王海峰

（中交水運(yùn)規(guī)劃設(shè)計(jì)院有限公司，北京 100007）

1 設(shè)計(jì)企業(yè)從事工程總承包的背景

工程總承包是項(xiàng)目業(yè)主為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)而采取的一種承發(fā)包方式，當(dāng)前國內(nèi)很多設(shè)計(jì)企業(yè)都開展了EPC總承包業(yè)務(wù)，但與之配套的法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范尚未完善。項(xiàng)目管理過程中，特別是安全生產(chǎn)管理過程中工程總承包方和施工總承包方之間的責(zé)任界面問題，長期困擾著從事工程總承包安全生產(chǎn)管理工作的同僚們。隨著新《安全生產(chǎn)法》的發(fā)布及《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》的出臺(tái)，國家、行業(yè)及上級(jí)單位對(duì)安全生產(chǎn)方面的監(jiān)管日趨嚴(yán)厲，對(duì)發(fā)生事故單位和責(zé)任人的處罰力度明顯加大，EPC項(xiàng)目的安全管理工作遇到了前所未有的挑戰(zhàn)，為公司的平穩(wěn)發(fā)展帶來了很大的風(fēng)險(xiǎn)[1]。

2 設(shè)計(jì)企業(yè)從事工程總承包的現(xiàn)狀

目前針對(duì)EPC總承包業(yè)務(wù)的安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系還不健全的情況，無論是國家法律層面還是部門規(guī)章層面，發(fā)布的各類規(guī)定幾乎都是按照建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理五方責(zé)任主體進(jìn)行表述的，EPC項(xiàng)目安全管理很難找到準(zhǔn)確的法定依據(jù)。而且不同地區(qū)的政府主管部門及建設(shè)單位，對(duì)EPC的定位和理解也各有不同。目前的主流思想是將EPC單位按照施工總承包單位進(jìn)行監(jiān)管，要求EPC單位滿足法律法規(guī)中對(duì)施工總承包的所有要求。但實(shí)際EPC項(xiàng)目管理過程中，由于所有的施工均由施工單位負(fù)責(zé)實(shí)施，施工單位同樣是按照法律法規(guī)中對(duì)施工總承包的要求進(jìn)行管理，這就導(dǎo)致雙方在責(zé)任界面劃分以及總包管到什么深度等問題上不能明確。這些問題一直困擾著實(shí)施EPC的每一位管理者[2]。雖然各個(gè)單位也都按法定要求，出臺(tái)了相應(yīng)的公司級(jí)規(guī)章制度，但這些制度大部分都是根據(jù)法律法規(guī)及上級(jí)制度推演而來，同樣未能清楚界定責(zé)任界面問題，因此不僅浪費(fèi)了有限的管理資源，還導(dǎo)致EPC項(xiàng)目安全管理混亂，對(duì)安全生產(chǎn)造成很大隱患。

3 設(shè)計(jì)企業(yè)做好工程總承包（EPC）項(xiàng)目安全管理工作的要點(diǎn)

面對(duì)當(dāng)前設(shè)計(jì)企業(yè)從事工程總承包所面臨的形勢和存在的各類問題，設(shè)計(jì)企業(yè)要發(fā)揮自身優(yōu)勢，彌補(bǔ)體制和資源配置中的不足，在EPC項(xiàng)目中進(jìn)行有效的安全管理，既要保證滿足法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范對(duì)項(xiàng)目安全生產(chǎn)工作的各項(xiàng)具體要求，又要最有效地利用有限的各類管理資源，這是相關(guān)從業(yè)人員需要研究的重點(diǎn)。

3.1 選擇優(yōu)質(zhì)分包商

作為設(shè)計(jì)企業(yè)承攬EPC項(xiàng)目，分包商的選擇很大程度上會(huì)直接決定工程項(xiàng)目的成敗，因?yàn)檎麄€(gè)項(xiàng)目的施工部分都是由分包商承擔(dān)的，設(shè)計(jì)企業(yè)對(duì)施工作業(yè)的管理能力無論從理論上還是從經(jīng)驗(yàn)上都不如施工單位。因此選擇一只資質(zhì)、信譽(yù)良好的分包隊(duì)伍，對(duì)于項(xiàng)目安全管理乃至整個(gè)項(xiàng)目的成敗至關(guān)重要，企業(yè)應(yīng)盡量選擇信譽(yù)良好且長期合作的單位進(jìn)行工程分包。當(dāng)遇到特殊情況必須與新單位合作時(shí)，應(yīng)通過多方渠道了解該單位的業(yè)務(wù)范圍、資質(zhì)等級(jí)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、類似工程業(yè)績、社會(huì)評(píng)價(jià)、近期有無生產(chǎn)安全事故及相關(guān)部門給予的行政處罰等信息。同時(shí)企業(yè)應(yīng)建立兩個(gè)清單，一個(gè)為合格分包隊(duì)伍清單，將一些長期合作并信譽(yù)較好的分包隊(duì)伍列入，在工程分包時(shí)優(yōu)先選用；另一個(gè)為安全生產(chǎn)黑名單，將一段時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)過生產(chǎn)安全事故的以及在以往合作中不服從管理的分包商列入其中，嚴(yán)禁與其進(jìn)行合作。

3.2 合同中明確雙方安全責(zé)任的劃分

通過分包合同中的相關(guān)條款及雙方簽訂的安全管理協(xié)議，將總分包雙方的職責(zé)進(jìn)行明確，將由分包方責(zé)任導(dǎo)致的事故損失，通過合同的方式轉(zhuǎn)移至分包方；并將對(duì)分包方的考核獎(jiǎng)懲條款明確寫入分包合同，這樣有助于實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施過程中總包方對(duì)分包方的有效控制。但此種方法有兩個(gè)問題：（1）此種方式只能規(guī)避經(jīng)濟(jì)上的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于法律上的責(zé)任追究是無法規(guī)避的，及時(shí)在合同中明確所有責(zé)任均由分包單位承擔(dān)，但在事故處理過程中還是無法擺脫總包單位對(duì)安全生產(chǎn)負(fù)總責(zé)。（2）如果生產(chǎn)安全事故造成的經(jīng)濟(jì)影響較大，超出了分包單位的承受范圍，按照法律要求，總包單位是要承擔(dān)連帶責(zé)任的。此處所講的責(zé)任劃分，是根據(jù)雙方各自的優(yōu)勢和實(shí)際情況進(jìn)行科學(xué)的劃分，而不是將所有的安全責(zé)任全部強(qiáng)加給分包商，這樣既不利于合同談判，也不利于合同簽訂后的項(xiàng)目管理。

3.3 合理優(yōu)化配置各類資源

很多設(shè)計(jì)企業(yè)從事工程總承包項(xiàng)目存在一個(gè)誤區(qū)，即項(xiàng)目管理尤其是項(xiàng)目安全管理是分包單位的事情，總包做好設(shè)計(jì)工作即可。這種想法是非常危險(xiǎn)的，很容易造成項(xiàng)目資源配備不到位，從而導(dǎo)致各類安全隱患的發(fā)生，進(jìn)而誘發(fā)安全事故給企業(yè)帶來不可估量的損失。資源配置到位首先是人力資源配備到位，要按照國家法律法規(guī)及合同要求配置具有相應(yīng)資質(zhì)的管理人員，尤其是項(xiàng)目經(jīng)理、技術(shù)負(fù)責(zé)人、生產(chǎn)經(jīng)理、安全總監(jiān)及專職安全生產(chǎn)管理人員的配置，一定要滿足國家法律法規(guī)對(duì)人員資質(zhì)的相關(guān)要求，同時(shí)要具備與本項(xiàng)目管理相適應(yīng)的技術(shù)及管理能力。同時(shí)所有項(xiàng)目管理人員要有較高的安全意識(shí)，堅(jiān)守底線思維，在本職工作及各項(xiàng)管理工作中始終能夠做到“一崗雙責(zé)”。其次是費(fèi)用投入，作為總包單位同樣要按照《企業(yè)安全生產(chǎn)費(fèi)用提取和使用管理辦法》（財(cái)企〔2012〕16號(hào)）的規(guī)定，足額提取并規(guī)范使用安全生產(chǎn)費(fèi)用，費(fèi)用保障是項(xiàng)目能否實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)工作的基本前提。

3.4 加強(qiáng)對(duì)分包單位的管理實(shí)效

根據(jù)住建部2019年最新發(fā)布的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》要求工程總承包單位對(duì)承包范圍內(nèi)工程的安全生產(chǎn)負(fù)總責(zé)。分包單位應(yīng)當(dāng)服從工程總承包單位的安全生產(chǎn)管理，分包單位不服從管理導(dǎo)致生產(chǎn)安全事故的，由分包單位承擔(dān)主要責(zé)任，分包不免除工程總承包單位的安全責(zé)任。

作為總包單位，對(duì)整個(gè)項(xiàng)目安全生產(chǎn)負(fù)總責(zé)，這一點(diǎn)是毋庸置疑的，但是具體執(zhí)行過程中，由于具體施工是由有資質(zhì)的分包單位組織執(zhí)行，總包單位更多的職責(zé)是監(jiān)督分包單位嚴(yán)格執(zhí)行國家法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。這里所說的監(jiān)督并不只是提出問題，而是要嚴(yán)格落實(shí)，很多總包單位認(rèn)為只要提出問題并以書面的方式通知分包單位就已經(jīng)盡到了總包方的職責(zé)，出了安全問題就是分包方的責(zé)任，但根據(jù)法規(guī)要求和以往工程總承包項(xiàng)目發(fā)生的生產(chǎn)安全事故判例來看，即使總包方作出要求，但分包單位未能有效執(zhí)行而發(fā)生的生產(chǎn)安全事故，均未能擺脫總包方的安全生產(chǎn)責(zé)任，因此總包必須將每一項(xiàng)安全問題徹底落實(shí)，消除一切已知安全隱患[3]。如果分包單位拒不執(zhí)行總包方的合理指令，總包方可以報(bào)告建設(shè)單位，并報(bào)送當(dāng)?shù)匕踩a(chǎn)監(jiān)督部門或行業(yè)主管部門。

基于以上論述，提出了EPC項(xiàng)目有效安全管理公式：EPC項(xiàng)目有效安全管理=總包單位的安全管理過程（強(qiáng)調(diào)過程）+分包單位符合各項(xiàng)安全生產(chǎn)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的要求（強(qiáng)調(diào)結(jié)果）。

舉例說明：法律法規(guī)規(guī)定需要對(duì)現(xiàn)場全部工人進(jìn)行三級(jí)教育培訓(xùn)，如果總包單位要求分包單位進(jìn)行教育培訓(xùn)，分包單位未培訓(xùn)，這是無效管理，無法免除總包方的責(zé)任；如果分包單位自身做了相應(yīng)地培訓(xùn)，但總包單位在管理過程中未有任何管理痕跡及相關(guān)記錄，這是總包未進(jìn)行管理，同樣不能免除總包方的責(zé)任。只有總包單位提出了明確要求，并在相關(guān)書面文件上有所體現(xiàn)，分包單位也按照總包的要求進(jìn)行了實(shí)施，這樣的管理才是有效管理，即使出現(xiàn)安全事故，在當(dāng)前盡職免責(zé)、失職追責(zé)的情況下，各方的責(zé)任將會(huì)降到最低。

3.5 通過標(biāo)準(zhǔn)化手段，保證各項(xiàng)管理工作有效落實(shí)

明確了管理的總體思路只能說是成功了一半，在實(shí)際管理過程中，由于總包單位的安全管理人員的思想認(rèn)識(shí)和業(yè)務(wù)水平不同，對(duì)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范及規(guī)章制度的理解各有差異，因此在管理過程中對(duì)上述公式的具體理解也是各不相同，很容易出現(xiàn)偏差。為了能夠統(tǒng)一并有效地落實(shí)上述安全管理措施，并將總包和分包的職責(zé)進(jìn)行明確，如哪些內(nèi)容是需要總包應(yīng)該做的，哪些內(nèi)容是需要總包監(jiān)督分包做的，就必須建立一套完整的標(biāo)準(zhǔn)化安全管理體系，且最好以表格的形式列出。此表格盡量由公司統(tǒng)一組織，選調(diào)全公司具有較高安全管理理論知識(shí)和豐富現(xiàn)場安全管理經(jīng)驗(yàn)的人員進(jìn)行編制，并充分考慮項(xiàng)目的實(shí)際情況，充分征求各相關(guān)職能部門的意見后發(fā)布，一旦形成正式文件并發(fā)布，總包現(xiàn)場管理人員要認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)并正確地按照表格的要求去做，以有效解決責(zé)任界面的問題，既避免了重復(fù)管理，又保證了不留死角。但在實(shí)際工作中，如何保證管理人員能夠充分理解標(biāo)準(zhǔn)化表格的含義以及所要表達(dá)的管理思路，同時(shí)能夠有效地執(zhí)行這些表格的具體內(nèi)容，就要輔以教育培訓(xùn)、監(jiān)督檢查、考核獎(jiǎng)懲等多項(xiàng)具體措施，綜合施策，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目安全管理標(biāo)準(zhǔn)化，整體提升項(xiàng)目的安全管理水平和工作效率，有效減少了由于管理漏洞帶來的安全風(fēng)險(xiǎn)。

4 結(jié)束語

當(dāng)前設(shè)計(jì)企業(yè)從事工程總承包模式還存在很多問題，如公司組織架構(gòu)不適應(yīng)工程項(xiàng)目管理、安全體系建設(shè)還不完善等方面，尤其是安全生產(chǎn)管理方面的能力不足、與分包方的責(zé)任界面不明確等問題，還沒有很好的解決辦法。但設(shè)計(jì)企業(yè)從事工程總承包可以充分體現(xiàn)設(shè)計(jì)引領(lǐng)，發(fā)揮設(shè)計(jì)人員的主觀能動(dòng)性，有效降低工程造價(jià)、減少建設(shè)工期，必將是今后一段時(shí)間內(nèi)的主流承包方式。因此我們必須在實(shí)踐中不斷摸索，探索出一條徹底解決設(shè)計(jì)企業(yè)從事工程總承包模式下安全生產(chǎn)問題的標(biāo)準(zhǔn)化途徑。