國家信息中心 費太安

新冠肺炎疫情傳播呈現(xiàn)全球化、長期化、反復(fù)化、不可逆化的特點，對我國和世界經(jīng)濟均造成重大影響，未來世界經(jīng)濟、地緣政治、軍事風(fēng)險等不確定性大大增加。2020年3月27日，中共中央政治局召開會議，在分析國內(nèi)外新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟運行形勢時指出，要加大宏觀政策調(diào)節(jié)和實施力度，要抓緊研究提出積極應(yīng)對的一攬子宏觀政策措施。疫情正從內(nèi)外兩方面深度沖擊我國經(jīng)濟，“急則治標，緩則治本”，當下既需要有力的財政貨幣政策保生存，也要避免應(yīng)急之策成為將來的隱患。因此，當前從經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律、現(xiàn)實制約和長遠效率角度考慮經(jīng)濟政策尤為必要。

一、疫情對世界和我國經(jīng)濟造成深度和長期沖擊

目前，國內(nèi)疫情雖已基本得到控制，但歐美等國家和地區(qū)疫情進入加速上升階段，世界范圍的傳播還在擴大。不少學(xué)者認為此次疫情對經(jīng)濟的沖擊可能超過20世紀二三十年代的大蕭條，將改變世界發(fā)展進程。

(一)疫情傳播全球化、長期化、反復(fù)化、不可逆化

截至2020年4月14日，全球共有212個國家和地區(qū)存在新冠肺炎確診病例，累計確診病例數(shù)已接近200萬例，有21個國家累計確診病例超過1萬例，并且傳播速度還在加快，印度、非洲、南美洲等人口大國或地區(qū)疫情出現(xiàn)快速攀升跡象。全球疫情交叉?zhèn)鞑?，流行病學(xué)專家認為2020年11月份以后我國可能又將面臨疫情的巨大挑戰(zhàn)。疫情帶來的重大影響已經(jīng)形成并正在加深，具有不可逆性。

(二)疫情對世界經(jīng)濟造成全局性和系統(tǒng)性沖擊

主要發(fā)達經(jīng)濟體和大型新興經(jīng)濟體經(jīng)濟受疫情影響嚴重。截至4月14日，占全球GDP比重超過80%、GDP規(guī)模全球排名前20位的經(jīng)濟體中，有17個經(jīng)濟體確診病例過萬，其余3個經(jīng)濟體也均有5000例左右。出于疫情防控需要，這些經(jīng)濟體經(jīng)濟也基本趨向全面停滯，造成系統(tǒng)性影響。

(三)經(jīng)濟逆全球化傾向更趨突出

疫情加劇了世界經(jīng)濟逆全球化勢頭，無論美國還是歐洲，不少國家基于所謂安全考慮表示產(chǎn)業(yè)鏈要回歸本國，日本計劃拿出超過22億美元幫助日本企業(yè)遷出中國，主要經(jīng)濟體相互之間封鎖和貿(mào)易戰(zhàn)跡象愈發(fā)明顯。由于疫情阻隔加上逆全球化政策，在可見的未來經(jīng)濟增長過程中，我國出口對GDP的負貢獻、產(chǎn)業(yè)鏈補短板將成為長期現(xiàn)象。

(四)受疫情影響我國經(jīng)濟下滑明顯

2020年第一季度，我國GDP按不變價格計算，比上年同期下降6.8%。規(guī)模以上工業(yè)增加值同比下降8.4%，全國居民人均消費支出實際下降12.5%，全國固定資產(chǎn)投資同比名義下降16.1%，貨物貿(mào)易順差比上年同期減少80.6%。疫情對消費性服務(wù)業(yè)和出口部門沖擊較大，對中低收入者尤其是農(nóng)民工群體影響明顯。同時，經(jīng)過艱苦卓絕的努力，我國疫情防控阻擊戰(zhàn)取得重大階段性成果，經(jīng)濟活動得到有序恢復(fù)，4月份主要經(jīng)濟指標明顯好轉(zhuǎn)。但外圍疫情的影響還在持續(xù)深化，對外經(jīng)濟活動的影響仍在持續(xù)，經(jīng)濟全面企穩(wěn)比較困難。

二、目前的政策思路和改進空間

(一)已出臺的財稅等經(jīng)濟政策還有改進空間

為減輕疫情對經(jīng)濟的沖擊，我國連續(xù)出臺了多項穩(wěn)經(jīng)濟的財稅政策。各地方政府均出臺了相比往年更為龐大的投資計劃。據(jù)統(tǒng)計，全國各省份宣布的投資總額近50萬億元。這些投資計劃中，傳統(tǒng)交通、能源等大基建項目仍占據(jù)主要位置。但是綜合考慮疫情特點和我國財政經(jīng)濟情況，目前的經(jīng)濟政策力度和方式還有不足之處。

一是財稅政策的力度還不夠。目前財稅政策難解中小企業(yè)燃眉之急。疫情對實體經(jīng)濟帶來很大沖擊，中小企業(yè)面臨大范圍倒閉風(fēng)險。中小微企業(yè)解決了80%以上的就業(yè)，如果大量倒閉，就業(yè)勢必會出問題。2020年1～2月份中國增加了近800萬的登記失業(yè)人口，這種沖擊還在深化。二是財政收支壓力比較大。2020年第一季度，全國一般公共預(yù)算收入同比下降14.3%，全國稅收收入同比下降16.4%，全國政府性基金預(yù)算收入同比下降12%。面對經(jīng)濟下行壓力，減稅扶持政策將進一步減收增支，政府投資也將大大增加政府支出，再加上地方政府債務(wù)到期償還等因素，財政收支壓力很大。三是大量基建的投資效率問題不容忽視。新基建里面有不少傳統(tǒng)“鐵公基”的項目。與中央原有的提法相比，新基建已大幅擴容。傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的鐵路、公路、機場、港口、水利設(shè)施等項目，不少也出現(xiàn)在新基建的大框架里。城市軌道交通、特高壓是多年的老基建。城市軌道交通項目更是一遇到經(jīng)濟刺激政策便會浮出水面。有的城市地鐵項目超出實際需求且負債過高，前些年類似項目還因缺乏可持續(xù)性未能審批通過。四是新技術(shù)項目的投資風(fēng)險需要重視。新基建中有不少是成長中的新技術(shù)項目，技術(shù)路線和市場前景不確定性強，投資風(fēng)險較大。面對風(fēng)險性較高的項目，國內(nèi)外經(jīng)驗都表明應(yīng)由企業(yè)和市場選擇。如果由政府進行投資，項目甄別、運作的風(fēng)險更大，一旦選擇失誤，大量投資將無法收回。

(二)產(chǎn)權(quán)和人力資本是改革開放以來發(fā)展紅利的主要來源

改革開放后中國經(jīng)濟的高速發(fā)展，形成的共識是主要得益于體制上由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟，市場在資源配置中發(fā)揮了越來越重要的作用。不少學(xué)者也指出，技術(shù)的快速發(fā)展與應(yīng)用、勞動力的有效轉(zhuǎn)移與利用等為中國經(jīng)濟的持續(xù)增長提供了重要保障。再進一步，從人類社會幾千年的進步發(fā)展史、歷代王朝的興替史、改革開放的生動實踐史，我們不難發(fā)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的優(yōu)化配置、人力資源的有效開發(fā)，是經(jīng)濟快速發(fā)展、社會安定興旺的內(nèi)生動力和根本原因。改革開放后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革、國有企業(yè)改革、商品房住房制度改革等，為經(jīng)濟發(fā)展帶來了極大的動力源泉；允許城鄉(xiāng)勞動力流動就業(yè)、改革高考制度和大學(xué)畢業(yè)生自主擇業(yè)制度、全面對外開放充分利用外部需求等，人力資本得到更廣泛更充分的積累、發(fā)揮和利用，為經(jīng)濟發(fā)展帶來了前所未有的活力。

經(jīng)過近40多年高速發(fā)展后，我國經(jīng)濟進入中高速增長的新常態(tài)，不僅速度在轉(zhuǎn)變，發(fā)展基礎(chǔ)、技術(shù)條件、外部環(huán)境、人力資源等都在相應(yīng)改變，傳統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)和人力資本紅利正在削減。

(三)通過產(chǎn)權(quán)和人力資本改革推動隱形財富顯性化，釋放超大規(guī)模市場潛力是應(yīng)對經(jīng)濟下行壓力的有效方式

應(yīng)對當前經(jīng)濟形勢，既有宏觀經(jīng)濟政策思路主要通過刺激消費和啟動政府基建投資來穩(wěn)增長，中央提出的“六?！?1)“六保”即保居民就業(yè)、保基本民生、保市場主體、保糧食能源安全、保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定、保基層運轉(zhuǎn)。新任務(wù)是根據(jù)實際情況制定的有力舉措。需要配套的是要有龐大的財源，僅依靠赤字、國債或貨幣政策難以滿足或副作用很大?？梢匝芯康牧硪粭l途徑是，推動社會隱性財富顯性化，增加居民特別是中低收入者財富，提升消費能力帶動社會投資，實現(xiàn)消費、投資、就業(yè)的良性循環(huán)。

一是從消費市場來看，我們有著14億人口，并且居民儲蓄率相對較高，經(jīng)濟政策需要在兜底和安心上做文章，減少一般人群的不確定性和后顧之憂，增加中低收入者的顯性財富。同時，釋放超大規(guī)模消費潛力也會形成巨大的需求能力和帶來相應(yīng)的供給能力。二是從勞動力的數(shù)量看，我們有超過8億的勞動力，未來每年還有大量的新出生人口；從人力資本積累看，目前每年大約有800萬大學(xué)生畢業(yè)。充分調(diào)動人的積極性，開發(fā)利用好人力資本，會給經(jīng)濟帶來新的長期活力。三是從經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和生產(chǎn)力發(fā)展看，我國農(nóng)業(yè)人口市民化和城鎮(zhèn)化還有很大的提升空間。2019年城鎮(zhèn)化率只有60.6%，遠低于發(fā)達國家80%的平均水平。穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，特別是綠色都市圈建設(shè)將會帶動公共衛(wèi)生、教育、醫(yī)療、房地產(chǎn)、基建、環(huán)保等諸多行業(yè)的發(fā)展，這又會帶來需求和投資的良性循環(huán)。四是加快數(shù)字化轉(zhuǎn)型，利用我們已有的數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)和優(yōu)勢，搶占數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展先機。數(shù)字經(jīng)濟對疫情后的復(fù)蘇、消費、投資、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)升級、消費迭代，制造業(yè)、服務(wù)業(yè)以及城鄉(xiāng)的融合發(fā)展，國際競爭力的提升，都有非常顯著的積極作用，是未來經(jīng)濟的增長亮點。

面對新冠疫情長期、深度、內(nèi)外沖擊，我們既要有短期應(yīng)急處置措施，更要有中長期防范風(fēng)險、提高經(jīng)濟潛在增長率的重大舉措。尋找關(guān)鍵領(lǐng)域深化產(chǎn)權(quán)和人力資源制度改革，將疫情風(fēng)險最小化、隱性財富顯性化、發(fā)展動力內(nèi)生化，激發(fā)活力、增加動力、培育潛力，又將為中國經(jīng)濟帶來新的幾十年發(fā)展紅利。

三、即期、中期和遠期經(jīng)濟政策建議

以產(chǎn)權(quán)制度和人力資本為核心，著眼可持續(xù)的新增長動能培育，分短期、中期、長期統(tǒng)籌研究儲備一攬子宏觀經(jīng)濟政策，做好應(yīng)對新冠肺炎疫情的長遠打算。

(一)即期：以財稅和國資產(chǎn)權(quán)改革保生存、減風(fēng)險

當務(wù)之急是恢復(fù)被疫情打斷的產(chǎn)業(yè)循環(huán)和經(jīng)濟秩序，通過財政貨幣政策幫助那些處境艱難的企業(yè)和個人，特別是中小微企業(yè)和低收入人群。圍繞國有資產(chǎn)和國有資本產(chǎn)權(quán)改革，保障財政經(jīng)濟可持續(xù)性，投融資能夠循環(huán)運轉(zhuǎn)。

創(chuàng)新財政政策，研究一次性、普惠性、差異性救助政策體系。以穩(wěn)就業(yè)為重點，增加財稅政策的靈活度和適用性。一是研究出臺一次性救濟政策。考慮更大幅度的出口退稅，一定期限內(nèi)降低社保費率，房地產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)化土地使用稅減免，提供財政補助金或幫扶基金支持。主要用于救助符合發(fā)展方向，處于創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新期，或者臨時遭遇巨大沖擊，短期資金鏈斷裂的企業(yè)。同時，前瞻經(jīng)濟發(fā)展趨勢如果沖擊過大，形成系統(tǒng)性大衰退，短期內(nèi)財稅政策與經(jīng)濟的良性循環(huán)機制被破壞，將無法起到作用。二是從稅率、課稅范圍、納稅人等稅制主要方面，研究重大普惠性或行業(yè)性優(yōu)惠政策。如針對明顯遭受巨大損失的旅游、餐飲、住宿、文體等，出臺行業(yè)性政策。深入評估經(jīng)濟和財稅互動關(guān)系、稅收減免和政策優(yōu)惠效果。三是對特別低收入群體直接發(fā)放現(xiàn)金、低收入群體發(fā)放消費券、中等收入群體由工會等提前發(fā)放年度購物卡券等。四是增加政策的柔性空間。在實施全國層面的減稅降費和支出幫扶政策基礎(chǔ)上，地方政府對本地企業(yè)和人群情況掌握更多信息，非常時期可以考慮賦予地方政府出臺財稅幫扶政策的自主權(quán)，可一地一策，一企一策。

改革國資產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)財政增收減支。一是加強國有資產(chǎn)管理，研究提高國有資本充實財政的領(lǐng)域和額度。逐步提高國有資本收益上繳公共財政的比例。動態(tài)編制國有資產(chǎn)、國有資本資產(chǎn)負債表，規(guī)范對國有企業(yè)和各級國有資產(chǎn)的處置和收益分配。通過增加國家財政收入，增強財政的宏觀調(diào)控力度。二是深化混合所有制改革，帶動社會資本投資。國有企業(yè)需要資金做大做強，民營企業(yè)需要拓寬投資渠道。重點對石油、天然氣、電力、鐵路、通信、金融等領(lǐng)域，加快混改步伐，降低進入門檻，形成撬動社會資本、促進競爭、利益共享的良性局面。三是充分利用社會資本，創(chuàng)建包容市場力量的建設(shè)新模式。政府和社會資本合作(PPP)模式前些年調(diào)動了社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為地方政府以發(fā)展的方式擺脫債務(wù)困境提供了新路徑。當前要創(chuàng)新發(fā)展政府和社會需求合作模式，更加有效地對社會資本產(chǎn)權(quán)進行保護，形成社會資本和地方政府合作的載體，更大限度地調(diào)動社會資本的積極性。

創(chuàng)新利用國有資源財富。發(fā)揮社會主義制度所特有的優(yōu)勢，創(chuàng)新國有資源礦藏、水流、森林、土地和其他天然資源等財富顯性化方式。每個公民出生即享有一筆同等份額的國家公共財富，作為自己養(yǎng)老、醫(yī)療等的保底資產(chǎn)。將國有資源財富顯性化配置作為特定用途，既不會動搖破壞國有資源，也不至于即時擠兌，但卻可以起到充實居民財富、托底保障的功能，特別是對受疫情影響較大的中低收入者。

(二)中期：利用好人才資源，向人力資本要活力動能

改革束縛人力資源潛能有效發(fā)揮的體制機制，充分發(fā)揮科技創(chuàng)新、社會服務(wù)和生產(chǎn)供給三個領(lǐng)域的人力資源優(yōu)勢。千方百計穩(wěn)定外貿(mào)出口，結(jié)構(gòu)性降低勞動力生活成本。強化人力資本積累，為經(jīng)濟發(fā)展積蓄后勁。

以機制改革激發(fā)科技創(chuàng)新、社會服務(wù)和生產(chǎn)供給三個領(lǐng)域生產(chǎn)力。將人才資源與數(shù)據(jù)經(jīng)濟結(jié)合，提高科技含量，打造數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展新平臺，推動實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，贏得未來發(fā)展主動權(quán)。一是以人為核心，打破對人才創(chuàng)新的束縛，培育更多具有經(jīng)濟價值、更利于轉(zhuǎn)化利用的科技成果。改革科研考評體制，將知識產(chǎn)權(quán)與個人職稱晉級等直接掛鉤，科研產(chǎn)生的經(jīng)濟價值折算為相應(yīng)科研成果，用于聘期考核和職稱晉升。應(yīng)用型課題資助可讓企業(yè)參與課題申報和結(jié)題審核等。二是以實現(xiàn)醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)為目標，改革醫(yī)保支付制度。建立醫(yī)師服務(wù)費支付新機制和醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)市場平臺，推動形成多種力量辦醫(yī)。正如民營經(jīng)濟的發(fā)展為國有企業(yè)改革提供重要支撐一樣，加快醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)，推動形成多種社會力量辦醫(yī)，有望成為深化醫(yī)改，解決醫(yī)療衛(wèi)生市場頑疾的重要突破口。三是在基本公共服務(wù)預(yù)算分配上，國家財政按照上一年度各地常住人口配置公共資源，充分發(fā)揮2億農(nóng)村剩余勞動力的創(chuàng)造力。此次疫情對農(nóng)民工就業(yè)帶來較大沖擊，要發(fā)揮大城市對多層次勞動力人群的包容吸納作用，公共資金隨人口走，中央財政民生支出依據(jù)各地常住人口為重要計算權(quán)重。在就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面，形成全國統(tǒng)籌、異地結(jié)轉(zhuǎn)、覆蓋全國的“?；尽鄙鐣踩W(wǎng)。

降低勞動力生活成本，動態(tài)調(diào)整對外經(jīng)貿(mào)戰(zhàn)略，最大化發(fā)揮人力資源比較優(yōu)勢。對外開放既是過去40多年經(jīng)濟高速發(fā)展的重要條件，也是未來社會發(fā)展的重要支撐點。根據(jù)我國農(nóng)村勞動力資源規(guī)模數(shù)量大、多層次的特征，對外貿(mào)易要從單一規(guī)模擴張向質(zhì)量效益提高轉(zhuǎn)變，從成本和價格優(yōu)勢向綜合競爭優(yōu)勢轉(zhuǎn)變。一是簡政放權(quán)探索減稅清費空間，切實降低企業(yè)稅費負擔和企業(yè)的制度性交易成本。二是繼續(xù)高度重視引進外資?？紤]人力資本在區(qū)域間的差異，賦予地方政府在引進外資中的政策空間，促進引資引技引智相結(jié)合，增強對制造業(yè)外資的吸引力。三是加快推進各類出口、科技、自貿(mào)園區(qū)建設(shè)，園區(qū)建設(shè)重點由政策洼地型向有利于交易費用節(jié)約型、人力資本積累型轉(zhuǎn)變，提高經(jīng)濟內(nèi)生增長動能和產(chǎn)品綜合競爭力。四是要降低中低收入階層的居住成本。近年居民住房價格快速上漲，不僅加重了居民購房負擔，更加劇了農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的難度。研究顯示，外出農(nóng)民工居住支出占生活消費支出的比重為46.9%，降低居住成本是降低勞動力成本、減輕企業(yè)負擔、減少城鎮(zhèn)化阻力的重要環(huán)節(jié)。五是降低“五險一金”繳納比例，改革職工社保制度。目前各地繳納“五險一金”的比例雖有不同，但絕大部分省市的繳納比例都在工資總額的40%以上。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在與125個國家的社保費率對比分析后，只有11個國家的社保費率超過40%，而且主要是發(fā)達的福利國家。六是降低交通成本。我國幅員遼闊，不僅城鄉(xiāng)差距大，東中西部也差距明顯。在高鐵建設(shè)運營的同時，我們?nèi)砸吹截毟徊罹嗟拇嬖冢俗哞F出行對農(nóng)民工等一般打工者而言費用相對較高。建議繼續(xù)保留一定比例的傳統(tǒng)列車，保障低收入群體基本的出行通道。

以高質(zhì)量發(fā)展為契機，強化人力資本積累。從總體受教育水平來看，我國與發(fā)達國家有明顯差距。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2015年美國高等教育毛入學(xué)率為85.8%，德國為68.27%。就勞動年齡人口來看，受教育水平也顯著低于發(fā)達國家。有資料顯示，我國勞動者的受教育年限與美國相比，在20歲這個年齡組低29%，30歲年齡組低35%，40歲年齡組低39%，50歲年齡組低47%。農(nóng)村人口教育水平比城鎮(zhèn)更低。根據(jù)三農(nóng)普資料，在農(nóng)戶受教育程度上，84%左右只受過初中及以下教育。其中，未上過學(xué)和只有小學(xué)教育水平的占近45%；受過大專及以上教育的只有3.92%。同時，保障農(nóng)村人口基本教育尤為重要，一方面，發(fā)揮中央財政和中央對官員考核兩個引導(dǎo)機制作用。以列計劃、定時限的方式推動農(nóng)民工平等享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，建立農(nóng)民工隨遷子女平等接受教育的體制機制。另一方面，建立農(nóng)村地區(qū)孩子教育保障機制，不僅要“有學(xué)上”，還要“能上學(xué)”“能完成學(xué)業(yè)”。加強對農(nóng)村勞動力教育和技能培訓(xùn)。強化對農(nóng)村勞動力的教育和知識技能培訓(xùn)，是做大做強我國實體經(jīng)濟，進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的必備環(huán)節(jié)。一是平衡人才結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟發(fā)展階段、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的關(guān)系。仍需要積極發(fā)展一定比例的?？?、職業(yè)教育，為制造業(yè)、生產(chǎn)生活服務(wù)業(yè)培養(yǎng)所需人才。二是提高務(wù)農(nóng)人員專業(yè)技術(shù)水平，對從事農(nóng)業(yè)種植或農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化工人加強專業(yè)技能培訓(xùn)。三是引導(dǎo)企業(yè)和社會組織，加強對城鎮(zhèn)就業(yè)務(wù)工人員進行職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。

(三)遠期：以數(shù)字經(jīng)濟和綠色都市圈作為核心培育新增長極

抓住數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展機遇，搶占未來發(fā)展制高點。構(gòu)建多個經(jīng)濟增長極，提高經(jīng)濟潛在增長率，擴容國內(nèi)市場。以都市圈產(chǎn)業(yè)園區(qū)為著力點，推進產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

明晰和保護數(shù)字產(chǎn)權(quán)，推動數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。在新時期數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展與人力資源潛能充分發(fā)揮，互為重要支撐，相得益彰。目前，數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)據(jù)平臺在市場和企業(yè)層面建設(shè)發(fā)展得最快最好，而政府在數(shù)字技術(shù)開發(fā)應(yīng)用方面相對落后。要牢固樹立產(chǎn)權(quán)思維，明確政府與市場邊界。具體的研發(fā)投資最大可能是由市場主導(dǎo)，政府可在以下三個方面大力推進：一是為市場提供更好的服務(wù)——提供規(guī)劃、標準、法律，提升政府信息的透明度，聯(lián)通各部門的大數(shù)據(jù)并有序向市場開放。通過明晰和保護各類數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)，促進數(shù)據(jù)市場的健康發(fā)展。二是政府系統(tǒng)的辦公自動化改造。目前政府部門還遠沒有實現(xiàn)辦公自動化，與國際化企業(yè)的數(shù)字化差距更大，要加快實現(xiàn)政府系統(tǒng)辦公自動化的軟硬件改造。三是結(jié)合事業(yè)單位分類改革，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)投資收益。出臺指導(dǎo)意見，明確數(shù)字化目標，通過明晰產(chǎn)權(quán)收益，加快推進公立醫(yī)院等事業(yè)單位數(shù)字化，實現(xiàn)病歷電子化、互通互認以及遠程診療，構(gòu)建醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)平臺。在社會領(lǐng)域挖掘類似投資改造項目，既不需要政府全額投資，又具有可觀的投資回報，也是高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義。

因人利導(dǎo)建設(shè)世界級都市圈。未來經(jīng)濟發(fā)展的希望在都市圈，中國經(jīng)濟增長的新動能、轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新驅(qū)動，大部分也將出現(xiàn)在大都市圈、城市群。政府要做的基礎(chǔ)而有效的工作是推動優(yōu)勢效率聚集，消除人力資本等要素的流動壁壘，補齊公共服務(wù)短板。一是依托于長三角城市群、長江中游城市群和成渝城市群，把武漢、重慶打造為除上海外的其他兩個特色鮮明、分工明確的全球城市，發(fā)揮中心城市的引領(lǐng)作用。將長江經(jīng)濟帶變成黃金經(jīng)濟帶，推動長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展。二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素一體化利用。用地指標和常住人口直接掛鉤，農(nóng)村集體建設(shè)用地和國有土地同價同權(quán)同等入市。農(nóng)民工市民化過程中構(gòu)建第二推拉力，通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、宅基地轉(zhuǎn)讓等提供推力支撐，通過全國社保體系、農(nóng)民工安居工程等提供拉力支撐。三是依據(jù)自然環(huán)境承載力等客觀實際，將水資源等作為硬性指標，科學(xué)分析評價西部地區(qū)資源環(huán)境承載能力和開發(fā)密度，建立各具特色的區(qū)域發(fā)展格局。四是做好安全和公共衛(wèi)生設(shè)施配置改造。建設(shè)適度規(guī)模的傳染病患者收容治療機構(gòu)、改造老舊住宅小區(qū)以及做好防空設(shè)施維護等。五是破除各種發(fā)展阻礙，提升市場效率。優(yōu)化都市圈營商環(huán)境，消除生產(chǎn)要素流動壁壘。政府引導(dǎo)社會資本加大城市內(nèi)部和城際重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點推進產(chǎn)業(yè)、環(huán)保市場、社會事業(yè)一體化建設(shè)。

以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為重點推動建設(shè)綠色都市圈。產(chǎn)業(yè)園區(qū)承載著我國經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐力量，是經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎。目前，我國共有168個國家級高新區(qū)、219個國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，加上其他類型的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，全國約有2.5萬個產(chǎn)業(yè)園區(qū)，對國家經(jīng)濟的貢獻率約為35%。同時，各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)也是污染的集中地，存在資源、能源消耗高，生態(tài)環(huán)境風(fēng)險大的特點。產(chǎn)業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)綠色升級，是推動綠色都市圈建設(shè)的有效抓手。產(chǎn)業(yè)園區(qū)主要集聚在經(jīng)濟較發(fā)達的長三角、珠三角以及環(huán)渤海地帶。以產(chǎn)權(quán)改革為重點推進產(chǎn)業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)綠色升級，明確政府與園區(qū)、園區(qū)與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)等各方投資收益保障。一是圍繞重點環(huán)節(jié)，實施園區(qū)差異化改造升級方案。根據(jù)原有園區(qū)企業(yè)的生產(chǎn)方式、物流配送、服務(wù)保障、資源利用、污染處理以及土地開發(fā)利用等方面的不同特征，制定相應(yīng)的指導(dǎo)方案，采取不同的綠色化升級推進策略和工作重點。主要有以下三種模式：規(guī)劃全新型、深化改造型、網(wǎng)化虛擬型。規(guī)劃全新型的生態(tài)產(chǎn)業(yè)園前期資金投入較高，適合在具有一定資金基礎(chǔ)和招商吸引力的地區(qū)發(fā)展。深化改造型，就是在現(xiàn)有經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)或高新技術(shù)園區(qū)的基礎(chǔ)上，對園區(qū)內(nèi)企業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟聯(lián)系按照工業(yè)生態(tài)學(xué)原則進行重新整合或引進若干能夠建立工業(yè)共生關(guān)系的企業(yè)。虛擬型工業(yè)園區(qū)，是在園區(qū)之間尋找合適的企業(yè)，采用合理有效的鏈接，充分利用各種需求和供給信息，拓展物質(zhì)的循環(huán)，最大限度實現(xiàn)物質(zhì)集成。二是建立綠色化運轉(zhuǎn)體系，夯實園區(qū)綠色發(fā)展的基礎(chǔ)要件。綠色化工業(yè)園區(qū)的建設(shè)和發(fā)展需要相應(yīng)的以綠色化為核心的運轉(zhuǎn)體系，綠色化工業(yè)園區(qū)運轉(zhuǎn)體系主要包括基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)裝備、科技創(chuàng)新、信息系統(tǒng)、管理系統(tǒng)、交易平臺、人力資源、聯(lián)動機制等方面。圍繞這一運轉(zhuǎn)體系，各地在中央有關(guān)部門的指導(dǎo)下，根據(jù)自身基礎(chǔ)條件和具體產(chǎn)業(yè)特點，夯實運轉(zhuǎn)基礎(chǔ)。采取PPP模式等投融資方式，加大基礎(chǔ)設(shè)施投入力度。鼓勵企業(yè)技術(shù)設(shè)備更新，提高技術(shù)裝備的現(xiàn)代化和國產(chǎn)綠色化水平。采取個體創(chuàng)新與互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)合創(chuàng)新相結(jié)合，提高科技創(chuàng)新水平。加大信息化投入，充分發(fā)揮信息化在產(chǎn)業(yè)融合、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟中的重要作用。借鑒西方發(fā)達國家產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理的良好經(jīng)驗?zāi)Ｊ?，提高園區(qū)科學(xué)化管理水平。協(xié)調(diào)建立生產(chǎn)要素、科研成果、污染排放等交易平臺，充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的效率優(yōu)勢。高度重視產(chǎn)業(yè)園區(qū)的技術(shù)、管理人才，做好人才引進、管理、服務(wù)工作。建立多方面的協(xié)商協(xié)調(diào)機制，及時解決跨企業(yè)、跨園區(qū)、跨部門、跨區(qū)域的問題。三是統(tǒng)籌用好中央預(yù)算內(nèi)技改資金和綠色發(fā)展基金，推進產(chǎn)業(yè)園區(qū)重點產(chǎn)業(yè)綠色化升級，帶動全社會技術(shù)改造和產(chǎn)業(yè)升級。四是園區(qū)做好外部性較強的公共基礎(chǔ)設(shè)施等軟硬件投入維護，逐步建設(shè)生態(tài)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)。五是通過貼息貸款、稅收優(yōu)惠、產(chǎn)品認證等方式鼓勵企業(yè)建設(shè)行業(yè)領(lǐng)先的綠色生產(chǎn)體系和綠色產(chǎn)品體系，政府切實加強對綠色產(chǎn)權(quán)的保護。

完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。目前我國農(nóng)村人口的勞動生產(chǎn)率只相當于城鎮(zhèn)的1/8左右。農(nóng)業(yè)人口的有序轉(zhuǎn)移，既需要城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的拉力，也需要農(nóng)村改革、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推力。為此，一是在實踐基礎(chǔ)上不斷完善利用農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系、農(nóng)業(yè)合作社等方式實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營。二是加快探索農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村宅基地置換、融資等，為農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移完善制度條件，構(gòu)建支撐機制。同時，在土地置換過程中，注意區(qū)分等級，土壤的肥沃程度、地塊位置、所處環(huán)境等對農(nóng)業(yè)產(chǎn)量有直接影響，不能將優(yōu)質(zhì)農(nóng)田與貧瘠土地同等置換。三是發(fā)揮市場機制在農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)具體經(jīng)營方面的作用，引導(dǎo)更多社會資源配置到農(nóng)業(yè)，促進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式發(fā)展。政府建機制加上市場價格的引導(dǎo)，共同推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村的繁榮。四是改革財政支農(nóng)方式，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。目前我國財政支農(nóng)補貼政策是以誰的田地補貼誰，而不是誰種地補貼誰。真正種地的人往往不能獲得多少種地補貼，這實際上既提高了土地流轉(zhuǎn)的成本，也降低了從事農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)者的積極性。通過改革完善財稅支農(nóng)補貼政策，改按地補貼為按種地人進行補貼，降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)成本，形成持有土地付出成本和種地收益的格局。改變微觀、分散的糧食生產(chǎn)補貼方式，建立更加宏觀的綜合性補貼引導(dǎo)機制，提高農(nóng)產(chǎn)品的競爭力和種糧積極性。創(chuàng)新財政支農(nóng)具體形式，可考慮創(chuàng)建更多農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基金，以發(fā)揮財政資金的扶持引導(dǎo)作用。