任美璇 林 玫

[廣西壯族自治區(qū)疾病預(yù)防控制中心急性傳染病防制所(應(yīng)急辦)，南寧市 530028，電子郵箱：261780021@qq.com]

【提要】 疾病預(yù)防控制中心在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處置中發(fā)揮了重要的作用，對疾病預(yù)防控制中心的衛(wèi)生應(yīng)急能力進(jìn)行客觀評價，是科學(xué)指導(dǎo)建設(shè)衛(wèi)生應(yīng)急能力的基礎(chǔ)。本文主要就近年來我國疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)衛(wèi)生應(yīng)急能力現(xiàn)狀及存在的不足進(jìn)行總結(jié)，為各地開展衛(wèi)生應(yīng)急能力相關(guān)研究和工作提供參考。

疾病預(yù)防控制(以下簡稱疾控)中心是保障我國公共衛(wèi)生安全的重要機(jī)構(gòu)[1]，國家對疾控中心衛(wèi)生應(yīng)急能力建設(shè)提出了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和要求[2]。在經(jīng)歷2003年嚴(yán)重急性呼吸綜合征、2009年甲型H1N1流感和2013年至今的人感染H7N9禽流感疫情，以及2015年中東呼吸綜合征、2016年寨卡病毒病等輸入性疫情后，我國疾控機(jī)構(gòu)的應(yīng)急能力得到了極大的提高，但仍有不足。2020年中國公共衛(wèi)生防疫體系面臨新型冠狀病毒肺炎疫情的“大考”，其間暴露出的薄弱問題亟待解決。我國疾控機(jī)構(gòu)作為處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件(以下簡稱突發(fā)事件)的機(jī)構(gòu)，是公共衛(wèi)生體系建設(shè)的重要組成部分，評價我國疾控機(jī)構(gòu)應(yīng)急能力現(xiàn)況，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，有助于不斷推進(jìn)和完善我國公共衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)工作。本文就近年來我國疾控機(jī)構(gòu)衛(wèi)生應(yīng)急能力的發(fā)展情況及不足進(jìn)行綜述，旨在為加強(qiáng)衛(wèi)生應(yīng)急能力建設(shè)提供參考。

1 衛(wèi)生應(yīng)急能力的評估方法

近年來，國內(nèi)外相關(guān)機(jī)構(gòu)和學(xué)者相繼開發(fā)設(shè)計了適用于本國應(yīng)急機(jī)構(gòu)突發(fā)事件應(yīng)對能力的評估工具，世界衛(wèi)生組織和聯(lián)合國開發(fā)計劃署也曾于2000年制訂了衛(wèi)生應(yīng)急評估指導(dǎo)文件，并建議各成員國以此為參考制訂本國的評估系統(tǒng)[3]。美國研發(fā)的應(yīng)急能力評估工具較多，主要有州應(yīng)急能力評價系統(tǒng)、州與地方公共衛(wèi)生與應(yīng)急能力評價問卷、美國國家疾控中心研制的突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備評價問卷、醫(yī)院應(yīng)急能力評價問卷、州與地方自我評價系統(tǒng)、全網(wǎng)開放的個人應(yīng)急能力考試系統(tǒng)，以及國家衛(wèi)生安全應(yīng)急準(zhǔn)備評價指標(biāo)等[3-6]。歐盟則在歐盟世界衛(wèi)生組織辦事處協(xié)助下，于2012年發(fā)布了評估衛(wèi)生系統(tǒng)危機(jī)應(yīng)對能力的標(biāo)準(zhǔn)化工具，用于查明歐洲國家現(xiàn)有衛(wèi)生系統(tǒng)的缺陷[3]。

目前，我國對于衛(wèi)生應(yīng)急能力現(xiàn)況的評價尚無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，研究者大多采用自行設(shè)計的問卷進(jìn)行評價。其中，主要采用德爾菲法、層次分析法、熵值法、秩和比法、主成分分析法、小組討論和訪談法等[7-13]方式建立評估工具的指標(biāo)。如宋鐵等[7]根據(jù)疾控機(jī)構(gòu)自身的性質(zhì)和特點，在專家咨詢、文獻(xiàn)循證評價和專題小組討論的基礎(chǔ)上，應(yīng)用德爾菲法構(gòu)建綜合評估模型，研究廣東省不同經(jīng)濟(jì)條件地區(qū)衛(wèi)生應(yīng)急能力的區(qū)別。韋余東等[9]運用德爾菲法和層次分析法構(gòu)建綜合評價指標(biāo)體系，探討新常態(tài)下浙江省市、縣級疾控機(jī)構(gòu)衛(wèi)生應(yīng)急能力建設(shè)情況。趙琦[10]采用文獻(xiàn)綜述、專家訪談、現(xiàn)場調(diào)查等方式，以不同經(jīng)濟(jì)狀況的基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為研究對象，建立包含211個評估指標(biāo)的縣級疾控機(jī)構(gòu)衛(wèi)生應(yīng)急能力評估工具問卷。陳偉等[13]運用層次分析法，設(shè)計用于調(diào)查洪澇災(zāi)害地區(qū)縣級疾控機(jī)構(gòu)救災(zāi)防病能力的評估工具。國家衛(wèi)健委(原衛(wèi)生部)曾于2010年委托北京大學(xué)醫(yī)學(xué)部研究設(shè)計我國衛(wèi)生應(yīng)急能力評估工具，并于2013年用以評估全國各級衛(wèi)生系統(tǒng)的衛(wèi)生應(yīng)急能力，雖然該問卷在實踐中存在一些不足[14]，但對我國衛(wèi)生應(yīng)急能力評價工具的建立提供了參考。

2 我國疾控機(jī)構(gòu)衛(wèi)生應(yīng)急能力發(fā)展現(xiàn)狀

基于我國學(xué)者對衛(wèi)生應(yīng)急能力評價指標(biāo)的研究，衛(wèi)生應(yīng)急能力可歸納為監(jiān)測預(yù)警、信息收集、科學(xué)決策與快速反應(yīng)、物資保障、事件預(yù)防和事件處置能力、風(fēng)險評估與溝通等[7-14]內(nèi)容，而這些能力又集中體現(xiàn)在疫情發(fā)現(xiàn)的及時性和處置的有效性，是疾控機(jī)構(gòu)應(yīng)急能力的綜合體現(xiàn)。研究表明，人員、物資、培訓(xùn)與演練和疫情網(wǎng)絡(luò)直報對應(yīng)急處置結(jié)果均有正向影響[8,15]，圍繞這些指標(biāo)，有多項研究對轄區(qū)疾控機(jī)構(gòu)應(yīng)急能力開展了專項調(diào)查。

2.1 應(yīng)急組織架構(gòu)情況 吳丹等[15]對全國32個省、139個市及489個縣級的疾控機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，結(jié)果顯示，各級疾控應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組和應(yīng)急隊伍的設(shè)置率較高，而專家?guī)旌蛯ｉT應(yīng)急機(jī)構(gòu)設(shè)置率相對較低，此外多數(shù)疾控制度建設(shè)較為完善。徐玉芳等[16]采用整群抽樣方法，抽取河南省不同地區(qū)疾控機(jī)構(gòu)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)河南省各級疾控應(yīng)急組織建設(shè)與全國平均水平相當(dāng)或更加完善，但在專門應(yīng)急機(jī)構(gòu)及指揮中心設(shè)置率、應(yīng)急人員學(xué)歷等方面仍存在差距。吳維學(xué)等[17]對海南省全部19個市縣區(qū)進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，海南省疾控應(yīng)急組織的法制建設(shè)及預(yù)案制定較為完善，但政策保障、體制建設(shè)、機(jī)制建設(shè)和指揮決策等方面尚有提升的空間?？傮w來看，省、市、縣疾控應(yīng)急組織建設(shè)能力逐級降低，東部、中部、西部的建設(shè)能力依次降低[13-26]。

2.2 應(yīng)急人員配備情況 全國各級疾控應(yīng)急人員素質(zhì)參差不一：從地區(qū)分布看，東部地區(qū)人員素質(zhì)較高，西部地區(qū)最低，從機(jī)構(gòu)級別看，縣級明顯低于省、市級；人員學(xué)歷構(gòu)成以中專為主，其次為本科，研究生所占比例較低；人員職稱構(gòu)成以中、初級為主，其次為無職稱人員，高級所占比例較低[13-26]。例如，劉德誠等[18]對廣西壯族自治區(qū)市級疾控機(jī)構(gòu)應(yīng)急能力進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)本科以下學(xué)歷及初級/無職稱應(yīng)急專業(yè)人員比重較大，均超過50%，實驗室專業(yè)人員素質(zhì)不高、檢測能力低下。曹志輝等[19]對河北省縣(區(qū))級疾控機(jī)構(gòu)人員配置進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，縣(區(qū))級疾控機(jī)構(gòu)衛(wèi)生應(yīng)急人員初級以下職稱占比超過50%，無學(xué)位人員占比超80%，衛(wèi)生應(yīng)急人力數(shù)量不足且結(jié)構(gòu)不合理，與省、市級機(jī)構(gòu)相比明顯偏低。王重建等[20]對湖北省173名各級疾控機(jī)構(gòu)技術(shù)骨干開展匿名調(diào)查，結(jié)果顯示，湖北省疾控機(jī)構(gòu)人員配置不能滿足實際工作需求，尤其是在縣級機(jī)構(gòu)，高學(xué)歷、高職稱人員嚴(yán)重缺乏。閆雪梅等[21]對四川省衛(wèi)生應(yīng)急專業(yè)隊伍人才構(gòu)成情況進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)應(yīng)急隊伍成員學(xué)歷以大專和本科為主，職稱以初級和中級為主，均超過70%；省、市(州)、縣(區(qū))三級衛(wèi)生應(yīng)急隊伍學(xué)歷、職稱存在縱向等級差異，機(jī)構(gòu)級別越低人員的學(xué)歷和職稱越低，且基層衛(wèi)生應(yīng)急能力較弱。

2.3 應(yīng)急物資儲備情況 以國家衛(wèi)健委(原衛(wèi)生部)發(fā)布的《衛(wèi)生應(yīng)急隊伍裝備參考目錄(試行)》為考核標(biāo)準(zhǔn)，各級疾控機(jī)構(gòu)的應(yīng)急物資儲備達(dá)標(biāo)率較低，且各單位之間實物儲備、資金儲備相差較大[13-25]。總體來看，省、市、縣級應(yīng)急物品儲備齊全率呈逐級遞減趨勢，東、中、西部地區(qū)呈遞減趨勢。例如，王衛(wèi)軍[22]對青海省西寧地區(qū)疾控機(jī)構(gòu)應(yīng)急儲備進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，與全國平均水平相比，西寧地區(qū)疾控機(jī)構(gòu)應(yīng)急物資儲備仍存在很大差距，大多缺乏資金儲備，其中在應(yīng)急物資儲備方面，省級較市、區(qū)(縣)級充足，市級較區(qū)(縣)級充足。衛(wèi)婷婷等[23]對湖北省全省共93家疾控的中毒物資儲備情況進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果表明，與全國平均水平相比，湖北省疾控機(jī)構(gòu)個體防護(hù)裝備配置率低下，既難以保障應(yīng)急人員的人身安全，也無法實施有效的現(xiàn)場救援和處置。古小明等[24]對深圳市區(qū)級以上疾控機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，因經(jīng)費不足、倉庫有限、保質(zhì)期短等原因，深圳市部分疾控必要的實物儲備物資不夠，更多采用合同儲備，原特區(qū)疾控與原特區(qū)外疾控的應(yīng)急物資儲備存在差異。

2.4 應(yīng)急培訓(xùn)和演練情況 衛(wèi)生應(yīng)急工作實踐性較強(qiáng)，涉及的專業(yè)知識較多，需要不斷加強(qiáng)培訓(xùn)和開展演練，才能培養(yǎng)出適應(yīng)現(xiàn)場處置的應(yīng)急人員。目前，我國各級疾控機(jī)構(gòu)均能開展衛(wèi)生應(yīng)急相關(guān)培訓(xùn)和演練，培訓(xùn)內(nèi)容主要包括突發(fā)事件國內(nèi)外動態(tài)、現(xiàn)場流行病學(xué)調(diào)查、實驗室檢測和突發(fā)事件應(yīng)急管理等，培訓(xùn)方式主要以教授理論知識為主，衛(wèi)生應(yīng)急演練內(nèi)容主要包括傳染病控制、救災(zāi)防病及其他突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對等[13-26]。我國各級疾控機(jī)構(gòu)衛(wèi)生應(yīng)急培訓(xùn)和演練的頻次不一，其中省、市級的頻次較高，縣級頻次較少。例如，郭卉等[25]通過面對面調(diào)查和自填問卷兩種形式對云南省16家市級疾控機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果表明市級疾控每年平均開展培訓(xùn)約1.8次，開展演練0.8次。張雪海等[26]對浙江省43家市、縣疾控機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果顯示，市級疾控參加現(xiàn)場流行病學(xué)、實驗室檢驗和突發(fā)應(yīng)急管理培訓(xùn)的平均人天數(shù)分別為129.6人天、35.6人天和39.0人天，明顯高于縣級的64.5人天、19.5人天和19.4人天；市級疾控開展應(yīng)急演練的頻次為1.82次/年，也高于縣級的1.77次/年。

2.5 應(yīng)急處置能力 以突發(fā)事件原因查明能力(省級標(biāo)準(zhǔn)為≥80%，市級標(biāo)準(zhǔn)為≥70%)、現(xiàn)場規(guī)范處置指數(shù)(省級標(biāo)準(zhǔn)為0.85，市、縣標(biāo)準(zhǔn)為0.70)為評估依據(jù)，2010年全國衛(wèi)生應(yīng)急能力調(diào)查結(jié)果顯示，省、市級的事件查明率分別為100.0%和99.5%，省、市、縣規(guī)范處置指數(shù)分別為0.93、0.94、0.91，全國各級各類疾控均達(dá)到國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)[15]。大部分疾控機(jī)構(gòu)可以根據(jù)突發(fā)事件中的疾病和事件特征，及時確定防控措施，在突發(fā)傳染病事件時，能夠及時開展流行病學(xué)調(diào)查、隔離傳染病源、追蹤密切接觸者、開展消殺滅和健康宣教工作；在食物中毒事件發(fā)生時，能夠調(diào)查可能暴露者并提出控制措施[13-26]。

3 疾控機(jī)構(gòu)衛(wèi)生應(yīng)急能力建設(shè)存在的問題與建議

近年來，雖然我國疾控機(jī)構(gòu)衛(wèi)生應(yīng)急體系建設(shè)初見成效，但仍存在一些問題和不足：(1)預(yù)案的可操作性有待提高，預(yù)案缺乏規(guī)范性、合理性、實用性，存在“上下一般粗”的問題，且更新的頻率和程度不夠。(2)應(yīng)急隊伍不穩(wěn)定，人才流失嚴(yán)重，且訓(xùn)練有素的衛(wèi)生應(yīng)急專業(yè)技術(shù)人員較為缺乏，尤其是縣級及以下地區(qū)，工作人員學(xué)歷偏低，專業(yè)人員不多，作為突發(fā)事件處置的一線機(jī)構(gòu)，不利于處理較為復(fù)雜的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，一旦出現(xiàn)較大或不明原因疾病導(dǎo)致的疫情，則不能迅速應(yīng)對主要的防控環(huán)節(jié)，可能導(dǎo)致嚴(yán)重后果。(3)應(yīng)急培訓(xùn)和演練的質(zhì)量不高，效果不佳[27]，培訓(xùn)以理論知識為主，案例分析及實踐操作較少[28]，且對培訓(xùn)效果沒有具體的評價和要求，衛(wèi)生應(yīng)急演練的內(nèi)容和形式也較為簡單，較少進(jìn)行總結(jié)和評估。(4)應(yīng)急物資儲備難以把握，由于應(yīng)急物資儲備項目繁雜，很難全面儲備，并且儲備數(shù)量不好掌控，在經(jīng)費緊張的情況下，極易造成物品閑置和過期現(xiàn)象與儲備數(shù)量不足之間的矛盾[29]。(5)受經(jīng)濟(jì)條件的制約，不同地區(qū)之間突發(fā)事件應(yīng)急處置能力發(fā)展不平衡，包括應(yīng)急隊伍能力不平衡、預(yù)防和處置能力不平衡、監(jiān)測預(yù)警建設(shè)不平衡、實驗室檢測能力不平衡、人才培養(yǎng)與人員構(gòu)成不平衡、物資儲備能力不平衡等，這使得不同地區(qū)之間的衛(wèi)生應(yīng)急響應(yīng)能力存在差異[7]。

基于上述問題，提出了相應(yīng)的建議：(1)建立和完善統(tǒng)一的評估機(jī)制，定期開展衛(wèi)生應(yīng)急能力評估，既保障內(nèi)容的真實性和客觀性，又保障內(nèi)容的連續(xù)性和可比性，對了解當(dāng)前衛(wèi)生應(yīng)急能力發(fā)展情況、查找差距和成功經(jīng)驗、明確工作要點和經(jīng)費支持均具有重要意義[30]。(2)在因地制宜地制定適合本單位的可操作性強(qiáng)的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案和技術(shù)方案的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善應(yīng)急管理制度，并定期進(jìn)行模擬演練以發(fā)現(xiàn)不足，并及時補(bǔ)充修訂[31]。(3)制定合理的物資儲備制度、調(diào)用制度和儲備標(biāo)準(zhǔn)，在我國衛(wèi)生資源配置城鄉(xiāng)差距大的背景下，達(dá)到既能夠節(jié)約資源，保證質(zhì)量，又能夠合理有效使用資源的目的[32]。(4)定期開展培訓(xùn)和演練，尤其是實踐技能培訓(xùn)，這是全面提升應(yīng)急處置工作水平的重要基礎(chǔ)性工作[27-28,33]。(5)抓住事業(yè)單位改革契機(jī)，積極爭取政策與經(jīng)費支持，制定合理人力資源規(guī)劃，重點做好機(jī)構(gòu)運行機(jī)制和人才激勵機(jī)制，改善疾控機(jī)構(gòu)人員數(shù)量和素質(zhì)，切實提高我國的應(yīng)急處置能力[34]。

4 小 結(jié)

近年來，我國疾控機(jī)構(gòu)應(yīng)急能力建設(shè)雖然取得了很大的成效，但距離形成高效運行的應(yīng)急體系目標(biāo)還存在一定的差距，應(yīng)急能力評估體系亟待建立，應(yīng)急能力建設(shè)需進(jìn)一步加強(qiáng)。因此，制定衛(wèi)生應(yīng)急評價標(biāo)準(zhǔn)，形成定期評價制度，有利于發(fā)現(xiàn)不足，對明確未來的衛(wèi)生應(yīng)急工作重點，推進(jìn)應(yīng)急體系建設(shè)，提高突發(fā)事件處置效率，保障人民健康和財產(chǎn)安全具有重要意義。