徐國(guó)沖，韓可心

（廈門大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院，福建 廈門 361005）

黨的十八大以來，我國(guó)通過一系列政策手段持續(xù)推進(jìn)高壓反腐，使反腐敗斗爭(zhēng)取得了壓倒性勝利。然而，目前的反腐大多以事后懲罰為主，制度建設(shè)相對(duì)滯后，不利于根除腐敗的源頭。隨著我國(guó)腐敗呈現(xiàn)高層化、資源化、隱蔽化、灰色化的新特征[1]，傳統(tǒng)的反腐手段已不能很好地解決這些問題，需要我們更加全面系統(tǒng)地思考如何防治腐敗，從宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面對(duì)我國(guó)反腐工作的運(yùn)行模式進(jìn)行分析，并提出可供參考的建議。因此，本文將從三個(gè)層面、五個(gè)角度對(duì)反腐路徑進(jìn)行剖析，以構(gòu)建起多層次的協(xié)同反腐體系。在宏觀層面，既要堅(jiān)持“以權(quán)力約束權(quán)力”這一傳統(tǒng)手段的核心思想，又要通過“以制度規(guī)范權(quán)力”完善我國(guó)法治建設(shè)，從而更好地解決“不能腐”和“不敢腐”的問題。在中觀層面，引入“以規(guī)則引導(dǎo)權(quán)力”和“以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力”的理念，降低整個(gè)社會(huì)對(duì)腐敗現(xiàn)象的包容度，從而更好地構(gòu)筑公職人員“不想腐”的思想體系和價(jià)值觀念。在微觀層面，倡導(dǎo)“以身份管理權(quán)力”的新思路，解決公職人員多重身份的沖突管理問題，為新型腐敗治理模式提供參考。只有多管齊下，協(xié)同合力，共同作用，才能構(gòu)筑起嚴(yán)密的恢恢法網(wǎng)，扎牢權(quán)力運(yùn)行的籠子。

一、以權(quán)力約束權(quán)力

隨著反腐工作進(jìn)入攻堅(jiān)期，“以權(quán)力約束權(quán)力”的工作思路逐漸暴露出動(dòng)力不足、力量不夠等問題。之所以會(huì)出現(xiàn)這一現(xiàn)象，一方面是因?yàn)槲覈?guó)高度集中的權(quán)力體系導(dǎo)致了高層權(quán)力約束的困難；另一方面是由于我國(guó)過分依賴同一權(quán)力系統(tǒng)中的自體監(jiān)督約束機(jī)制，導(dǎo)致我國(guó)反腐機(jī)構(gòu)的工作在覆蓋范圍上有所疏漏，在職能設(shè)計(jì)上有所重疊，更引發(fā)了法律層面有關(guān)正當(dāng)性的討論。[2]要想解決以上問題，就要改變我國(guó)目前的機(jī)構(gòu)設(shè)置思路，充分發(fā)揮國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)這一專門反腐機(jī)構(gòu)的重要作用，通過整合反腐力量，加大覆蓋范圍，完善監(jiān)督機(jī)制等方式，從權(quán)力配置的層面解決我國(guó)監(jiān)督體系的混亂問題。

這種獨(dú)立的反腐機(jī)構(gòu)在世界范圍內(nèi)并不少見，英國(guó)的諾蘭委員會(huì)、美國(guó)的政府道德署和檢察長(zhǎng)辦公室、韓國(guó)的腐敗防治委員會(huì)和檢察院、新西蘭的廉政辦公室、新加坡的反貪污調(diào)查局等都體現(xiàn)了這一權(quán)力約束思想。總的來看，通過成立專門反腐機(jī)構(gòu)可以使得反腐工作更具獨(dú)立性和有效性。從獨(dú)立性角度來看，這些專門的反腐機(jī)構(gòu)往往直屬于最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，如議會(huì)、行政首腦、司法部門等，所以其權(quán)威性能得到保證，因此在對(duì)高層的權(quán)力約束上更具優(yōu)勢(shì)。此外，專門反腐機(jī)構(gòu)也不受其他機(jī)構(gòu)的影響，能夠獨(dú)立行使職權(quán)，從而防止腐敗共謀行為的發(fā)生。從有效性的角度來看，專門反腐機(jī)構(gòu)享有法律賦予的監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)等一系列特殊權(quán)力，因此能夠突破單一權(quán)力系統(tǒng)的限制，全方位地對(duì)國(guó)家公職人員進(jìn)行監(jiān)督，使得反腐工作朝著專業(yè)化、高效率的方向發(fā)展。比如新加坡的反貪污調(diào)查局直接隸屬于總理辦公室，不受任何其他機(jī)構(gòu)的干涉，其職權(quán)包括警方享有的一切權(quán)力和法律賦予的特殊權(quán)力，例如特別偵查權(quán)、無證逮捕權(quán)等。另外，反貪污調(diào)查局還可以要求行政系統(tǒng)如稅務(wù)局提供相關(guān)資料，用于后期的審查。通過這樣的組織設(shè)計(jì)和職權(quán)賦予，反貪污調(diào)查局能夠在全國(guó)范圍內(nèi)高效地處理涉及腐敗的一切工作[3]，從而為新加坡的廉政建設(shè)起到了極為重要的作用。

以上經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)反腐機(jī)構(gòu)的運(yùn)行提供了參考。我國(guó)專門反腐機(jī)構(gòu)的運(yùn)行模式在借鑒西方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上也要有所區(qū)別，從直屬機(jī)構(gòu)的角度來看，我國(guó)監(jiān)察委員會(huì)由各級(jí)人大產(chǎn)生，直接向人大負(fù)責(zé)，在一定程度上保障了監(jiān)察委員會(huì)的獨(dú)立性。為了更好地發(fā)揮監(jiān)察委員會(huì)的重要作用，我們不能簡(jiǎn)單將國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)作為“放大版”的黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)，在實(shí)際開展工作中，應(yīng)當(dāng)合理劃分黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的工作界限，明確各自職責(zé)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有序開展各項(xiàng)工作。從職能設(shè)計(jì)上看，監(jiān)察委員會(huì)能夠?qū)⒘闵⒌姆锤α空掀饋?，使得我?guó)反腐工作的效率和質(zhì)量得到有力提升。但是，有學(xué)者指出應(yīng)當(dāng)限制我國(guó)監(jiān)察委員會(huì)的處置職能，增加其法規(guī)制定權(quán)。[4]這一理念主要是基于調(diào)查權(quán)和審判權(quán)相分離的思想。為了防止不公正處罰的存在，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)將重心放在事前防控和事后調(diào)查方面，通過自主制定一系列具有強(qiáng)制力的規(guī)章制度，不僅能夠增強(qiáng)其獨(dú)立性，也能使其在開展工作時(shí)更具效率。而在國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)收集完證據(jù)后，應(yīng)該將處置的權(quán)力移交給司法系統(tǒng)以及其他具有處置職能的國(guó)家機(jī)構(gòu)，這樣才能保證開展反腐敗工作的合法性。

當(dāng)然，在重視監(jiān)察委員會(huì)運(yùn)行機(jī)制的同時(shí)，也要關(guān)注其他權(quán)力約束手段的正常運(yùn)行，例如人民代表大會(huì)的有力監(jiān)督作為最根本的權(quán)力約束手段，能更好地體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的思想，從而贏得人民的信任。因此，在未來反腐敗工作的運(yùn)行中，要理順“以權(quán)力約束權(quán)力”的反腐思路，平衡好各個(gè)反腐機(jī)構(gòu)的作用，發(fā)揮機(jī)構(gòu)之間的合力，才能跳出“只有更高的權(quán)力才能約束權(quán)力”的模式怪圈。

二、以制度規(guī)范權(quán)力

我國(guó)反腐的根本途徑是推進(jìn)反腐工作的法治建設(shè)。只有通過“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”這一手段，才能從根本上杜絕腐敗行為的發(fā)生。而制度建設(shè)之所以如此重要，在于其獨(dú)特的預(yù)防作用和懲罰作用。在預(yù)防作用方面，完善的制度主要通過影響主觀和客觀兩個(gè)方面達(dá)到“不能腐”的效果。通過明確的法律、紀(jì)律和規(guī)章等成文約束，可以促使國(guó)家公職人員從主觀上明確腐敗的定義和自身的權(quán)力界限。同時(shí)，完備的制度設(shè)計(jì)如財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、政務(wù)公開系統(tǒng)等，從客觀上抑制腐敗現(xiàn)象的滋生。為了達(dá)到這兩方面的效果，就需要制度在形式和內(nèi)容上加以完善。

從形式上看，主觀上的明確性和客觀上的完善性都離不開一部整合性的專門法律對(duì)腐敗行為的標(biāo)準(zhǔn)加以界定并對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行整合。例如，德國(guó)反腐敗的主要法律依據(jù)是《德國(guó)刑法典》，通過這一法典確定腐敗行為的定義和后果；而英國(guó)早在1889 年就已經(jīng)推出了英國(guó)歷史上第一部專門反腐敗法案即《公共機(jī)構(gòu)腐敗行為法》，并在接下來的一個(gè)世紀(jì)中不斷修改完善，陸續(xù)推出了《防止腐敗法》和《反腐敗法》等專門法律，逐步擴(kuò)大其約束主體，不斷完善其內(nèi)容設(shè)置。[5]目前來看，雖然我國(guó)在刑法、黨章等相關(guān)制度規(guī)定中已有對(duì)腐敗行為的界定和處罰，但是尚未形成一部專門的《反腐敗法》，這就導(dǎo)致我國(guó)反腐制度規(guī)范過于分散，且效力高低不等，甚至出現(xiàn)制度規(guī)范相互沖突等矛盾。這一矛盾突出表現(xiàn)為黨紀(jì)與國(guó)法的銜接問題。十八大以來，我們黨堅(jiān)持“紀(jì)在法前，紀(jì)嚴(yán)于法”的原則，修訂了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《黨章》等重要紀(jì)律規(guī)范，從黨的層面對(duì)腐敗行為進(jìn)行清晰的界定。目前，在全面依法治國(guó)的背景下，形成一部具有國(guó)家效力的反腐敗法律具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

從內(nèi)容上看，透明的制度建設(shè)也讓陽光成為最好的防腐劑，其中最重要的是財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。早在1766 年，瑞典就創(chuàng)立了財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公開制度，允許社會(huì)大眾對(duì)首相的納稅清單進(jìn)行查看。[6]此后，世界各國(guó)紛紛使用這種制度防止腐敗的發(fā)生。例如，日本《刑法》中也有關(guān)于內(nèi)閣成員財(cái)產(chǎn)公開制度的規(guī)定，其中不僅涉及金融資產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)，更對(duì)手工藝品、奢侈品等做了全面的要求。[7]而要求最為詳細(xì)的是美國(guó)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，不僅覆蓋了立法、行政、司法三大系統(tǒng)，更促使政府道德署這一獨(dú)立反腐機(jī)構(gòu)的創(chuàng)立，從而使得財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度更為規(guī)范化、透明化。[8]西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)也為我國(guó)實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度提供了參考。在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)達(dá)的今天，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的技術(shù)性問題已能得到很好地解決，但是，我國(guó)尚未形成具有規(guī)范性和強(qiáng)制力的法律條文來要求國(guó)家公職人員對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行申報(bào)，不利于反腐工作的深入推進(jìn)。所以，應(yīng)當(dāng)首先在法律上明確財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的合法性和強(qiáng)制性，進(jìn)一步完善相關(guān)配套制度的內(nèi)容設(shè)計(jì)，從客觀上保證制度的預(yù)防作用。

在懲罰作用方面，制度可以從兩個(gè)時(shí)間點(diǎn)解決“不敢腐”的問題。直接來看，制度可以在腐敗發(fā)生后產(chǎn)生影響，通過強(qiáng)制力對(duì)已經(jīng)實(shí)施腐敗行為的個(gè)體進(jìn)行連鎖懲罰，從而彌補(bǔ)腐敗行為造成的損失。間接來看，制度可以在腐敗行為發(fā)生前產(chǎn)生威懾，通過具有明確懲罰性的制度約束國(guó)家公職人員的思想和行為。例如，新加坡的《防止貪污法》規(guī)定：對(duì)貪污腐敗分子的處罰不僅包括沒收養(yǎng)老金和腐敗所得等經(jīng)濟(jì)手段，還包括剝奪其公務(wù)員資格等政治處罰，另外還有限制人生自由等人身處罰等等。通過多元處罰手段加強(qiáng)對(duì)犯罪分子的處罰力度，一方面警示了其他國(guó)家工作人員，另一方面也通過這些手段部分彌補(bǔ)了因腐敗造成的社會(huì)損失，提高了民眾的信任度。[9]我國(guó)對(duì)于貪污腐敗的處罰較為單一，導(dǎo)致反腐制度的威懾力有所受限，比如相對(duì)于受賄罪而言，行賄罪的量刑更輕且犯罪分子可通過成為“污點(diǎn)證人”等方式減輕自己的罪行。[10]此外，我國(guó)在一些和腐敗相關(guān)的犯罪上并沒有清晰的法律條文辨析，導(dǎo)致一些腐敗行為無法被審判，如我國(guó)刑法中沒有向第三者行賄罪，造成了調(diào)查取證的困難。[11]所以，現(xiàn)階段完善我國(guó)法治建設(shè)，強(qiáng)化制度規(guī)范的懲罰性措施是十分必要的，未來還需進(jìn)一步加大處罰力度，豐富處罰手段，擴(kuò)大處罰范圍，從而更好地發(fā)揮制度的懲罰作用。

三、以規(guī)則引導(dǎo)權(quán)力

促進(jìn)社會(huì)規(guī)則的引導(dǎo)是鞏固我國(guó)反腐成果的必然途徑。通過比較分析可以發(fā)現(xiàn)，在宏觀國(guó)家層面上的制度約束側(cè)重于憑借強(qiáng)制手段規(guī)范公職人員的行為，通過“劃紅線”等方式規(guī)定公職人員不能做什么以及必須做什么；而作為被約束的主體，公職人員必須被動(dòng)接受制度的要求。但在中觀的社會(huì)層面，規(guī)則更側(cè)重于引導(dǎo)公職人員做出符合社會(huì)規(guī)范的行為，并且公職人員在其中的角色并不總是被動(dòng)的。當(dāng)前，發(fā)揮社會(huì)規(guī)范的引導(dǎo)作用，通過這種柔性的多元手段不僅能夠節(jié)約反腐資源，而且更能逐步確立“不想腐”的思想價(jià)值體系。從這一角度來看，社會(huì)規(guī)則主要通過三種形式發(fā)揮作用：通過成文的道德規(guī)則被動(dòng)約束公職人員的行為；通過具有半主動(dòng)性的教育方式改造公職人員的思想；通過具有主動(dòng)性的社會(huì)文化建設(shè)重構(gòu)公職人員的價(jià)值觀念。

首先，道德規(guī)則約束。與法律等制度約束相比，道德規(guī)則也要求公職人員被動(dòng)地接受一些行為準(zhǔn)則，從而約束自己在行使公權(quán)力時(shí)的行為。但是不同于法律的強(qiáng)制力，道德規(guī)則更多的是基于社會(huì)成員的普遍共識(shí)，并通過一些傳統(tǒng)美德和社會(huì)期望等表述指明公職人員“該怎么做”，從而對(duì)他們的行為進(jìn)行約束。作為一種可控性高、短期效果明顯的規(guī)則引導(dǎo)手段，道德規(guī)則可以通過制造心理壓力、影響人際關(guān)系等方式要求公職人員被動(dòng)地接受一些行為準(zhǔn)則，從而約束自身的行為。在國(guó)家權(quán)力的框架下，這些道德規(guī)則也能以成文的方式確定下來。例如，新加坡政府一貫推崇誠(chéng)實(shí)、正直的道德觀念，要求其公務(wù)員在任職時(shí),宣誓遵守公務(wù)員守則和條例,遵守職業(yè)道德和法律法規(guī)等相關(guān)內(nèi)容。[12]我國(guó)也通過制定《公務(wù)員行為準(zhǔn)則》《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》等方式，將廉政、誠(chéng)實(shí)、謙虛、刻苦等道德要求確立為成文的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。然而，基于社會(huì)成員共識(shí)的道德要求由于約束力有限而往往被人們忽視。這也使得其持續(xù)性難以得到保證，從而減輕其約束作用。對(duì)此，世界各國(guó)紛紛采用道德立法的模式，以加強(qiáng)道德規(guī)則的約束力，更好地保障行政倫理的有效性。如美國(guó)頒布的《政府機(jī)構(gòu)道德法規(guī)》《行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》，新加坡的《公務(wù)員守則和紀(jì)律條例》和韓國(guó)的《公職人員倫理法》等，都是通過這一方式將道德規(guī)則提升為法律制度，從而提高行政倫理的約束力。從目前來看，我國(guó)雖然開始重視職業(yè)道德規(guī)范等行政倫理要求，但是大多表述過于抽象，未能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的作用。所以，我們應(yīng)當(dāng)重視道德立法這一手段，充分運(yùn)用我國(guó)自古以來的優(yōu)秀行政倫理思想，結(jié)合新時(shí)代的要求，以提升道德規(guī)則的引導(dǎo)作用。[13]

其次，思想教育手段也是貫徹社會(huì)規(guī)則從而改造公職人員思想的有效方式。公職人員通過思想教育能夠形成統(tǒng)一的行動(dòng)目標(biāo)，以主動(dòng)改變自己的行為，從而防止腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。譬如新加坡成立了專門負(fù)責(zé)公務(wù)員在職培訓(xùn)的學(xué)習(xí)機(jī)構(gòu)，并要求公務(wù)員每年必須參加相關(guān)培訓(xùn)。[14]這類培訓(xùn)不僅能提高公務(wù)員的專業(yè)行政能力，更能強(qiáng)化對(duì)公務(wù)員的倫理引導(dǎo)。我們黨歷來重視思想政治教育的重要作用，近年來持續(xù)開展三嚴(yán)三實(shí)、“兩學(xué)一做”“不忘初心、牢記使命”等主題教育活動(dòng)；在黨的十九大報(bào)告中，“精神”“思想”兩詞的使用頻率大大提升[15]，這表明了我們黨在頂層設(shè)計(jì)上充分重視黨員干部的思想教育工作。在行政上，我國(guó)《公務(wù)員培訓(xùn)規(guī)定（試行）》中也要求建立起以學(xué)分學(xué)時(shí)制度為量化基礎(chǔ)的培訓(xùn)管理制度，在物質(zhì)條件上保證公職人員接受思想教育，以提升公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)。然而，思想教育手段雖然有其長(zhǎng)久性和持續(xù)性的優(yōu)勢(shì)，但是仍然存在回報(bào)周期長(zhǎng)、效果不確定性等不足。之所以將其定義為具有半自主性的手段，主要是因?yàn)橐韵聝蓚€(gè)原因：一是公職人員可以從主觀和客觀兩個(gè)層面自主選擇是否要接受思想教育；二是在接受思想教育后，公職人員也可以自主決定是否要根據(jù)思想的轉(zhuǎn)變來規(guī)范其行為。目前來看，我國(guó)通過設(shè)立相關(guān)考核標(biāo)準(zhǔn)，從客觀上保證了國(guó)家公職人員和黨員干部能夠接受思想教育。為了更好地發(fā)揮思想教育的正向作用，還需要對(duì)傳統(tǒng)的培訓(xùn)方式進(jìn)行改革。傳統(tǒng)意義上的思想教育往往依托黨校等官方教育平臺(tái)，被培訓(xùn)成員的參與度不高，效果不甚理想。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，可以引入更加多樣化的教學(xué)方式，例如案例學(xué)習(xí)、小組討論、情景模擬等方式，以發(fā)揮公職人員的主觀能動(dòng)性；還可以采取視頻會(huì)議、手機(jī)學(xué)習(xí)等手段，能夠隨時(shí)隨地獲取相關(guān)知識(shí)內(nèi)容，使得學(xué)習(xí)更加方便快捷，也能更好地檢驗(yàn)公職人員的學(xué)習(xí)效果。

最后，在全社會(huì)加強(qiáng)廉政文化建設(shè)和培育也是促進(jìn)規(guī)則引導(dǎo)事半功倍的良方。作為三種方法中時(shí)間投入最長(zhǎng)、涉及主體最多的復(fù)合型手段，在全社會(huì)加強(qiáng)廉政文化建設(shè)可以通過重構(gòu)公職人員的價(jià)值觀念、降低全社會(huì)對(duì)腐敗的包容度等方式從根本上鏟除腐敗行為發(fā)生的可能性。例如，在芬蘭和瑞典等北歐國(guó)家，由于其獨(dú)特的地理位置和特殊的歷史文化背景，公民歷來鄙視行賄受賄、以權(quán)謀私、貪污腐化等丑惡行為，并且十分注重學(xué)校和社會(huì)對(duì)青年廉政價(jià)值觀的培養(yǎng)，因此腐敗案件極少。韓國(guó)在現(xiàn)代化進(jìn)程中也十分重視培育廉政文化，通過把反腐敗教育納入中小學(xué)課堂等方式在代際間鞏固廉政文化的效果。[16]從社會(huì)認(rèn)同的角度來看，我國(guó)素有廉潔清正的社會(huì)傳統(tǒng)，人們對(duì)腐敗行為的包容度很低。然而，在實(shí)際生活中，復(fù)雜的人倫關(guān)系和人情社會(huì)特征為腐敗現(xiàn)象的滋生與權(quán)力的濫用提供了溫床。如若從根本上改變這一現(xiàn)象，需要在內(nèi)容上對(duì)我國(guó)的社會(huì)文化進(jìn)行篩選甄別，去偽存真，摒除特權(quán)思想，樹立廉政觀念。要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)的自主性，保持良好的政社互動(dòng)合作關(guān)系，積極發(fā)揮社會(huì)的力量來加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)。

四、以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力

積極接受體制外社會(huì)力量的監(jiān)督是反腐工作的重要內(nèi)容。反腐敗作為一項(xiàng)需要全社會(huì)共同參與的系統(tǒng)工程，僅靠體制內(nèi)部的監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要充分發(fā)揮體制外的社會(huì)力量，運(yùn)用權(quán)利來監(jiān)督權(quán)力。提高體制外權(quán)利監(jiān)督的有效參與，可以從正反兩個(gè)方面著手。

從權(quán)利監(jiān)督的正面作用來看，無論是社會(huì)契約論還是馬克思主義，都強(qiáng)調(diào)人民是一切權(quán)力的來源，人民保有部分權(quán)利對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。在民主意識(shí)發(fā)達(dá)的當(dāng)下，越來越多的民眾愿意參與到監(jiān)督政府中來，并形成了具有影響力的社會(huì)組織。例如，在芬蘭，普通民眾可以直接查看公共部門的所有檔案，并且在完備的激勵(lì)和保護(hù)機(jī)制下，任何人都有權(quán)利直接舉報(bào)官員的腐敗行為，組建起很多具有影響力的公民自治組織。又比如在韓國(guó)，成立了韓國(guó)透明國(guó)際組織，通過整合資源、大力宣傳等方式為民眾的舉報(bào)和監(jiān)督提供了便捷的渠道。不僅如此，隨著全球化時(shí)代的到來，社會(huì)民眾的力量不僅可以在本國(guó)發(fā)揮不可忽視的作用，有時(shí)還可以影響到全球腐敗治理，例如設(shè)立在德國(guó)的透明國(guó)際組織，每年發(fā)布具有極大影響力的清廉指數(shù)排名，引起世界各國(guó)對(duì)腐敗問題的關(guān)注。

歷史上，我國(guó)從秦漢時(shí)期就有誹謗木、登聞鼓等機(jī)制設(shè)計(jì)，使得民眾能直接對(duì)官員的腐敗行為進(jìn)行曝光。改革開放以來，人們的政治意識(shí)在不斷地提升，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅速發(fā)展也使得監(jiān)督的渠道更加多元化，網(wǎng)絡(luò)反腐這一新形式方興未艾，權(quán)利監(jiān)督的重要作用逐漸凸顯。與民眾權(quán)利監(jiān)督的合法性來源相似，新聞媒體的權(quán)利監(jiān)督是基于以言論自由權(quán)、知情權(quán)為基礎(chǔ)的一系列基本權(quán)利，而新聞媒體相對(duì)于普通大眾而言，其專業(yè)性和獨(dú)立性更強(qiáng)，所以它既能作為權(quán)利監(jiān)督的主體對(duì)腐敗行為進(jìn)行調(diào)查和曝光，也能作為權(quán)利監(jiān)督的渠道向民眾傳遞有效信息。為了更好地保障媒體監(jiān)督，美國(guó)、瑞典、芬蘭、加拿大等國(guó)家出臺(tái)了一系列法律條例，允許新聞媒體在不泄露政府機(jī)密的前提下，對(duì)有關(guān)腐敗行為的任何新聞進(jìn)行報(bào)道。在我國(guó)，隨著近年來網(wǎng)絡(luò)自媒體的誕生和各大視頻網(wǎng)站的興起，媒體的影響力得到大幅提升，但這也對(duì)我國(guó)媒體的發(fā)展提出了更高的要求，給輿論監(jiān)督帶來了新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

從權(quán)利監(jiān)督的反面作用來看，雖然體制外監(jiān)督對(duì)反腐敗工作具有重要意義，但是也存在一些不足，而這些不足如果不能得到很好地解決，將會(huì)降低權(quán)利監(jiān)督的效度。一是從民眾自身的特點(diǎn)來看，第一，民眾自組織能力不強(qiáng)，所以其力量大多有限，不能引起社會(huì)的足夠重視；第二，民眾自身的理性有限，很多民眾的投訴往往是沒有根據(jù)的有罪推論，舉報(bào)信息不實(shí)給予政府錯(cuò)誤的引導(dǎo)；第三，由于民眾專業(yè)性的限制，所以他們?cè)诒O(jiān)督手段上往往較為單一，在監(jiān)督的內(nèi)容上也往往只和自己的私人利益相關(guān)，而不是和公共利益相關(guān)聯(lián)，這就變相地將腐敗問題簡(jiǎn)化成了簡(jiǎn)單的私人利益糾紛。為此，民眾應(yīng)當(dāng)從思想上加強(qiáng)自我教育，提高社會(huì)責(zé)任感，增強(qiáng)對(duì)自身權(quán)利的認(rèn)識(shí)，做現(xiàn)代意義上的合格公民。二是從新聞媒體的角度來看，雖然官方媒體的權(quán)威性很高，但是它對(duì)腐敗現(xiàn)象的敏感度往往不夠，并且由于官方媒體和黨政系統(tǒng)之間的復(fù)雜關(guān)系，也可能導(dǎo)致腐敗共謀的現(xiàn)象發(fā)生。而對(duì)于非官方的媒體而言，由于盈利的壓力驅(qū)動(dòng)，導(dǎo)致很多媒體利用民眾的有限理性和從眾心理制造虛假新聞，擠占了公共資源，阻礙了真實(shí)腐敗信息的披露。所以，對(duì)新聞媒體的監(jiān)管，既要突出媒體人的“良心”，削弱其逐利性追求，減少虛假信息和無效信息的傳遞，又要新聞媒體增強(qiáng)自身的獨(dú)立性和敏銳性，堅(jiān)守職業(yè)道德，為社會(huì)傳遞正確、透明的信息，從而為反腐敗工作提供強(qiáng)有力的輿論保證。

解決以上問題，不僅需要全社會(huì)的努力，更需要體制內(nèi)的大力支持。我國(guó)憲法確立了人民監(jiān)督的權(quán)利，但是在對(duì)舉證人的激勵(lì)和保護(hù)方面還沒有出臺(tái)相關(guān)的法律規(guī)定，這在一定程度上削弱了民眾參與監(jiān)督的積極性。此外，我國(guó)對(duì)新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督大多也都是以行政法規(guī)的方式進(jìn)行落實(shí)，尚未從法律層面上確定具有強(qiáng)制力的約束。只有通過完善的制度框架規(guī)范各主體行為的邊界，才能有效地激發(fā)體制外監(jiān)督的活力。另外，政府機(jī)構(gòu)對(duì)于社會(huì)輿論傾向于采取重堵輕疏的措施，習(xí)慣于運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段簡(jiǎn)化民眾的訴求，所以必須改變政府對(duì)輿論“問題化”管理的思想，才能積極聽取體制外監(jiān)督的意見。

五、以身份管理權(quán)力

從微觀層面剖析腐敗問題，需要聚焦到個(gè)體的公職人員身上，探討“身份管理”這一手段。與普通社會(huì)公眾不同，國(guó)家公職人員的身份更為復(fù)雜多樣：從最基本的政社二元?jiǎng)澐謽?biāo)準(zhǔn)來看，公職人員既是政治體系中的“行政人”，又是社會(huì)中普通的“自然人”；從黨政關(guān)系來看，公職人員既是負(fù)責(zé)執(zhí)行國(guó)家意志的政府成員，又有可能是負(fù)責(zé)表達(dá)國(guó)家意志的政黨成員；從權(quán)力的角度來看，公職人員既是行使國(guó)家權(quán)力的代理者，還可能是賦予權(quán)力的委托者。多重的身份會(huì)導(dǎo)致公職人員在實(shí)際工作中身份轉(zhuǎn)換的困境，也對(duì)監(jiān)督管理提出了更高的要求。為此，應(yīng)當(dāng)理清各身份之間的關(guān)系，對(duì)公職人員“復(fù)雜人”的身份進(jìn)行適度解離，進(jìn)而從微觀層面上杜絕腐敗。

首先，公職人員的多重身份不是非此即彼的割裂關(guān)系，而是層層遞進(jìn)的復(fù)合關(guān)系，這意味著幾種身份可能在同一個(gè)公職人員身上并存。每個(gè)人都是社會(huì)中的一員，所以國(guó)家公職人員的首要身份就是“自然人”，他擁有和其他成員一致的權(quán)利和義務(wù)，也具有人性本能的需求和欲望。相比于其他后期構(gòu)建的身份特征而言，“自然人”身份具有根本性，所以其影響力也最大。由于公職人員進(jìn)入了國(guó)家政治體系，所以在“自然人”身份的基礎(chǔ)上又多了一層“行政人”的身份。該身份最大的特點(diǎn)就在于其能夠擁有和行使公共權(quán)力，所以相對(duì)于一般的“自然人”而言，他的權(quán)利義務(wù)關(guān)系發(fā)生了改變。這種基本身份和中心身份的疊加就有可能引發(fā)身份管理的混亂，例如公職人員在使用權(quán)力時(shí)，他應(yīng)該遵守“行政人”身份下的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，但是由于基本身份的影響，導(dǎo)致公職人員下意識(shí)錯(cuò)誤地帶入了自己“自然人”的身份。這種應(yīng)然和實(shí)然的矛盾就造成了公職人員利用公共權(quán)力來滿足自己私人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的錯(cuò)位，導(dǎo)致了權(quán)力的濫用和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

因此，防止腐敗的發(fā)生就需要解決“自然人”身份和“行政人”身份之間的矛盾。而這不僅需要在微觀上引導(dǎo)公職人員自身理清這兩種身份之間的關(guān)系，降低自己作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的個(gè)人需求，更需要從宏觀和中觀層面規(guī)范公職人員與一般社會(huì)成員之間的距離。即使在一般的社會(huì)生活中，也要限制其“自然人”身份發(fā)揮作用，從而降低其影響。這兩種方法本質(zhì)上都是要突出“行政人”身份的特點(diǎn)，將公職人員與一般的社會(huì)成員區(qū)別化，從而簡(jiǎn)化其身份的復(fù)雜性，只考慮其行為是否符合“行政人”身份特點(diǎn)，降低監(jiān)督成本。例如，日本就通過法律嚴(yán)格區(qū)分正常的社交禮儀饋贈(zèng)與賄賂；芬蘭也對(duì)公務(wù)員的衣食住行有著嚴(yán)格的要求和規(guī)定，用強(qiáng)制性的方式擠占公職人員的“自然人”身份。在新加坡，由于良好的廉政文化使得官員明確了自己在社會(huì)中的身份定位，從而和一般的社會(huì)成員區(qū)別開來，通過自身的約束和全社會(huì)的監(jiān)督，共同突出了“行政人”的身份。在我國(guó)，即使社會(huì)中有很多不同階層的主體，但中國(guó)社會(huì)最基本、最核心的關(guān)系就是官民關(guān)系。[17]這為我國(guó)突出公職人員的“行政人”身份創(chuàng)造了良好的條件，但是尚未認(rèn)識(shí)到解離這兩種身份的必要性，導(dǎo)致在法律法規(guī)的創(chuàng)立過程中出現(xiàn)身份界定不清的情況。例如，我國(guó)《刑法》中對(duì)挪用資金罪的處罰并沒有免除其政治身份，“行政人”身份沒有受到影響，從側(cè)面強(qiáng)調(diào)了公職人員的“自然人”身份，這就導(dǎo)致了處罰的錯(cuò)位。因此，在未來的反腐敗工作中，應(yīng)當(dāng)充分重視這兩種身份的辨析，通過社會(huì)宣傳、思想教育等方式引導(dǎo)公職人員轉(zhuǎn)變身份觀念，自主地分離這兩種身份，并通過完善的制度規(guī)則保證身份分離的有效性，才能鞏固反腐成果。

其次，除了以上兩種身份以外，公職人員還可能是政黨成員。這就意味著在“自然人”和“行政人”身份的基礎(chǔ)上，又多了一層“設(shè)計(jì)者”的身份。作為公職人員的附加身份屬性之一，公職人員可能是代表特定階級(jí)利益的黨員，根據(jù)所在政黨的理念，設(shè)計(jì)和表達(dá)出與國(guó)家未來發(fā)展方向相關(guān)的路線方針?！罢h成員”這一身份突出了公職人員責(zé)任性的特征，因?yàn)樗粌H是一個(gè)命令的執(zhí)行者，更是命令的設(shè)計(jì)者。雖然有時(shí)候他參與設(shè)計(jì)的命令并不由他自己來執(zhí)行，但是他仍然需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這樣就可以保證問責(zé)制度的可行性，在政黨交替時(shí)保證政府工作的平穩(wěn)交接。在西方國(guó)家，公務(wù)員一般分為政務(wù)類公務(wù)員和事務(wù)類公務(wù)員，其中，政務(wù)類公務(wù)員是特定政黨的成員。黨員這一附加身份是在“行政人”中心屬性上的遞進(jìn)。例如，英國(guó)的內(nèi)閣成員就必須是多數(shù)黨的成員，而美國(guó)規(guī)定事務(wù)官不能是任何黨派的成員，這些例子都說明了西方國(guó)家對(duì)黨員這一附加身份管理的重視。而在我國(guó)的體制背景下，公務(wù)員隊(duì)伍中黨員比例高達(dá)80%以上，極高的重疊率也意味著黨員與“行政人”身份之間的區(qū)別并沒有非常明顯。分析近幾年的反腐舉措可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)極其強(qiáng)調(diào)對(duì)黨員身份管理的重要性，黨員管理的體系無論是在制度規(guī)則上還是在思想教育上都更加完善?，F(xiàn)階段提出的“老虎蒼蠅一起打”，就是要明確公職人員“行政人”的中心身份屬性，完善黨紀(jì)與國(guó)法的銜接，加強(qiáng)行政體系內(nèi)部自我管理的權(quán)限，并積極引入體制外監(jiān)督的重要力量，推動(dòng)協(xié)同反腐。

最后，在一個(gè)共同體最中心的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，公職人員還可能是“代表者”。這意味著他可以代表社會(huì)成員對(duì)如何授予國(guó)家權(quán)力進(jìn)行討論，進(jìn)而影響國(guó)家政權(quán)的組織結(jié)構(gòu)。這一身份是在“自然人”基本屬性上的遞進(jìn)，公職人員可以通過參加選舉等方式成為人大代表，進(jìn)而代表特定社會(huì)群體對(duì)國(guó)家大事進(jìn)行表決。可是，這種附加身份也帶來了不少問題：一是從理論層面來看，公職人員的“行政人”與“代表者”身份重疊所帶來的最大問題就在于其既是國(guó)家權(quán)力的授予者，又是國(guó)家權(quán)力的行使者，這既會(huì)導(dǎo)致代表結(jié)構(gòu)的“官僚化”，降低代表的權(quán)威性，也會(huì)違背分權(quán)制衡的理論思想。目前來看，我國(guó)還存在較為嚴(yán)重的雙重身份問題，在不少地方，“官員”在人大代表中所占的比例在40%至50%左右，少數(shù)地方高達(dá)60%以上。[18]在西方國(guó)家，有時(shí)也會(huì)出現(xiàn)既是政府成員同時(shí)也是議員的情況，例如英國(guó)的內(nèi)閣成員同時(shí)也是議會(huì)的成員，但是這兩種身份都是不能直接行使國(guó)家權(quán)力的；而美國(guó)憲法規(guī)定參議員不可以同時(shí)是政府人員，從法律層面上分離了這兩種身份，為我國(guó)人大制度改革提供了參考。二是從實(shí)踐層面上來看，由于工作量與專業(yè)性的問題，這兩種身份的重疊也會(huì)帶來諸多弊端。在日益復(fù)雜的社會(huì)與政治關(guān)系中，人大代表要處理的立法和監(jiān)督工作也日益增多，導(dǎo)致他們?cè)凇按碚摺边@一身份上的工作量劇增，從而擠占他們?cè)谥行墓ぷ魃纤ㄙM(fèi)的時(shí)間和精力。另一方面，隨著社會(huì)專業(yè)化分工的發(fā)展和各領(lǐng)域精細(xì)化改革的深入，簡(jiǎn)單的兼職代表已經(jīng)無法提供有效的意見[20]，所以對(duì)公職人員“行政人”和“代表者”兩種身份的解離也迫在眉睫。推動(dòng)人大代表的專職化或許是行之有效的辦法，但是，在我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)人大代表的全員專職化也是不可行的。因此，可行的策略是穩(wěn)步推進(jìn)“專兼結(jié)合”的改革方案，逐步提高人大代表的專業(yè)性和權(quán)威性，降低官員在人大代表中的比例，扭轉(zhuǎn)社會(huì)對(duì)人大代表“簡(jiǎn)單同意”的刻板印象，促進(jìn)人大在反腐敗工作中發(fā)揮越來越重要的作用。