蘇寬，秦小康，楊麗

漢中市南鄭區(qū)林業(yè)局，陜西漢中723100

近年來，漢中市南鄭區(qū)積極響應(yīng)黨中央號召，堅持貫徹落實中、省、市林業(yè)政策，大力實施長江流域防護(hù)林體系建設(shè)、天然林保護(hù)、秦嶺巴山生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理、退耕還林（草）、林權(quán)制度改革等項目工程，保護(hù)天然林資源，實行封山育林，不斷加強森林防火、森林病蟲害防治，堅決打擊偷伐、盜伐、亂砍、濫伐森林資源的行為。林權(quán)制度改革后，山有其主，林權(quán)所有人成為山林名副其實的主人，護(hù)林、造林積極性持續(xù)高漲，發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)意識明顯增強，大大加快了全區(qū)林業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)步伐[1-4]。

1 南鄭區(qū)概況及森林資源現(xiàn)狀

陜西省漢中市南鄭區(qū)位于陜西省西南部、漢中市南面，東臨陜西省城固縣、西鄉(xiāng)縣，南接四川省通江縣、南江縣，西連陜西省寧強縣、勉縣，北臨漢江與漢臺區(qū)隔江相望。地理坐標(biāo)為32°24′N～33°07′N，106°30′E～107°22′E。區(qū)政府駐地漢山鎮(zhèn)周家坪，距漢中市政府12km，距西安市280km(經(jīng)西漢高速公路)。區(qū)內(nèi)最東面是福成鎮(zhèn)佛頭山村，最西面是黎坪鎮(zhèn)松坪村，最南面是福成鎮(zhèn)底坪村，最北面是梁山鎮(zhèn)梁西村，東西最長約83km，南北最長約79km。

南鄭區(qū)土地總面積282378.5hm2，其中林地面積208820.2hm2，占土地總面積的73.95%（其中有林地面積17111.1hm2、疏林地面積360.4hm2、灌木林地面積16130.2hm2、未成林林地939.6 hm2、苗圃地面積13.2hm2、宜林地14265.0hm2)，非林地面積73558.3 hm2，占土地總面積的26.05%，森林覆蓋率65.45%，林木綠化率68.43%[5-7]。

2 南鄭區(qū)生態(tài)公益林的分類及現(xiàn)狀

按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，在充分發(fā)揮林業(yè)多方面功能的前提下，根據(jù)用途不同，將林業(yè)區(qū)劃為生態(tài)公益林和商品林兩大類，分別采取不同的管理體制、經(jīng)營機制和政策措施進(jìn)行分類管理。生態(tài)公益林是保護(hù)和改善人類生存環(huán)境、維持生態(tài)平衡、保存物種資源、科學(xué)實驗、森林旅游等需要為主要經(jīng)營目的的森林、林木、林地。南鄭區(qū)林業(yè)主管部門根據(jù)林業(yè)分類經(jīng)營的原則和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，將全區(qū)生態(tài)公益林分為國家生態(tài)公益林(重點生態(tài)公益林)和地方生態(tài)公益林(一般生態(tài)公益林)2 種，按不同的管理方法和經(jīng)營理念分類管理。南鄭區(qū)生態(tài)公益林地面積為153907.50hm2，占林地總面積的73.70%。其中，國家生態(tài)公益林地面積為74120.00hm2，占公益林地面積的48.20%；地方生態(tài)公益林面積79787.50hm2，占公益林面積的51.80%；商品林地面積為54912.70hm2，占林地總面積的26.30%，全部為一般商品林地。

表1 南鄭區(qū)公益林構(gòu)成Tab.1 Composition of public welfare forest in Nanzheng District

2.1 國家生態(tài)公益林

國家生態(tài)公益林也稱重點生態(tài)公益林，是指位于生態(tài)地位非常重要和生態(tài)環(huán)境非常脆弱的重點保護(hù)區(qū)域的森林、林木、林地。按照國家生態(tài)公益林區(qū)劃界定要求，南鄭區(qū)國家生態(tài)公益林面積74120.00hm2，占全區(qū)林地面積的35.49%，主要分布在該區(qū)的福成、碑壩、黎坪、紅廟、小南海、法鎮(zhèn)、黃官等米倉山主脊兩側(cè)生態(tài)區(qū)位比較重要的7 個鎮(zhèn)45個村和3 個林場。其中面積最大的是國有碑壩林場,面積29373.76hm2，占國家公益林面積的39.63%；其次是國有黎坪林場,面積16395.34hm2，占國家公益林的22.12%；最小的是漢中實驗林場, 面積2445.96hm2，占國家公益林的3.30%。

表2 南鄭區(qū)國家級公益林主要分布Tab.2 Main distribution of national public welfare forest in Nanzheng District

2.2 地方生態(tài)公益林

地方公益林也稱一般生態(tài)公益林，是指由各級人民政府根據(jù)國家和地方的有關(guān)規(guī)定劃定，并經(jīng)省林業(yè)主管部門核查認(rèn)定的公益林。按照地方生態(tài)公益林區(qū)劃界定要求，南鄭區(qū)地方生態(tài)公益林面積79787.50hm2，占全區(qū)公益林面積的51.80%，占全區(qū)林地面積的38.20%，廣泛分布在全區(qū)21 個鎮(zhèn)1 個街道辦。

2.3 森林生態(tài)效益補償在脫貧攻堅工作中的成效

南鄭區(qū)林業(yè)主管部門按照森林生態(tài)效益補償金兌付要求，對區(qū)劃界定在國家和地方公益林范圍內(nèi)的林權(quán)所有者實施生態(tài)效益補償，補償標(biāo)準(zhǔn)為國家生態(tài)公益林195 元/hm2·a、地方生態(tài)公益林71.25元/hm2·a。南鄭區(qū)國家生態(tài)公益林74120hm2，其中集體所有的國家生態(tài)公益林共25893hm2，地方公益林生態(tài)效益補償共6666.67hm2。按照生態(tài)扶貧及公益林生態(tài)效益補償優(yōu)先支持符合規(guī)劃區(qū)條件的貧困村和貧困戶的原則，南鄭區(qū)森林生態(tài)效益補償兌付涉及貧困群眾共1378 戶3891 人。其中，在國家生態(tài)公益林中，補償兌付涉及貧困村37 個、貧困戶792 戶2309 人，兌付補償資金55.10 萬元；在地方生態(tài)公益林中，補償兌付涉及貧困村12 個、貧困戶586 戶1582 人，兌付補償資金11.35 萬元。全區(qū)森林生態(tài)效益補償金兌付涉及8 個鎮(zhèn)41 個村，兌付惠及貧困戶1444 戶4284 人，兌付補償資金72.05 萬元，戶均增收500 元。

3 生態(tài)公益林建設(shè)存在的問題

3.1 對生態(tài)公益林建設(shè)重要性認(rèn)識不足

南鄭區(qū)土地類型主要以林地為主，長期以來由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后和交通條件落后的原因，對森林資源的作用還停留在薪炭柴火、建筑領(lǐng)條、木工家具等傳統(tǒng)認(rèn)識，人們對現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)發(fā)展作用和意義的觀念認(rèn)識依然陳舊。生態(tài)公益林在保護(hù)生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡等方面，發(fā)揮著非常重要的不可替代的作用。但由于林業(yè)生態(tài)效益具有長期性和間接性，短期內(nèi)效果不明顯，使得人們對林業(yè)生態(tài)效益和社會效益認(rèn)識不夠，忽視了林業(yè)作為生態(tài)效益主體而應(yīng)有的重視程度[8-10]。

3.2 林地補償機制不健全，補償費偏低

隨著南鄭區(qū)集體林權(quán)制度改革的完成，150100.2hm2的集體林地實現(xiàn)了“山有其主，主有其權(quán)”，農(nóng)民領(lǐng)到了屬于自己的林權(quán)證。國家在此基礎(chǔ)上實施了對保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維持生態(tài)平衡起重要作用的生態(tài)公益林進(jìn)行生態(tài)效益補償。具體實施發(fā)現(xiàn)，部分區(qū)域生態(tài)公益林補償資金只按照面積發(fā)放，沒有充分考慮生態(tài)質(zhì)量、生態(tài)區(qū)位、林分類型等其他具體的因素，往往存在在同一區(qū)域的山林，不同的補償標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致不同的管護(hù)模式，不同管護(hù)效果，利益矛盾十分明顯。比如立地條件、森林植被相同的區(qū)域，由于區(qū)劃面積不同，導(dǎo)致補償差距較大。福成和碑壩兩鎮(zhèn)同處區(qū)西南山區(qū)，福成鎮(zhèn)區(qū)劃公益林8698.4 hm2，碑壩鎮(zhèn)區(qū)劃公益林11251.3hm2，每年得到國家公益林生態(tài)補償分別為87.62 萬元和126.36 萬元，補償差距較大；同一區(qū)域，由于區(qū)劃性質(zhì)不同，也存在補償差距較大的現(xiàn)象。碑壩鎮(zhèn)國家公益林3732.7 hm2，地方公益林7518.6hm2，由于區(qū)劃性質(zhì)、補償標(biāo)準(zhǔn)不同，面積多出一倍的地方公益林比國家公益林每年得到的生態(tài)補償少了近20 萬元。

3.3 生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，生態(tài)功能仍需加強

南鄭區(qū)地處南水北調(diào)水源涵養(yǎng)區(qū)，林業(yè)用地面積208820.2hm2，占全區(qū)土地面積的73.95%。近年來,該區(qū)大力依托長江流域防護(hù)林體系建設(shè)、秦嶺巴山生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理、天然林保護(hù)等林業(yè)生態(tài)項目建設(shè)，植樹造林11366.7hm2、退耕還林4766.7hm2、荒山造林5933.3hm2、封山育林666.7hm2，森林覆蓋率由2010 年的62.94%上升至65.45%，提高了2.51%。區(qū)域內(nèi)生態(tài)植被有所恢復(fù)，水土流失有效控制，生態(tài)環(huán)境保護(hù)成效明顯，但該區(qū)部分區(qū)域生態(tài)脆弱的現(xiàn)狀尚未得到根本改變，水土流失、濕地退化等問題仍然存在，時時威脅生態(tài)安全，要完全實現(xiàn)南鄭區(qū)生態(tài)環(huán)境的良性可持續(xù)發(fā)展，仍需繼續(xù)實施保護(hù)措施，加大治理力度。

3.4 生態(tài)功能區(qū)位與短期利益的矛盾

目前，南鄭區(qū)國家生態(tài)公益林74120.00hm2全部納入了中央財政森林生態(tài)補償范圍，地方生態(tài)公益林補償面積僅落實了6666.67hm2， 還有65725.88hm2占地方公益林面積的90.79%沒有納入省級財政森林生態(tài)補償范圍。一方面，近些年隨著國家投入的補償資金逐年增加，沒有被納入生態(tài)公益林補償范圍的農(nóng)民要求國家“同等對待”給予補償?shù)暮袈曉絹碓綇?，管護(hù)工作落實困難；另一方面，社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，木材的市場價格迅速攀升，已達(dá)到1500 元/m3，經(jīng)營生態(tài)公益林獲得的補助遠(yuǎn)低于木材的經(jīng)濟(jì)價值。生態(tài)公益林禁止伐木導(dǎo)致很多農(nóng)民的收入減少，客觀上增加了盜砍濫伐的行為發(fā)生，加大了管護(hù)工作落實難度。

3.5 生態(tài)公益林開發(fā)水平不高，林地生產(chǎn)率較低

南鄭區(qū)林地總面積208820.2hm2，占全區(qū)土地面積的73.95%，森林面積占全區(qū)土地面積的62.949%，森林資源非常豐富，但由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、交通條件、傳統(tǒng)觀念等因素影響，人們林地開發(fā)利用還僅僅停留在木材使用、林下粗放種養(yǎng)殖方面，對林地現(xiàn)代化立體化深開發(fā)利用不足。生態(tài)公益林受林業(yè)法律政策限制，林木不得砍伐，林地不得轉(zhuǎn)讓、抵押，更是加大了生態(tài)公益林開發(fā)利用的難度。據(jù)統(tǒng)計南鄭區(qū)林業(yè)生產(chǎn)率僅為86.8m3/hm2，明顯低于全省、全國水平。

4 生態(tài)公益林建設(shè)對策

4.1 切實提高人們生態(tài)公益林保護(hù)建設(shè)意識

生態(tài)公益林建設(shè)是社會系統(tǒng)工程, 是改善生態(tài)環(huán)境、維護(hù)生態(tài)平衡和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措。一要加大生態(tài)保護(hù)、公益林建設(shè)等方面的宣傳力度，增強人們對公益林建設(shè)在生態(tài)保護(hù)中重要作用的認(rèn)識，努力形成全社會共同參與生態(tài)公益林建設(shè)的良好氛圍；二要通過舉辦林業(yè)技術(shù)培訓(xùn)班、專家講座等形式，邀請林業(yè)技術(shù)專家對農(nóng)民林業(yè)實用技術(shù)進(jìn)行面對面、手把手的培訓(xùn)，切實增強農(nóng)民開發(fā)利用林木、林地技術(shù)水平，提高農(nóng)民收入；三要政府倡導(dǎo)、全民參與，開展多種形式多樣，內(nèi)容豐富的愛林、造林活動，通過實踐活動提高人們保護(hù)建設(shè)生態(tài)公益林的意識。

4.2 加大資金投入，健全生態(tài)公益林補償機制

按照“政府引導(dǎo)、農(nóng)民主體、企業(yè)牽引、金融部門支持、社會參與”的原則，擴大資金來源，持續(xù)穩(wěn)定投入，不斷完善補償機制。一是加強與上級政府、財政金融等部門單位溝通協(xié)調(diào)，積極爭取資金，建立持續(xù)穩(wěn)定投入機制；二是鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民、企業(yè)、社會團(tuán)體廣泛參與造林綠化、林業(yè)產(chǎn)業(yè)、公益林保護(hù)建設(shè)等項目，營造全民參與良好氛圍；三是不斷完善造林、撫育、保護(hù)、管護(hù)補貼制度，對未納入地方公益林補貼范圍的公益林給予適當(dāng)補貼，提高農(nóng)民生態(tài)公益林保護(hù)建設(shè)積極性；四是繼續(xù)完善森林保險機制，保障投資權(quán)益，鼓勵保險、銀行開發(fā)林業(yè)投資項目，為多元投資主體打造創(chuàng)業(yè)平臺。

4.3 統(tǒng)籌區(qū)域管理，合理規(guī)范有序開發(fā)

根據(jù)南鄭區(qū)地形地貌、氣候條件、植被分布等因素，按照主體功能將南鄭區(qū)林地劃分為三個主體功能區(qū)，分別是重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，具體分區(qū)見表1：

表1 南鄭區(qū)林地區(qū)劃Tab.1 Forest land division of Nanzheng district

結(jié)合南鄭區(qū)生態(tài)公益林地理分布，統(tǒng)籌兼顧生態(tài)環(huán)保、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活居住等各方面，完善開發(fā)政策，控制開發(fā)強度，合理開發(fā)利用林地資源，嚴(yán)格做到：重點開發(fā)區(qū)域主要涉及縣城周邊15 個鎮(zhèn)，面積84279.8hm2，是該區(qū)人民生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要區(qū)域，多為人工林，適宜林業(yè)建設(shè)利用為主，通過科學(xué)管理，增加林木蓄積，使林地年蓄積量提高到98m3/hm2以上；限制開發(fā)區(qū)域主要涉及位于米倉山南北兩側(cè)丘陵地帶的12 個鎮(zhèn)，面積173492.5hm2，以天然林為主，風(fēng)景優(yōu)美，交通便利，適宜發(fā)展森林旅游；禁止開發(fā)區(qū)域主要涉及位于米倉山主脊兩側(cè)高山地帶的6 個鎮(zhèn)，面積24606.2hm2，天然林分布95%以上，擔(dān)負(fù)著生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要責(zé)任。

4.4 增強科技含量，加大生態(tài)公益林建設(shè)力度

一是依托脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興等重大項目建設(shè)，大力開展植樹造林、荒山綠化等活動，掀起全民參與生態(tài)保護(hù)的濃厚氛圍；二是充分利用黎坪、碑壩和福成等地獨特的自然地貌、優(yōu)美風(fēng)景和森林植被，招商引資，精心打造黎坪國家森林公園、陜西龍頭山森林公園等著名景區(qū)，繼續(xù)開發(fā)完善漢山景區(qū)、南湖公園、紅寺湖公園、川陜革命根據(jù)紀(jì)念館等風(fēng)景名勝；三是鼓勵引導(dǎo)圣水、胡家營等鎮(zhèn)發(fā)展壯大苗木花卉產(chǎn)業(yè)，面積突破萬畝；四是依托南鄭農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)交易中心，充分利用南鄭綠色、有機、環(huán)保等優(yōu)勢，全面整合旅游服務(wù)、交通運輸、康養(yǎng)醫(yī)療等方面，傾力打造農(nóng)副產(chǎn)品和林特產(chǎn)品加工；五是大力推廣衛(wèi)星遙感、無人機等高科技用于生態(tài)公益林管理，加強實時監(jiān)測，防止森林火災(zāi)，采取現(xiàn)代管理技術(shù)，提高林業(yè)生產(chǎn)率。