絕身份歧視現(xiàn)象，使城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)。

(二)共建區(qū)域一體化大市場

“十四五”時期，應繼續(xù)以建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系為目標，構(gòu)建完善區(qū)域市場一體化發(fā)展機制，建設(shè)全國統(tǒng)一大市場。做好京津冀區(qū)域市場統(tǒng)籌，以北京市場外遷為契機，謀劃京津冀地區(qū)市場體系，推動構(gòu)建功能完善、布局合理、各具特色的市場體系，破解爭奪稅源、行政壁壘等難題。擴大粵港澳區(qū)域?qū)ν忾_放，充分學習借鑒境外先進理念、成功做法和良好模式，同境外企業(yè)有效競爭，推動區(qū)域市場發(fā)展，深入挖掘電子商務發(fā)展優(yōu)勢，加快線上線下融合發(fā)展，推動傳統(tǒng)市場轉(zhuǎn)型升級。實現(xiàn)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，按照網(wǎng)絡(luò)化布局、一體化服務的原則，打破行政區(qū)域限制，推動軌道、公路、航空、港口等多種交通方式無縫對接，建設(shè)支持區(qū)域聯(lián)動的交通基礎(chǔ)設(shè)施。強化地方法規(guī)溝通融合，適時推動出臺適應市場一體化發(fā)展的區(qū)域性政策法規(guī)。

(三)整合建立區(qū)域交易平臺

“十四五”時期，應統(tǒng)籌推進區(qū)域自然資源資產(chǎn)交易平臺建設(shè)，完善其使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押市場規(guī)則，繼續(xù)完善區(qū)域性股權(quán)市場，健全市場監(jiān)測監(jiān)管機制，促進資源資產(chǎn)流轉(zhuǎn)順暢、利用高效。深化用能權(quán)有償使用及交易制度試點，逐步擴大試點范圍，建立健全用能預算管理制度。加快全國統(tǒng)一電力市場建設(shè)，促進京津冀、長三角和粵港澳大灣區(qū)“三大動力源”地區(qū)的交易機構(gòu)相互融合，形成適應區(qū)域經(jīng)濟一體化要求的電力市場，推動構(gòu)建助推清潔能源消納的市場機制。完善交易規(guī)則和服務，研究制定土地、技術(shù)等市場交易管理制度，推進全流程電子化交易。支持各類金融、中介機構(gòu)與區(qū)域交易平臺溝通合作，高效提供產(chǎn)權(quán)界定、價格評估、流轉(zhuǎn)交易、擔保、保險等系統(tǒng)服務。

三、繼續(xù)深化區(qū)域合作

(一)推動戰(zhàn)略區(qū)域合作互動

“十四五”時期，應以城市群為發(fā)展主體，以區(qū)域間相互融通為基礎(chǔ)，構(gòu)建更大空間尺度的經(jīng)濟增長極、增長帶，以各具特色、優(yōu)勢互補的新動力推動高質(zhì)量發(fā)展。繼續(xù)推進京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等重大國家戰(zhàn)略，以政策精準和路徑優(yōu)化為切入點，加快推進各項重點工作，不斷釋放戰(zhàn)略紅利。提高重點地區(qū)的輻射帶動力，繼續(xù)推進與周邊地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，構(gòu)建優(yōu)勢互補、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)、梯度發(fā)展的區(qū)域合作體系，提升合作層次和水平。推動各類社會中介組織發(fā)展，逐步建立區(qū)域性行業(yè)協(xié)會商會，支持企業(yè)組建跨區(qū)域的合作平臺。加快推動長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)，探索在京津冀、粵港澳、成渝地區(qū)建設(shè)區(qū)域合作示范區(qū)。繼續(xù)完善跨區(qū)域城市群發(fā)展模式，強化城市群內(nèi)部的城市合作，提高中心城市和城市群的綜合承載和資源優(yōu)化配置能力，推動城市間公共服務、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境治理、對外開放的協(xié)調(diào)聯(lián)動。

(二)增強流域上下游協(xié)同發(fā)展

“十四五”時期，應繼續(xù)健全上下游毗鄰省市規(guī)劃對接和流域內(nèi)相關(guān)省市協(xié)商合作機制，推動流域上下游協(xié)調(diào)發(fā)展。長江經(jīng)濟帶相關(guān)省市繼續(xù)堅持共同抓好大保護、堅決不搞大開發(fā)，將水安全、生態(tài)修復、交通運輸、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等融為一體。黃河流域內(nèi)相關(guān)省市圍繞氣候變化影響、水沙關(guān)系變化、水資源配置、重大基礎(chǔ)設(shè)施布局、產(chǎn)業(yè)分工、城市群發(fā)展等加強探索，扎實推進規(guī)劃編制工作。珠江—西江流域內(nèi)相關(guān)省市強化溝通合作，統(tǒng)籌開發(fā)建設(shè)與環(huán)境保護的關(guān)系，密切與粵港澳大灣區(qū)的對接合作，推動西江上游沿江地區(qū)在重點領(lǐng)域加快發(fā)展，形成政府有效推動、企業(yè)自覺行動、社會共同參與的流域協(xié)調(diào)聯(lián)動發(fā)展新格局?；春?、漢江流域內(nèi)相關(guān)省市以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為引領(lǐng)，以綜合立體交通走廊為支撐，有效發(fā)揮中心城市輻射帶動能力，加強上下游協(xié)同、干支流聯(lián)動，推動流域發(fā)展邁上新臺階。

(三)深化省際交界地區(qū)合作

“十四五”時期，應科學劃定省際交界地區(qū)范圍，轉(zhuǎn)變政府職能，加強政府合作，完善統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)、共享利益的機制。因地制宜推進省際交界地區(qū)合作，強強交界地區(qū)以打造差異化產(chǎn)品為主，增強產(chǎn)業(yè)內(nèi)合作；強弱交界地區(qū)立足各自比較優(yōu)勢，增強產(chǎn)業(yè)間合作；弱弱交界地區(qū)注重自然資源與生態(tài)環(huán)境保護，優(yōu)先完善基礎(chǔ)設(shè)施，增加公共產(chǎn)品有效供給；支持成立專門處理省際交界地區(qū)問題的專業(yè)機構(gòu)，推動開展合作示范區(qū)建設(shè)。繼續(xù)探索各類省際交界地區(qū)合作模式，對支撐相關(guān)地區(qū)合作發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃做好評估，支持浙閩贛皖、蘇魯豫皖、閩粵贛等省際交界地區(qū)加快發(fā)展，著力解決各類交界地區(qū)面臨的不同問題。

(四)繼續(xù)加強國際區(qū)域合作

“十四五”時期，應搶抓“一帶一路”建設(shè)重大歷史機遇，以更加積極主動的姿態(tài)走向海外，構(gòu)建我國對外開放新格局。要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)六大國際經(jīng)濟合作走廊建設(shè)，推動西部陸海新通道連接“一帶”與“一路”，拓展國際區(qū)域合作新空間。有效利用“一帶一路”國際合作高峰論壇、中非合作論壇等國際交流平臺，有序推動長江—伏爾加河合作、瀾滄江—湄公河合作、圖們江區(qū)域合作實施。要積極布局沿邊地區(qū)國際合作平臺，打造陸地邊境地區(qū)開放合作新高地。穩(wěn)妥推進跨境經(jīng)濟合作區(qū)，推動邊境經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)，加快創(chuàng)建重點開發(fā)開放試驗區(qū)，提升境外產(chǎn)能合作園區(qū)等的輻射帶動作用。深化長江經(jīng)濟帶和中國—中南半島沿線國家的合作，加強云南、貴州與成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈的聯(lián)系，全力將云南打造成向南開放的橋頭堡。深化中亞區(qū)域經(jīng)濟合作，加強中哈、中俄、中蒙合作，將新疆打造成向西開放的重要基地。深化東北亞區(qū)域合作，加強遼寧、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古與環(huán)渤海地區(qū)的合作，打造向東北亞開放重要樞紐。

四、實現(xiàn)區(qū)域間互助共濟

(一)推動東西部扶貧協(xié)作持續(xù)發(fā)力

“十四五”時期，應做好東西部資源的跨區(qū)域配置，由政府明確協(xié)作關(guān)系，由企業(yè)自發(fā)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，由社會搭建人才交流橋梁，為脫貧攻堅注入新活力。發(fā)揮政府在東西部扶貧協(xié)作中的主導作用，全面深化中央和國家機關(guān)定點扶貧，創(chuàng)新幫扶機制，加大幫扶力度，落實幫扶資金；各地政府積極開展對接，推動消費扶貧，把握好細節(jié)問題，推動各項工作順利實施。加強以企業(yè)合作為載體的協(xié)作，推動西部有序承接東部轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，支持東西部地區(qū)國有企業(yè)加強合作，開展扶貧協(xié)作合作項目，提高西部地區(qū)國有企業(yè)自生能力；鼓勵東部地區(qū)民營企業(yè)拓寬業(yè)務范圍、拓展經(jīng)營空間，發(fā)揮技術(shù)和靈活性優(yōu)勢，把更多資源轉(zhuǎn)向西部地區(qū)，助力脫貧攻堅。依托互聯(lián)網(wǎng)搭建東西部選才用才平臺，強化扶貧協(xié)作雙方黨政干部和專業(yè)技術(shù)人員交流，推動人才技術(shù)向西部地區(qū)流動。健全東西部地區(qū)勞務輸出的精準對接機制，實現(xiàn)西部地區(qū)貧困人口跨區(qū)域有效就業(yè)。

(二)推動對口支援升級加力

“十四五”時期，應繼續(xù)全面深化精準對口支援，進一步加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)等特殊類型地區(qū)的支援力度，積極穩(wěn)妥推進支援機制優(yōu)化升級，建立健全以人民為中心的支援機制。聚焦青海、四川、云南、甘肅四省藏區(qū)以及新疆和西藏，推動對口支援向更深層次、更高質(zhì)量、更可持續(xù)方向發(fā)展，為實現(xiàn)社會穩(wěn)定和長治久安奠定堅實基礎(chǔ)。探索建立異地轉(zhuǎn)移安置機制，通過對受援地區(qū)剩余勞動力的定向定崗精準培訓，吸納受援地區(qū)人口到援助地區(qū)落戶，實現(xiàn)受援地區(qū)人口持續(xù)穩(wěn)定“走出來”，研究設(shè)立專項獎勵資金，根據(jù)實際吸納人口規(guī)模及基本公共服務提供情況給予資金支持。

(三)創(chuàng)新開展對口協(xié)作(合作)

“十四五”時期，應針對轉(zhuǎn)型升級困難地區(qū)進行對口協(xié)作(合作)，健全政府、企業(yè)和社會力量共同參與的協(xié)作(合作)體系。繼續(xù)協(xié)助南水北調(diào)中線工程水源區(qū)在水質(zhì)保護、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、民生保障等方面取得新突破，促進水源區(qū)綠色發(fā)展。繼續(xù)對口支援三峽庫區(qū)，提高庫區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)、商貿(mào)物流業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，促進庫區(qū)移民安穩(wěn)致富，保障庫區(qū)社會和諧穩(wěn)定。建立東部發(fā)達省市與東北地區(qū)整體合作機制，實現(xiàn)東北振興戰(zhàn)略與京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等重大國家戰(zhàn)略聯(lián)動，發(fā)揮北京技術(shù)、人才優(yōu)勢，在東北地區(qū)建立科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化基地，發(fā)揮上海、廣州、深圳經(jīng)營、管理優(yōu)勢，在東北地區(qū)加強產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作，實現(xiàn)利益共享。

五、完善區(qū)際利益補償

(一)健全縱橫結(jié)合的生態(tài)補償機制

“十四五”時期，應堅持中央高位統(tǒng)籌、地方積極參與，充分體現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值，提高保護生態(tài)地區(qū)提供生態(tài)產(chǎn)品的積極性。健全重點生態(tài)區(qū)域補償機制，中央財政綜合考慮不同區(qū)域生態(tài)功能，結(jié)合生態(tài)保護補償試點經(jīng)驗，對各類補償資金加以統(tǒng)籌使用，并逐步增加對各類禁止開發(fā)區(qū)域、重要生態(tài)屏障等國家重點生態(tài)功能的均衡性轉(zhuǎn)移支付。各省區(qū)市健全行政區(qū)劃內(nèi)的各級轉(zhuǎn)移支付制度，健全資金投入機制，加大對區(qū)域內(nèi)重點生態(tài)功能區(qū)的支持。根據(jù)區(qū)際公平、權(quán)責對等、試點先行、分步推進的原則，堅持誰受益、誰補償，積極穩(wěn)妥推動在有條件的地區(qū)建立跨流域、跨區(qū)域、多元化、市場化的生態(tài)補償機制。

(二)健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制

“十四五”時期，應整合糧食主產(chǎn)區(qū)支持政策，協(xié)調(diào)好糧食產(chǎn)銷區(qū)效率和公平、權(quán)利和責任的關(guān)系，建立針對糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補償機制。把一般性的產(chǎn)業(yè)政策與有針對性的區(qū)域政策結(jié)合起來，加大針對糧食主產(chǎn)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，實行針對糧食主產(chǎn)區(qū)差別化的稅收政策，擴大糧食主產(chǎn)區(qū)自身財力，化解糧食主產(chǎn)區(qū)穩(wěn)定生產(chǎn)與實現(xiàn)增長的矛盾。繼續(xù)推動優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)工程、大型商品糧基地建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等項目，支持大型農(nóng)產(chǎn)品精深加工項目優(yōu)先在糧食主產(chǎn)區(qū)布局，提高糧食主產(chǎn)區(qū)綜合生產(chǎn)能力，更好地維護國家糧食安全。努力實現(xiàn)糧食產(chǎn)銷區(qū)利益聯(lián)動，鼓勵糧食主銷區(qū)采取對口幫扶方式，幫助糧食主產(chǎn)區(qū)開展農(nóng)田水利基本建設(shè)、中低產(chǎn)田改造、農(nóng)村公路建設(shè)、農(nóng)民科技培訓等。

(三)完善資源輸出地利益補償機制

“十四五”時期，應加快資源輸出地轉(zhuǎn)型升級步伐，推動接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)、集群加快發(fā)展，完善針對資源輸出地的利益補償機制，促進資源開發(fā)收益向輸出地傾斜。要明晰市場和政府的關(guān)系，厘清兩者的職責邊界，逐步建立重要資源的產(chǎn)供儲銷體系，沿著市場化的方向健全有利于資源集約和高效利用的價格形成機制，使其能夠有效覆蓋開采成本以及生態(tài)修復和環(huán)境治理等成本。要構(gòu)建資源輸出地轉(zhuǎn)型發(fā)展長效機制，支持輸入地以產(chǎn)業(yè)、科技合作等方式幫助輸出地發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)和替代產(chǎn)業(yè)，推動資源輸出地高質(zhì)量發(fā)展。

六、推動基本公共服務均等化

(一)不斷提升基本公共服務水平

“十四五”時期，應堅持需求導向，針對不同類型的基本公共服務，平衡公平與效率，構(gòu)建政府主導，企業(yè)、社會組織、個人聯(lián)合參與的合作供給方式。健全公共財政體系，完善轉(zhuǎn)移支付制度，實現(xiàn)財政事權(quán)與支出責任相匹配，穩(wěn)步構(gòu)建起權(quán)責清晰、標準合理、保障有力的基本公共服務保障體系。優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，加大對特殊類型地區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，支持基本公共服務投入向重點人群、薄弱環(huán)節(jié)傾斜，增強地市以下財政基本公共服務保障能力。加快構(gòu)建地方稅體系，賦予省級政府一定的稅目設(shè)置權(quán)和稅率調(diào)整權(quán)，逐步縮小縣域間、市地間基本公共服務差距。

(二)高位統(tǒng)籌基本公共服務

“十四五”時期，應高位統(tǒng)籌基本公共服務供給，繼續(xù)推動各種群體基本公共服務的對接和無障礙轉(zhuǎn)繼，使各地居民可以在統(tǒng)一的制度框架下獲得基本公共服務。完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，著力推動實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。完善基本醫(yī)療保險制度，積極推動在省級層面實現(xiàn)基本醫(yī)療保險統(tǒng)籌，推動形成全國統(tǒng)一的醫(yī)療保障標準化體系。完善義務教育管理體制，探索建立全國統(tǒng)籌、省負總責、市縣管理、社會監(jiān)督的義務教育經(jīng)費保障機制和基于統(tǒng)一高考的綜合評價多元錄取制度。

(三)加強城鄉(xiāng)區(qū)域間基本公共服務銜接

“十四五”時期，應加快構(gòu)建基本公共服務跨城鄉(xiāng)、跨地區(qū)銜接體制機制，制定具體措施和支持政策，以自由遷徙推動區(qū)域基本公共服務均等化。要統(tǒng)籌跨城鄉(xiāng)、跨區(qū)域基本公共服務合作，推動在三大動力源地區(qū)構(gòu)建區(qū)域基本公共服務平臺，創(chuàng)新跨區(qū)域服務機制，推動居民異地享受基本公共服務并便捷結(jié)算，努力實現(xiàn)資源均衡分布、合理配置，形成更多可復制、可推廣的經(jīng)驗。

七、調(diào)整完善區(qū)域政策調(diào)控

(一)實行差別化的區(qū)域發(fā)展政策

“十四五”時期，應堅持宜工則工、宜商則商、宜農(nóng)則農(nóng)、宜糧則糧、宜山則山、宜水則水原則，分區(qū)施策、分類指導，不斷增強政策的精準性和有效性。穩(wěn)妥推進央地收入劃分改革，繼續(xù)通過在轉(zhuǎn)移支付中加大資金分配系數(shù)等方式，對西部等相對落后地區(qū)和東北地區(qū)等老工業(yè)基地實行差別化補助，制定促進新時代中部地區(qū)崛起再上新臺階的指導意見，繼續(xù)調(diào)整和擴充“兩個比照”政策，拓展支持范圍和領(lǐng)域。加快形成商業(yè)金融、合作金融和政策金融合力，引導金融機構(gòu)加大對中西部等欠發(fā)達地區(qū)和東北老工業(yè)基地小微企業(yè)的支持力度，落實無還本續(xù)貸等政策，支持輕資產(chǎn)實體經(jīng)濟企業(yè)以適當方式融資，探索建立中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施融資風險分擔機制。實行負面清單與鼓勵產(chǎn)業(yè)目錄相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)政策，適時修訂中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)目錄，編制中部地區(qū)鼓勵產(chǎn)業(yè)目錄，優(yōu)先支持中西部地區(qū)有條件在當?shù)夭季志偷丶庸まD(zhuǎn)化的資源、能源開發(fā)利用項目。繼續(xù)實行差別化用地政策，加強對中西部等欠發(fā)達地區(qū)國家級新區(qū)、開發(fā)區(qū)利用外資項目以及跨境經(jīng)濟合作區(qū)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)、重點開發(fā)開放試驗區(qū)的建設(shè)用地計劃指標予以傾斜，保障邊境、特殊困難地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域“補短板”項目用地，全力滿足民生工程用地需求。強化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中的環(huán)境監(jiān)管，對重要生態(tài)功能區(qū)、敏感區(qū)和脆弱區(qū)，堅持保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念，嚴禁不符合功能定位的開發(fā)活動。

(二)優(yōu)化區(qū)域財政轉(zhuǎn)移支付制度

“十四五”時期，應平衡地區(qū)間基本財力，健全均衡性轉(zhuǎn)移支付制度，提高支付力度，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。要健全財政體制，科學確定中央支出占財政總支出的比重。在切實考慮區(qū)域間支出成本因素、有效提高中西部地區(qū)自生能力的基礎(chǔ)上，逐步縮小常住人口人均財政支出差異。完善生態(tài)保護紅線制度，健全主體功能區(qū)支持政策，中央財政加大對重點生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、困難地區(qū)的有效轉(zhuǎn)移支付的力度。省級財政應以調(diào)整收入劃分、增強轉(zhuǎn)移支付力度等方式，提升省以下政府基本公共服務保障能力。

(三)實現(xiàn)區(qū)域政策與其他宏觀調(diào)控政策聯(lián)動

“十四五”時期，應細化區(qū)域政策指導空間單元，加強其與宏觀調(diào)控政策協(xié)同配合，增強推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策合力。圍繞國家重大區(qū)域戰(zhàn)略，統(tǒng)籌中央預算內(nèi)投資、金融依法合規(guī)支持，充分發(fā)揮專項債券對擴大內(nèi)需、穩(wěn)定投資、補足短板的重要作用，推廣和規(guī)范PPP合作，保障重點項目資金需求。針對京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等重大國家戰(zhàn)略，通過協(xié)同制定引導性產(chǎn)業(yè)政策等措施，減少不必要的干預，提供更大的發(fā)展空間。