郭萍萍

（中共邵武市委黨校，福建 邵武354000）

一、導 言

農(nóng)村黨組織書記和村委會主任“一肩挑”是指農(nóng)村黨組織書記和村委會主任兩個職務由同一人擔任（為方便表述，本文將此簡稱為“一肩挑”）。從“一肩挑”的緣起看，《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關(guān)于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》（2002 年）和《中共中央組織部、民政部關(guān)于認真做好村黨組織和村民委員會換屆工作的通知》（2008 年）等文件都明確倡導“一肩挑”。2018 年9 月，中共中央、國務院在印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》中明確設(shè)定了“一肩挑”的指標：2016 年為30%（基期值），2020 年為35%（目標值），2022年為50%（目標值）。2019 年5 月國務院發(fā)布《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》和2019 年9 月中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》進一步強調(diào)要推進“一肩挑”。當前，全國已經(jīng)全面推行農(nóng)村黨組織書記和村委會主任“一肩挑”模式。從福建省的情況來看，福建省委在《關(guān)于加快實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略十條措施的通知》（2018年11月15日發(fā)布）中強調(diào)：要推行村“兩委”班子成員交叉任職，到2022年村黨組織書記兼任村委會主任的村比重達50%以上?？梢?，推行“一肩挑”模式是中央加強黨的全面領(lǐng)導和強化村黨組織領(lǐng)導地位的制度設(shè)計，也是福建省委貫徹中央“加強黨的全面領(lǐng)導”精神、鞏固村黨組織領(lǐng)導地位的具體舉措。

二、整體性治理理論與“一肩挑”模式

（一）整體性治理理論的核心要義

整體性治理理論的核心要義主要有：①關(guān)注政府的公共服務職能及社會管理職能，以公眾需求、公共服務為中心，借助多種整合方法催發(fā)公共服務各主體之間的有效合作，力求為公眾提供無縫隙的公共服務，呈現(xiàn)價值理性；②以整體性為取向，借助信息技術(shù)建立跨組織、有效聯(lián)合整個社會治理機構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)，在政府、市場與社會這三者之間構(gòu)建協(xié)同運轉(zhuǎn)、通力合作的治理網(wǎng)絡，有效應對碎片化問題；③倡導在官僚制的等級基礎(chǔ)之上構(gòu)建橫向的綜合組織結(jié)構(gòu)，增強政策過程中中央的控制能力，為跨部門聯(lián)系與合作創(chuàng)造條件，解決過度分權(quán)導致的問題；④政府應該基于數(shù)字技術(shù)的有效運用扮演整體性服務供給者的角色，基于數(shù)字治理平臺有效整合不同數(shù)字技術(shù)及不同信息，實現(xiàn)政府治理的透明化，提升政府治理效能［1］。

（二）“一肩挑”呈現(xiàn)出的整體性治理色彩

“一肩挑”并非農(nóng)村黨組織書記和村委會主任兩個職務的簡單合并（由同一人擔任），而是一項較為系統(tǒng)的變革，這一變革涉及多個方面，呈現(xiàn)出整體性治理色彩，如①由同一人擔任農(nóng)村黨組織書記和村委會主任兩個職務的主要目的是提升治理效能，提升治理效能的很大一部分內(nèi)容即強化農(nóng)村黨組織和村委會的公共服務職能、社會管理職能，有效地為農(nóng)村的廣大公眾提供所需的公共服務；②“一肩挑”這一變革，還意味著溝通效能的強化：原先存在于兩個職位之間的溝通，因兩個職位由同一人擔任而消失。除此之外，村“兩委”班子成員的減少意味著需要展開溝通的人員總數(shù)變少，為溝通效能乃至治理效能的提升創(chuàng)造了有利條件。

（三）推行“一肩挑”模式的重要意義

1.加強黨的領(lǐng)導和鞏固村黨組織領(lǐng)導地位的必然要求

農(nóng)村黨組織書記和村委會主任肩負著把黨和國家的路線方針政策貫徹落實到基層的重任，是推動農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定的骨干力量。村黨組織書記和村委會主任“一肩挑”的制度設(shè)計，使村“兩委”分工由黨組織書記統(tǒng)籌安排，使村級各類組織統(tǒng)一歸村黨組織直接領(lǐng)導，進一步鞏固了村黨組織在農(nóng)村的領(lǐng)導地位，加強了黨對農(nóng)村的全面領(lǐng)導。

2.實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的組織保證

在我國國家治理現(xiàn)代化進程中，城市和農(nóng)村同樣重要［2］。改革開放以來，我國的城市化進程逐步加快，某些問題出現(xiàn)于城市化進程中，如一些農(nóng)村面臨著土地荒蕪化、人員空心化、公共服務虛無化等困擾，阻滯了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程的推進。我國部分農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和人文環(huán)境相對落后，當前存在很多一家一戶“辦不好、不好辦和辦起來不合算”的事務［3］。在“一肩挑”這一組織制度設(shè)計中，村黨組織書記和村委會主任由同一人擔任，村“兩委”真正實現(xiàn)了“黨的領(lǐng)導引領(lǐng)”和“村民當家作主”有機結(jié)合，能夠更加有效地解決農(nóng)民群眾的實際困難，更好地領(lǐng)導農(nóng)村各類組織和引領(lǐng)廣大農(nóng)民群眾，共同推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程。

三、邵武市推行“一肩挑”模式的成果、現(xiàn)實障礙及成因分析

（一）邵武推行“一肩挑”模式的成果

福建省邵武市自推行村黨組織書記、村委會主任“一肩挑”以來，取得諸多成績。2018年全市134個建制村全面、順利完成村級組織換屆選舉，共有68 個村實現(xiàn)“一肩挑”（換屆之前只有7 個村實現(xiàn)“一肩挑”），換屆之后占比50.7%，較上屆提高45.5%。換屆之后村“兩委”年輕化、知識化成為主流，35周歲以下村“兩委”成員比例達到25.2%，每個村都擁有1名以上35周歲以下成員。以換屆工作為契機，該市為村級黨組織選優(yōu)配強了帶頭人，平均每個村配備2名以上高學歷人才，村“兩委”成員中具有大專及以上學歷比例達到37.4%，切實加強了黨在農(nóng)村的全面領(lǐng)導，增強了村級黨組織的領(lǐng)導引領(lǐng)能力。這些成績主要歸功于農(nóng)村基層領(lǐng)導機制的一些“整體性治理”式變革。

1.基層民主推選的制度化及監(jiān)管強化

邵武市134個村全面實行民主推選，村民首先參加民主推薦村黨組織初步候選人，在確定初步候選人的過程中，由村民直接提名，保證村民的直接提名權(quán)，同時進一步細化候選人任職條件，明確列出負面清單，并在候選人醞釀提名階段就公開發(fā)布，在3 182個村民小組張貼《換屆選舉知識須知》《換屆選舉通告》，向55 420戶農(nóng)戶分發(fā)《村級組織換屆選舉工作宣傳手冊》，讓黨員和村民切實了解相關(guān)規(guī)定并有序提名候選人。針對“極少數(shù)村莊宗族、派系爭權(quán)奪利可能操縱選舉”的問題，邵武市有效完善市、鄉(xiāng)、村三級資格審查制度，明確責任、從嚴把關(guān)，堅持“誰審查誰負責”“一把尺子量到底”。村一級負責初步審查，切實把好“初審關(guān)”；鄉(xiāng)一級展開全面審查，對所有村“兩委”候選人資格進行認真審核把關(guān)；市一級逐項重點審查，統(tǒng)一征求市紀委、監(jiān)委、法院、檢察院、綜治、信訪、公安、國土、環(huán)保、住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、司法、衛(wèi)計等部門對村“兩委”候選人的意見，逐村展開審查，逐人過篩。在逐人過篩中，注重負面清單，按照“五不能”（嚴重違法、故意犯罪、村霸宗族惡勢力、邪教組織、黑惡勢力）、“六不宜”（違法用地、違章建房、非法上訪、惡意失信、品行低劣、現(xiàn)任村主干不履職盡責）任職條件要求，全市先后對1 314名候選人進行全面嚴格的資格審查，排除不符合條件的人員68 名。同時注重正面清單，做好甄別研判工作，通過審查的候選人按規(guī)定程序提交選舉，確?；鶎用裰鬟x舉能夠真實合法有效。

2.合理配備村“兩委”班子成員和加強后備隊伍建設(shè)

邵武市配備村“兩委”班子成員的標準是：1 500人以下的村安排3～5人；1 501～5 000人的村安排5～7人；超過5 000人的村，經(jīng)組織部門批準，可適當增加1～2 人。以事定崗定員，科學合理配備村“兩委”班子成員人數(shù)，切實減輕村干部工作負擔。此外，邵武市出臺優(yōu)惠政策，對全日制大專以上學歷高校畢業(yè)生或大專以上學歷復員退伍軍人當選村“兩委”成員的可享受企業(yè)人才政策相應待遇，每月生活補貼不低于400 元，所需經(jīng)費由市財政承擔；對在村任職的大學生村官，可采取專職專選、不占職數(shù)的辦法選舉進入村黨組織班子，也可以在本人書面申請、村民代表會議同意的基礎(chǔ)之上，進行選民登記進而參加村委會選舉；對戶籍在本村的村民，經(jīng)村民代表會議同意后，可實行35 周歲以下委員專職專選。為加強后備隊伍建設(shè)，按照本地人才挑選一批、外出人才動員一批、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)優(yōu)秀干部選派一批、大學生村官推選一批、基層黨群工作者儲備一批、跨村任職支援一批等“六個一批”的辦法，建立后備干部檔案，有計劃地做好村黨組織書記、村委會主任“一肩挑”的人選儲備。

3.強化村“兩委”班子成員的保障

首先，保障“一肩挑”負責人工資待遇。對“一肩挑”負責人，按財政統(tǒng)籌的工資標準核定待遇，保證每月按時發(fā)放固定工資，經(jīng)費由市財政承擔。其次，對選派村黨組織書記、村委會常務副主任等給予政策范圍內(nèi)的適當補貼和獎勵。對選派的駐村第一書記，下派任職期間原有人事關(guān)系、各項待遇不變，派出單位可給予適當工作補貼；對選派到村任職的退休干部，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）可結(jié)合本地實際，給予相應工作補貼；對村委會常務副主任，雖然不享受“一肩挑”對象待遇，但可以按非“一肩挑”村主要干部標準享受待遇，實績突出的可在績效工資、綜合責任制獎勵方面予以適當傾斜。

（二）推行“一肩挑”運行過程中的現(xiàn)實障礙

村黨組織書記和村委會主任“一肩挑”模式，從理論研究到文件倡導及至全國大面積推廣，經(jīng)過多年的爭論和實踐，目前已取得明顯實績，但在推行“一肩挑”運行過程當中，少數(shù)地方還存在一些現(xiàn)實問題。

1.少數(shù)地方的投票流于形式，某些情況下未能準確反映村民意愿

部分候選人曾是上屆村黨組織、村委會的成員，在這一部分候選人中有極少數(shù)人發(fā)現(xiàn)換屆選舉過程中某一位（與其存在矛盾的）“兩委”成員當選村黨組織書記后，就有可能積極支持另一人參加村委會主任選舉，不愿意配合“一肩挑”制度的推行。除此之外，在極少數(shù)村莊中，宗族、派系等試圖將村級組織家族化、世襲化，導致村“兩委”未能準確代表絕大部分村民的意愿，在某些村莊“一肩挑”模式也未能實施。這些情況的存在表明這些地方未能通過“整體性治理”式變革有效解決基層治理碎片化問題。

2.少數(shù)地方選拔范圍變小、選拔渠道變窄，某些情況下未能真正選拔出優(yōu)秀人才

一些村黨組織書記、村主任能力不強、年齡偏大，難以承擔“一肩挑”重任；某些村的絕大部分黨員外出打工，人才偏少；一些偏僻落后的村莊主要是婦女、兒童和老人留守，人才資源更少。這些情況的存在均導致選拔范圍變小、選拔渠道變窄，難以選拔出所需人才。從現(xiàn)實情況來看，推行“一肩挑”模式，要在現(xiàn)有黨員中選拔村黨組織書記，而且村黨組織書記的素質(zhì)能力要足以勝任村委會主任一職，這意味著實現(xiàn)整體性治理的難度系數(shù)變大，選拔人才的過程中容易面臨干部選拔范圍小、選拔渠道窄的窘境，導致某些情況下未能真正選拔出優(yōu)秀人才。

3.少數(shù)地方的“一肩挑”負責人未有效協(xié)調(diào)農(nóng)村“兩委”工作

“一肩挑”舉措的實施，要求“一肩挑”負責人一人多能，村級各項工作的決策和實施都由村黨組織書記（同時也是村委會主任）負主要責任，諸多事項都要其出面協(xié)調(diào)和安排落實，尤其是人口數(shù)量、村級事務、矛盾糾紛較多的村，村黨組織書記（村委會主任）常常受精力及能力等因素限制，在工作過程中出現(xiàn)顧此失彼的現(xiàn)象，對工作全局產(chǎn)生負面影響，難以催生整體性治理模式。

（三）“一肩挑”運行過程中現(xiàn)實問題成因分析

1.新構(gòu)建的機制尚有不完善之處

新事物出現(xiàn)之初，盡管代表著事物發(fā)展趨向，但是新事物的完善程度并不高，需要隨著現(xiàn)實情況的變化不斷加以完善。“一肩挑”的相關(guān)領(lǐng)導機制出現(xiàn)時間較短，是一種新事物，代表著我國農(nóng)村基層領(lǐng)導機制的變革、發(fā)展趨向，也存在新事物的常見問題，如尚未形成具有“普適性”的運行機制，導致這一領(lǐng)域的“后發(fā)地區(qū)”難以準確判定應該效仿哪個地方的具體模式；一些地方的選舉機制也存在某些不足，難以助力整體機制效能的提升。

2.尚未適應“一肩挑”這一新的機制

“一肩挑”是一種新機制，這一新機制的出現(xiàn)給已經(jīng)適應“舊機制”的諸多人員帶來“不適感”，這種“不適感”主要源于：諸多人員已經(jīng)適應原有機制即“舊機制”的規(guī)則、結(jié)構(gòu)等，由此生成一個“舒適區(qū)”，原有機制運行之時，這些人員身處“舒適區(qū)”之中，由此產(chǎn)生對原有機制的支持甚至依賴；“一肩挑”這一新機制的出現(xiàn)，意味著“整體性治理”式變革的出現(xiàn)以及諸多新規(guī)則、新結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，當這些新規(guī)則、新結(jié)構(gòu)開始運行之后，諸多人員必然脫離原先所處的“舒適區(qū)”，由此產(chǎn)生“不適感”，進而有可能產(chǎn)生對“一肩挑”這一新機制的抵觸甚至反對行為?；诖?，諸多人員尚未適應“一肩挑”這一新機制催生了一些現(xiàn)實障礙。

四、“一肩挑”運行的優(yōu)化路徑

針對推行村黨組織書記和村委會主任“一肩挑”過程中存在的現(xiàn)實障礙，必須科學規(guī)范“一肩挑”的運行機制，確保其長效運行。這一領(lǐng)域的宏觀舉措是：深化基層治理機制的“整體性治理”變革，在宏觀上優(yōu)化“一肩挑”機制。

（一）堅持基層民主推選，確保選舉真實合法有效

“一肩挑”人選的確定特別關(guān)鍵：選準一人造福一方，反之則容易貽誤一方。因此，選擇“一肩挑”人選時，要在充分尊重群眾意愿的前提下，切實把政治上堅定、工作上過硬、群眾基礎(chǔ)好、致富能力強、有社會責任感和奉獻精神的人選拔到“一肩挑”崗位上，把黨員群眾的注意力從“選誰當干部”引導到“選誰干事業(yè)”上來，以期達到黨組織、黨員和群眾三滿意的目標，有效提升整體性治理效能。

在換屆選舉中，首先要強化候選人推薦過程中的民主原則，積極做好換屆宣傳動員，保證村民民主權(quán)利落到實處，保證投票真實代表村民意愿。其次要做好候選人引導工作，動員和組織村黨組織書記和委員參與競選村委會主任和委員，旗幟鮮明地鼓勵和支持具備“一肩挑”條件的人選，幫助“一肩挑”候選人分析優(yōu)劣勢，積極為“一肩挑”人選對象鼓勁，確保“一肩挑”選舉成功。再次要通過細致的思想工作做好離任村干部思想工作，解除他們的后顧之憂，因“一肩挑”而改任村委會副主任且表現(xiàn)優(yōu)秀、各方認可的對象可享受村主要干部經(jīng)濟待遇。

（二）拓寬人選渠道，加強后備隊伍建設(shè)

一方面，要始終把政治標準放在首位，建立多維度的干部評價體系。嚴格人選標準，既要看負面清單即是否觸及“五不能”“六不宜”的底線，更要看正面清單，考察其政治素質(zhì)、道德品行，了解其群眾口碑、社會影響；拓寬人選渠道，注重從整體素質(zhì)高的群體之中推薦村黨組織候選人和村民委員會提名人選，在整體上展開農(nóng)村基層治理機制的變革。著力提高村黨組織書記、村委會主任“一肩挑”和村“兩委”成員交叉任職的比例，對落實“一肩挑”工作較好的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）予以績效考評加分。

另一方面，要對個別軟弱渙散村黨組織實施整頓轉(zhuǎn)化和重點幫扶，進行“整體性治理”。對條件不成熟或問題較嚴重的村，要先治理整頓，運用好農(nóng)村“黨建體檢”成果，實行重點幫扶。在解決好突出矛盾和問題的同時，做好宣傳引導，向選民大力宣傳換屆選舉的政策法規(guī)以及“一肩挑”和“交叉任職”的好處，使黨員干部和廣大群眾積極支持“一肩挑”和“交叉任職”，積極物色能夠有效實現(xiàn)黨員意愿和群眾意愿的“一肩挑”和“交叉任職”人選，再組織換屆選舉，成熟一個村換屆一個村。在“一肩挑”確有難度的村探索實施設(shè)置村委會常務副主任的方式。對少數(shù)確無合適村黨組織負責人人選的村，注重從市、鄉(xiāng)機關(guān)事業(yè)單位中選優(yōu)派強駐村第一書記，駐村第一書記不參加村黨組織換屆選舉，直接擔任黨組織第一書記。鼓勵村黨組織書記跨村任職，對跨村任職的黨組織書記，享受駐村第一書記的經(jīng)濟待遇，并安排市直機關(guān)單位進行掛村幫扶。

（三）健全監(jiān)管機制，提升整體性治理效能

一是把好村務監(jiān)督委員會人選關(guān)。嚴格落實村務監(jiān)督委員會成員人數(shù)和資格條件要求，成員要具有一定政策水平和依法辦事能力。提倡由非村民委員會成員的村黨組織班子成員、優(yōu)秀的離任村主任、德高望重的老黨員擔任監(jiān)委會主任。二是規(guī)范村務監(jiān)督委員會運行機制。按照“收集意見、提出建議、監(jiān)督落實、通報反饋”的方式實施監(jiān)督，重點監(jiān)督“決策事項是否發(fā)揚民主符合民意，村務公開是否及時、全面、真實，村集體資產(chǎn)是否得到有效管理，干部履職任職及廉潔自律情況”等情況，使村“兩委”特別是“一肩挑”負責人的權(quán)力在監(jiān)督制度下規(guī)范運行，以完善的監(jiān)管機制來保障“一肩挑”模式長效運行，最終實現(xiàn)農(nóng)村整體性治理效能的有效提升。