葉耀源

（福建師范大學 社會歷史學院，福建 福州 350117）

隨著全球化趨勢的加強，城市外交的實踐在全世界流行起來。1956年，艾森豪威爾總統(tǒng)在白宮會議上提出要促進城市與城市間的聯(lián)系，城市間的活動開始納入公共外交軌道。1967年，美國國際姐妹城市協(xié)會成立，美國的城市外交開始走向制度化和秩序化。學界對城市外交主體的關注大多集中在大城市，對中小城市的關注較少。塔科馬是美國華盛頓州的港口城市，根據(jù)美國人口普查，2017年約為21.3萬人，是一個中等城市。本文選取塔科馬市作為研究對象，分析它的城市外交實踐及其意義，從而加深對美國城市外交的理解。

一、城市外交的定義

城市外交的概念起源于公共外交，是二戰(zhàn)后流行起來的一種外交形態(tài)。傳統(tǒng)的官方外交是兩國政府間的交往行為，而公共外交有別于官方外交，主要指一國政府對另一國公眾的外交［1］（P7）。1965年，美國外交官埃德蒙·古利恩首次界定了公共外交的概念，它包含諸多領域的內(nèi)容，如對其他國家輿論政府的培養(yǎng)、兩國私人團體之間的相互作用、外事報道及其對政策的影響、外交官和外國記者之間的交流、跨文化交流的過程，等等［2］。世界城市與地方政府組織是世界上最大的國際性城市間合作組織，它從自身職能出發(fā)，認為城市外交是地方政府及其附屬機構幫助在沖突和戰(zhàn)爭中的地方政府，通過城市間的合作使市民可以生活在和平、民主和繁榮的穩(wěn)定環(huán)境中的行為［3］（P8）。荷蘭學者范·普洛姆和簡·梅麗森認為城市外交是城市或地方政府為了代表自身及城市的利益，通過活動在國際政治領域的城市外交家，來使城市參與外交活動的過程或體制［4］（P6）。

由以上定義可以歸納出，城市外交這一概念包括以下要素：外交活動的雙方是兩國的地方政府、附屬機構或社會團體；外交的目的是增進本城市或地區(qū)的利益；合作領域主要是在經(jīng)濟、文化等方面的非主權性事務。一般而言，任何外交行為都是國家整體外交的組成部分，城市外交也具有配合國家整體外交的特點。但考慮到美國聯(lián)邦制的憲政體制，聯(lián)邦政府無法直接驅(qū)動城市政府實施其國家層面的外交戰(zhàn)略。因此，美國的城市外交具有特殊性，在聯(lián)邦政府與城市政府之間，還存在著國際姐妹城市協(xié)會等非營利組織為居間中介。聯(lián)邦政府將項目交由國際姐妹城市協(xié)會去實施，協(xié)會則負責聯(lián)絡各會員城市，使這些城市參與政府項目。因此，美國城市外交是半官方化、半機制化的活動［5］（P136）。

與傳統(tǒng)的聯(lián)邦政府主導的官方外交相比，城市外交有獨特的優(yōu)勢，它既能在一定程度上傳達聯(lián)邦政府的意志，又能代表城市謀求地方利益，因此它具有三個特點。第一，非主權性。主權是指一個國家獨立自主地處理自己對內(nèi)對外事務的最高權力。只有聯(lián)邦政府才享有最高權力，而地方政府的權力則是受限的，這就決定了城市在對外交往活動中不能卷入涉及國家主權的事務。第二，中介性。城市在國際交往中扮演著一種特殊的角色，城市既是地方利益的代表者，又是向聯(lián)邦政府或國際社會表達城市利益訴求的基本載體。城市外交具有的中介性質(zhì)，一方面能有效避免聯(lián)邦政府官方外交上的利益糾葛和意識形態(tài)沖突；另一方面能在國際上建立自己的外交網(wǎng)絡，提高城市知名度，促進城市經(jīng)濟發(fā)展和文化交流。第三，地方性。城市外交的基本目標就是服務于地方利益，相較于總體外交的戰(zhàn)略性和全局性，城市外交具有鮮明的地方性色彩。為此，城市外交應在總體外交的指導下，充分利用本地的優(yōu)勢資源，在對外合作中優(yōu)勢互補，推動當?shù)亟?jīng)濟和文化發(fā)展。

二、塔科馬市城市外交的實踐

城市外交可分為雙邊和多邊兩種主要形式：雙邊城市外交主要指城市間締結正式協(xié)議，建立友好城市關系；多邊城市外交是指城市參加區(qū)域性和全球性城市國際組織［5］（P48）。友好城市是指兩個城市或者獨特的地區(qū)之間，通過法律或社會協(xié)議促進文化和商業(yè)關系的一種形式。在美國，友好城市一般稱為“姐妹城市”。從最早的1959年與日本北九州市建立第一對姐妹城市關系開始，到2019年塔科馬共締結了14個姐妹城市關系（見表1）。

表1 塔科馬市的姐妹城市建立情況

塔科馬與姐妹城市之間建立了積極的互動關系，在經(jīng)濟貿(mào)易、文化教育、基礎設施等方面展開了多方面的合作。（1）經(jīng)貿(mào)往來。塔科馬的姐妹城市幾乎都與塔科馬有經(jīng)濟貿(mào)易上的合作，借此推動雙方城市的經(jīng)濟增長。1984年，北九州市長與商會會長訪問塔科馬，雙方簽訂了北九州港與塔科馬港之間的姐妹港協(xié)議，加強了兩市的海港貿(mào)易合作；2008年4月18日，福州市代表團參加了由塔科馬市政府、港務局和世界貿(mào)易中心共同舉行的福州投資貿(mào)易情況說明會，會后雙方共同簽署了《關于加強福州市和塔科馬市經(jīng)貿(mào)交流合作理解備忘錄》，雙方的貿(mào)易往來有了實質(zhì)性的進展。（2）文化交流。文化交流是城市外交的重要內(nèi)容之一，塔科馬在對姐妹城市的互動上注重文化方面的交流。塔科馬市每年會舉辦一次姐妹城市國際電影節(jié)，每部作品都是來自各個姐妹城市，電影標題是根據(jù)他們與每個姐妹城市的聯(lián)系以及整體文化影響力來選擇的。塔科馬與電影院合作，通過互動體驗讓塔科馬市及其社區(qū)充分了解各城市的文化。（3）社會領域。塔科馬注重社會建設與社區(qū)發(fā)展，它為姐妹城市提供了許多社會援助。從1978年開始，日本北九州市派研究環(huán)境衛(wèi)生的團隊對塔科馬進行考察，這種交流一直持續(xù)到1992年，前后進行了15次訪問；2008年，我國汶川發(fā)生8級大地震，塔科馬市的哥倫比亞銀行設立了“塔科馬市救災基金專戶”，號召當?shù)孛癖娋杩罹戎鸀膮^(qū)。（4）教育領域。教育方面的交流有助于消弭地域的界限和文化的差異，也有利于培養(yǎng)人才。1987年，塔科馬社區(qū)學院開始了夏季文化項目，包括學生和退休公民在內(nèi)的一批北九州市民參加了課程，學習英語和美國文化。這個項目多年來一直在持續(xù)進行。2016年，塔科馬市林肯中學共有121名師生來到了我國福州進行交流，代表團與福州教院附中簽訂了《建立友好學校關系協(xié)議書》，這對兩地的教學交流有極大的促進作用。

從以上列舉的交往實例可以看出，塔科馬與姐妹城市互動頻繁，各市的優(yōu)勢能夠有效互補，提高雙方對外開放的水平。具體分析城市外交活動，可以看出姐妹城市之間的往來以經(jīng)貿(mào)合作和文化交流為主，鮮有觸及政治領域。這是城市外交以國家利益為前提這個特點決定的。雖然美國地方政府的自主性較大，但受聯(lián)邦憲法和意識形態(tài)的約束，城市政府在非政治領域上的決定權遠比在政治領域來得大。因此，在與姐妹城市的合作上，塔科馬以經(jīng)濟貿(mào)易、文化交流、社會教育等方面的交流為主。

分析塔科馬締結的姐妹城市，可以發(fā)現(xiàn)姐妹城市與塔科馬市之間具有相近的地理區(qū)位、人口規(guī)模、商業(yè)背景等。從地理區(qū)位來看，塔科馬擁有美國西海岸最大的港口之一，它的14個姐妹城市也幾乎都是港口城市。其中，西恩富戈斯港是古巴的第三大港，臺中是中國臺灣地區(qū)的第二大港，符拉迪沃斯托克港是俄羅斯遠東地區(qū)的最大貿(mào)易港。除了港口因素，一些姐妹城市之間還有相似的社會背景。例如，塔科馬和比奧市的共同點是兩市都以玻璃藝術而聞名：比奧是法國的玻璃藝術之都，塔科馬則是美國的玻璃藝術之都。塔科馬有一座玻璃博物館，以玻璃吹制技術而出名。2013年，法國代表團訪問塔科馬，其中包括兩位世界知名的玻璃藝術家，他們被邀請作為嘉賓出席玻璃博物館的展覽。又如：墨西哥的波卡里約市，在藝術上與塔科馬市有類似的規(guī)劃，并在科學、技術、工程和數(shù)學領域以及環(huán)境清理領域有相似的背景。由此可見，塔科馬市建立姐妹城市關系的基礎是尋找共同的經(jīng)濟或社會背景，以此作為交往的出發(fā)點，繼而尋求更廣闊的合作空間。塔科馬參與城市外交的活動較為頻繁，這與它位于沿海地帶的區(qū)位特點有極大的關系。這也反映了美國城市外交的一個趨勢，即從美國整體來看，沿海地帶往往扮演著城市外交前沿陣地的角色，具有更多對外交流的機會。

姐妹城市是城市外交的主要形式，國際多邊城市組織則是城市外交的新舞臺。塔科馬市也把參與國際多邊城市組織作為開展城市外交的一種形式。塔科馬市參加了世界城市和地方政府聯(lián)合組織、國際包容和可持續(xù)城市聯(lián)盟等組織。塔科馬市提倡包容性政策、社區(qū)構建和促進公民平等參與工作等，因此，這座城市曾在1956年、1984年和1998年獲得全美最古老的社區(qū)認可計劃——全美城市獎［6］。塔科馬還在國際舞臺上把自己的經(jīng)驗傳達給世界。2007年，巴塞羅那市議會和社會包容委員會（UCLG的十二個委員會之一）舉辦了“第一屆社會包容性創(chuàng)新地方政策國際研討會”，塔科馬作為參與討論的12個代表之一，在會上報告了他們的城市包容政策，傳達了他們在確保社會正義和權利、公民參與和社會網(wǎng)絡生成、規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展政策的經(jīng)驗。

三、塔科馬市城市外交的意義

塔科馬市通過一系列包括締結姐妹城市、參加國際多邊城市組織在內(nèi)的城市外交實踐，對提升對外開放水平、提升城市知名度具有顯著影響。城市作為國家的一部分，城市外交的實踐在反映地方利益的同時也代表著國家利益。當前，國際形勢復雜多變，各個國家在迎來機遇的同時，也面臨著許多挑戰(zhàn)。國與國、地區(qū)與地區(qū)之間，經(jīng)常出現(xiàn)文化矛盾和利益沖突。而國際城市間的交往，因其獨特的靈活性，許多問題得以較好地解決。因此，城市外交為國家間的問題提供了一種新的解決渠道，城市外交對總體外交具有重要的作用。

第一，發(fā)展城市外交能夠彌補歷史遺留的錯誤，修復雙邊城市關系，拉近國家間的距離。姐妹城市興起于二戰(zhàn)后的歐洲，由于戰(zhàn)爭給人們帶來了巨大的災難，為了化解各國人民間的仇恨，消除意識形態(tài)的隔閡，各國紛紛推動建立友好城市關系。例如：由于在二戰(zhàn)期間都經(jīng)歷過嚴重轟炸，為消解戰(zhàn)爭帶來的敵意，英國城市考文垂、蘇聯(lián)城市斯大林格勒（現(xiàn)為伏爾加格勒）和東德城市德累斯頓三者建立了友好城市關系。這些城市間的交往，不僅促進了當?shù)孛癖姷南嗷チ私猓瑢抑g的交往也有積極作用。

有些歷史遺留的矛盾影響了國家和地區(qū)間的交往，而城市間的互動則有利于緩解矛盾，修復兩地人民的感情。塔科馬市中華協(xié)和公園的修建就很好地詮釋了城市外交的功能。1885年11月3日，由于塔科馬經(jīng)濟多年不景氣，市長和各界領袖聯(lián)合，以華人剝奪白人的工作機會為借口，將數(shù)百名華人強行趕出城市，并燒毀其住房。其后四十余年，不準任何華人進入塔科馬，這次暴力排華事件史稱“塔科馬模式”［7］。1993年11月30日，塔科馬市議會在民間團體的敦促下通過了第32415號決議，市議會承認1885年的驅(qū)逐是“一個最應受譴責的事件”，并承諾建造協(xié)和園作為紀念，撥款2.5萬美元作為公園的建造費用［8］。塔科馬的行動表達了對特定歷史錯誤的反思和對促進和平的愿望。1993年，時任福州市委書記的習近平訪問了塔科馬，在雙方的共同推動下，1994年兩市建立了友好城市關系。2005年塔科馬協(xié)和園開始建設；2010年福州市政府在塔科馬建設“福州亭”，以此作為禮物贈送給對方，表示福州對中國協(xié)和園項目的支持。中國協(xié)和園與福州亭的建設，表明了塔科馬市對驅(qū)逐華人歷史的反思，這是修補歷史裂痕、修復雙方關系的積極行為。

第二，發(fā)展城市外交有利于雙方經(jīng)濟貿(mào)易的增長。經(jīng)貿(mào)合作是城市外交的主要形式之一，塔科馬與姐妹城市之間優(yōu)勢互補，使合作實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。2009年1月，塔科馬駐福州的經(jīng)貿(mào)代表訪問了福州市港務局，雙方互相交流港口的基本情況和運營模式，達成港口建設和貿(mào)易的合作。除了經(jīng)濟合作，姐妹城市之間在一方遇到困難時，另一方也會伸以援手。2017年，烏克蘭和俄羅斯之間發(fā)生沖突，以及隨之而來的俄羅斯對烏克蘭的貿(mào)易制裁，導致烏克蘭的生產(chǎn)過剩。12月，布羅瓦里市派商務代表團訪問塔科馬市，尋求雙方的合作，開發(fā)新的產(chǎn)品來源；塔科馬也派出公司代表，尋求合作項目。這對布羅瓦里市的經(jīng)濟有明顯的刺激作用，緩解了商品銷售不暢的壓力。

第三，發(fā)展城市外交有利于促進兩市的社會和文化認同。城市外交活動與市民生活密切相關，這可以直接傳達本市的價值理念，加強外界對本市的理解。不僅僅像建造“福州亭”這樣的城市政府間的行為能夠有效加深文化理解，雙方民間群體的直接交往也能夠達到類似的效果，且這種感受往往更為直接和深刻。2014年塔科馬的梅森中學與比奧的一所中學開設了筆友計劃，兩個學校的學生交換書信，這是了解對方文化的一個有效途徑?！埃üP友計劃）擴大了他們的想法，他們發(fā)現(xiàn)不同的國家雖然有差異，但也有相似之處。”一個法國老師說，“更重要的是，它有助于學生溝通刻板印象，比如并非所有法國人都吃蝸牛?！保?］城市外交這種深入社會層面的交流，潛移默化地影響著國外民眾對本國文化的理解，這對開展兩個城市間的合作具有重要作用，也深刻影響著國家間的合作。只有更廣泛尋求對不同文化相互理解的可能，擴大民眾往來的基數(shù)，不同國家和地區(qū)相互認同的程度才會增加。

四、結語

城市外交作為一種新型外交形式，在總體外交中發(fā)揮著獨特的作用?？陀^來說，當今美國的城市外交是以大城市為主體，因為大城市具有中小城市所不具備的優(yōu)勢，比如商業(yè)經(jīng)濟發(fā)達、城市影響力大。但是，大城市畢竟只是少數(shù)，美國數(shù)量更多的是中小城市。以塔科馬為代表的中小城市的外交實踐，是美國城市外交的重要組成部分。中等城市的外交有獨特的優(yōu)勢，如城市類型多、經(jīng)濟互補的優(yōu)勢明顯；外交實踐更加注重公民參與；文化上具有多樣性，交流方式更為靈活；等等。當前的美國城市外交并非很完善，城市政府應該設置更多公民可以直接參與的項目，這樣可以擴大民間對異質(zhì)文化的理解與認同，使城市外交更加井然有序與成熟。