孫成武

(東北師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)部，長春130024)

進(jìn)行黨內(nèi)政治文化建設(shè)，發(fā)展積極健康的黨內(nèi)政治文化，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央在黨的建設(shè)方面所提出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)，是深化新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨、推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程的根本之舉。加強(qiáng)黨內(nèi)政治文化建設(shè)，最根本的是要堅(jiān)持思想建黨和制度治黨相結(jié)合的原則，以制度建設(shè)保證黨內(nèi)政治文化建設(shè)的規(guī)范化、穩(wěn)定化和長效化。因?yàn)橹贫扰c文化歷來都是緊密聯(lián)系在一起的，“黨內(nèi)政治文化需要通過黨內(nèi)法規(guī)制度來承載、呈現(xiàn)，同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)制度也是黨內(nèi)政治文化的重要組成部分”[1]。黨的十九屆四中全會(huì)在新時(shí)代背景下進(jìn)一步突出了制度建設(shè)的重要性，強(qiáng)調(diào)要“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系”[2]5，這對于推進(jìn)黨內(nèi)政治文化建設(shè)的制度化無疑具有重要的指導(dǎo)意義。本文從以下四個(gè)方面，對新時(shí)代背景下黨內(nèi)政治文化建設(shè)的制度化問題進(jìn)行初步分析探討。

一、黨內(nèi)政治文化建設(shè)制度化的基本內(nèi)涵

什么是黨內(nèi)政治文化建設(shè)的制度化？要弄清這一問題，首先就要從“制度”及“制度化”的概念談起。所謂制度，在一般意義上來講，就是人們從事社會(huì)生產(chǎn)和生活的各種社會(huì)關(guān)系、活動(dòng)方式的穩(wěn)定形式和相應(yīng)規(guī)則，包括法規(guī)、規(guī)定及在一定條件下形成的辦事程序、禮儀習(xí)俗等規(guī)范。從人類社會(huì)發(fā)展的歷史來看，制度和文化始終是凝結(jié)在一起的。人是社會(huì)的產(chǎn)物，人在社會(huì)中的行為是在一定思想觀念支配下的具有群體性和社會(huì)性的行為。從文化的角度來講，生活在一定社會(huì)中的人們實(shí)際上是作為組織化的群體、并按照對共同價(jià)值觀的文化認(rèn)同而從事共同的生產(chǎn)和生活活動(dòng)的。這樣久而久之，在思想意識(shí)、價(jià)值觀念等精神文化層面就必然會(huì)反映和生成規(guī)范人們社會(huì)關(guān)系和活動(dòng)方式的規(guī)則、程序、法律和禮儀習(xí)俗等制度性因素，從而構(gòu)成文化的一個(gè)有機(jī)組成部分，即制度文化。從這個(gè)意義上說，制度既是文化的載體和表現(xiàn)形式，也是文化的重要構(gòu)成。

從黨內(nèi)政治文化本身來講，其運(yùn)行和發(fā)展同樣需要以制度為載體或表現(xiàn)形式。中國共產(chǎn)黨在長期革命和建設(shè)中所形成的政治意識(shí)、政治信仰、政治情感和政治價(jià)值觀等政治文化因素，以及一系列先進(jìn)的思想理念，都需要通過制度的形式承載并體現(xiàn)出來。中國共產(chǎn)黨的黨章及依據(jù)黨章所制定的一系列準(zhǔn)則、條例及其他黨內(nèi)法規(guī)等制度規(guī)則，都是黨內(nèi)政治文化在不同層面及不同程度上的體現(xiàn)。因此，黨內(nèi)法規(guī)制度也是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)政治文化的一個(gè)重要組成部分。

從制度運(yùn)行的角度來看，制度本身的穩(wěn)定性和規(guī)范化是制度得以有效運(yùn)行的必要條件和保障。如果制度沒有嚴(yán)格的運(yùn)作程序，不穩(wěn)定、不規(guī)范，甚至隨意而為、朝令夕改，就會(huì)形同虛設(shè)，其作用和效能也就無從談起。因此，在制度形成以后，要使其得到有效的運(yùn)行和發(fā)展，就必須通過一定的方式和規(guī)則使其走向固定化、程序化和規(guī)范化，這一過程就是我們通常所說的制度化。因此，從一般意義上來講，所謂制度化就是制度走向固定化、程序化和規(guī)范化的過程，即制度體系由不完善到完善的過程。亨廷頓認(rèn)為：“制度化是組織和程序借以取得重要性和穩(wěn)定性的過程。任何政治體系的制度化水平都表現(xiàn)在其組織或程序的適應(yīng)性、復(fù)雜性、自治性和一致性上?！盵3]制度化作為一種動(dòng)態(tài)的制度過程或制度過程的結(jié)果，是制度發(fā)展過程和內(nèi)化過程的有機(jī)統(tǒng)一。因此，黨內(nèi)政治文化建設(shè)制度化就是黨內(nèi)政治文化建設(shè)相關(guān)制度的發(fā)展、內(nèi)化過程，其主要包括兩個(gè)方面：一是黨內(nèi)政治文化建設(shè)的制度內(nèi)容、行為規(guī)則和程序的發(fā)展和完善過程；二是黨內(nèi)政治文化建設(shè)的相關(guān)制度約束和要求逐步轉(zhuǎn)化為全體黨員穩(wěn)定的、自覺的行為規(guī)范的過程。黨內(nèi)政治文化建設(shè)制度化的基本目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)政治文化建設(shè)相關(guān)制度的高度系統(tǒng)化、穩(wěn)定化和規(guī)范化，以保證黨內(nèi)政治文化建設(shè)能夠長期有序進(jìn)行。

黨內(nèi)政治文化建設(shè)制度化的概念并不是抽象的，而是有著十分豐富的內(nèi)涵。擇其要義來講，黨內(nèi)政治文化建設(shè)制度化的主要內(nèi)涵應(yīng)包括制度的制定、制度的執(zhí)行及制度的發(fā)展創(chuàng)新等三個(gè)環(huán)節(jié)。一是制定一系列適應(yīng)黨內(nèi)政治文化建設(shè)需要的黨內(nèi)法規(guī)制度條例，構(gòu)建和完善能夠覆蓋黨內(nèi)政治文化建設(shè)各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。“黨內(nèi)法規(guī)制度體系，是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準(zhǔn)則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，由各領(lǐng)域各層級黨內(nèi)法規(guī)制度組成的有機(jī)統(tǒng)一整體”[4]。制度是黨內(nèi)政治文化的重要載體，通過制定一系列具有規(guī)范性的黨內(nèi)法規(guī)和條例等，將黨內(nèi)政治文化所蘊(yùn)含的思想和價(jià)值理念以制度化的形式固定下來，明確規(guī)定黨內(nèi)成員思想和行為的要求和標(biāo)準(zhǔn)，為黨組織與黨員干部提供具體的思想和行為準(zhǔn)則，使各級黨組織與廣大黨員干部在黨內(nèi)政治文化建設(shè)過程中能夠思有所向、行有所依，從而通過制度化的約束和規(guī)范將黨內(nèi)政治文化的價(jià)值理念內(nèi)化為自身的思想和行為自覺。二是通過一系列具體的程序和環(huán)節(jié)，采取各種必要的措施，保證制度能夠得到長期有效的執(zhí)行。制度的有效執(zhí)行和落實(shí)是制度效能得以充分發(fā)揮的必要條件和保障。制度規(guī)則的制定只是明確了能為和不能為的要求和標(biāo)準(zhǔn)，而制度的執(zhí)行和落實(shí)才能有效規(guī)范人們的行為。黨內(nèi)政治文化的培育和發(fā)展除了需要構(gòu)建科學(xué)完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，還需要通過組織、管理、教育、監(jiān)督等一系列具體程序、環(huán)節(jié)和舉措，將黨內(nèi)政治文化的法規(guī)制度落到實(shí)處。三是根據(jù)黨內(nèi)政治文化建設(shè)實(shí)踐發(fā)展的需要不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新，推動(dòng)黨內(nèi)政治文化相關(guān)法規(guī)制度的不斷健全和完善?！包h內(nèi)政治文化是政黨制度的內(nèi)化，政黨制度化的過程就是黨內(nèi)政治文化塑造與發(fā)展的過程”[5]。黨內(nèi)政治文化的制度創(chuàng)新是與黨內(nèi)政治文化建設(shè)實(shí)踐的發(fā)展過程緊密相連的，隨著形勢的發(fā)展及內(nèi)外因素的不斷變化，黨內(nèi)政治文化的相關(guān)法規(guī)制度也需要不斷完善、改進(jìn)和更新，以保證制度規(guī)范效應(yīng)的可持續(xù)發(fā)揮，從而在制度化的進(jìn)程中不斷實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)政治文化的創(chuàng)新和發(fā)展。

二、黨內(nèi)政治文化建設(shè)制度化的價(jià)值和意義

鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》這篇講話中，對制度建設(shè)的重要意義和作用進(jìn)行了深刻的闡述，明確指出“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”[6]。黨的十九大報(bào)告從黨的建設(shè)的角度，進(jìn)一步闡明了制度建設(shè)在新時(shí)代管黨治黨、全面加強(qiáng)黨的建設(shè)中的重要地位和作用，強(qiáng)調(diào)要“全面推進(jìn)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，把制度建設(shè)貫穿其中”[7]50，在此基礎(chǔ)上，黨的十九屆四中全會(huì)對黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系做出了系統(tǒng)規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平”[2]6，這更加凸顯了制度建設(shè)對推進(jìn)新時(shí)代黨的建設(shè)的根本性和全局性意義。因此，在黨內(nèi)政治文化建設(shè)過程中，必須把制度建設(shè)放在至關(guān)重要的位置，深刻認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確理解黨內(nèi)政治文化建設(shè)制度化的價(jià)值和意義。

(一)黨內(nèi)政治文化建設(shè)的制度化能夠?yàn)辄h的政治價(jià)值觀的踐行提供具體的行為規(guī)范，是黨內(nèi)政治文化健康發(fā)展的重要保障

黨內(nèi)政治文化是政黨政治意識(shí)的集中體現(xiàn)，它包含政黨在長期政治實(shí)踐中所形成的政治信仰、政治態(tài)度和政治情感等，是在政治心理和價(jià)值觀層面對黨員的“軟約束”，而其穩(wěn)定和發(fā)展需要靠制度的剛性約束和規(guī)范來加以保障。“文化是制度的精神內(nèi)核，而制度是文化的外在呈現(xiàn)”，“黨內(nèi)政治文化實(shí)質(zhì)上就是黨內(nèi)制度規(guī)范、組織原則、制度體系等因素的內(nèi)化和制度化成果”[8]。制度在黨內(nèi)政治文化建設(shè)中的主要功能，就在于它是以法規(guī)、條例等形式將黨內(nèi)政治文化所蘊(yùn)含的思想和價(jià)值理念加以直觀化和固定化，為黨的政治價(jià)值觀的踐行提供具體的行為規(guī)范和準(zhǔn)則。較之政治文化本身的柔性約束，制度則發(fā)揮著剛性約束的作用，以其本身所具有的“根本性、穩(wěn)定性和長期性”等特征，規(guī)范著黨員干部的思想和行為，影響和決定著黨內(nèi)政治生活、政治文化的基本運(yùn)作形態(tài)。黨內(nèi)政治文化建設(shè)的制度化具體體現(xiàn)了我們黨將思想建黨和制度治黨相統(tǒng)一的思想導(dǎo)向和價(jià)值目標(biāo)，是對前一段時(shí)間忽視黨的制度建設(shè)、在黨的思想建設(shè)和制度建設(shè)方面存在的“一手硬、一手軟”現(xiàn)象的糾偏和匡正。制度建設(shè)是黨的建設(shè)的基礎(chǔ)和保障，“一個(gè)政黨如果沒有嚴(yán)格的制度規(guī)范黨員的言行，這個(gè)政黨就是松散的，沒有凝聚力和戰(zhàn)斗力的政黨，也必將一事無成”[9]。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中，強(qiáng)調(diào)要“增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，加強(qiáng)和改善對國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)”[7]55。這既體現(xiàn)了我們黨在新時(shí)代背景下對制度建設(shè)的高度重視，也彰顯了制度建設(shè)對堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)及推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的意義和價(jià)值。黨內(nèi)政治文化建設(shè)的制度化是黨內(nèi)政治文化得以健康發(fā)展的前提和保障，抓住了制度建設(shè)，就抓住了黨內(nèi)政治文化建設(shè)的根本。

(二)黨內(nèi)政治文化建設(shè)的制度化具有“形塑”和“內(nèi)化”功能，能夠保證黨內(nèi)政治文化作用和效能的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)揮

黨內(nèi)政治文化建設(shè)制度化的主要價(jià)值取向，在于通過對黨內(nèi)一系列相關(guān)準(zhǔn)則、條例及各項(xiàng)法規(guī)制度的設(shè)計(jì)和構(gòu)建，把黨內(nèi)政治文化建設(shè)的基本要求和經(jīng)驗(yàn)通過相對穩(wěn)定的制度固定下來，為黨內(nèi)政治文化建設(shè)提供充分的制度保障，并在此過程中實(shí)現(xiàn)全體黨員干部對制度規(guī)范的內(nèi)化和習(xí)慣化。制度是黨內(nèi)政治文化的有效載體，黨內(nèi)政治文化的培育和傳播需要靠制度加以承載。一方面，制度具有“形塑”功能，在黨內(nèi)政治文化建設(shè)中，通過一定的法規(guī)、條例和組織程序，可將無形的黨內(nèi)政治文化塑造成有形的制度，使廣大黨員干部能夠做到有章可循、有規(guī)可依，通過制度化的形式將黨內(nèi)政治文化轉(zhuǎn)化成穩(wěn)定的行為模式；另一方面，制度也具有“內(nèi)化”功能，制度在執(zhí)行的過程中通過一定的評價(jià)或獎(jiǎng)懲機(jī)制，明確黨內(nèi)成員“能為”和“不能為”的行動(dòng)準(zhǔn)則，這樣長此以往，就可通過制度的規(guī)范功能將黨內(nèi)政治文化變成黨內(nèi)成員的一種信仰、一種習(xí)慣、一種思想和行為自覺，從而實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)政治文化的內(nèi)化，以制度化的形式保證黨內(nèi)政治文化作用和效能的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)揮。

(三)黨內(nèi)政治文化建設(shè)的制度化彰顯了“思想建黨和制度治黨同向發(fā)力”的原則，對黨內(nèi)政治文化的發(fā)展具有根本性和全局性的作用

制度建設(shè)貫穿于黨的全部政治活動(dòng)之中，是黨的政治活動(dòng)的重要依托和保障。中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)政治文化作為黨內(nèi)政治生活的靈魂，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨作為一個(gè)政治組織對政治實(shí)踐的文化思考與價(jià)值導(dǎo)向，體現(xiàn)了黨的政治建設(shè)的本質(zhì)要求，而這種導(dǎo)向和要求的落實(shí)，不僅靠思想上的教育和引導(dǎo)，還要靠法規(guī)制度的約束和規(guī)范。思想引導(dǎo)和制度規(guī)范相互配合、缺一不可，如果僅靠思想上的柔性價(jià)值引導(dǎo)，忽視了制度的剛性約束和規(guī)范，黨內(nèi)政治文化建設(shè)就難免會(huì)失之于松、失之于寬、失之于軟，從而難以取得應(yīng)有的成效。從中國共產(chǎn)黨建設(shè)的歷史來看，思想建黨和制度治黨歷來是緊密結(jié)合、同步推進(jìn)的。在建黨初期，中國共產(chǎn)黨就注重在黨內(nèi)立規(guī)矩、定制度，以嚴(yán)明的政治紀(jì)律和法規(guī)制度將思想建黨的價(jià)值理念及基本要求轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)具體的行為準(zhǔn)則和制度規(guī)范。1938年，毛澤東在黨的六屆六中全會(huì)報(bào)告中明確指出，“必須對黨員進(jìn)行有關(guān)黨的紀(jì)律的教育，既使一般黨員能遵守紀(jì)律，又使一般黨員能監(jiān)督黨的領(lǐng)袖人物也一起遵守紀(jì)律”，并強(qiáng)調(diào)：“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌”，“還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)。”[10]在這一思想指導(dǎo)下，我們黨先后制定了一系列以黨章為根本遵循的條例、規(guī)則和政策方法等黨內(nèi)法規(guī)，從而有效規(guī)范了黨員干部的思想和行為，為思想建黨提供了強(qiáng)有力的制度保障。在黨內(nèi)政治文化建設(shè)層面，中國共產(chǎn)黨也始終注重堅(jiān)持思想建黨和制度治黨相結(jié)合的原則，將黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)納入黨內(nèi)政治文化建設(shè)的全過程，使黨內(nèi)政治文化與黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)同步進(jìn)行、整體推進(jìn)，從而使思想引領(lǐng)和制度規(guī)范二者有機(jī)地融合在一起，為黨內(nèi)政治文化和黨內(nèi)政治生活的健康發(fā)展創(chuàng)造了必要條件。黨的建設(shè)歷史充分證明了制度建設(shè)在黨的建設(shè)中的根本性和全局性作用，黨內(nèi)法規(guī)制度完善與否，制度建設(shè)的效果如何，直接關(guān)系到黨的建設(shè)的成敗。正是在科學(xué)總結(jié)黨的建設(shè)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以習(xí)近平同志為核心的黨中央明確提出了制度治黨的重要思想，將思想建黨和制度治黨相結(jié)合確立為新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨所必須堅(jiān)持的一條重要原則。習(xí)近平明確指出，“從嚴(yán)治黨靠教育,也靠制度,二者一柔一剛,要同向發(fā)力、同時(shí)發(fā)力”[11]，強(qiáng)調(diào)在堅(jiān)持思想建黨的同時(shí)必須加強(qiáng)制度治黨，發(fā)揮制度建設(shè)在管黨治黨中的重要作用。在黨內(nèi)政治文化建設(shè)過程中，只有堅(jiān)持“思想建黨和制度治黨同向發(fā)力”的原則，將思想上的教育引導(dǎo)和制度的規(guī)范約束有機(jī)結(jié)合起來，以制度治黨的方式彰顯黨內(nèi)政治文化的內(nèi)在價(jià)值，以制度化的形式將黨內(nèi)政治文化的思想和價(jià)值理念加以固定化、規(guī)范化，才能保證黨內(nèi)政治文化的長期穩(wěn)定發(fā)展。

三、黨內(nèi)政治文化建設(shè)制度化的制約因素

黨的十八大以來，隨著全面從嚴(yán)治黨的不斷深入，黨內(nèi)政治文化建設(shè)也取得了顯著成效，黨員干部的政治意識(shí)不斷增強(qiáng)，黨內(nèi)政治生活健康發(fā)展，政治生態(tài)明顯改善，然而，我們也應(yīng)看到，黨內(nèi)政治文化建設(shè)是一項(xiàng)長期的、艱巨的任務(wù)，絕非只靠一時(shí)的努力所能為功。尤其是在黨內(nèi)政治文化建設(shè)的制度化方面，還存在諸多的問題和不足，不遵守甚至違反黨內(nèi)政治規(guī)矩、政治原則、政治紀(jì)律的現(xiàn)象在一些黨員尤其是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部身上還時(shí)有發(fā)生，黨內(nèi)政治生活形式化、隨意化、庸俗化等問題在一些基層黨組織中還嚴(yán)重存在，由此導(dǎo)致個(gè)人主義、分散主義、自由主義、“潛規(guī)則”等不良現(xiàn)象的產(chǎn)生和蔓延。這些問題的存在，嚴(yán)重影響著黨內(nèi)政治生活和政治生態(tài)，阻礙著黨內(nèi)政治文化建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展。因此，解決黨內(nèi)政治文化建設(shè)制度化方面存在的問題，健全和完善黨內(nèi)政治文化建設(shè)的相關(guān)制度，是新時(shí)代推進(jìn)黨內(nèi)政治文化建設(shè)和全面從嚴(yán)治黨的根本要求。從目前來看，由于受一系列復(fù)雜的歷史和現(xiàn)實(shí)因素的影響和制約，在實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)政治文化建設(shè)的制度化方面還面臨種種困難和障礙。

(一)中國傳統(tǒng)文化重倫理、輕制度的思想對黨內(nèi)政治文化建設(shè)制度化的影響和制約

重倫理是中國傳統(tǒng)文化的根本特征，對人倫秩序的追求是儒家所一貫堅(jiān)持的政治理念和價(jià)值取向。在儒家看來，禮是一切的中軸，大到治理國家，小到日常生活，一切都要以禮為規(guī)范，即所謂“道德仁義，非禮不成；教訓(xùn)正俗，非禮不備；分爭辨訟，非禮不決；君臣上下，父子兄弟，非禮不定”(《禮記·曲禮》)。在這里，禮的應(yīng)用范圍是十分廣泛的，是調(diào)整社會(huì)關(guān)系的最高道德范疇和政治范疇。與“禮”相適應(yīng)的是“德”，德與禮是互為表里、相輔相成的，禮的外在規(guī)范必須靠德的內(nèi)在約束才能實(shí)現(xiàn)，因此儒家的“禮治主義”歸根結(jié)底就是“德治主義”。在儒家的政治理念中，道德始終被看得比法律、制度更加有效，治理國家主要是靠倫理的規(guī)范和道德的自覺。因此，法律和制度意識(shí)在中國傳統(tǒng)文化中是非常薄弱的。這樣長期以往，就造成了人們制度意識(shí)的匱乏，致使中國制度建設(shè)的基礎(chǔ)十分薄弱，這種情況至今仍在影響和阻礙著中國的法治和制度建設(shè)。中國傳統(tǒng)文化這種重倫理、輕制度的思想及其影響，是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)政治文化建設(shè)制度化的主要制約性因素。因此，黨的十九屆四中全會(huì)要求“各級黨委和政府以及各級領(lǐng)導(dǎo)干部要切實(shí)強(qiáng)化制度意識(shí)，帶頭維護(hù)制度權(quán)威”[2]42，這既是針對當(dāng)前黨和國家制度建設(shè)中存在的現(xiàn)實(shí)問題而提出的，也是針對中國傳統(tǒng)文化中的重倫理、輕制度的思想意識(shí)及其對制度建設(shè)所造成的影響而提出的，還是增強(qiáng)制度意識(shí)、維護(hù)制度權(quán)威、推進(jìn)黨內(nèi)政治文化及黨內(nèi)其他制度建設(shè)的根本之策。

(二)黨在制度建設(shè)的探索上曾出現(xiàn)的失誤，削弱了黨內(nèi)政治文化建設(shè)制度化的基礎(chǔ)

中國共產(chǎn)黨歷來重視黨的制度建設(shè)，早在民主革命時(shí)期，毛澤東就對黨的制度建設(shè)問題做出具體而明確的闡述，在貫徹民主集中制的組織原則、實(shí)行黨的集體領(lǐng)導(dǎo)等方面提出了一系列正確的思想和原則。在這些思想的指導(dǎo)下，黨的民主集中制、黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度和工作制度在實(shí)踐中不斷發(fā)展，黨的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、工作紀(jì)律不斷得到加強(qiáng)，從而為黨的制度建設(shè)奠定了良好的基礎(chǔ)。新中國成立以后，中國共產(chǎn)黨在自身地位及所面臨的環(huán)境發(fā)生重大變化的情況下，對黨的制度建設(shè)繼續(xù)進(jìn)行了積極的探索，在新中國成立初期開展的整黨整風(fēng)運(yùn)動(dòng)中，黨進(jìn)一步加強(qiáng)黨的紀(jì)律建設(shè)和黨內(nèi)外監(jiān)督制度建設(shè)，并成立了各級紀(jì)檢委員會(huì)作為加強(qiáng)黨風(fēng)黨紀(jì)建設(shè)的專門機(jī)構(gòu)。1956年，黨的八大對探索社會(huì)主義時(shí)期黨的制度建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn)，這次大會(huì)對黨在執(zhí)政條件下如何健全黨內(nèi)民主生活、貫徹黨的群眾路線、堅(jiān)持和完善黨的民主集中制、堅(jiān)持黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度等問題，都做出了新的闡述和規(guī)定，成為社會(huì)主義時(shí)期黨的制度建設(shè)的良好的開端。從1957年反右斗爭開始后，黨對制度建設(shè)的探索逐漸偏離正確的軌道，黨內(nèi)政治生活、組織生活因受“左”傾錯(cuò)誤的干擾而開始出現(xiàn)不正常的局面，黨的制度建設(shè)因此受到嚴(yán)重影響。尤其是在“文化大革命”中，黨內(nèi)政治民主及黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、制度規(guī)則遭到嚴(yán)重破壞，黨的制度建設(shè)出現(xiàn)了停滯甚至倒退的局面，從而嚴(yán)重削弱了黨的制度化建設(shè)的基礎(chǔ)。改革開放以來，隨著黨的建設(shè)的全面推進(jìn)，在黨內(nèi)政治生活、組織生活的制度化建設(shè)方面也取得了重大成就，但由于制度建設(shè)的基礎(chǔ)薄弱，黨內(nèi)思想方面的柔性約束和制度方面的剛性約束至今尚未能完全融合在一起，黨內(nèi)長期形成的官僚主義、“家長制”作風(fēng)以及個(gè)人主義、分散主義等違反黨的組織原則、違反黨的規(guī)矩及黨的紀(jì)律的現(xiàn)象仍未徹底根除，因而黨內(nèi)政治文化及其制度化建設(shè)仍然任重道遠(yuǎn)。

(三)部分黨員干部對黨內(nèi)政治文化認(rèn)識(shí)不足，造成黨內(nèi)政治文化及其制度化建設(shè)的虛化和弱化

思想觀念是制度建設(shè)的先導(dǎo)，黨員尤其是黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部對黨內(nèi)政治文化建設(shè)在思想上的重視程度及認(rèn)識(shí)水平，直接影響和決定著黨內(nèi)政治文化建設(shè)制度化的實(shí)現(xiàn)程度及其建設(shè)效果。因此，在思想上對黨內(nèi)政治文化的正確理解和認(rèn)識(shí)是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)政治文化建設(shè)制度化的必要前提。目前，大多數(shù)黨員干部在思想上都比較重視黨內(nèi)政治文化建設(shè)，能夠自覺地尊奉黨內(nèi)政治文化的價(jià)值理念，并以此要求和規(guī)范自己的思想和行動(dòng)，從而推動(dòng)黨內(nèi)政治文化建設(shè)不斷發(fā)展，然而，也不能否認(rèn)，仍有一部分黨員干部對黨內(nèi)政治文化的價(jià)值意蘊(yùn)理解不深，對黨內(nèi)政治文化的內(nèi)涵和外延把握不準(zhǔn)，對黨內(nèi)政治文化的認(rèn)識(shí)還存在“抽象化”“碎片化”“隨意化”等問題。這些問題的存在，導(dǎo)致一些基層黨組織不重視黨內(nèi)政治文化及其制度化建設(shè)，對黨內(nèi)政治文化建設(shè)相關(guān)制度設(shè)計(jì)不充分、措施不得力、執(zhí)行不嚴(yán)格、落實(shí)不到位，造成了黨內(nèi)政治文化及其制度化建設(shè)的“虛化”“弱化”“邊緣化”，從而嚴(yán)重阻礙了黨內(nèi)政治文化建設(shè)制度化的發(fā)展。對此，黨的十九屆四中全會(huì)從新時(shí)代制度治黨的目標(biāo)和任務(wù)出發(fā)，將黨內(nèi)政治文化及其制度化建設(shè)作為完善全面從嚴(yán)治黨制度的重要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)要“規(guī)范黨內(nèi)政治生活，嚴(yán)明政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，發(fā)展積極健康的黨內(nèi)政治文化，全面凈化黨內(nèi)政治生態(tài)”[2]9。只有按照這一要求，不斷深化對黨內(nèi)政治文化的內(nèi)涵及價(jià)值意蘊(yùn)的理解和認(rèn)識(shí)，才能從根本上糾正忽視黨內(nèi)政治文化及其制度化建設(shè)的錯(cuò)誤傾向，切實(shí)推動(dòng)黨內(nèi)政治文化及其制度化建設(shè)的發(fā)展。

(四)黨內(nèi)一些具體制度的不健全、不完善和不配套，影響和制約著黨內(nèi)政治文化建設(shè)制度化的實(shí)現(xiàn)

黨內(nèi)政治文化建設(shè)涉及黨的建設(shè)各個(gè)方面，貫穿于新時(shí)代管黨治黨的全過程。黨內(nèi)政治文化的制度化建設(shè)作為黨的制度建設(shè)系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)，只有與黨的其他各項(xiàng)制度建設(shè)相互配合、相互銜接，才能得到有效推進(jìn)和發(fā)展。長期以來，經(jīng)過我們黨的不斷探索和努力，目前黨的制度建設(shè)已經(jīng)取得了顯著成效，在黨的建設(shè)、黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作等方面已經(jīng)初步形成了一整套責(zé)任明晰、內(nèi)容規(guī)范、結(jié)構(gòu)合理的制度體系，為推進(jìn)黨內(nèi)政治文化建設(shè)的制度化提供了必要的條件和保障，然而從總體上來看，目前黨內(nèi)制度體系在某些方面、某些環(huán)節(jié)還有待進(jìn)一步健全和完善。例如：在制度的體系結(jié)構(gòu)方面，還存在發(fā)展不均衡的問題，相對于黨的組織建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)等方面的制度化建設(shè)，在黨的政治、思想、作風(fēng)等方面的制度化建設(shè)尚不充分，制度體系尚不完備；在制度的應(yīng)用范圍方面，黨內(nèi)制度性的法規(guī)、條例還不夠全面，尚未能形成對管黨治黨各個(gè)方面的全覆蓋。在黨對人大、政府、群團(tuán)組織的領(lǐng)導(dǎo)及黨的宣傳、思想工作等方面，還缺少基礎(chǔ)性、主干性的法規(guī)和條例，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的制度化水平還有待進(jìn)一步提高。黨的制度建設(shè)方面所存在的這些問題和不足，以及一些具體制度的不健全和不完善，也對黨內(nèi)政治文化建設(shè)的制度化造成了直接或間接的影響和制約。

四、推進(jìn)黨內(nèi)政治文化建設(shè)制度化的思路及對策

如前所述，制度建設(shè)是黨內(nèi)政治文化建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容和任務(wù)，是黨內(nèi)政治文化建設(shè)得以長期、穩(wěn)定、健康發(fā)展的必要條件和保障。對此，各級黨組織必須予以高度重視，明確實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)政治文化建設(shè)制度化的具體思路，做到統(tǒng)籌安排、整體謀劃，把制度建設(shè)貫穿于黨內(nèi)政治文化建設(shè)的全方位、全過程，努力探尋實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)政治文化建設(shè)制度化的方法和途徑。

(一)搞好頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建科學(xué)合理的黨內(nèi)政治文化建設(shè)的法規(guī)制度體系

搞好頂層設(shè)計(jì)，做好各項(xiàng)法規(guī)制度的規(guī)劃和安排，是推進(jìn)黨內(nèi)政治文化建設(shè)制度化的必要前提和基礎(chǔ)。各級黨組織要在明確自身權(quán)責(zé)范圍的基礎(chǔ)上，按照黨的十八屆六中全會(huì)和黨的十九大關(guān)于發(fā)展黨內(nèi)政治文化的基本要求，以及黨的十九屆四中全會(huì)關(guān)于制度建設(shè)的基本精神，根據(jù)本單位、本部門的具體情況進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和謀劃，以制度建設(shè)保證黨內(nèi)政治文化建設(shè)的連續(xù)性和穩(wěn)定性。一是要有責(zé)任意識(shí)，各級黨組織要站在全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略高度，深刻認(rèn)識(shí)黨內(nèi)政治文化及其制度化建設(shè)的重要性和必要性，以正確的思想理念、務(wù)實(shí)的工作態(tài)度和長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光進(jìn)行黨內(nèi)政治文化建設(shè)的制度規(guī)劃，制定出具有針對性、科學(xué)性和長遠(yuǎn)性的法規(guī)制度。二是要有整體意識(shí)，在制度方案制訂的過程中，要統(tǒng)籌規(guī)劃，全盤考慮，在功能上既要考慮到法規(guī)制度在內(nèi)容結(jié)構(gòu)上的科學(xué)性和完整性，又要考慮到其在實(shí)施過程中的可行性和有效性；在適用范圍上既要注重法規(guī)制度在本部門、本單位的具體應(yīng)用，又要注重與其他相關(guān)部門的協(xié)作、配合與銜接。三是要有創(chuàng)新意識(shí)，一方面適應(yīng)客觀情況的變化和實(shí)踐發(fā)展的要求對已有的法規(guī)制度不斷進(jìn)行修訂和優(yōu)化；另一方面，要針對黨內(nèi)政治文化建設(shè)實(shí)踐中遇到的新情況和新問題，制訂新的應(yīng)對方案，形成新的法規(guī)制度，從而不斷推動(dòng)制度的發(fā)展和完善。

(二)維護(hù)制度權(quán)威，保證黨內(nèi)政治文化法規(guī)制度的有效執(zhí)行和落實(shí)

強(qiáng)化制度意識(shí)、維護(hù)制度權(quán)威既是充分發(fā)揮制度作用、彰顯制度優(yōu)勢的關(guān)鍵，也是制度得以有效執(zhí)行和落實(shí)的必要前提。黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》要求“切實(shí)強(qiáng)化制度意識(shí)，帶頭維護(hù)制度權(quán)威，做制度執(zhí)行的表率，帶動(dòng)全黨全社會(huì)自覺尊崇制度、嚴(yán)格執(zhí)行制度、堅(jiān)決維護(hù)制度”[2]42-43。推進(jìn)黨內(nèi)政治文化建設(shè)的制度化，必須按照黨的十九屆四中全會(huì)的要求和部署，進(jìn)一步強(qiáng)化制度意識(shí)，維護(hù)制度權(quán)威，形成信仰制度、敬畏制度、尊崇制度的思想自覺和行為習(xí)慣，保證黨內(nèi)政治文化建設(shè)的各項(xiàng)舉措和各個(gè)環(huán)節(jié)都能夠在制度的軌道上運(yùn)行。同時(shí)，要切實(shí)增強(qiáng)制度的執(zhí)行力，保證制度優(yōu)勢和作用的有效發(fā)揮。制度的生命力在于執(zhí)行，制度能否得到有效執(zhí)行，既是檢驗(yàn)制度是否具有權(quán)威性和實(shí)效性的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是決定制度的作用能否得到有效發(fā)揮的關(guān)鍵所在。馬克思指出：“一步實(shí)際的行動(dòng)比一打綱領(lǐng)更重要?！盵12]再好的制度如果在實(shí)踐中得不到貫徹執(zhí)行，都難免會(huì)成為“紙老虎”和“稻草人”，其優(yōu)勢和作用也就無從談起。因此，必須把對制度的尊崇與對制度的執(zhí)行結(jié)合起來，做到知敬畏、明底線、守規(guī)矩，對已有的制度規(guī)則必須認(rèn)真遵守，不折不扣地加以貫徹執(zhí)行。一是制度的執(zhí)行要公開透明，堅(jiān)持陽光操作的原則，不僅要做到制度公開，而且要增強(qiáng)制度執(zhí)行過程中的透明度，保證制度執(zhí)行中的各個(gè)環(huán)節(jié)都能夠在陽光下運(yùn)作；二是堅(jiān)持在制度面前人人平等，絕不允許有任何超脫制度之上的主體和行為。要切實(shí)做到“遵守法規(guī)制度沒有特權(quán)、執(zhí)行法規(guī)制度沒有例外”，對于違反制度規(guī)則的任何現(xiàn)象和問題，都必須一律加以追究和查處。黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部必須以身作則，做遵守黨內(nèi)法規(guī)制度的模范，切實(shí)做到習(xí)近平總書記所說的：“越是領(lǐng)導(dǎo)干部，越是主要領(lǐng)導(dǎo)干部，越要自覺增強(qiáng)法規(guī)制度意識(shí)，以身作則，以上率下，尤其要善于依法規(guī)制度謀事、依法規(guī)制度管人、依法規(guī)制度用權(quán)，自覺維護(hù)法規(guī)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。”[13]三是要加大監(jiān)督力度，充分發(fā)揮黨內(nèi)、人大、政協(xié)、黨外群眾及新聞媒體等的監(jiān)督作用，建立起全方位、全覆蓋、自下而上的黨內(nèi)政治文化建設(shè)的監(jiān)督體系，同時(shí)健全和完善黨內(nèi)政治文化建設(shè)的評估機(jī)制，充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段加強(qiáng)對黨內(nèi)政治文化建設(shè)的評估，確保黨內(nèi)政治文化建設(shè)的各項(xiàng)法規(guī)制度能夠得到有效的貫徹和落實(shí)。

(三)著眼整體運(yùn)行，推進(jìn)黨內(nèi)各項(xiàng)制度間的連接互動(dòng)

黨內(nèi)制度體系是一個(gè)環(huán)環(huán)相扣、相互銜接的有機(jī)系統(tǒng)，各種單項(xiàng)制度只有相互配合、協(xié)調(diào)運(yùn)行，才能形成合力，發(fā)揮出應(yīng)有的制度效應(yīng)。黨內(nèi)政治文化的制度建設(shè)作為黨的制度建設(shè)中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)和組成部分，與黨的其他各項(xiàng)制度建設(shè)是緊密聯(lián)系、相輔相成的。因此，必須立足于黨的制度建設(shè)的全局，著眼于黨內(nèi)各項(xiàng)制度之間的關(guān)系來進(jìn)行黨內(nèi)政治文化建設(shè)制度化的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，既要正確把握黨內(nèi)政治文化建設(shè)的各個(gè)單項(xiàng)制度之間的關(guān)系，又要正確處理黨內(nèi)政治文化建設(shè)的相關(guān)制度與黨內(nèi)其他制度之間的關(guān)系。一方面，要注重搞好黨內(nèi)政治文化建設(shè)的各個(gè)單項(xiàng)制度間的內(nèi)部銜接，把制度本身的程序性規(guī)定、保障性規(guī)定與各種單項(xiàng)制度間的協(xié)調(diào)性規(guī)定有機(jī)結(jié)合起來，在設(shè)置某項(xiàng)制度的過程中，不僅應(yīng)注重制度本身的科學(xué)性、合理性和可操作性，而且應(yīng)注重與其他制度在內(nèi)容、功能、執(zhí)行措施等方面的銜接配套，堅(jiān)決避免各項(xiàng)法規(guī)制度不協(xié)調(diào)、不配套，甚至彼此矛盾、相互沖突的現(xiàn)象，確保黨內(nèi)政治文化建設(shè)各項(xiàng)制度的銜接配合和協(xié)調(diào)運(yùn)行；另一方面，要注重搞好黨內(nèi)政治文化建設(shè)制度與黨內(nèi)其他制度間的配合和銜接，既要明確黨內(nèi)政治文化建設(shè)制度與黨內(nèi)其他制度的職責(zé)分工和適用范圍，明確各自的責(zé)任邊界，又要統(tǒng)籌黨內(nèi)政治文化建設(shè)制度與黨內(nèi)其他制度的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，著力解決制度失衡缺位、重復(fù)冗繁、條塊掣肘等問題，注重黨內(nèi)政治文化建設(shè)制度與黨內(nèi)其他制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，使黨內(nèi)政治文化的制度建設(shè)與黨內(nèi)其他各項(xiàng)制度建設(shè)能夠統(tǒng)籌推進(jìn)、協(xié)調(diào)配合、共同發(fā)展。

(四)提高思想認(rèn)識(shí)，實(shí)現(xiàn)思想建黨和制度治黨的有機(jī)結(jié)合

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，“必須以黨章為根本遵循，把黨的政治建設(shè)擺在首位，思想建黨和制度治黨同向發(fā)力，統(tǒng)籌推進(jìn)黨的各項(xiàng)建設(shè)”[7]21。這一論斷充分說明了思想建黨和制度治黨在黨的建設(shè)總體布局中的重要性和必要性，是在科學(xué)總結(jié)黨的建設(shè)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上對推進(jìn)新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨提出的新要求。在新時(shí)代背景下堅(jiān)持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合，必須從黨的建設(shè)的大局出發(fā)，緊緊圍繞黨的建設(shè)總目標(biāo)和總?cè)蝿?wù)，正確認(rèn)識(shí)和把握思想建黨和制度治黨的共同價(jià)值目標(biāo)及實(shí)踐要求，使二者能夠真正相互融合、同頻共振。從黨內(nèi)政治文化建設(shè)的層面上來講，堅(jiān)持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合既是黨內(nèi)政治文化建設(shè)的基本要求，也是黨內(nèi)政治文化建設(shè)的題中應(yīng)有之義。因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)制度作為黨內(nèi)政治文化直觀的、外化的表現(xiàn)形式，是黨內(nèi)政治文化的載體；而黨內(nèi)政治文化作為黨的制度建設(shè)的精神內(nèi)核，能夠?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提供正確的思想和價(jià)值引領(lǐng)。因此，思想建黨和制度治黨在發(fā)展目標(biāo)和價(jià)值導(dǎo)向上具有一致性?！盁o論是思想建黨，還是制度治黨，都是在特定價(jià)值目標(biāo)的引領(lǐng)下進(jìn)行的，都要以黨內(nèi)先進(jìn)價(jià)值體系為方向、前提，都是為了教育引導(dǎo)各級黨組織和黨員自覺踐行黨內(nèi)價(jià)值體系，使之成為自覺的價(jià)值理念和穩(wěn)定的行為方式”[14]。因此，在黨內(nèi)政治文化建設(shè)中，必須深刻理解和正確把握思想建黨和制度治黨的關(guān)系，突出問題導(dǎo)向，強(qiáng)化主體責(zé)任，嚴(yán)抓貫徹落實(shí)，將思想引領(lǐng)和制度規(guī)范有機(jī)融入到黨內(nèi)政治文化建設(shè)之中。第一，必須按照思想建黨的要求，提高黨員干部對黨內(nèi)政治文化的認(rèn)識(shí)。通過在黨內(nèi)開展經(jīng)常性的思想教育活動(dòng)，利用主題黨日、“三會(huì)一課”等形式，加強(qiáng)對黨內(nèi)政治文化的學(xué)習(xí)，教育和引導(dǎo)廣大黨員干部深刻認(rèn)識(shí)和領(lǐng)會(huì)黨內(nèi)政治文化的內(nèi)涵及基本精神，將黨內(nèi)政治文化的思想及價(jià)值理念滲透到每一位黨員干部的內(nèi)心深處，在黨內(nèi)形成對黨內(nèi)政治文化的普遍認(rèn)同，營造出信仰、尊崇和踐行黨內(nèi)政治文化的良好氛圍。第二，必須按照制度治黨的要求，把制度建設(shè)貫穿于黨內(nèi)政治文化建設(shè)的全方位、全過程，保證黨內(nèi)政治文化建設(shè)的規(guī)范化及常態(tài)化。將制度治黨貫穿于黨內(nèi)政治文化建設(shè)之中，就是要通過采取建章立制、完善和優(yōu)化相關(guān)法規(guī)制度、以制度規(guī)范黨組織及黨員干部的行為等措施，進(jìn)行制度創(chuàng)設(shè)并對制度加以認(rèn)真貫徹執(zhí)行，以此將黨內(nèi)政治文化的思想教育成果加以固定化和規(guī)范化，并將黨內(nèi)政治文化建設(shè)中所積累的有益經(jīng)驗(yàn)上升到制度層面，促進(jìn)制度的不斷發(fā)展和創(chuàng)新。第三，必須采取各種有效措施，將思想引領(lǐng)與制度規(guī)范有機(jī)結(jié)合在一起。一方面，思想教育和引導(dǎo)必須以制度為載體，在制度的框架內(nèi)進(jìn)行，以法規(guī)制度的剛性約束保證思想教育的實(shí)施效果，避免思想教育“虛化”“形式化”“隨意化”的現(xiàn)象；另一方面，制度規(guī)范必須以思想引領(lǐng)為基礎(chǔ)和前提，要以先進(jìn)的思想理念引領(lǐng)和指導(dǎo)制度設(shè)計(jì)，注重發(fā)揮先進(jìn)的思想理念對制度的引領(lǐng)、匡正和培育功能，夯實(shí)制度執(zhí)行的思想基礎(chǔ)，保證制度的科學(xué)性、合理性和有效性?？傊?，在黨內(nèi)政治文化建設(shè)過程中，只有堅(jiān)持思想建黨和制度治黨相結(jié)合，正確處理思想引領(lǐng)與制度規(guī)范的關(guān)系，使二者剛?cè)岵?jì)、相互配合、同向發(fā)力，才能有效促進(jìn)黨內(nèi)政治文化的健康發(fā)展，并使其在新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨中發(fā)揮出應(yīng)有的作用。