就業(yè)創(chuàng)業(yè)資金使用效益評(píng)析及對(duì)策研究

周建霞，米 青，石翠仙

(1.河北省委黨校(河北行政學(xué)院) 經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部，河北 石家莊 050061；2.河北省委黨校(河北行政學(xué)院) 公共管理教研部，河北 石家莊 050031)

改革開放40年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期保持平穩(wěn)增速，社會(huì)內(nèi)生動(dòng)力產(chǎn)生大量就業(yè)崗位，開放型經(jīng)濟(jì)模式下形成的一系列重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，也提供了廣闊的就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)和發(fā)展空間。十八大以來，政府堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展和深化放管服改革，更加激發(fā)了市場(chǎng)活力，創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)了大量就業(yè)機(jī)會(huì)，各類市場(chǎng)創(chuàng)業(yè)主體總量已超過1億戶[1]。然而，2018年受美國(guó)貿(mào)易摩擦影響，經(jīng)濟(jì)增速開始有所下滑，就業(yè)創(chuàng)業(yè)受到影響，宏觀調(diào)控首次提出“穩(wěn)就業(yè)”政策；2020年受新冠疫情影響就業(yè)創(chuàng)業(yè)受到抑制，政府做出“優(yōu)先穩(wěn)就業(yè)”部署。各級(jí)政府和部門也積極響應(yīng)，針對(duì)不同群體就業(yè)創(chuàng)業(yè)推出各種政策，有效解決了就業(yè)創(chuàng)業(yè)中的各種難題。當(dāng)前，我國(guó)推動(dòng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)財(cái)政資金，主要是“就業(yè)補(bǔ)助”支出，“穩(wěn)就業(yè)”就是穩(wěn)民生保發(fā)展，在就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境及自身發(fā)展面臨新挑戰(zhàn)下，有必要對(duì)歷年就業(yè)創(chuàng)業(yè)資金使用情況做一些總量、結(jié)構(gòu)和相關(guān)性等評(píng)析，找問題提對(duì)策，起到社會(huì)托底基礎(chǔ)支撐和推動(dòng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)市場(chǎng)發(fā)展及促就業(yè)的宏觀調(diào)控作用，具有現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

一、就業(yè)創(chuàng)業(yè)資金使用效益的評(píng)析

就業(yè)創(chuàng)業(yè)資金使用，屬一般公共預(yù)算專項(xiàng)資金支出，在“全國(guó)一般公共預(yù)算支出”列表“八、社會(huì)保障和就業(yè)支出”下“就業(yè)補(bǔ)助”列示，本文取2000年至2019年“就業(yè)補(bǔ)助”資金數(shù)據(jù)，調(diào)整合并相近項(xiàng)目后如表1項(xiàng)目欄，對(duì)10年內(nèi)的“就業(yè)補(bǔ)助”資金使用效益情況作分析(1)資料來源：中國(guó)政府網(wǎng).《就業(yè)補(bǔ)助資金管理辦法》財(cái)社(2017)164號(hào)．http://www.gov.cn/gongbao/content/2018/content_5271752.htm．。

(一)資金使用總量趨勢(shì)下降

(1)就業(yè)補(bǔ)助資金總量和幅度總體趨勢(shì)下降。10年間就業(yè)補(bǔ)助資金使用有升有降，總量增幅不大，由2010年624.94億元，到2019年916.17億元，總增長(zhǎng)46.60%。增幅來說，2010年后一直在減少，2017年后有所回升，也沒有達(dá)到之前的量(見表1)。(2)就業(yè)補(bǔ)助資金占“一般公共預(yù)算比”和“社保和就業(yè)支出合計(jì)比”較小且呈下降趨勢(shì)。就業(yè)補(bǔ)助占社會(huì)保障和就業(yè)支出合計(jì)比從2010年6.84%，下降到2019年3.12%，增長(zhǎng)比下降54.39%。就業(yè)補(bǔ)助占一般公共預(yù)算比也從2010年0.70%，下降到2019年0.38%，下降45.71%(見圖1)。

表1 2010—2019年就業(yè)創(chuàng)業(yè)資金使用情況 單位：億元

以上問題的主要原因，一是10年經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長(zhǎng)推動(dòng)就業(yè)穩(wěn)定，政府無需投入更多增量資金。2018年，受中美貿(mào)易摩擦影響，就業(yè)補(bǔ)助資金量有所增加，因就業(yè)指數(shù)滯后性反映，增幅反而低于2017年。2019年資金總額增長(zhǎng)不少，增幅更是明顯提高，說明就業(yè)壓力有所增加。二是社會(huì)保障占比高，近97%(決預(yù)算報(bào)告計(jì)算)，人口老齡化造成未來社會(huì)保障支出和公共服務(wù)均等化等財(cái)政支出漸增，財(cái)政收入增幅若不能維持目前情況，就業(yè)補(bǔ)助資金自然會(huì)減少。兩項(xiàng)大支出，影響著就業(yè)補(bǔ)助資金占比不一定能夠維持現(xiàn)有狀態(tài)。

資料來源：依據(jù)財(cái)政部2010—2019年“全國(guó)一般公共預(yù)算支出決算表”整理。

(二)內(nèi)部資金使用集中且效益不高

(1)內(nèi)部資金使用較集中。10年間就業(yè)創(chuàng)業(yè)使用集中在三項(xiàng)，占比80%多。首先，“社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼”和“公益性崗位補(bǔ)貼”，2019年兩項(xiàng)占總支出33.43%。其次，“其他就業(yè)補(bǔ)助支出”，雖然細(xì)目不詳細(xì)，但資金總額占就業(yè)補(bǔ)助比逐年上升，2016年后已超過50%，總量上擠占了八項(xiàng)常規(guī)就業(yè)補(bǔ)助資金支出；“就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)補(bǔ)貼”和“職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼”兩項(xiàng)，占總支出約9.51%，其他四項(xiàng)占比很少(見表1)。(2)整體效益不高。分析資金使用效益，用新增就業(yè)人數(shù)與就業(yè)補(bǔ)助資金比指標(biāo)衡量，新增就業(yè)人數(shù)(萬人)/就業(yè)補(bǔ)助(億元)表示，每投入10 000元人民幣新增的就業(yè)人數(shù)。我國(guó)就業(yè)創(chuàng)業(yè)資金補(bǔ)助方向主要集中在城鎮(zhèn)范圍，指標(biāo)選取全國(guó)和城鎮(zhèn)兩個(gè)范圍分析。就業(yè)創(chuàng)業(yè)資金使用與勞動(dòng)就業(yè)投入產(chǎn)出比全國(guó)很低，城鎮(zhèn)較高。全國(guó)來說，新增就業(yè)人數(shù)產(chǎn)出與就業(yè)創(chuàng)業(yè)資金使用投入比很低，且呈下滑趨勢(shì)，效益遞減，特別是2017年以后，下降幅度大到負(fù)效益；城鎮(zhèn)來說，新增就業(yè)人數(shù)產(chǎn)出與就業(yè)創(chuàng)業(yè)資金使用投入比相對(duì)全國(guó)較高，2017年下降后又有所回升，相對(duì)平穩(wěn)，但10年來看，效益還是有所下滑。

以上主要原因，一是“社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼”和“公益性崗位補(bǔ)貼”增加特殊群體的社會(huì)保障補(bǔ)充和就業(yè)可能，更能體現(xiàn)民生福祉?！捌渌蜆I(yè)補(bǔ)助支出”便于在不同情況下掌握資金支出，兩部分資金集中原因需要進(jìn)一步研究。二是廣義上，社會(huì)保障、脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中很多資金也屬于就業(yè)創(chuàng)業(yè)支出范圍，如“社會(huì)保障體系”中社會(huì)保險(xiǎn)有“失業(yè)保險(xiǎn)”支出，能保障短暫失業(yè)狀態(tài)下生存?！吧鐣?huì)救助”中“就業(yè)救助”通過社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼等辦法給予就業(yè)救助，間接減少就業(yè)創(chuàng)業(yè)資金使用范圍；脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中，通過建立中國(guó)特色脫貧攻堅(jiān)制度體系指導(dǎo)貧困地區(qū)專項(xiàng)資金[2]、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助資金等投入，間接性激發(fā)農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，就業(yè)創(chuàng)業(yè)資金補(bǔ)助涵蓋農(nóng)村范圍較小，影響全國(guó)指標(biāo)效益低。

(三)資金使用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)聯(lián)度不強(qiáng)

就業(yè)創(chuàng)業(yè)資金使用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)聯(lián)度，用就業(yè)補(bǔ)助資金使用幅度、一般公共預(yù)算支出幅度和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)幅度三條線分析。10年總趨勢(shì)表現(xiàn)為GDP先2010年小幅上升，之后長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)波浪形穩(wěn)步升降，2018年后趨勢(shì)下降。全國(guó)一般公共預(yù)算支出2011年和2014年有兩個(gè)升幅，2016年后相對(duì)平穩(wěn)。就業(yè)創(chuàng)業(yè)補(bǔ)助資金2010年開始大幅度起伏降低，2017年才逐步穩(wěn)定上升。三條線間的起伏也不在同一個(gè)時(shí)期上，關(guān)聯(lián)度并不高。

以上主要原因，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，三條線有相關(guān)性。就業(yè)創(chuàng)業(yè)資金使用和GDP增長(zhǎng)理論負(fù)相關(guān)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于上升期，企業(yè)生產(chǎn)活力增加，民間就業(yè)創(chuàng)業(yè)積極，政府投入就業(yè)補(bǔ)助資金不需要增加太多、不增加甚至降低，也即全國(guó)一般公共預(yù)算支出中，安排就業(yè)補(bǔ)助資金需要占比，根據(jù)實(shí)際需要來選擇；反之，當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于下行壓力階段，企業(yè)生產(chǎn)活力不足，民間就業(yè)創(chuàng)業(yè)乏力，政府需投入更多的就業(yè)補(bǔ)助資金來刺激企業(yè)主體活力，鼓勵(lì)大眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)，全國(guó)一般公共預(yù)算支出中，就業(yè)補(bǔ)助資金占比就會(huì)增加。顯示三條線關(guān)聯(lián)度不高，主要原因還是就業(yè)創(chuàng)業(yè)資金使用總量很少，不能和GDP增長(zhǎng)與全國(guó)一般公共預(yù)算支出相關(guān)聯(lián)。

二、就業(yè)創(chuàng)業(yè)發(fā)展的新挑戰(zhàn)

受新冠疫情和國(guó)際國(guó)內(nèi)諸多不利環(huán)境因素影響外，在新一輪科技和產(chǎn)業(yè)革命影響下，就業(yè)創(chuàng)業(yè)內(nèi)生發(fā)展因素也發(fā)生很大變化，分析如下：

(一)二三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性失業(yè)壓力需高度關(guān)注

(1)勞動(dòng)就業(yè)加速向第三產(chǎn)業(yè)集中。國(guó)家統(tǒng)計(jì)公布數(shù)據(jù)計(jì)算10年間凈增10389萬人，增幅近39.45%，在工業(yè)化進(jìn)程中，這種加速集中趨勢(shì)仍將繼續(xù)，趨勢(shì)何時(shí)終結(jié)，政府相關(guān)部門要高度關(guān)注，應(yīng)保持趨勢(shì)平穩(wěn)過渡，防止結(jié)構(gòu)性失業(yè)大起大落帶來的暫時(shí)性失業(yè)壓力增大。(2)二三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性就業(yè)壓力不減，就業(yè)供給總量不減，就業(yè)需求不能滿足。

在二產(chǎn)中，首先，產(chǎn)業(yè)升級(jí)和新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換推動(dòng)下，社會(huì)資本大量投資計(jì)算機(jī)、智能制造等高新技術(shù)領(lǐng)域，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)逐漸減少，產(chǎn)業(yè)人員學(xué)歷、知識(shí)和技術(shù)等要求越來越高，產(chǎn)業(yè)人員技術(shù)培訓(xùn)和再教育轉(zhuǎn)型跟不上產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型需要，造成大量產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力相對(duì)剩余。其次，產(chǎn)業(yè)后工業(yè)時(shí)代，發(fā)達(dá)國(guó)家加大核心科技保護(hù)力度，不僅倒逼我國(guó)要積極跟進(jìn)，需自主研發(fā)和提升創(chuàng)新科技能力，還需培養(yǎng)大量高學(xué)歷、高技術(shù)的工程、技術(shù)和科研人才，克服當(dāng)前高校從專業(yè)設(shè)計(jì)、課程設(shè)置到實(shí)習(xí)實(shí)踐等，總體不能滿足社會(huì)對(duì)各類人才的需求；在三產(chǎn)中，首先，是相比發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)服務(wù)業(yè)專業(yè)人才缺乏，就業(yè)經(jīng)驗(yàn)不足，勞動(dòng)生產(chǎn)率水平不高，含有地域特色、文化品味、“互聯(lián)網(wǎng)+服務(wù)”等高附加值、高技術(shù)含量的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)還有很大的空間有待挖掘。其次，養(yǎng)老托幼、衛(wèi)生、健康服務(wù)和公共服務(wù)等領(lǐng)域服務(wù)水平和硬件條件也急待需要提高和改善，受傳統(tǒng)觀念、服務(wù)技術(shù)和環(huán)境等因素影響，這一領(lǐng)域就業(yè)需求量市場(chǎng)很大卻難招人。目前，地方政府重視程度、教育宣傳和職業(yè)教育體系等都有待完善[3]。

(二)重點(diǎn)群體就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作需精準(zhǔn)扶助

(1)高校畢業(yè)生是就業(yè)創(chuàng)業(yè)大軍，就業(yè)數(shù)量大且時(shí)間集中。國(guó)家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)公布，2020年高校畢業(yè)生失業(yè)率較往年明顯居高，9月份20～24歲大專及以上人員失業(yè)率同比仍高4.0個(gè)百分點(diǎn)，高校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)關(guān)系著社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家未來發(fā)展，也是區(qū)域和城市發(fā)展的原動(dòng)力之一，衡量著地方政府的執(zhí)政能力和戰(zhàn)略眼光。(2)農(nóng)民工群體總量不減，就業(yè)具有短期化、不穩(wěn)定和分布廣等特點(diǎn)。人社部網(wǎng)站數(shù)據(jù)公布，2019年農(nóng)民工29077萬人，比上年增241萬人，就業(yè)分布在二三次產(chǎn)業(yè)，集中于制造業(yè)、建筑業(yè)和居民服務(wù)、修理和其他服務(wù)業(yè)等，三次產(chǎn)業(yè)中就業(yè)時(shí)間大多不足6個(gè)月或低于3個(gè)月。地域分布看東中西部流動(dòng)都很大，東部地區(qū)依然是主要輸入地，中西部地區(qū)就業(yè)農(nóng)民工也在增加，地方政府要積極吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保險(xiǎn)、子女教育等市民化服務(wù)長(zhǎng)效機(jī)制，也要考慮農(nóng)民工就業(yè)特點(diǎn)，做好返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)和外來農(nóng)民就業(yè)的有序管理。(3)幫扶退役軍人、下崗失業(yè)人員、就業(yè)困難人員等群體就業(yè)，對(duì)地方政府加強(qiáng)精細(xì)化管理提出要求。數(shù)據(jù)顯示我國(guó)現(xiàn)有退役軍人數(shù)量巨大，政府要重點(diǎn)考慮精細(xì)化服務(wù)退役軍人的安置和就業(yè)保障。對(duì)于下崗失業(yè)人員和城市就業(yè)困難人員等靈活就業(yè)人員，地方政府除了經(jīng)濟(jì)上幫扶托底外，也要增強(qiáng)教育培訓(xùn)針對(duì)性和實(shí)效性，拓寬就業(yè)創(chuàng)業(yè)各種渠道。

(三)就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策體系亟待完善

(1)我國(guó)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、服務(wù)體系和實(shí)施機(jī)制急待健全。創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)上，制度建設(shè)不夠完善，計(jì)劃、條件與質(zhì)量、監(jiān)管等方面欠缺。如培訓(xùn)條件與質(zhì)量方面，符合實(shí)訓(xùn)條件的基地選擇、師資隊(duì)伍建設(shè)、適合于不同創(chuàng)業(yè)群體特點(diǎn)的培訓(xùn)課程體系建立，缺少因地制宜的實(shí)施機(jī)制和工作方案。在創(chuàng)業(yè)服務(wù)上，公共服務(wù)、公益行動(dòng)、市場(chǎng)服務(wù)和服務(wù)創(chuàng)新方面的落實(shí)不夠到位。存在服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)、服務(wù)不到位，創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目庫和創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目采集、發(fā)布不及時(shí)，創(chuàng)業(yè)孵化基地利用率低等現(xiàn)象。實(shí)施機(jī)制上，缺少各種具體標(biāo)準(zhǔn)和操作辦法指導(dǎo)。(2)就業(yè)創(chuàng)業(yè)組織領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)管和輿論宣傳等工作有待提高?；鶎悠毡榇嬖跊]有把就業(yè)創(chuàng)業(yè)問題擺到工作重要位置。在建立有力的領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)和目標(biāo)清晰、任務(wù)具體、分工明確、措施有力、步驟合理的工作方案和事后跟蹤服務(wù)等方面，都有待完善和提高；同時(shí)，在輿論宣傳上也有待提高。政策的宣傳還有待更充分利用各種傳統(tǒng)媒體和互聯(lián)網(wǎng)等新媒體，針對(duì)各層次人群特點(diǎn)進(jìn)行有針對(duì)性宣傳[4]。

三、提高就業(yè)創(chuàng)業(yè)資金使用效益的對(duì)策

(一)存量與增量：提高就業(yè)創(chuàng)業(yè)資金使用的有效性

1.“就業(yè)補(bǔ)助”10個(gè)項(xiàng)目資金使用是否有成效，關(guān)鍵是源頭到事后效益審核和評(píng)估的落實(shí)到位。首先，源頭上做好資金控制。依據(jù)《就業(yè)補(bǔ)助資金管理辦法》要求，重點(diǎn)落實(shí)到就業(yè)困難群體、中西部地區(qū)和就業(yè)工作任務(wù)重地區(qū)，財(cái)政部門做好資金總量在地區(qū)和發(fā)放對(duì)象的控制。其次，落實(shí)每項(xiàng)補(bǔ)貼政策到位和監(jiān)管。各級(jí)相關(guān)執(zhí)行部門要因地制宜，做好和優(yōu)化好本級(jí)資金運(yùn)行機(jī)制，力求可操作、細(xì)化和精準(zhǔn)，采取獎(jiǎng)補(bǔ)結(jié)合等方式發(fā)放。同時(shí)，也要加強(qiáng)日常監(jiān)督和管理，保證每一項(xiàng)補(bǔ)助資金落實(shí)到位。最后，做好審查監(jiān)督、跟蹤審計(jì)和績(jī)效管理工作。依據(jù)《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》要求，做好“就業(yè)補(bǔ)助”資金支出的跟蹤審查監(jiān)督和審計(jì)工作，督促、落實(shí)和監(jiān)督執(zhí)行部門有效實(shí)施政策。同時(shí)，落實(shí)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》要求，做好績(jī)效導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向?yàn)槟繕?biāo)的就業(yè)補(bǔ)助資金各項(xiàng)目績(jī)效管理。

2.增量上發(fā)揮減稅降費(fèi)、創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金和信貸等資金聯(lián)動(dòng)作用。首先，發(fā)揮減稅降費(fèi)作用。全國(guó)決預(yù)算報(bào)告數(shù)據(jù)計(jì)算，2019年稅收收入增速僅為1%，2020年同比下降11.3%，除經(jīng)濟(jì)下滑原因外，減稅效應(yīng)也很明顯，積極財(cái)政給實(shí)體經(jīng)濟(jì)帶來紅利，確保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展和創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。同時(shí)，扶持就業(yè)創(chuàng)業(yè)效果也不斷顯現(xiàn)，如廣州市推出的“落實(shí)稅收政策+精準(zhǔn)稅收服務(wù)”雙引擎，助推粵港澳大灣區(qū)“雙創(chuàng)”發(fā)展。其次，發(fā)揮就業(yè)創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金作用。建立大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)專項(xiàng)扶持資金、鄉(xiāng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金等，財(cái)政要引導(dǎo)、撬動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，共搭創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化平臺(tái)，支持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園和小微企業(yè)發(fā)展和增加就業(yè)創(chuàng)業(yè)崗位。最后，發(fā)揮信貸資金支持。持續(xù)給小微和民營(yíng)企業(yè)輸血，才是長(zhǎng)期穩(wěn)定的就業(yè)創(chuàng)業(yè)資金保障。小微企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)是就業(yè)創(chuàng)業(yè)大軍最大的容量器，信貸資金是小微企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)長(zhǎng)期、穩(wěn)定的主要籌資渠道，要積極運(yùn)用、創(chuàng)新和發(fā)揮結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具的精準(zhǔn)滴灌作用，扶持補(bǔ)充商業(yè)銀行資本，支持對(duì)小微企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)貸款，提高政策的“直達(dá)性”。

3.增量上建立人才培養(yǎng)專項(xiàng)儲(chǔ)備資金。財(cái)政上“就業(yè)補(bǔ)助”10個(gè)項(xiàng)目合計(jì)資金量投入，占社會(huì)保障和就業(yè)支出合計(jì)比不足5%，占一般公共預(yù)算支出比僅有0.40%(見圖1)，而且補(bǔ)助對(duì)象是特定范圍，來匹配國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的人才戰(zhàn)略要求，“就業(yè)補(bǔ)助”資金非常有限。建立人才戰(zhàn)略儲(chǔ)備資金包括：一是職業(yè)技能人才培養(yǎng)及實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)資金。實(shí)現(xiàn)“今明兩年職業(yè)技能培訓(xùn)3 500萬人次以上，高職院校擴(kuò)招200萬人”[5]。二是創(chuàng)新性、應(yīng)用型、技能型人才培養(yǎng)資金。科技自強(qiáng)自立是我國(guó)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略支撐，需要造就國(guó)際一流人才和創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)。所以，增設(shè)各類專項(xiàng)儲(chǔ)備資金才能長(zhǎng)效保障、培養(yǎng)和儲(chǔ)備國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展所需各類新型人才。

(二)宏觀監(jiān)管：增建就業(yè)創(chuàng)業(yè)資金使用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)聯(lián)指標(biāo)

建立就業(yè)價(jià)值指標(biāo)。經(jīng)濟(jì)學(xué)里就業(yè)創(chuàng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系可參考指標(biāo)不少，如城鎮(zhèn)就業(yè)彈性(就業(yè)增長(zhǎng)速度與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度之比)、勞動(dòng)參與率、勞動(dòng)力市場(chǎng)價(jià)格指標(biāo)、結(jié)構(gòu)性失業(yè)和摩擦性失業(yè)指標(biāo)等指標(biāo)。目前，我國(guó)對(duì)外公布的就業(yè)測(cè)量指標(biāo)主要是數(shù)量指標(biāo)，包括登記失業(yè)率、新增的調(diào)查失業(yè)率、求人倍率和年新增就業(yè)人數(shù)四個(gè)指標(biāo)，和財(cái)政“就業(yè)補(bǔ)助”資金項(xiàng)目資金關(guān)聯(lián)不大。在財(cái)政“就業(yè)補(bǔ)助”10個(gè)項(xiàng)目里，資金使用集中在“社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼”和“公益性崗位補(bǔ)貼”和“其他”上，面對(duì)重點(diǎn)人群和崗位的補(bǔ)貼，就業(yè)補(bǔ)助總金額占財(cái)政資金非常少，一般就業(yè)補(bǔ)助資金使用幅度、一般公共預(yù)算支出幅度和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)幅度三條線對(duì)比，相關(guān)性不高。

具體操作時(shí)注意：(1)就業(yè)是宏觀經(jīng)濟(jì)中相對(duì)滯后指標(biāo)，如當(dāng)前GDP趨于下行態(tài)勢(shì)，但2019年一季度人社部發(fā)布的百城公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)求人倍率是1.28，同比、環(huán)比都還在上升，崗位數(shù)量略多于求職人數(shù)，顯示供大于需狀態(tài)。(2)增建就業(yè)創(chuàng)業(yè)資金使用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)聯(lián)的指標(biāo)體系是個(gè)大工程，廣義就業(yè)創(chuàng)業(yè)資金，不僅只是財(cái)政狹義“就業(yè)補(bǔ)助”資金項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)。同時(shí)，也要完善勞動(dòng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)各項(xiàng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)做支撐。

(三)制度建設(shè)：抓好重點(diǎn)群體就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策與完善就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策體系

1.抓好重點(diǎn)群體，發(fā)揮多渠道、廣覆蓋、全社會(huì)的就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策。首先，創(chuàng)新和落實(shí)高校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)各項(xiàng)政策，各部門要結(jié)合《百萬青年技能培訓(xùn)行動(dòng)方案》和區(qū)域特點(diǎn)，積極創(chuàng)新各項(xiàng)具體政策，如廣東、深圳提出就業(yè)創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼“擴(kuò)面提標(biāo)”“西部志愿者”“三支一扶”“青年就業(yè)啟航計(jì)劃”等被實(shí)踐證明的好政策要一批批落實(shí)。其次，支持縣鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，吸引和促進(jìn)勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移就業(yè)，統(tǒng)籌縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)村三區(qū)域發(fā)展?！耙龑?dǎo)產(chǎn)業(yè)有序梯度轉(zhuǎn)移，將適宜的產(chǎn)業(yè)向小城鎮(zhèn)集聚”“扶持發(fā)展吸納就業(yè)能力強(qiáng)的鄉(xiāng)村企業(yè)，支持企業(yè)在鄉(xiāng)村興辦生產(chǎn)車間、就業(yè)基地”[6]，“強(qiáng)化農(nóng)村補(bǔ)短板保障措施”[7]，吸引各類人才返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。最后，幫扶退役軍人、下崗失業(yè)人員、就業(yè)困難人員等群體就業(yè)。落實(shí)《關(guān)于促進(jìn)新時(shí)代退役軍人就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》《關(guān)于加強(qiáng)困難退役軍人幫扶援助工作的意見》，是新形勢(shì)下做好退役軍人服務(wù)保障的重要內(nèi)容。發(fā)揮政府各部門合力并舉，就業(yè)援助和幫扶下崗失業(yè)人員、就業(yè)困難人員等群體就業(yè)工作，確保零就業(yè)家庭動(dòng)態(tài)清零。

2.完整的就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策體系包括組織領(lǐng)導(dǎo)、政策支持、培訓(xùn)與服務(wù)和工作監(jiān)管等。首先，完善就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策體系，包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、行政管理、融資與稅收優(yōu)惠、提升創(chuàng)業(yè)能力、服務(wù)和場(chǎng)地等政策。其次，提高就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、服務(wù)體系和實(shí)施機(jī)制。培訓(xùn)上落實(shí)和完善創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)的制度建設(shè)、培訓(xùn)計(jì)劃、培訓(xùn)條件與質(zhì)量、培訓(xùn)創(chuàng)新等。服務(wù)上加強(qiáng)監(jiān)管和落實(shí)具體的公共服務(wù)、公益行動(dòng)、市場(chǎng)服務(wù)和服務(wù)創(chuàng)新等，實(shí)施機(jī)制上出臺(tái)各種具體標(biāo)準(zhǔn)和操作辦法。最后，加強(qiáng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)組織領(lǐng)導(dǎo)、工作監(jiān)管和輿論宣傳等工作。意識(shí)上先要重視，創(chuàng)建工作領(lǐng)導(dǎo)小組，提出目標(biāo)工作方案、具體任務(wù)、明確分工、有力措施、合理步驟等工作。同時(shí)，盡快建立和落實(shí)完善失業(yè)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，創(chuàng)新宣傳手段，提高民眾對(duì)政策的了解程度。

總之，就業(yè)創(chuàng)業(yè)資金的有效使用，關(guān)系著“穩(wěn)就業(yè)”穩(wěn)民生和保發(fā)展的大局，是政府要高度重視的一項(xiàng)重要工作。當(dāng)前，一是在經(jīng)濟(jì)增速不確定和財(cái)政資金有限情況下，要不斷提高現(xiàn)有財(cái)政“就業(yè)補(bǔ)助”，即就業(yè)創(chuàng)業(yè)資金的使用效益和帶動(dòng)社會(huì)資金的聯(lián)動(dòng)作用，起到社會(huì)托底基礎(chǔ)支撐和推動(dòng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)市場(chǎng)發(fā)展作用。二是面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)、新冠疫情和新一輪科技和產(chǎn)業(yè)革命影響下，就業(yè)創(chuàng)業(yè)發(fā)展因素也發(fā)生很大變化，需要健全就業(yè)創(chuàng)業(yè)宏觀監(jiān)測(cè)指標(biāo)和加快完善就業(yè)創(chuàng)業(yè)制度體系建設(shè)，積極發(fā)揮就業(yè)創(chuàng)業(yè)資金促就業(yè)的宏觀調(diào)控作用。