彭金冶，杜忠連

(1．哈爾濱學(xué)院 a.經(jīng)管學(xué)院，b.文法學(xué)院，哈爾濱150081；2．吉林大學(xué) 法學(xué)院，長春130012)

黨的十九大報告提出要轉(zhuǎn)變政府治理模式，通過簡政放權(quán)與創(chuàng)新監(jiān)管方式，以此構(gòu)建現(xiàn)代化的服務(wù)型政府。我國政府治理模式發(fā)展方向是明確的，就是要建立服務(wù)型政府，而服務(wù)型政府必然是一個有限政府。為了實現(xiàn)建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的目標，政府要積極推進治理模式轉(zhuǎn)變，收縮公共權(quán)力，減少行政干預(yù)，建立一個以人民利益為出發(fā)點、以供給必要的公共服務(wù)為主體任務(wù)的權(quán)責清晰的負責任政府。如何建設(shè)一個高效負責的政府，讓政府治理朝著服務(wù)目標邁進，在理論上還存在爭議。這需要我們回歸原典，重溫洛克關(guān)于有限政府的思想，并結(jié)合中國具體的國情，尋找推進服務(wù)型政府建設(shè)、加速政府治理模式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型路徑。

一、洛克有限政府思想的核心要義

為了論證政府權(quán)力的有限性，洛克從古老的自然法傳統(tǒng)出發(fā)，根據(jù)自然狀態(tài)的基本假設(shè)，以此系統(tǒng)揭示現(xiàn)代政府權(quán)力產(chǎn)生的根源。

(一)自然狀態(tài)與自然法

洛克以自然狀態(tài)為前提來論證國家權(quán)力的起源，并在這一狀態(tài)下展開思想實驗。自然狀態(tài)是一種自由、平等、公平、和平的非政治的社會狀態(tài)，處于自然狀態(tài)中的人擁有完整的自然權(quán)利，自然權(quán)利則來源于自然法。自然法即人的理性，人類理性是人獲得自然權(quán)利的源泉。人們按照自然法的理念處理他們?nèi)松砗拓敭a(chǎn)自由問題，而不要聽從他者的命令[1]5。在自然狀態(tài)中，人應(yīng)當信奉自然法的理念，進而形成對人的行為約束，因此，自然狀態(tài)中的人也并非可以為所欲為，但人們不再受到來自自然法之外的其他限制性條件?！霸谧匀粻顟B(tài)下，每個人都要遵守自然法，且任何人都無權(quán)損害他人的生命、健康、自由或者財產(chǎn)”[1]59。自然狀態(tài)符合人類的理性，因此可視為一種理想的、完美的人類社會形態(tài)，但自然狀態(tài)存在重大的缺陷，使其無法成為人類社會的現(xiàn)實形態(tài)。自然狀態(tài)的缺陷在于每個人對于自然法的理解是不一致的，當生活在自然狀態(tài)中的人因為利益發(fā)生沖突且無法調(diào)和時，缺少裁決是非的準繩和裁決的機構(gòu)或個人，也找不出任何強制性力量用于保證裁決結(jié)果能夠得以落實。遵循自然法則并不必然意味著人與人之間不會存在沖突和矛盾。比如，在自然狀態(tài)下，某人基于自身的自然權(quán)利實施某種行為，而這種行為在客觀上形成對另外一個人的利益的侵犯。當受害者發(fā)現(xiàn)自己的自然權(quán)利受到侵犯者的侵犯，那么，對侵犯人實施報復(fù)同樣是遵循自然法的要求。因此，我們可以設(shè)想一個初始時處于自然狀態(tài)的社會，但由于這樣的社會中缺少解決糾紛的強力機制，自然狀態(tài)最終會陷入混亂和無序。簡言之，在自然狀態(tài)下，雖然每一個人都可以享受到自由和平等的完整權(quán)利，但沒有一種外在強力來對自由和平等的權(quán)利加以保障。當不同的人因遵循自然法而產(chǎn)生行為沖突時，就會產(chǎn)生由于自然權(quán)利相互侵犯而導(dǎo)致社會的混亂和無序。因此，為了保證這種混亂和無序不至于摧毀人類社會發(fā)展延續(xù)的根基，人們選擇通過放棄一部分原本屬于自己的權(quán)利，通過協(xié)商契約的方式，將自己所放棄的權(quán)利交給一部分人代為行使，由此就形成政府權(quán)力合法性的基礎(chǔ)，亦即政府誕生的根源在于自然狀態(tài)的缺陷，而政府誕生的方式則是人們通過訂立契約來加以實現(xiàn)。

(二)財產(chǎn)權(quán)：自然權(quán)利的核心

依照洛克的觀點，在自然法范疇內(nèi)明確界定了人類所擁有的生命、自由和財產(chǎn)權(quán)利，并且這些權(quán)利均不可剝奪和轉(zhuǎn)讓，其中，財產(chǎn)權(quán)是洛克最為重視的一項自然權(quán)利。他認為，人自出生那一刻起便享有生命權(quán)，任何人不得以任何理由強制性剝奪他人的生命權(quán)，或者惡意地對他人進行恐嚇、折磨和虐待，這必然違背自然法之公義?！耙粋€人既然沒有創(chuàng)造自己生命的能力，就不能用契約或者通過同意把自己交由任何人奴役，或置于另一人的絕對的、任意的權(quán)力之下，任其奪去生命”[1]15。洛克認為，個體所擁有的自由權(quán)既是確保人脫離強制性壓制的必要前提，也是實現(xiàn)人自我保存的唯一條件，如果有人試圖奪取他人權(quán)利以保全自我，必然讓社會陷入沖突不斷的“戰(zhàn)爭狀態(tài)”。因此，自然狀態(tài)下任何試圖侵犯和剝奪人自由權(quán)的任何人，必然會被認定帶有侵略性地掠奪一切其他事物的欲望[1]12。財產(chǎn)權(quán)是保障人類主體生存所需的前提和基礎(chǔ)，同時也是自由權(quán)與生命權(quán)的終極保障。財產(chǎn)權(quán)為生命權(quán)帶來安全保障，自由權(quán)確保個體擁有支配財產(chǎn)的權(quán)利，因而財產(chǎn)權(quán)是自然法體系構(gòu)建與實踐的關(guān)鍵和核心[1]18。洛克同時指出，來自上帝的土地以及在這一土地上所孕育的果實和動物都是人類所共享的集體財產(chǎn)，個體對自身權(quán)利的絕對壟斷權(quán)，為此，個體勞動所得的勞動成果應(yīng)該全部歸個體所有。因此，個體通過勞動改變了事物的自然形態(tài)，這就意味著勞動者將自身的勞動力注入到自然事物中，由此導(dǎo)致勞動者對勞動對象產(chǎn)生排他性的所有權(quán)，從而構(gòu)成個體財產(chǎn)權(quán)的核心。勞動者對勞動產(chǎn)品擁有無可爭議的所有權(quán)，那么對于這一增值物排斥其他人對此一物財產(chǎn)權(quán)的覬覦[1]18。洛克通過人的勞動來界定個人財產(chǎn)權(quán)，這一自然權(quán)利具有明顯的排他性和不可剝奪性。洛克在此處詳細而明確地論證了私有財產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生的正當性。在這一觀點支撐下，洛克甚至認為，人們正是為了保障他們的財產(chǎn)權(quán)，才聯(lián)合起來組建了國家和政府。

(三)讓渡部分權(quán)利

在自然狀態(tài)下，個體之間的行為需要遵照自然法，在這一制度下個體之間擁有平等和獨立的社會地位以及均等化的個體權(quán)利，不存在任何形式的特權(quán)。在自然狀態(tài)下，每個個體享有自然法所賦予的執(zhí)法權(quán)，每個人都有懲治違反自然法的行為，由此形成自然法框架下規(guī)范個體和群體行為的法律系統(tǒng)。如若存在違反自然法的犯罪行為，必然意味著這一行為主體違背了社會公正和理性原則，而這兩個原則正是確保人類安全的基本前提。因此，誰打破了這一原則，就要對其行為進行懲治，所有人都有權(quán)利去懲罰這一行為，甚至在必要情形下需要對危害人類安全的行為或事物進行毀滅。為此，洛克提出在自然狀態(tài)下每個人都擁有懲治犯罪行為以及執(zhí)掌自然法的執(zhí)行權(quán)[1]6，但問題在于，基于自然法傳統(tǒng)而來的個體之間的懲治犯罪裁決權(quán)具有沖突性，不可避免地存在部分人為了一己私利或者由于對自然法一知半解而出現(xiàn)違背自然法的行為，最終導(dǎo)致侵害他人自然權(quán)利的犯罪行為。由此可見，自然狀態(tài)下面臨三大缺陷：其一，欠缺明確、穩(wěn)定且廣被熟知的法律，社會文明狀態(tài)下所形成的法律體系是經(jīng)過全體社會成員普遍性接受和認可的制度性規(guī)范，是人們在解決社會糾紛時持有的共同標準。其二，在自然狀態(tài)下欠缺擁有明確權(quán)力根基的法律制度所界定的公正裁決主體。其三，在自然狀態(tài)下的公正判決欠缺權(quán)力支持，導(dǎo)致判決無法正當執(zhí)行。由于欠缺明確的評判標準以及仲裁機關(guān)，導(dǎo)致個體在面對與自身有關(guān)的糾紛裁決中，很難保證懲治犯罪的行為符合自然法的程序正義，且由于主觀情緒中的沖動或盲點而產(chǎn)生偏差或失誤，最終導(dǎo)致懲治犯罪行為過當[2]。為了保障每個個體所享有的生命權(quán)、自然權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，需要在社會中指定公正的共同裁判防范個體裁決的盲區(qū)。正是由于個體執(zhí)掌自然法裁決權(quán)力的局限性，迫使自然狀態(tài)中個體讓渡部分單獨行使的懲罰權(quán)，并交由專門的組織和個人按照社會的公共意見來行使，由此產(chǎn)生原始權(quán)利的分化與制衡，這是政府及社會權(quán)力的起源[1]78。政府權(quán)力源自社會人的委托關(guān)系，因此具有一定的限定性，其權(quán)力范疇局限于所訂立的契約內(nèi)容。

二、從有限走向服務(wù):洛克有限政府理論的三重批判

有限政府理論實質(zhì)是要調(diào)節(jié)平衡個人權(quán)利和政府權(quán)力關(guān)系，試圖尋找個體自由與政府權(quán)力之間的有效契合點。有限政府理論在當代國家發(fā)展中得到廣泛應(yīng)用和借鑒，但有限政府在理論、實踐以及倫理這三個視角上，又表現(xiàn)出不同程度的不足和缺陷。

(一)從理論上看，有限政府不等于服務(wù)政府

從西方經(jīng)濟學(xué)視角來看，政府組織的構(gòu)建和運營必然需要持續(xù)投入大規(guī)模的社會財富。從實質(zhì)上看，有限政府和服務(wù)政府具有內(nèi)在統(tǒng)一性，但這兩個概念的內(nèi)涵并不完全等同：首先，有限政府側(cè)重于對政府權(quán)力行使邊界的限制，服務(wù)政府側(cè)重于政府服務(wù)效能；其次，有限政府構(gòu)建涉及司法、公民及政府等參與主體，而服務(wù)政府主體則主要是涉及政府本身；最后，作為政府的同等價值追求目標，部分非自由主義國家及政府并不認同有限政府這一價值目標，服務(wù)政府幾乎是所有政府構(gòu)建的目標。在現(xiàn)代政治實踐中，有限政府的著力點放置在公民權(quán)力對政府權(quán)力的制約上，旨在通過不同權(quán)力主體的相互制衡來控制政府運行，而服務(wù)型政府的著力點是強調(diào)行政權(quán)力所擁有的權(quán)威性，通過設(shè)定不同的原則、層級以及秩序來支持政府運行，有限政府強調(diào)權(quán)力分散，服務(wù)型政府傾向于權(quán)力集中。在具體的政府實踐中不能向任何一方傾斜，為此，需要正確把握有限政府和服務(wù)政府的著力點，實現(xiàn)二者的互補和平衡，共同推進政府治理現(xiàn)代化建設(shè)。

(二)在實踐中，有限政府理論并非完全奏效，這一理論的應(yīng)用必須與特定的發(fā)展階段、社會現(xiàn)實相結(jié)合，才能充分發(fā)揮這一理論的優(yōu)勢

實際上，有限政府治理理論在應(yīng)用實踐中一度陷入困境。其一，19世紀末期，資本主義開始朝著壟斷方向發(fā)展，整個社會內(nèi)的階級矛盾日益激化，不斷爆發(fā)經(jīng)濟危機，“守夜人”政府理論、自由放任的經(jīng)濟政策與社會發(fā)展需求相脫離，在整個經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)政府失靈狀況，由于市場存在不完全競爭、信息不均等、外部影響等各項因素，市場機制出現(xiàn)了無法有效配置資源的失靈現(xiàn)象，整個社會陷入無序狀態(tài)。在這一情形下，產(chǎn)生了與有限政府理論相對的凱恩斯主義。其二,任何理論必然根植于特定的土壤，擁有獨特的發(fā)展階段和國情。比如，就轉(zhuǎn)型時期我國的政府改革而言，在經(jīng)濟治理層面上首先要強調(diào)有限而后追求服務(wù)；但在政治治理層面上服務(wù)優(yōu)于有限。這是我國當前的基本國情所提出的現(xiàn)實性要求。如果打造服務(wù)政府，沿用西方民主和憲政制度，必然會給政府帶來較大的風(fēng)險成本，導(dǎo)致其很難為社會提供真正有效的公共服務(wù)；并且會在短期內(nèi)引發(fā)社會巨大沖擊，因而導(dǎo)致社會發(fā)展所承擔的風(fēng)險成本更高，最終會讓社會逐漸失去了對這一政治理論的需求。

(三)在“人性惡”假設(shè)條件下的有限政府，在道德層面擁有明顯的自由至上的傾向性

有限政府理論，在追求經(jīng)濟自由時，追求小政府理念，且排斥政府對市場的強制性干預(yù)，同時認為政府必須堅持“有所不為”，并且可探索利用外控性的憲政路徑來實現(xiàn)既定價值目標。從這一視角看，有限政府治理理論在某些領(lǐng)域具備應(yīng)用價值，但是，從道德哲學(xué)視角上看，這一理論至少潛藏著兩大問題：一方面，忽視了人性中的善和個人超凡魅力所具備的道德價值，過分追求法治而忽視了德治。而最佳政府必然是適應(yīng)人的善性而壓制人的惡性，從而在良好的制度環(huán)境中將人性中美好的神性激發(fā)出來。政府官員作為社會中擁有理性的經(jīng)濟人，不僅僅具備利己主義傾向，同時在他們身上擔負著公共職責，需要踐行公共精神和公共倫理要求。因此，需要在自律和外控之間打造有效橋梁，實現(xiàn)德治與法治的有效契合，由此才能為實現(xiàn)政府有效治理找到可行路徑。另一方面，以自由主義至上為價值觀念的有限政府理論并沒有對“有所為”這一問題給出相對完善的答案，在自由和平等價值目標取舍方面存在選擇性偏差。當代西方福利國家的政府在社會經(jīng)濟發(fā)展中的實踐表明，謀求公眾福祉是服務(wù)政府的宗旨，這不僅是由政府的政治性質(zhì)決定的，而且也是社會公共體的共同愿望和價值目標。例如，由于當代人在認知上存在的狹隘性以及所持有的功利主義和利己主義傾向，在目標偏好上很難克服代內(nèi)公平，無法自覺理性地以未來人視角來看待問題。政府可以通過環(huán)保政策有效調(diào)節(jié)代際資源分配不公問題，由此來實現(xiàn)未來的可持續(xù)發(fā)展目標。因此，政府不僅僅是要保護社會中最廣泛人的利益，同時不能對少數(shù)人權(quán)利形成侵犯，不僅要保障當代人所享有的利益，同時要將未來人的利益納入考量范圍?？傊S著社會問題的日益復(fù)雜化和多樣化，政府在實現(xiàn)現(xiàn)代化和和諧社會目標的進程中，更應(yīng)當充分發(fā)揮其協(xié)調(diào)、示范及引導(dǎo)作用，而有限政府理論面對上述現(xiàn)實問題顯得力不從心。

三、洛克有限政府理論對新時代構(gòu)建服務(wù)型政府的啟示

黨的十九大報告再次重申構(gòu)建人民滿意的服務(wù)性政府的目標，這是我國建設(shè)服務(wù)型政府所需遵循的指導(dǎo)原則。在新時代背景下，我國所構(gòu)建的服務(wù)型政府擁有特定的含義。從政府的本質(zhì)上看，人民是政府權(quán)力合法性的來源，為此必須樹立為人民服務(wù)和負責的政府治理目標，所有的治理行為都必須以實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益為宗旨，從這一視角上所理解的政府就等同于服務(wù)治理，政府的所有行為在本質(zhì)意義上就是為廣大社會公眾服務(wù)。因此，無須在政府這一主體前附加服務(wù)型進行界定，因為我國政府自身就擁有服務(wù)的本質(zhì)屬性，但從政府職能上看，政府存在及其治理的價值必然以服務(wù)為核心，除此之外，還包含治安保全等附加職能，履行這些職能從本質(zhì)上反映出治理實質(zhì)上是政府公眾服務(wù)的本質(zhì)規(guī)定。我國所提出的服務(wù)型政府這一概念是基于政府職能本質(zhì)所提出的，著重強調(diào)了政府所承載的服務(wù)職能，更是集中反映了政府職能體系朝著公共服務(wù)方向的轉(zhuǎn)型。

(一)有限政府理論在界定政府職能范疇、提升政府效能、提高政府治理水平及強化政府責任等領(lǐng)域具備更多合理性

本源治理視域下的政府首先是有限政府，集中體現(xiàn)：(1)政府治理權(quán)力來自人民，并且針對這一權(quán)力設(shè)定了約束和限制，政府治理權(quán)始終在某一框架范圍內(nèi)運行；(2)政府的治理行為具有合法性，是遵循相關(guān)法律規(guī)則和程序的，即依法限定政府的職能范圍；(3)政府需要有明確的責任義務(wù)，而觸犯法律法規(guī)的治理必被問責，以防止政府權(quán)力的不作為或亂作為；(4)政府治理行為具有公開性和透明性，始終堅持讓人民充分知曉治理行為并主動接受人民監(jiān)督的基本原則，此處的治理不僅僅指向政府的行為方式，更為關(guān)鍵的是保障人民在政府治理領(lǐng)域所擁有的知情權(quán)和參與權(quán)。服務(wù)政府的規(guī)范性首先要求明確劃分政府職能。將政府職能限定在合理的框架范圍內(nèi)，明確界定職能轉(zhuǎn)換的路徑和約束條件。黨的十八屆三中全會指出，政府必須擔負的職能集中包含確保宏觀經(jīng)濟運行穩(wěn)定、優(yōu)化和完善公共服務(wù)、營造公平公正的市場環(huán)境、做好市場監(jiān)督與管理、維護市場秩序以及實現(xiàn)社會健康發(fā)展，有效地彌補市場失靈以及促進共同富裕目標的實現(xiàn)。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中，政府轉(zhuǎn)變職能實質(zhì)上是要實現(xiàn)政府規(guī)模最優(yōu)化，是對政府與市場、政府與社會之間的關(guān)系進行重新梳理和規(guī)范的過程，并且在這一過程中不斷培育和提高經(jīng)濟與社會的自治能力[3]。現(xiàn)代服務(wù)政府是推進社會治理進程的主體，利用強制性權(quán)威來確保法律的順利執(zhí)行，維護社會正當秩序，但是政府不可能替代市場在資源配置中的決定性作用，政府行為無法替代市場行為。一旦政府的職能超出其邊界，不僅導(dǎo)致自身面臨更重的負擔，還對經(jīng)濟發(fā)展和社會成長帶來不利影響。在這一形勢下，轉(zhuǎn)變政府全能的治理理念，從服務(wù)角度理清政府、市場與社會的關(guān)系，在三大主體間尋找最佳契合點，逐步將政府從企業(yè)、從具體事務(wù)以及社會資本中分離出來，讓政府真正成為服務(wù)組織，歸還社會更多的自主性，努力提升政府的規(guī)范性和高效性，為社會及市場留下更大的自治空間，這是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的有效路徑和核心舉措。在政府本身并不完美的情形下，政府很難完全充分地發(fā)揮其既定職責，如行政審批改革，歷時十幾年漫長的推進，最終找到“放管服”改革路徑，即從清理權(quán)力清單視角入手來展開，這一項改革在微觀層面上可謂政府治理理念與職能設(shè)定的全方位轉(zhuǎn)型，即打造現(xiàn)代服務(wù)政府。政府治理轉(zhuǎn)變所涉及的不僅僅是質(zhì)的問題，同時涵蓋了這一過程中的方方面面，如果無法將職能轉(zhuǎn)變與各方面相聯(lián)系，無法解決政府有效治理的問題。行政審批改革異常緩慢根本原因在于這一改革關(guān)系到政府自身的既得利益，而要真正解決這一問題必須從改革管理體制、強化法制建設(shè)等方面入手。

(二)有限政府理論打造了政府與市場關(guān)系的法治基礎(chǔ)

有限政府的目的在于維護社會的公平正義及其穩(wěn)定秩序，以此構(gòu)建市場中的政府角色。市場經(jīng)濟中的政府是有限政府而非全能型政府，將政府所擁有的權(quán)力行使范圍限定在公共事務(wù)方面。政府治理關(guān)鍵在于合理利用第三方來配置和供給公共產(chǎn)品，由此來實現(xiàn)解決爭端、維護正當秩序以及促進市場法治化等目的。正確處理政府與市場之間的問題需要處理三種關(guān)系：一是二者治理關(guān)系，它與市場經(jīng)濟體制的確立相伴而生，但至今沒有找到有效解決路徑，比如，政企分開這一改革事項推進多年并未取得預(yù)期實效，關(guān)鍵在于政府治理職能和角色是否能夠?qū)崿F(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變；二是經(jīng)濟發(fā)展治理模式，改變長期以來政府主導(dǎo)經(jīng)濟的治理模式，充分發(fā)揮市場的資源配置功能；三是市場主體內(nèi)部調(diào)節(jié)問題。市場經(jīng)濟的健康發(fā)展需要維護各市場主體之間的公平競爭環(huán)境，以穩(wěn)步推進市場穩(wěn)定發(fā)展。具體而言，主要包含三個層面的內(nèi)容：(1)充分保障人民的合法權(quán)利。除了憲法所賦予的基本人權(quán)等需要保護以外，政治權(quán)利的保護因其直接關(guān)系到個體參與國家治理問題，更應(yīng)該得到尊重和保護。(2)規(guī)制和約束公權(quán)力，避免濫用公權(quán)力而侵害公民權(quán)利。(3)鼓勵人民參與政府治理，“支持和保證人大依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)”[4]。依法行政是實現(xiàn)服務(wù)政府法制化的集中體現(xiàn)和必然要求。在洛克看來，政府在政治領(lǐng)域一旦失去了立法根基將會變得不可控制?！敖y(tǒng)治者無論有怎樣正當?shù)馁Y格，如果不以法律而以他的意志為準則，如果他的命令和行動不以保護他的人民而以滿足他自己的野心、私憤、貪欲和任何其他不正當?shù)那橛麨槟康?，那就是暴政”[1]127。由此可以看出，實現(xiàn)政治文明必然要以法律為必要前提。依法治國不僅僅是治國理政的重要方針，法治精神所呈現(xiàn)的公平特征與人們對社會正義的訴求相吻合，依法治國必須堅持法律面前人人平等，不存在擁有特權(quán)的人或群體，法律面前都要無差別地尊重個體的權(quán)利與自由，并以最自然的狀態(tài)接受公正法律的裁決。國家權(quán)力機關(guān)及相關(guān)人員必須在法律的框架范圍內(nèi)行使職權(quán)，必須做到“法律職責必為、法無授權(quán)不可為”；不存在任何凌駕于法律之上的個人或組織，一切社會行為都必須在憲法以及法律范圍內(nèi)開展；所有社會成員公平地的享有法律界定的各項權(quán)利義務(wù)，觸犯法律的行為必須承擔司法責任。在國家治理現(xiàn)代化逐步推進和實現(xiàn)的過程中，要將政府建設(shè)成法治型政府，充分發(fā)揮政府在社會發(fā)展中的積極作用以消除負面或消極因素。而當前我國的法治實踐并不完美，打造法治型政府必然依賴于各個主體的相互協(xié)調(diào)。首先，以法律為制定和實施各項體制機制的重要依據(jù)，一旦發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行政策存在與法律相悖之處，必須對這些政策進行調(diào)整或完善法律，由此確保政府治理行為能夠在法律框架內(nèi)得以實施。其次,法治目標的實現(xiàn)關(guān)鍵在于治國者必須尊法守法，等同于說政府行為必須接受法律約束與規(guī)制。只有符合法律的權(quán)力，才會贏得人們的尊重和服從，因此政府必須確保各項行為符合法律要求，經(jīng)得起法律的監(jiān)督和檢驗。當然，并非將政府強制性地限定在固態(tài)化的法律制度框架內(nèi)，而是要求始終堅持踐行公平、平等、自由、公正以及人權(quán)等基本理念和精神，并基于內(nèi)外環(huán)境變動不斷健全和完善，確保各項法律能夠真正實現(xiàn)為民服務(wù)的目的和宗旨。因此，必須從立法層面明確界定政府的權(quán)力范疇，明確設(shè)立組織制度和運行程序，確保各項事權(quán)都能擁有明確的法制規(guī)定。最后，提高法治宣傳和教育的實效性，從整體上改善和提升社會法治意識。打造法治型政府必須依賴于科學(xué)完善的立法體系，能夠?qū)φ畽?quán)力的來源、組織及其應(yīng)用給出明確的制度規(guī)定，同時，能夠讓社會公眾形成摒棄一切違法違規(guī)思想的自覺性，提高法律遵從度，能夠養(yǎng)成利用法律途徑監(jiān)督政府、保障自身權(quán)益的自覺意識。

(三)有限政府理論通過強化約束政府職權(quán)而形成與市民社會的良好互動關(guān)系

有限政府理論通過不斷優(yōu)化創(chuàng)新政府職能形式，而著力推進服務(wù)型政府構(gòu)建，且利用多方社會主體力量更為全面地監(jiān)督政府權(quán)力運行，從而確保政府與社會能夠形成良性互動機制。洛克認為，有限政府理論解釋自然權(quán)利的基本原理，在他看來，財產(chǎn)自由是對抗政府權(quán)力的必備條件。一方面，政府必須以為公民提供服務(wù)為宗旨，持續(xù)推動公共利益最大化為價值目標，真正能夠做到為人民謀求福祉；另一方面,對權(quán)力的濫用和腐敗嚴重侵犯了個人治理權(quán)利，對政府權(quán)力限制的目的在于防止政府暴政以侵害公民與生俱來的基本權(quán)利。我國現(xiàn)行法律體系明確人民在社會即國家事務(wù)中的基本治理權(quán)，賦予人民擁有對國家職能機關(guān)及相關(guān)人員的批評權(quán)、建議權(quán)、控告權(quán)和檢舉權(quán)。這在一定程度上擴大人民參與政府治理的范圍和力度，強化公民權(quán)利意識，以更大的強度和廣度來強化對政府治理權(quán)力的制衡。洛克所提出的有限政府職能理論充分論證了治理社會權(quán)力的重要性，要實現(xiàn)權(quán)利對權(quán)力的有效限制，必然需要發(fā)揮中介作用，這一中介就是市民社會。由于社會公民處在分散狀態(tài)下，要實現(xiàn)對國家的有效治理，他們的力量相對有限。而市民社會可以充當這一中介和橋梁，將分散化的力量組織起來，明確限定國家治理權(quán)力的行使范圍，在社會權(quán)力結(jié)構(gòu)中實現(xiàn)制衡。由此，法律必須為社會各類中介的產(chǎn)生與發(fā)展提供孵化作用。同時應(yīng)當看到，國家之所以擁有治理社會的強大力量，關(guān)鍵在于它代表著最廣大公民的共同意志，擁有最具競爭性的資源要素。因此，政府治理的關(guān)鍵在于維護資源競爭秩序的公平性，其資源多寡直接影響著市場經(jīng)濟的發(fā)展程度。因此，只有在相對發(fā)達的市場經(jīng)濟條件下，才能有效地實現(xiàn)對政府治理權(quán)力的監(jiān)督。服務(wù)政府的民主建設(shè)需要改進政府工作方式。第一，推進政府從管理到治理這一模式的有效轉(zhuǎn)變。管理和治理這兩個概念存在一定的相似之處，但在本質(zhì)上截然不同，管理更傾向于權(quán)力集中，選擇自上而下的運行方式，相應(yīng)的工作形式集中在命令、規(guī)制或控制層面；而治理側(cè)重于權(quán)力重心下移，傾向于沿用自下而上或平行化的運行規(guī)則，相應(yīng)的工作形式集中在對話合作及協(xié)商層面。20世紀七八十年代，人們開始關(guān)注治理理論，并且引發(fā)了對這一理論的研究熱潮，逐漸成為民主政治發(fā)展中的必要構(gòu)成部分。治理理論迎合了社會公眾日益高漲的民主訴求，并且符合社會自主發(fā)展規(guī)律，并且與民主政治價值預(yù)期趨同。第二，政府必須關(guān)注民生，從民意出發(fā)矯正政府治理行為。政府必須擔負起服務(wù)社會全體利益的重要職責，致力于服務(wù)全體社會公眾。隨著各項改革的逐步深化，對政府這一主體提出了更為強烈的指導(dǎo)和服務(wù)需求，逐漸成為建設(shè)中國特色政治文明的關(guān)鍵任務(wù)。政府必須以保障和實現(xiàn)人民利益為核心來制定各項政策，將人民利益最大化作為政府治理的終極目標，并為此調(diào)動各方力量參與社會主義社會建設(shè)，將主權(quán)交由人民，最大限度地確保社會公平、公正、自由、民主。第三，政府必須著力推進和實現(xiàn)管理、決策及監(jiān)督的民主化。社會公眾將自身所掌握的權(quán)力讓渡出來交由政府這一組織機構(gòu)，因此公眾對于政府的行為過程和結(jié)果擁有充分的參與權(quán)和知情權(quán)。政府應(yīng)主動接受公眾監(jiān)督，為公眾參與國家各項事務(wù)提供有效路徑。第四，提高政府治理信息的透明度。政府與公眾之間存在明顯的信息不對稱現(xiàn)象，政府必須致力于消除信息障礙，提高政府行為的公開性和透明性。除了涉及秘密和機密問題，政府應(yīng)最大限度地消除政治領(lǐng)域的封閉性，拒絕暗箱操作的存在，將行政過程和結(jié)果對外公開，確保政府和公民擁有同等的信息知情權(quán)，強化公眾對政府公信力的認同感，進而提升政府的治理效率。