龔向田

摘要：行政聽(tīng)證作為現(xiàn)代行政程序的核心制度，通過(guò)賦予相對(duì)人程序性人權(quán)的行使來(lái)保障相對(duì)人實(shí)體性人權(quán)。行政聽(tīng)證所保障的實(shí)體性人權(quán)可以表現(xiàn)為實(shí)體性財(cái)產(chǎn)權(quán)、實(shí)體性人身權(quán)以及其他實(shí)體性人權(quán)等三種樣態(tài)。原則上，相對(duì)人的這些實(shí)體性人權(quán)受到行政行為的不利影響時(shí)行政主體應(yīng)適用行政聽(tīng)證予以保障。但基于個(gè)人利益與公共利益均衡原則以及成本不大于效益原則，許多國(guó)家規(guī)定了不利行政行為作出時(shí)無(wú)需適用聽(tīng)證的具體事項(xiàng)。我國(guó)適用行政聽(tīng)證保障相對(duì)人實(shí)體性人權(quán)的相關(guān)制度還存在諸多缺失，亟需在拓寬適用行政聽(tīng)證保障相對(duì)人實(shí)體性人權(quán)的范圍以及明確排除適用行政聽(tīng)證的具體情形等方面予以完善與發(fā)展。

關(guān)鍵詞：行政聽(tīng)證;行政行為;行政相對(duì)人;實(shí)體性人權(quán)

中圖分類號(hào)： 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1009-3605（2020）01-0000-00

法律程序中存在著兩個(gè)層面的人權(quán)：一是實(shí)體性人權(quán)，如生命權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及自由權(quán)等;二是程序性人權(quán)，如行政程序中的陳述權(quán)、辯解權(quán)以及回避權(quán)等。雙方最重要的關(guān)系表現(xiàn)為前者是內(nèi)容，后者是形式。行政聽(tīng)證乃行政程序的核心，其保障相對(duì)人實(shí)體性人權(quán)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)路徑在于它一方面借助防止行政裁量權(quán)濫用的保障程序公正的相關(guān)措施如中立的裁決、說(shuō)明理由的決定等;另一方面通過(guò)賦予相對(duì)人一系列程序權(quán)利，如提出辯解、質(zhì)證及反駁的權(quán)利等，從而使相對(duì)人能有效參與到聽(tīng)證中來(lái)。無(wú)疑，行政聽(tīng)證制度通過(guò)賦予相對(duì)人一系列程序性人權(quán)的行使具有保障相對(duì)人實(shí)體性人權(quán)的價(jià)值，這已成為法學(xué)界，尤其是行政法學(xué)界的共識(shí)，但行政聽(tīng)證究竟應(yīng)保障哪些實(shí)體性人權(quán)，制度上的規(guī)定存在諸多缺失;行政實(shí)踐中存在諸多困境;學(xué)術(shù)界也無(wú)全面、系統(tǒng)、深入的分析與論證，因此，筆者擬就行政聽(tīng)證所應(yīng)保障的實(shí)體性人權(quán)作一系統(tǒng)探討，期冀推進(jìn)行政聽(tīng)證的實(shí)體性人權(quán)保障價(jià)值理論的完善與發(fā)展。

一、行政聽(tīng)證對(duì)實(shí)體性財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障

在行政聽(tīng)證領(lǐng)域，行政相對(duì)人所享有的實(shí)體性財(cái)產(chǎn)權(quán)至少體現(xiàn)在三個(gè)方面：（1）相對(duì)人對(duì)房屋、車輛等有形財(cái)產(chǎn)所有權(quán)或使用權(quán);（2）相對(duì)人對(duì)專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)、著作權(quán)等無(wú)形財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)或使用權(quán);（3）相對(duì)人對(duì)土地、礦產(chǎn)資源、水源等自然資源的使用權(quán)等。行政主體擬作出的可能侵犯相對(duì)人實(shí)體性財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政行為可分為具體行政行為與抽象行政行為，行政聽(tīng)證對(duì)實(shí)體性財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障又可演繹為具體行政行為聽(tīng)證對(duì)實(shí)體性財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障與抽象行政行為聽(tīng)證對(duì)實(shí)體性財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障兩種情形。

1.具體行政行為聽(tīng)證對(duì)實(shí)體性財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障。以是否有利于行政相對(duì)人為標(biāo)準(zhǔn)，具體行政行為又可以劃分（受益性行政行為與侵益性行政行為兩種形態(tài)，前者指相對(duì)人的權(quán)益被賦予或義務(wù)被免除;后者指剝奪、限制相對(duì)人權(quán)益或設(shè)定相對(duì)人義務(wù)）西方大多數(shù)國(guó)家規(guī)定，只要行政主體擬作出的某種具體行政行為可能對(duì)行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)造成不利影響，無(wú)論是侵益性行政行為抑或是的授益性行政行為，都要履行聽(tīng)證的義務(wù)：正式聽(tīng)證或非正式聽(tīng)證。如德國(guó)、韓國(guó)等大陸法系國(guó)家的行政程序法典皆有所規(guī)寇英國(guó)、美國(guó)等普通法系國(guó)家基于自然公正原則或正當(dāng)法律程序，行政主體擬作出某種具體決定時(shí)，如果相對(duì)人的某種實(shí)體性財(cái)產(chǎn)權(quán)將可能遭到此決定的不利影響，則必須適用聽(tīng)證程序，當(dāng)然，特殊情形除外。在我國(guó)，保障實(shí)體性財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體行政聽(tīng)證也涉及到具體的侵益性行政行為與具體的授益性行政行為，但相關(guān)制度還存在諸多缺失。

就侵益性行政行為而言，目前僅針對(duì)行政處罰、行政強(qiáng)制措施侵犯相對(duì)人實(shí)體性財(cái)產(chǎn)權(quán)的才適用行政聽(tīng)證，而對(duì)于行政征收、行政收費(fèi)等侵益性行政行為并不適用聽(tīng)證程序，這顯然與行政聽(tīng)證制度的旨趣相違背，同時(shí)也不符合現(xiàn)代行政的要求。而且，現(xiàn)有的行政處罰聽(tīng)證制度、行政強(qiáng)制措施聽(tīng)證制度仍很不理想，無(wú)法達(dá)到全面保障相對(duì)人實(shí)體性財(cái)產(chǎn)權(quán)的目的。《行政處罰法》第42條規(guī)定了行政主體應(yīng)適用正式聽(tīng)證保障相對(duì)人實(shí)體性財(cái)產(chǎn)權(quán)的條件，是作出較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前。然而，關(guān)于“較大數(shù)額罰款等”的規(guī)定究竟是“等內(nèi)等”還是“等外等”，令人十分困惑，從而導(dǎo)致實(shí)踐中其他法規(guī)、規(guī)章制度規(guī)定不一。有的明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)適用聽(tīng)證的財(cái)產(chǎn)罰限于較大數(shù)額的罰款，如《江蘇省行政處罰聽(tīng)證程序規(guī)則》第2條的規(guī)定;有的明確列舉較大數(shù)額罰款之外的其他財(cái)產(chǎn)罰也可以適用聽(tīng)證，如《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第49條規(guī)定了海關(guān)在作出對(duì)相對(duì)人的沒(méi)收有關(guān)貨物、物品以及走私運(yùn)輸工具等其他財(cái)產(chǎn)罰之前，應(yīng)當(dāng)適用正式聽(tīng)證。我們認(rèn)為，依據(jù)《行政處罰法》的立法精神，對(duì)“較大數(shù)額罰款等”財(cái)產(chǎn)罰的規(guī)定應(yīng)理解為“等外等”，即適用聽(tīng)證的情形還應(yīng)包括較大數(shù)額的沒(méi)收非法財(cái)物、沒(méi)收違法所得等?！缎姓?qiáng)制法》第9條規(guī)定了3種侵犯相對(duì)人實(shí)體性財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政強(qiáng)制措施，即凍結(jié)存款、匯款、扣押財(cái)物以及查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物。但該法針對(duì)這些措施僅規(guī)定了“聽(tīng)取相對(duì)人的陳述和申辯”這一非正式聽(tīng)證程序。顯然，如果行政主體查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物、扣押財(cái)物以及凍結(jié)存款、匯款擬對(duì)相對(duì)人造成嚴(yán)重的影響，則應(yīng)通過(guò)聽(tīng)證會(huì)適用正式行政聽(tīng)證。

關(guān)于授益性行政行為在作出之前或行政主體拒絕作出某種授益性行政行為將影響相對(duì)人的實(shí)體性財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)，原則上也應(yīng)適用行政聽(tīng)證：或者正式行政聽(tīng)證（較大影響或嚴(yán)重影響）、或者非正式聽(tīng)證（一般影響）。如行政許可、物質(zhì)性行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政給付等在作出之前或遭行政主體拒絕將導(dǎo)致相對(duì)人的實(shí)體性財(cái)產(chǎn)權(quán)受影響時(shí)應(yīng)適用聽(tīng)證程序。目前，我國(guó)物質(zhì)性行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政給付等授益性行政行為的聽(tīng)證還缺乏立法規(guī)定，行政許可聽(tīng)證制度也存在些許不足。在普通法國(guó)家，大家公認(rèn)的對(duì)公民權(quán)利與自由，尤其是對(duì)公民的生計(jì)影響相當(dāng)大的重要權(quán)力，即許可權(quán)，“單就這一點(diǎn)就要求行政程序必須公正。”《行政許可法》第47條規(guī)定了包含涉及相對(duì)人實(shí)體性財(cái)產(chǎn)權(quán)需要適用正式聽(tīng)證的情況，如該法規(guī)定，行政主體應(yīng)當(dāng)告知相對(duì)人或利害關(guān)系人享有要求正式聽(tīng)證的權(quán)利的條件是擬作出的行政許可決定直接涉及申請(qǐng)人與利害關(guān)系人相互間的重大利益關(guān)系，其中，“重大利益關(guān)系”當(dāng)然包含重大財(cái)產(chǎn)利益關(guān)系。但適用行政聽(tīng)證的還應(yīng)包括行政主體拒絕相對(duì)人對(duì)行政許可的申請(qǐng)、侵犯相對(duì)人“合法期待”的行政許可等情形，對(duì)此，我國(guó)《行政許可法》還未作出規(guī)定?！逗商m行政程序法》第4章第7條規(guī)定，相對(duì)人的某種申請(qǐng)的全部或一部分遭到行政主體的拒絕前，相對(duì)人享有獲得行政主體讓其發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，即聽(tīng)證。因此，我國(guó)立法應(yīng)借鑒他國(guó)有益經(jīng)驗(yàn)完善授益性行政行為適用行政聽(tīng)證保護(hù)相對(duì)人的實(shí)體性財(cái)產(chǎn)權(quán)的范圍。

2.抽象行政行為聽(tīng)證對(duì)實(shí)體性財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障。抽象行政行為的標(biāo)志在于其所針對(duì)的對(duì)象是不特定的相對(duì)人。抽象行政行為之所以應(yīng)適用聽(tīng)證程序，其原因在于：（1）該行為能反復(fù)適用且針對(duì)的對(duì)象廣泛而不特定;（2）如果該行為違反公正與合理原則，將對(duì)以后產(chǎn)生廣泛而長(zhǎng)遠(yuǎn)的危害;（3）國(guó)家即使將來(lái)能通過(guò)一定的法律程序去予以救濟(jì)也將導(dǎo)致許多大的損失，況且國(guó)家還將負(fù)出慘重的代價(jià)來(lái)糾正此種危害。我國(guó)抽象行政行為運(yùn)行的實(shí)踐中，由于影響到相對(duì)人的實(shí)體性財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證而未實(shí)施，從而導(dǎo)致了政府與公民之間的對(duì)抗。如為了興建水電站某縣政府作出了一個(gè)在全縣范圍內(nèi)未通過(guò)聽(tīng)證程序而強(qiáng)行集資的決定：第一，規(guī)定農(nóng)村男勞力應(yīng)無(wú)償工作20天，女勞力應(yīng)無(wú)償工作10天;第二，規(guī)定每個(gè)干部職工除了履行超過(guò)100元的借款義務(wù)外，還應(yīng)履行超過(guò)50元的捐款義務(wù)，這樣導(dǎo)致了一個(gè)396名居民以縣政府為被告的集團(tuán)訴訟。在國(guó)外，為了保障相對(duì)人實(shí)體性財(cái)產(chǎn)權(quán)大多數(shù)國(guó)家都規(guī)定了抽象行政行為的聽(tīng)證程序。如日本公害補(bǔ)償法第60條規(guī)定了行政立法主體制定某些命令應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)召開(kāi)審議會(huì)（如開(kāi)公聽(tīng)會(huì)）聽(tīng)取相對(duì)人的意見(jiàn)。關(guān)于抽象行政行為的聽(tīng)證，美國(guó)有正式聽(tīng)證與非正式聽(tīng)證兩種情形，其中，正式聽(tīng)證又可稱為審判型聽(tīng)證。由于美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》是“司法機(jī)關(guān)與國(guó)會(huì)、總統(tǒng)妥協(xié)的結(jié)果”，因此，無(wú)論單行法還是判例，基本上很少確定適用審判型聽(tīng)證程序。

我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)及規(guī)章皆有抽象行政行為可能侵犯相對(duì)人的實(shí)體性財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)可以適用行政聽(tīng)證的規(guī)定。如《立法法》第58條規(guī)定，行政立法主體擬作出的行政法規(guī)草案可以采取聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)等多種形式廣泛聽(tīng)取行政立法相對(duì)人的建議或意見(jiàn);《行政法規(guī)制定程序條例》第22條規(guī)定，行政立法主體對(duì)于直接涉及行政立法相對(duì)人切身利益的行政法規(guī)送審稿，可以通過(guò)舉行聽(tīng)證會(huì)的形式，聽(tīng)取有關(guān)行政立法相對(duì)人的建議或意見(jiàn);《規(guī)章制定程序條例》第15條規(guī)定，起草的行政立法主體對(duì)于直接涉及行政立法相對(duì)人切身利益并導(dǎo)致相對(duì)人有重大意見(jiàn)分歧的規(guī)章草案，可以通過(guò)舉行聽(tīng)證會(huì)的形式，聽(tīng)取行政立法相對(duì)人意見(jiàn)。然而，這些規(guī)定賦予行政立法主體的裁量權(quán)較大，因?yàn)橄鄬?duì)人的實(shí)體性財(cái)產(chǎn)權(quán)遭到擬作出的抽象行政行為不利影響，行政立法主體是選擇“可以”適用聽(tīng)證程序，而非“必經(jīng)的嚴(yán)格程序或者必須的義務(wù)性規(guī)定，更沒(méi)有將其與抽象行政行為的生效要件結(jié)合起來(lái)。”因此，未來(lái)立法應(yīng)對(duì)此予以完善與發(fā)展。

二、行政聽(tīng)證對(duì)實(shí)體性人身權(quán)的保障

通常來(lái)講，人身權(quán)可以具體劃分為人格權(quán)與身份權(quán)兩種類型。人格權(quán)概念的界定需滿足兩個(gè)必要條件：第一，客體必須是主體依法固有的人格利益;第二，目標(biāo)必須是人身自由、人格平等以及人格尊嚴(yán)的維護(hù)與實(shí)現(xiàn)。廣義上的身份有兩層含義：一是指主體的法律地位與資格;二是主體的身份關(guān)系與主體的社會(huì)屬性、社會(huì)身份和社會(huì)地位休戚相關(guān)?！吨腥A人民共和國(guó)民法總則》第109條規(guī)定，無(wú)論自然人的人格尊嚴(yán)還是人身自由都應(yīng)受法律保護(hù)。第110條規(guī)定了自然人、法人以及非法人組織所享有的名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)等權(quán)利?；谏鲜龇治?，我們認(rèn)為，在行政法領(lǐng)域，行政聽(tīng)證所保障的實(shí)體性人身權(quán)應(yīng)包括人身自由權(quán)、人格尊嚴(yán)權(quán)或名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)、資格權(quán)等。依據(jù)對(duì)實(shí)體性人身權(quán)帶來(lái)不利影響的行政行為的不同，又可細(xì)化為侵益性行政行為聽(tīng)證對(duì)實(shí)體性人身權(quán)的保障與授益性行政行為聽(tīng)證對(duì)實(shí)體性人身權(quán)的保障兩種情形。

1.侵益性行政行為聽(tīng)證對(duì)實(shí)體性人身權(quán)的保障。日本著名的行政法學(xué)者鹽野宏先生認(rèn)為，法定的適用聽(tīng)證的范圍不僅包括行政主體撤銷許可、認(rèn)可等對(duì)相對(duì)人不利影響較嚴(yán)重的行政行為，而且包括剝奪名義人的資格或地位、解除董監(jiān)事的職務(wù)等對(duì)相對(duì)人不利影響較嚴(yán)重的行政行為。其中，“名義人的資格或地位之剝奪、董監(jiān)事之解職”應(yīng)屬于對(duì)相對(duì)人身份權(quán)之處罰。我國(guó)《行政處罰法》第8條規(guī)定的暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照是對(duì)相對(duì)人的資格權(quán)的行政處罰，因此，也屬于對(duì)相對(duì)人身份權(quán)之處罰。但根據(jù)《行政處罰法》第42條規(guī)定，只有吊銷許可證或者執(zhí)照的身份權(quán)處罰才能適用正式行政聽(tīng)證程序。我們認(rèn)為，關(guān)于暫扣許可證或者執(zhí)照的身份權(quán)處罰是否適用正式行政聽(tīng)證程序，要以對(duì)相對(duì)人不利影響的程度為標(biāo)準(zhǔn)，如果此類身份權(quán)處罰對(duì)相對(duì)人將造成嚴(yán)重不利影響，則應(yīng)適用正式行政聽(tīng)證程序，否則，適用非正式行政聽(tīng)證程序，即可?！缎姓幜P法》第8條規(guī)定的警告、行政拘留屬于對(duì)相對(duì)人人格權(quán)的處罰，因?yàn)榫骊P(guān)乎相對(duì)人的人格尊嚴(yán);行政拘留關(guān)乎相對(duì)人的人身自由。但《行政處罰法》對(duì)此類人格權(quán)的處罰完全沒(méi)有規(guī)定適用正式聽(tīng)證程序，這實(shí)在是一個(gè)較大的缺憾。“警告”是指行政處罰主體申明相對(duì)人的行為已構(gòu)成違法，“要求其以后不再重犯”，告誡、譴責(zé)相對(duì)人以影響其聲譽(yù)的一種處罰方式。警告雖然沒(méi)有對(duì)相對(duì)人的物質(zhì)財(cái)富造成直接的影響，但時(shí)代的今天，隨著人們對(duì)精神生活需求的不斷增長(zhǎng)，人們對(duì)自身的聲譽(yù)或名譽(yù)等人格利益十分看重，因此，如果警告在作出之前將對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生較大影響時(shí)，則應(yīng)適用正式聽(tīng)證程序。

行政拘留是行政處罰領(lǐng)域中限制人身自由且最為嚴(yán)重的處罰。《行政處罰法》第42條的第2款規(guī)定，如果相對(duì)人對(duì)人身自由限制的行政處罰有異議，行政處罰主體的處理可以適用治安管理處罰條例的相關(guān)規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)治安管理處罰法》第94條僅規(guī)定了治安管理處罰機(jī)關(guān)擬作出的處罰決定適用非正式聽(tīng)證程序，即聽(tīng)取治安管理相對(duì)人陳述、申辯的程序;第107條也只規(guī)定了相對(duì)人不服行政拘留決定，可以向公安機(jī)關(guān)提出暫緩執(zhí)行該決定的申請(qǐng)，當(dāng)然，前提是相對(duì)人已申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟，而根本沒(méi)規(guī)定公安機(jī)關(guān)擬作出的行政拘留決定應(yīng)適用正式聽(tīng)證程序。由此可以看出，目前，我國(guó)立法對(duì)限制人身自由的行政處罰適用正式聽(tīng)證程序的規(guī)定闕如。我國(guó)憲法規(guī)定了保障公民人身自由的主要條款，如第37條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民的人身自由不受侵犯。”由于公民倘若缺乏人身自由，則缺乏行使其他任何自由的可能，因此，我們可以認(rèn)為，人身自由是公民諸類權(quán)利的基本自由。美國(guó)聯(lián)邦憲法修正案第5條規(guī)定，如果要?jiǎng)儕Z任何人的生命、自由、財(cái)產(chǎn)，則必須適用正當(dāng)法律程序;第14條也規(guī)定，無(wú)論哪個(gè)州如果要?jiǎng)儕Z任何人的生命、自由、財(cái)產(chǎn)，則都應(yīng)適用正當(dāng)法律程序。顯然，此處的“自由”內(nèi)含人身自由;此處的“正當(dāng)法律程序”內(nèi)含行政聽(tīng)證程序。由于限制相對(duì)人人身自由是對(duì)相對(duì)人權(quán)利影響最嚴(yán)重的行政行為，而作為保障相對(duì)人實(shí)體性權(quán)益的聽(tīng)證制度，應(yīng)優(yōu)先適用于最為嚴(yán)重的行政處罰行為，故而，適用行政聽(tīng)證程序處理限制人身自由的行政處罰決定，不僅是我國(guó)行政程序法的發(fā)展態(tài)勢(shì)，而且是保障相對(duì)人實(shí)體性合法權(quán)利的必然要求。此外，關(guān)于侵益性的行政強(qiáng)制措施也涉及了限制公民人身自由的內(nèi)容，但我國(guó)《行政強(qiáng)制法》第9條未規(guī)定適用聽(tīng)證程序，根據(jù)正當(dāng)程序原理，對(duì)限制公民的人身自由的行政強(qiáng)制措施，原則上也應(yīng)適用正式聽(tīng)證程序，除非行政主體作出行政強(qiáng)制措施時(shí)情況處于緊急或危機(jī)狀態(tài)。

2.授益性行政行為聽(tīng)證對(duì)實(shí)體性人身權(quán)的保障。授益性行政行為在作出之前或行政主體拒絕作出某種授益性行政行為將影響相對(duì)人的人身權(quán)時(shí)，原則上也應(yīng)適用行政聽(tīng)證：或者正式行政聽(tīng)證（較大影響或嚴(yán)重影響）、或者非正式聽(tīng)證（一般影響）。如行政許可（某種資格）、精神性行政獎(jiǎng)勵(lì)（某種榮譽(yù)）等在作出之前可能對(duì)相對(duì)人的實(shí)體性人身權(quán)帶來(lái)不利影響或遭行政主體拒絕可能導(dǎo)致相對(duì)人的實(shí)體性人身權(quán)受影響時(shí)應(yīng)適用聽(tīng)證程序。目前，我國(guó)精神性行政獎(jiǎng)勵(lì)聽(tīng)證還缺乏立法規(guī)定，行政許可聽(tīng)證制度也缺失關(guān)于相對(duì)人實(shí)體性人身權(quán)受不利影響時(shí)需適用聽(tīng)證的規(guī)定，如缺乏行政主體授予相對(duì)人的某種資格或身份不適當(dāng)、拒絕授予相對(duì)人的某種資格或身份以及侵犯相對(duì)人“合法期待”的某種資格或身份等需要適用聽(tīng)證程序的規(guī)定?！昂戏ㄆ诖笔?0年代以后英國(guó)司法實(shí)踐所發(fā)展出的一個(gè)很重要的概念，即對(duì)征詢的合法期待權(quán)利是因公法主體許諾或征詢的很早確立的習(xí)慣性作法而產(chǎn)生的，對(duì)此，公法主體有接受征詢意見(jiàn)的義務(wù)。英國(guó)丹寧勛爵斯密特訴英國(guó)內(nèi)務(wù)大臣案件中創(chuàng)造了“合法期待”概念，其含義體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是指行政相對(duì)人期待，對(duì)其現(xiàn)存的法律權(quán)利或自由在將來(lái)不被行政主體侵犯;二是行政相對(duì)人期待，在將來(lái)可以獲得某種法律權(quán)利或自由。合法期待的實(shí)體性人身權(quán)適用聽(tīng)證所需的條件：（1）相對(duì)人希望繼續(xù)擁有已經(jīng)擁有的某種合法的資格或利益;（2）行政主體不同意給予相對(duì)人某種資格或不同意延續(xù)某種利益，如不同意相對(duì)人申請(qǐng)更換、續(xù)展、年檢等情形。

三、行政聽(tīng)證對(duì)其他實(shí)體性人權(quán)的保障

其他實(shí)體性人權(quán)，主要指相對(duì)人的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利。此類權(quán)利是指憲法予以確認(rèn)或認(rèn)可的國(guó)家有義務(wù)積極采取或創(chuàng)造適當(dāng)條件實(shí)現(xiàn)公民生活、身體、知識(shí)發(fā)展等諸方面合法訴求的請(qǐng)求權(quán)，具體包括社會(huì)保障權(quán)、適足生活水準(zhǔn)權(quán)、健康權(quán)、受教育權(quán)、文化活動(dòng)權(quán)等權(quán)利，將此類權(quán)利納入行政聽(tīng)證保障范圍的必要性與可行性在于，第一，《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》不僅要求各締約國(guó)嚴(yán)格遵守已規(guī)定的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利，而且為了保障該類權(quán)利的實(shí)現(xiàn)還要求各締約國(guó)必須創(chuàng)造相應(yīng)的有利條件。第二，當(dāng)前，大多數(shù)國(guó)家已逐漸把經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利納入到了憲法、法律、法規(guī)等保障的軌道。以受教育權(quán)、社會(huì)保障權(quán)為例，我國(guó)已從憲法、法律層面做了較多的保障規(guī)定。關(guān)于受教育權(quán)，除了現(xiàn)行憲法第46條規(guī)定了公民的受教育權(quán)之外，許多規(guī)定受教育權(quán)具體內(nèi)容的教育法也相繼頒布，如《義務(wù)教育法》《教師法》《教育法》以及《高等教育法》等等。迄今為止，我國(guó)已初步形成了一個(gè)有中國(guó)特色社會(huì)主義的教育法律體系，這種體系的特點(diǎn)表現(xiàn)在：（1）其基礎(chǔ)為憲法確定的基本原則;（2）其核心為教育基本法;（3）其骨干為教育專門(mén)法和行政法規(guī);（4）其主體為教育規(guī)章、地方性法規(guī)和規(guī)章。至于社會(huì)保障權(quán)，2004年的《憲法修正案》規(guī)定了一個(gè)原則性條款，即國(guó)家必須建立健全社會(huì)保障制度（同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)）。為了進(jìn)一步落實(shí)憲法關(guān)于社會(huì)保障制度的規(guī)定，2010年的《社會(huì)保險(xiǎn)法》第2條規(guī)定了諸多具體內(nèi)容：（1）國(guó)家應(yīng)建立涵蓋基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等內(nèi)容在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)制度;（2）該制度實(shí)施的前提條件是公民必須處于年老、疾病、工傷、失業(yè)以及生育等境況;（3）該制度的目的或宗旨是確保公民有依法從國(guó)家或社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。第三，我國(guó)《行政復(fù)議法》與《行政訴訟法》對(duì)侵犯相對(duì)人經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利的行政行為已做出了相關(guān)救濟(jì)的規(guī)定。如《行政復(fù)議法》第6條第9款與第10款規(guī)定了行政主體的行政行為侵犯相對(duì)人受教育權(quán)、社會(huì)保障權(quán)的救濟(jì)?！缎姓V訟法》（2015年施行）第12款規(guī)定：“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的，”可以提起行政訴訟，根據(jù)人權(quán)司法救濟(jì)范圍的拓展趨勢(shì)，這里的“等合法權(quán)益”應(yīng)包括受教育權(quán)等權(quán)利。有鑒于此，我們認(rèn)為，在行政主體的行政行為可能侵犯相對(duì)人的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利之前設(shè)置一個(gè)有效的聽(tīng)證程序具有重要的意義：一方面有利于保持經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利聽(tīng)證保障制度與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利復(fù)議、訴訟救濟(jì)制度的銜接性;另一方面有利于節(jié)約成本，緩解復(fù)議、訴訟救濟(jì)的壓力。

國(guó)外通過(guò)行政聽(tīng)證保障相對(duì)人經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利等其他實(shí)體性人權(quán)已逐漸成為現(xiàn)實(shí)。如英國(guó)通過(guò)確定受自然公正原則保護(hù)的權(quán)利范圍來(lái)確定聽(tīng)證的范圍，與福利國(guó)家相隨，英國(guó)相對(duì)人的法律權(quán)利的范圍逐漸擴(kuò)大，因?yàn)樾姓黧w侵害職業(yè)、社團(tuán)以及俱樂(lè)部資格等其他法定權(quán)利時(shí)應(yīng)適用聽(tīng)證，已不是理想，而是法院通過(guò)諸多判例所確定的事實(shí);美國(guó)確定聽(tīng)證的范圍是以受正當(dāng)法律程序保護(hù)的權(quán)利的范圍為標(biāo)準(zhǔn)，與行政國(guó)家相隨，政府現(xiàn)代的社會(huì)管理職能與社會(huì)服務(wù)職能以逐漸取代傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治職能，從而使聽(tīng)證的適用范圍不僅延伸到了教育、行政合同而且延伸到了福利津貼公共住房、政府雇員等領(lǐng)域。我國(guó)關(guān)于相對(duì)人經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利等其他實(shí)體性人權(quán)的聽(tīng)證保障制度闕如，無(wú)論是侵益性行政行為對(duì)相對(duì)人經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利的不利影響，抑或是授益性行政行為對(duì)相對(duì)人經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利的不利影響，現(xiàn)有的法律規(guī)范皆無(wú)規(guī)定應(yīng)適用行政聽(tīng)證。

可喜的是，我國(guó)極少數(shù)學(xué)者已提出了當(dāng)相對(duì)人的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及文化權(quán)利受到行政主體相關(guān)決定的不利影響時(shí)應(yīng)適用行政聽(tīng)證的獨(dú)到看法。如王克穩(wěn)教授認(rèn)為，作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利的就業(yè)權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)以及社會(huì)補(bǔ)助權(quán)等與作為社會(huì)文化權(quán)利的受教育權(quán)、升學(xué)權(quán)以及藝術(shù)創(chuàng)作權(quán)等因在行政活動(dòng)中直接受到行政行為的影響，故而，立法有必要將其納入適用聽(tīng)證的范圍。再如馬懷德教授指出，許多判例表明，行政主體有義務(wù)適用行政聽(tīng)證保障相對(duì)人受到行政行為不利影響的權(quán)利的范圍已體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是相對(duì)人法定的財(cái)產(chǎn)權(quán)利、人身自由權(quán)利以及合法期待的權(quán)利;二是相對(duì)人的名譽(yù)權(quán)、經(jīng)濟(jì)利益以及其他社會(huì)利益等。因此，我們認(rèn)為，現(xiàn)有的各類單行法的修正以及未來(lái)統(tǒng)一的行政程序法的制定應(yīng)對(duì)相對(duì)人的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利提供行政聽(tīng)證的保障，如剝奪或限制相對(duì)人的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利，并造成嚴(yán)重影響的侵益性行政行為在作出之前，應(yīng)適用正式行政聽(tīng)證程序;行政給付不當(dāng)或拒絕給付對(duì)相對(duì)人的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利造成嚴(yán)重影響的授益性行政行為在作出之前，也應(yīng)適用正式行政聽(tīng)證程序。當(dāng)然，相對(duì)人的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利等其他實(shí)體性人權(quán)受不利影響適用行政聽(tīng)證還必須符合三個(gè)條件：（1）行政主體的行政行為必須對(duì)這些權(quán)利產(chǎn)生直接影響;（2）這些權(quán)利必須是法律所保護(hù)的;（3）這種不利影響不是針對(duì)一般公眾，而是針對(duì)特定對(duì)象而言的。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，一般來(lái)說(shuō)，相對(duì)人的實(shí)體性財(cái)產(chǎn)權(quán)、實(shí)體性人身權(quán)以及其他實(shí)體性人權(quán)受到行政主體行政行為的不利影響時(shí)應(yīng)適用行政聽(tīng)證予以保障，情節(jié)重的，適用正式聽(tīng)證;情節(jié)輕的，適用非正式聽(tīng)證。但我們應(yīng)遵循效益大于成本原則、均衡個(gè)人利益與公共利益原則與兩個(gè)至關(guān)重要的原則因此，國(guó)外許多國(guó)家通過(guò)判例或法律規(guī)定確認(rèn)了一些無(wú)需適用行政聽(tīng)證的具體事項(xiàng)：（1）行政行為不利于公共利益或者國(guó)家安全利益時(shí)，不適用聽(tīng)證，如德國(guó)《行政程序法》第28條規(guī)定，必要的公共利益受到不利影響時(shí)，應(yīng)排除聽(tīng)證的適用。再如，在英國(guó)，國(guó)家安全是壓倒一切的因素，即使公平聽(tīng)證權(quán)也必須服從。（2）行政行為在緊急情況作出時(shí)，不適用聽(tīng)證，如在緊急情況下，行政主體不適用聽(tīng)證程序的強(qiáng)制措施表現(xiàn)在：第一，危險(xiǎn)動(dòng)物之消滅;第二，傳染病流行之防止;第三，人為火災(zāi)或自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)之強(qiáng)行進(jìn)入住宅等。日本《行政程序法》第13條規(guī)定，行政主體排除適用前款規(guī)定的意見(jiàn)陳述程序，是因?yàn)椴焕麤Q定的作出處于十分緊急情形，且是為了公共利益，則可排除適用聽(tīng)證程序。（3）行政執(zhí)行行為可排除在聽(tīng)證的適用范圍之外，如德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第28條第2款第5項(xiàng)規(guī)定，“如果必須通過(guò)一種行政執(zhí)行方法使行政措施產(chǎn)生效力的”，可排除聽(tīng)證的適用。我國(guó)適用行政聽(tīng)證保障相對(duì)人實(shí)體性人權(quán)的相關(guān)制度還存在諸多缺失，不僅行政聽(tīng)證應(yīng)保障的相對(duì)人實(shí)體性人權(quán)的范圍太狹窄，而且在什么情形之下相對(duì)人實(shí)體性人權(quán)的保障不適用行政聽(tīng)證，也無(wú)明確具體的規(guī)定。因此，我們應(yīng)借鑒國(guó)外的有益經(jīng)驗(yàn)，在未來(lái)統(tǒng)一的行政程序法制定中，一方面應(yīng)拓寬適用行政聽(tīng)證保障的相對(duì)人實(shí)體性人權(quán)的范圍;另一方面應(yīng)明確排除適用行政聽(tīng)證的具體情形。

責(zé)任編輯：楊煉