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      國家治理能力視域下打好“三大攻堅戰(zhàn)”的內在要求與路徑選擇

      2020-03-03 14:52:48孫德超鐘莉莉
      理論探討 2020年3期
      關鍵詞:指標體系精準污染

      孫德超,鐘莉莉

      (吉林大學 行政學院,長春130012)

      一、問題的提出

      黨的十九大報告指出:“堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰(zhàn),使全面建成小康社會得到人民認可、經得起歷史檢驗?!盵1]在中國特色社會主義進入新時代的背景下,我國社會主要矛盾發(fā)生了變化,經濟已由“高速”增長轉向“高質量”發(fā)展,這對政府治理能力和水平提出了新的更高要求。2017年,中央經濟工作會議指出:“按照黨的十九大的要求,今后3年要重點抓好決勝全面建成小康社會的防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治三大攻堅戰(zhàn)?!盵2]對此,中央政府積極行動,2018年《政府工作報告》做出打好“三大攻堅戰(zhàn)”的戰(zhàn)略部署,“要圍繞完成年度攻堅任務,明確各方責任,強化政策保障,把各項工作做實做好”[3]。

      圍繞提升國家治理能力以打好“三大攻堅戰(zhàn)”這一中心議題,本文采用分類分析和歸納分析相結合的文獻分析方法,逐一分析了防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的問題挑戰(zhàn)、原因機理以及政府治理路徑的研究文獻。已有研究取得了豐碩的成果:一方面,有研究者運用社會治理理論,對打好“三大攻堅戰(zhàn)”面臨的挑戰(zhàn)、困境和破解思路進行了初步的研究;另一方面,有研究者分別從重大風險宏觀和微觀監(jiān)管制度框架的構建、貧困人口自主脫貧動員機制的完善、污染治理中多方協(xié)同推進模式的設計等方面,提出了一些頗有價值的理論分析框架和政策建議,對進一步研究具有較大的啟發(fā)和借鑒意義。

      當前研究還存在一些不足,具體體現(xiàn)為:第一,缺乏統(tǒng)合性研究。目前,關于打好“三大攻堅戰(zhàn)”的研究多是為解決經濟、社會和環(huán)境等領域的現(xiàn)實問題而進行的對策性研究,并沒有反思國家治理會在這三個方面出現(xiàn)相對性“短板”的原因,也沒有深入探討在國家治理現(xiàn)代化背景下“三大攻堅戰(zhàn)”之間存在的內在價值紐帶與透射出的共同目標訴求。而且,關于打好“三大攻堅戰(zhàn)”進程中國家治理能力現(xiàn)代化的整體性研究仍然相對匱乏,特別是統(tǒng)合制度供給、政策執(zhí)行、社會動員等三種治理能力,對打好“三大攻堅戰(zhàn)”中國家治理能力結構和內容進行優(yōu)化的研究還未展開。第二,缺少前瞻性研究。已有成果往往就事論事,雖然短期內可以提供用于指導實踐工作的價值理念和事實依據,但缺乏從長遠的體制機制設計的角度統(tǒng)籌考慮國家治理能力提升的思路,即較少從戰(zhàn)略層面系統(tǒng)思考打好“三大攻堅戰(zhàn)”進程中國家治理能力現(xiàn)代化的可行進路。

      本文嘗試將提升國家治理能力與打好“三大攻堅戰(zhàn)”結合起來,致力于取得以下進展:第一,基于國家治理能力提升的視域,推動“三大攻堅戰(zhàn)”的統(tǒng)合性研究,即對防范化解重大風險、精準脫貧和污染防治中制度供給能力、政策執(zhí)行能力和社會動員能力,進行統(tǒng)一且系統(tǒng)性的研究。從國家建構與治理能力演進的角度,統(tǒng)一探討打好“三大攻堅戰(zhàn)”進程中國家治理能力結構重構和優(yōu)化的問題,探索出一條基于國家治理能力現(xiàn)代化的“三大攻堅戰(zhàn)”推進路徑。第二,加強新時代國家發(fā)展轉型與治理能力現(xiàn)代化的前瞻性研究,即從國家發(fā)展轉型與治理能力現(xiàn)代化的內在關系出發(fā),構建全面建成小康社會背景下國家治理能力現(xiàn)代化建設的分析框架,探討打好“三大攻堅戰(zhàn)”與國家治理能力現(xiàn)代化的內在聯(lián)系,基于此,進行國家治理能力現(xiàn)代化的體制、機制設計。

      從理論層面看,本研究有助于彌補“三大攻堅戰(zhàn)”研究中對國家治理能力現(xiàn)代化關注的不足。打好“三大攻堅戰(zhàn)”離不開國家治理能力現(xiàn)代化。本文提出全面建成小康社會背景下國家治理能力更需要向制度供給、政策執(zhí)行和社會動員的三維能力結構轉型,并以防范化解重大風險、精準脫貧和污染防治為分析基礎和具象載體,既能充實理論研究成果,又能解決實踐工作缺少理論指導的問題。

      從應用層面看,本研究有助于構建新時代國家治理能力體系,助力全面建成小康社會。本文圍繞防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的實際動態(tài),探討打好“三大攻堅戰(zhàn)”對國家治理能力提出了哪些新的挑戰(zhàn),以及國家需要何種治理能力結構來回應挑戰(zhàn)。在此基礎上,進一步探討新時代下如何構筑與全面建成小康社會目標相適應的國家治理能力體系,從而有助于從宏觀和長遠的角度,為國家打好“三大攻堅戰(zhàn)”和推進國家治理能力現(xiàn)代化提供參考性建議。

      二、國家治理能力視域下打好“三大攻堅戰(zhàn)”的內在要求

      從提升國家治理能力的視角探討打好“三大攻堅戰(zhàn)”的路徑,能夠有效地凸顯打好“三大攻堅戰(zhàn)”在國家治理能力現(xiàn)代化建設方面的經濟社會意義,充分發(fā)揮政府的政策規(guī)劃在國家現(xiàn)代化進程中的積極作用,進一步培育打好“三大攻堅戰(zhàn)”的新動能,推動全面建成小康社會戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

      (一)系統(tǒng)識別、瞄準突破與創(chuàng)新重大風險管理模式

      在經濟全球化背景下,風險外溢和跨境傳遞效應顯著增強,國內經濟社會發(fā)展面對外部沖擊的風險逐漸增大。經濟、社會系統(tǒng)內各部門之間的經濟聯(lián)系愈加緊密,特別是金融風險的交互性、傳染性和網絡化特征愈發(fā)突顯。居民、企業(yè)、金融機構、政府等實體之間通過債權債務、投資權益和隱性擔保等形式相互關聯(lián),已然形成了復雜的網絡系統(tǒng),一方的風險往往通過期限錯配、資本錯配等路徑轉嫁或傳遞。由此可見,防范化解重大風險的重要任務,就是要用系統(tǒng)化、網絡化和交互影響的視角,來觀察和分析當前面臨的系統(tǒng)性金融風險,找到風險根源,做到有效應對。

      金融風險的形成和傳導機制主要經過三個階段:其一,在經濟轉型時期,受人口結構變化、企業(yè)投資邊際收益下降等因素的影響,居民、企業(yè)一般都會以提高債務杠桿率的方式,將自身面臨的風險轉移給金融機構。其二,居民、企業(yè)的風險轉移,導致金融機構的債務規(guī)??焖偕仙?,使轉型時期盈利水平不佳的金融機構選擇不斷推高其杠桿率。一旦經濟發(fā)展水平持續(xù)下滑,居民、企業(yè)無法短期內償還貸款,金融機構將面臨極大的風險集中釋放壓力。其三,由于政府以隱性擔保的方式,對企業(yè)和金融機構承擔“或有債務”,此時,政府將承擔著巨大的其他部門外溢的風險。如果政府風險應對能力不強,政府信用就會明顯下降,進而影響其籌資能力;風險則會進一步放大、惡化,甚至引發(fā)系統(tǒng)性危機。

      金融風險的演進既取決于內外部環(huán)境的變化,也有結構性、制度性等因素的共同作用。在新一輪經濟轉型期,全球外需收縮,經濟增速放緩,國內原有的發(fā)展方式、經濟結構等平衡關系被打破,經濟增長的動力也發(fā)生了顯著的變化。當經濟增速明顯回落時,國有企業(yè)高負債、地方政府性債務、房地產和金融系統(tǒng)聚集的潛在風險就會暴露出來,成為金融風險積累、傳遞的重要影響因素。

      目前,政府的金融風險管理模式并不完善,金融風險管理能力不足。根據中國特色社會主義新時代經濟社會發(fā)展對國家治理能力提出的要求,政府需要從提升自身制度供給能力、政策執(zhí)行能力、社會動員能力入手,加快完善風險管理體系并促進治理能力現(xiàn)代化。在制度供給能力方面,完善風險管理的制度設計與系統(tǒng)規(guī)劃,明確風險管理在不同階段的工作重點。比如,加強對風險的科學研判、分析風險的演化規(guī)律及其傳導路徑;重視對風險的動態(tài)監(jiān)測、模擬評估、實時預警;制訂化解風險的實施方案及風險處置措施等。在政策執(zhí)行能力方面,加強政府在既有體制框架下的行動能力,包括部門協(xié)同、危機應對、政策反饋修正等能力。在社會動員能力方面,通過宣傳、說服引導、建立協(xié)調機制等方式,穩(wěn)定各方主體的心理預期,防止居民和企業(yè)過度投資、不當加杠桿、資產錯配等問題的發(fā)生;積極培育個人的安全風險意識,引導公眾參與基層協(xié)商以化解社會矛盾。

      (二)角色轉換、社會動員與健全精準脫貧長效機制

      目前,精準脫貧工作仍然面臨諸多挑戰(zhàn)。其一,隨著時間的推進,脫貧的難度越來越大,尤其是深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅任務仍然較重,貧困地區(qū)和貧困人口發(fā)展的深層次矛盾尚未得到根本解決。其二,精準脫貧的有關管理制度因與實際不符而難以落地。例如,脫貧資金的管理還存在漏洞,脫貧資金分配和使用等環(huán)節(jié)的制度約束軟化、可實施性差,致使脫貧資金的使用效率低,貪污、挪用、擠占等新老問題交織。其三,精準脫貧工作已經進入提高貧困者自我發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段,這對政府的社會動員能力提出了更高的要求。個別貧困戶安于現(xiàn)狀,自身發(fā)展能力較弱。依靠外生性扶貧資源雖然可以在短期內實現(xiàn)較好的扶貧效果,但無法從根本上解決“被動脫貧”和“等靠要”思想根深蒂固的問題,因而難以實現(xiàn)貧困人口的長久穩(wěn)定脫貧。

      應對上述挑戰(zhàn),應深入推進脫貧攻堅理論和實踐創(chuàng)新,不斷夯實精準脫貧的社會基礎,聚焦深度貧困,嚴格考核,教育激勵貧困群眾自主脫貧。

      1.創(chuàng)新精準脫貧的制度供給。從一定意義上講,貧困的終極原因是制度貧困;制度的不完善造成個體之間能力、權利以及資源的不均,成為引發(fā)貧困問題的根本原因。推進精準脫貧,最基礎的是要發(fā)揮中國特色社會主義制度的優(yōu)越性、健全足以擺脫貧困的相應制度。一方面,從創(chuàng)新脫貧攻堅責任落實制度、資金投入及使用管理制度等入手,逐步完善精準脫貧制度體系,為貧困者真正脫貧并不再返貧提供有效的制度保障;另一方面,逐步完善以公平正義為價值根基的制度安排,健全發(fā)改、扶貧、教育、醫(yī)療、社保、民政等不同部門之間相互協(xié)調的制度保障機制。具體的制度設計要秉承權利公平、機會公平、規(guī)則公平的原則,最大限度地為貧困者提供平等的成長機會與發(fā)展平臺,不斷提升貧困者脫貧的可行能力。

      2.鼓勵和激發(fā)民眾力量,進行廣泛的貧困戶自主脫貧動員。實踐表明,僅僅依靠政府的政策去消除貧困是不夠的。精準脫貧需要借助外來資本、物質援助等“輸血式幫扶”,但更重要的是要以內源式發(fā)展理念為依托,增強貧困者自身的造血能力。實現(xiàn)貧困者真正擺脫貧困的目標,應該通過“智慧扶貧”和“能力扶貧”,從根本上提高貧困者的文化程度和綜合素質,增強貧困者改變和消除貧困的深層動力,使其真正成為脫貧事業(yè)的主體。此外,構建長效內生的精準脫貧機制、避免貧困者再度返貧,還需要充分發(fā)揮貧困者所在地的資源稟賦優(yōu)勢,以增強貧困者的自尊心和自信心,激發(fā)其主動脫貧的意愿和斗志。

      3.促進政府在脫貧攻堅進程中的角色轉型,鼓勵多元主體參與。在精準脫貧戰(zhàn)略的推進過程中,應該建立政府、市場、社會相結合的精準脫貧體制機制[4]。其中,政府作為精準脫貧戰(zhàn)略任務實施的中軸,應該做好協(xié)調者的角色,通過頂層設計與制度創(chuàng)新,構建起多方主體參與脫貧的制度空間,從而釋放出更多的脫貧能量。一方面,從政策執(zhí)行、資金投入、項目運作等方面做好協(xié)調工作,為其他主體參與脫貧攻堅創(chuàng)造有利的制度環(huán)境;另一方面,加快完善精準脫貧公共信息平臺及配套網絡建設,緩解幫扶群體與貧困群體之間的信息不對稱,提升脫貧資源的籌集與傳送效率。

      (三)模式轉變、多方協(xié)同與健全環(huán)境污染防治協(xié)同體系

      現(xiàn)行環(huán)境污染防治制度邏輯的特點是秉持一種“管制模式”的思路。相關制度以環(huán)境行政管理為中心,著重賦予政府各項環(huán)境行政管理權,偏向于采取行政指令的方式控制各類污染排放行為,然而秉持管制理念的污染防治制度存在一定的缺陷:其一,在“管制模式”制度體系下,自上而下地派發(fā)任務和指標已經成為各層級政府之間主要的溝通渠道;由于上下級政府之間在污染防治方面缺少有效的利益協(xié)商、對話機制,致使“運動式”污染治理成為地方政府回應公眾環(huán)境權訴求的主要方式。一方面,主要依靠“滿足上級要求、應對輿論壓力”等外在因素的影響和驅動,地方政府在污染防治領域傾向于選擇“寬松化”“形式化”的治理方式;另一方面,行政命令的作用方式受領導者職務變動的影響較大,單一的行政命令方式通常無法對污染企業(yè)產生持久的威懾力。由此,環(huán)境成本并沒有對企業(yè)形成實際的、有效的約束,導致一些企業(yè)常常在繳納罰款后回歸原狀,無法實現(xiàn)污染防治的長效化。其二,當執(zhí)法者出于地方保護、政績考核等方面的考慮,在實施排污許可制度、征收排污費、開展排污監(jiān)測,以及制定和實施各類環(huán)境標準時,會選擇與污染者“共謀”的以罰代管、人情收費等“策略性應對”的行為。

      目前,我國經濟社會發(fā)展正處于轉型期,經濟發(fā)展下行的壓力較大,污染防治工作具有不同于以往的新目標和新要求。其中,黨的十九大報告確定的新目標是到2035年,“生態(tài)環(huán)境根本好轉,美麗中國目標基本實現(xiàn)”[1]。在實現(xiàn)這一宏偉藍圖時,應充分認識全面建成小康社會背景下污染防治工作面臨的諸多問題。具體而言,一是污染問題仍然嚴重,生態(tài)環(huán)境保護形勢嚴峻。大氣污染、水污染、農業(yè)面源污染、土壤污染等問題層出不窮,生態(tài)脆弱區(qū)域占比依然較高。二是能源結構以煤為主,污染物排放量仍然處于高位。三是環(huán)境污染事件頻發(fā),環(huán)境社會風險日益凸顯,使政府公信力受到嚴重的損害,也使生態(tài)領域的風險容易演化為社會領域的風險。四是污染防治協(xié)同機制尚未建立,制度本身的不完善、不配套、不銜接造成污染治理乏力,環(huán)境污染治理體系有待完善。

      面對上述缺陷和問題,需要推進政府治理轉變?yōu)榈谌街卫恚瑥娬{排污者付費、市場化運作、政府引導推動。其一,落實主體責任,強化監(jiān)管職責。完善環(huán)保督查制度體系,切實加強對環(huán)境保護的有力監(jiān)管。同時,完善政府間污染防治協(xié)同機制,特別是處理好污染防治中的央地關系和地方政府間關系,通過強激勵措施實現(xiàn)博弈雙方的訴求同構與信息互通,最大限度地克服污染防治領域中的地方保護主義。其二,綜合運用經濟措施、行政措施、法治措施和社會措施,形成污染防治措施的合力,從正向、負向兩種激勵向度綜合發(fā)揮各項措施的效力。比如,通過特定的稅收減免與政府采購,激勵微觀經濟主體主動參與污染防治,推進節(jié)能減排技術的創(chuàng)新與應用;實現(xiàn)政府與市場的合理定位和相互協(xié)調,加大對環(huán)境風險的排查預警及處理力度等。由此,在污染防治領域形成引導、激勵、協(xié)調、問責并舉的局面,從而增強污染治理的長效性。其三,創(chuàng)新企業(yè)、民眾和社會組織參與污染防治的渠道和形式,為制度化、組織化的多主體參與健全相關的服務和保障體系。完善信息公開、立法聽證和公益訴訟制度,鼓勵公眾參與環(huán)保監(jiān)督。引入多元評價主體,提高污染治理的社會化、專業(yè)化水平。充分激發(fā)社會多元主體參與污染治理的內生動力,盡快形成全社會多元力量積極參與污染防治的新格局。

      三、國家治理能力視域下打好“三大攻堅戰(zhàn)”的路徑選擇

      打好“三大攻堅戰(zhàn)”是全面建成小康社會的艱巨任務,是全社會的共同責任。需要從政府治理能力提升與社會合作治理兩個層面出發(fā),探討打好“三大攻堅戰(zhàn)”的路徑設計。同時,建立政府治理能力常態(tài)化評價機制和科學的評價指標體系,實現(xiàn)政府治理能力評價結果與政府績效考核相結合。

      (一)基于民主參與、動員激勵、協(xié)商合作提升政府治理能力

      1.強化基于民主參與的制度構建能力。國家對于各項事務的治理,最終需要依靠穩(wěn)定的制度體系來實現(xiàn),制度在國家治理能力現(xiàn)代化中起著基礎性作用[5]。建立系統(tǒng)完備、運行有效的制度體系,核心是合理界定政府與其他主體之間的行為邊界。其中,政府作為制度生產的重要主體,其關鍵職責是為市場和社會機制的有序運行提供良好的制度環(huán)境,并實施科學有效的調控。為此,政府應明確自身權力配置與權力運作的界限,將戰(zhàn)略規(guī)劃與政策標準的制定作為其核心使命。為了保證制度構建的科學性與合理性,政府要在傳統(tǒng)的管理語境中,融入多元參與、協(xié)調互動等現(xiàn)代化治理元素。只有切實為各方力量參與制度構建提供穩(wěn)定可靠的途徑,才能不斷地提升制度體系的彈性與活力。這就需要逐步轉變政府職能、向社會放權,讓更多的社會主體、市場主體參與到制度構建中。同時,針對金融風險防范化解、脫貧開發(fā)、環(huán)境保護等社會公共事務的管理開展專業(yè)化培訓,以提高多元社會主體的制度構建能力。此外,要將不同社會主體民主參與制度構建的做法進一步規(guī)范化、制度化和常態(tài)化。

      2.健全基于高效組織動員和激勵的政策執(zhí)行能力。實踐表明,高效的政策執(zhí)行能力既是政府治理能力的核心要素與重要支撐,也是戰(zhàn)略落地、愿景實現(xiàn)的關鍵,還能夠最大限度地保證資源的合理配置、協(xié)調各方主體之間的利益與矛盾。因此,政策執(zhí)行能力既是政府治理績效的集中反映,也是實現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化的必要途徑。進一步而言,政府治理能力的強弱取決于其能否迅速、準確并且有力地執(zhí)行特定的制度安排。提升國家在防范化解重大風險、精準脫貧和污染防治中的政策執(zhí)行能力,主要應處理好兩種關系:一是中央與地方關系,需要通過充分的信息溝通與持續(xù)性對話,建立持久穩(wěn)定的信任資本。通過中央政府與地方政府之間的有效互動,平衡利益、共享目標,保證中央層面的任務在地方能夠得到高效的落實。二是地方政府與企業(yè)、社會組織、民眾之間的關系,主要涉及地方政府高效動員企業(yè)、社會組織、民眾參與到具體的政策執(zhí)行中。具體而言,一方面,改變政府包攬制度安排的現(xiàn)狀,在決策和執(zhí)行階段引入民主參與。通過民主參與的強化,更多地關注社會、公眾的價值偏好,充分反映人民群眾的利益與訴求。另一方面,中央政府對地方政府的考核激勵應將打好“三大攻堅戰(zhàn)”進展情況作為重要的衡量指標。中央政府對地方政府的考核激勵應當注意傾聽公眾的聲音,將激勵措施與公眾滿意度緊密結合。體現(xiàn)在考核機制上,就是要改變過去以行政組織內部考核為主的單一評價機制,通過公眾參與、媒體監(jiān)督等渠道,實現(xiàn)內部評價與外部評價的有機結合。進一步而言,應該以滿足公眾需求為出發(fā)點和著力點,建立公眾廣泛參與的多元主體考核機制,提高公眾評議結果在考核評價體系中所占的比重。

      3.完善基于吸納社會協(xié)商合作的社會動員能力。治理蘊含著多元、信任、合作的協(xié)同精神與價值理念。國家治理是在理性政府建設和現(xiàn)代國家構建的基礎上,通過政府、市場、社會之間的分工協(xié)作,實現(xiàn)公共事務有效治理、公共利益全面增進的活動與過程[6]。行政整合過度與社會自治能力不足是當前社會動員面臨的現(xiàn)實困境。一方面,行政系統(tǒng)主導的社會動員能夠調度的資源有限,而且調動民眾積極性和增強群眾認同的效果并不明顯,難以應對打好“三大攻堅戰(zhàn)”這種系統(tǒng)性強、治理對象繁雜的重大問題;另一方面,社會系統(tǒng)是由多要素、多單元構成的復雜系統(tǒng),社會系統(tǒng)的自主動員始終是一個難題,“搭便車”或“釘子戶”問題在污染防治中尤為突出。因此,政府應該在與其他主體明確功能定位、分享權力資源的前提下,積極動員各方主體開展廣泛的合作,共同參與對公共事務的治理。具體而言,一是為社會組織的發(fā)展提供資金、信息、人力等方面的政策支持,發(fā)展壯大社會組織;二是提高人民群眾參與社會治理創(chuàng)新的能力[7];三是加強制度層面的平臺建設,拓展多元主體參與社會治理的渠道。這樣,才能將行政系統(tǒng)引導社會動員和社會系統(tǒng)自主動員通過廣泛的協(xié)商合作機制結合起來,進而調動全社會的積極性,助力打好“三大攻堅戰(zhàn)”。

      (二)建立政府治理能力常態(tài)化評價機制和科學的評價指標體系

      政府作為國家治理的核心主體,其治理能力的強弱直接關系到國家的長治久安與社會的良性發(fā)展。體現(xiàn)在現(xiàn)階段,防范化解重大風險、精準脫貧和污染防治對政府治理能力提出了新的要求和挑戰(zhàn),因此,在衡量打好“三大攻堅戰(zhàn)”成效時,需要綜合考評政府治理能力,從制度供給、政策執(zhí)行、社會動員等三個維度展開,設計政府治理能力現(xiàn)代化的評價標準。一方面,政府治理能力現(xiàn)代化需要長遠規(guī)劃,加之“三大攻堅戰(zhàn)”實踐的進展情況各不相同,所以,需要建立常態(tài)化的評價機制,從制度供給、政策執(zhí)行、社會動員等三個維度分析影響政府治理能力的重要因素。通過對政府治理的整體狀況進行系統(tǒng)的、客觀的常態(tài)化評價,持續(xù)推進政府治理能力的精進與提升。另一方面,有效的評價依賴于科學的評價指標體系。評價指標體系的構建包括系統(tǒng)設計、指標遴選、權重配置、方法選擇等一系列具體的流程。從某種意義上看,政府治理能力評價指標體系是在一定時期內依據評價定位的要求,對政府治理能力和水平進行測度與評估的“內容”和“指數(shù)”。作為將政府治理能力操作化的基本環(huán)節(jié),評價指標體系既可以全面、翔實地體現(xiàn)出政府治理能力的預期目標和運行狀況,也能夠通過其精細化管理清晰地指引政府治理能力提升的可行路徑。

      構建與現(xiàn)階段經濟社會發(fā)展水平相適應的政府治理能力評價指標體系。

      1.需要對政府治理能力的核心要素予以量化,將制度供給、政策執(zhí)行、社會動員等三個維度的價值意涵分解為可操作化的指標結構,建立起能夠真實反映政府治理能力變化狀況的量化評估體系。由于評價指標體系的設計與特定的時代背景、價值取向、目標導向有關,因此,在設計評價指標體系時,應從現(xiàn)實情境出發(fā),厘清既有制度環(huán)境的條件和約束,對實踐領域暴露出來的與人民群眾利益息息相關的問題進行總結與反思。在此基礎上,切實考察防范化解重大風險、精準脫貧和污染防治對政府治理能力提出的具體要求及期許。其中,指標要素的提取是依據特定的評估目的、任務需求而做出的前提性設想。因此,指標體系的建立,除了需要選取與當前任務相匹配、可以精準地體現(xiàn)出政府治理能力實際狀況的代表性指標,還應該選取彈性較大、能夠開拓政府治理能力未來發(fā)展空間的創(chuàng)新性指標,從而使評價指標體系的結構與打好“三大攻堅戰(zhàn)”所預設的目標任務實現(xiàn)高度的契合。具體到評價指標體系的設計,可以采用關鍵績效指標設計法,對反映制度供給、政策執(zhí)行、社會動員等三個維度內在價值理念的關鍵指標逐級予以分類細化,明確指標要素的內涵與外延,從而構建起清晰簡化、可操作性強的評價指標體系。

      2.選用科學的方法和計算因子,嚴格界定指標要素、口徑范圍及計算方法,對政府治理能力做出客觀準確的評價。具體而言,一是系統(tǒng)地把握指標要素與戰(zhàn)略導向之間的關聯(lián),對不同的指標要素附以恰當?shù)臋嘀?,以發(fā)揮指標要素之間的協(xié)同作用,實現(xiàn)政府治理能力短期目標和長期目標的平衡。而且以社會運行及發(fā)展的條件為基礎,在實踐中不斷提升指標要素與權重分配的質量,動態(tài)地調整和完善評價指標體系。二是對數(shù)據進行有效的收集并展開科學的測量,以精準描述、判斷并掌握政府治理能力的現(xiàn)狀,為后續(xù)評價工作的開展提供必要的前提性基礎。三是將評價指標體系與特定的評估方法有機地結合起來,選用科學的測量方法及先進的測量技術,將顯性任務目標與隱性宗旨目標相結合,實現(xiàn)工具理性與價值理性的耦合。這樣,才能在明晰治理現(xiàn)實與治理目標之間差距的基礎上,為政府治理能力的提升提供翔實的數(shù)據支持,為國家政策導向及調整提供科學的依據。

      (三)實現(xiàn)政府治理能力評價結果與政府績效考核相結合

      作為政府組織管理活動的核心環(huán)節(jié)和基本手段,政府績效考核是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容,是對政府及其部門在管理社會公共事務、提供公共服務過程中的行為表現(xiàn)做出的事實判斷與價值評價。其中,構建科學合理的考核指標體系是開展政府績效考核工作的必要前提。實踐表明,考核指標體系的構建是一個歷時性過程,會隨著經濟社會的發(fā)展而不斷地調整和轉變,呈現(xiàn)出階段性演進的特征。由于考核指標體系的構成具有權威性和復雜性,其內含指標要素的價值取向,不僅涉及考核結果的可信度,還決定著政府行為的發(fā)展方向及演化路徑。為此,應將國家層面的戰(zhàn)略目標與戰(zhàn)略重點作為根基,構建與現(xiàn)階段經濟社會發(fā)展目標相一致的考核指標體系。當前,我國政府績效考核的指標體系設計還存在一定程度的重經濟增長、輕人民群眾公共服務需求的問題。為了彌補政府績效考核體系中指標設置的疏漏、提升政府績效考核體系的科學性與合理性,應以新一輪政府治理能力提升為契機,通過制度供給、政策執(zhí)行、社會動員等三個維度來拓展考核評價的基調和方向,重塑考核指標體系的邊界,推動任務目標與考核宗旨的有機結合。

      打好“三大攻堅戰(zhàn)”,需要從頂層設計出發(fā)來統(tǒng)籌全局,其中,國家治理能力是將具體戰(zhàn)略舉措落到實處的關鍵支撐。政府治理能力作為實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的核心要素,不僅是打好“三大攻堅戰(zhàn)”的必要手段,還是衡量改革成效、判斷社會進步程度的重要指標。從考核實操性與應用性的角度出發(fā),政府績效考核應將提升政府治理能力的訴求融入其中,將政府治理能力的強弱作為重要指標納入考核指標體系。同時,需要在權重分配上予以適當傾斜,從而為政府治理能力的提升奠定堅實的基礎,推動我國政府治理模式的全面升級。將政府治理能力的評價結果與政府績效考核相結合,通過績效考核診斷并發(fā)現(xiàn)問題,才能更加科學地調適政府的行為方式,改進并提升政府的服務質量。此外,健全規(guī)范有效的政府績效考核體系,還需要依靠法律法規(guī)的保障。要通過法治手段,明確將政府治理能力的評價結果納入政府績效考核指標體系,并使其作為關鍵要素發(fā)揮導向作用。

      全面建成小康社會是一項系統(tǒng)性工程,不僅對國家治理能力現(xiàn)代化提出了全面的要求,還對打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治“三大攻堅戰(zhàn)”提出了更高的要求。政府作為經濟社會發(fā)展的主要推動者,其根本價值是滿足公眾需要、追求公共利益。在經濟發(fā)展新常態(tài)條件下,打好“三大攻堅戰(zhàn)”關涉人民群眾的根本利益,是實現(xiàn)全面建成小康社會奮斗目標的重要保障和推動力。因此,打好“三大攻堅戰(zhàn)”不僅與全面建成小康社會的價值基礎和目標具有一致性,而且是全面建成小康社會的重要方式和手段。為了全面建成小康社會,應堅持以人民為中心的發(fā)展思想,將打好“三大攻堅戰(zhàn)”中的制度供給能力、政策執(zhí)行能力和社會動員能力是否明顯提升作為主要衡量維度,納入政府績效考核。換言之,未來一段時期內的政府績效考核,應順應時代發(fā)展的現(xiàn)實要求,將重心放在全面建成小康社會的宏觀背景下予以重新審視,重點關注政府治理能力,以及多元主體之間治理關系、治理模式的重塑。這個過程既是考核工具升級的過程,也是政府價值重塑的過程。通過政府績效考核的“指揮棒”,可以將注意力更多地聚焦在提升政府治理能力、打好“三大攻堅戰(zhàn)”上。只有從政府治理能力的三個維度展開,完善政府績效考核指標體系,并以此來推動政府治理能力的提升,才能實現(xiàn)政府治理能力評價指標體系、打好“三大攻堅戰(zhàn)”、政府績效考核的有機銜接。

      四、結論

      國家治理作為治理的一種特殊形態(tài),是人類社會發(fā)展到特定歷史階段的產物。國家治理能力在不同歷史時期有著不同的表現(xiàn),從古代奴隸制社會發(fā)展至今,經歷了不同的治理模式和形態(tài)[8]。新中國成立以來的現(xiàn)代國家建構主要沿著四大主線展開,即國家官僚體制建設、政權合法性建設、市民社會建設和國家能力建設。其中,現(xiàn)代化國家能力包含兩個方面的含義:一是靜態(tài)理解,是指國家的基礎性權力,也即國家事實上滲透市民社會,在其統(tǒng)治的領域內貫徹其政治決策的能力[9];二是動態(tài)理解,更加強調與現(xiàn)代國家建構相適應的政策落實能力。國家建構在不同的歷史時期,受到不同的經濟、政治和社會等方面的條件約束,承擔著不同的重要任務。在國家政權建設初期,國家建構需要側重外部危險的防范、社會安全的維護、國家組織機構的健全;在國家經濟的起飛階段,國家建構要求健全市場機制、實現(xiàn)經濟快速發(fā)展和完善社會管理;在國家治理現(xiàn)代化階段,政府在社會治理過程中仍然發(fā)揮關鍵作用,但需要吸納社會力量參與,借助社會強大的自組織能力,實現(xiàn)特定社會發(fā)展問題的合作治理。上述不同的國家建構階段,對國家治理能力提出了相應的要求和挑戰(zhàn)。隨著全面建成小康社會的即將到來,我國已經進入經濟社會發(fā)展的新時期,以國家能力為基礎的現(xiàn)代國家建構朝著國家治理能力現(xiàn)代化的方向發(fā)展。基于此,本文提出全面建成小康社會背景下國家治理能力需要向制度供給、政策執(zhí)行和社會動員的三維能力結構轉型,實現(xiàn)國家建構與國家治理能力的相互匹配。

      打好“三大攻堅戰(zhàn)”對國家治理能力現(xiàn)代化建設提出了更高的要求。本文基于國家治理能力現(xiàn)代化建設的整體視角,對打好“三大攻堅戰(zhàn)”進行分類研究,分別論述在防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)、精準脫貧攻堅戰(zhàn)、污染防治攻堅戰(zhàn)中,政府發(fā)揮其制度供給功能、政策執(zhí)行功能和社會動員功能的必要性和重要性,以及政府如何提高制度供給能力、政策執(zhí)行能力、社會動員能力,以期在體制機制層面為每一場攻堅戰(zhàn)設計實現(xiàn)路徑。在防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)中,突出政府在引導監(jiān)管和協(xié)同聯(lián)動方面的作用;在精準脫貧攻堅戰(zhàn)中,突出政府在精細管理和社會動員方面的作用;在污染防治攻堅戰(zhàn)中,突出政府在制度供給和組織激勵方面的作用。關于如何對打好“三大攻堅戰(zhàn)”進展情況展開科學的評估,進而對有關政策進行動態(tài)的調整和完善,則需要進一步的思考與探索。

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