推進(jìn)地方立法科學(xué)化民主化特色化的遵循和機制

焦盛榮

(甘肅政法大學(xué)，蘭州 730070)

提要： 在國家法制統(tǒng)一的基本要求下，發(fā)揮地方的制度創(chuàng)新和規(guī)范供給，是國家授予包括設(shè)區(qū)的市在內(nèi)的地方以立法權(quán)的根本目的。但現(xiàn)有地方立法事項上一般化、體例上貪大求全、內(nèi)容上趨同重復(fù)，直接影響了可操作性和精準(zhǔn)、有效供給，對此應(yīng)通過提高地方立法科學(xué)化、民主化、特色化加以解決。應(yīng)以屬性上堅持中國特色社會主義立法、宗旨理念上將滿足人民日益增長的美好生活需要作為出發(fā)點和落腳點、功能作用上發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用作為根本遵循。在厘清地方立法科學(xué)化、民主化、特色化的內(nèi)涵要旨和意義指涉的基礎(chǔ)上，通過加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，做好立法工作；注重立法程序，提高立法質(zhì)量；立足省情實際，突出地方特色；組織各方參與，拓寬民主渠道；建立評估制度，定期進(jìn)行清理；建設(shè)立法隊伍，提供人才支撐等制度機制的建設(shè)，走“小而精”“真管用”的精細(xì)化立法之路。

黨的十九屆四中全會，在對國家治理體系及治理能力建設(shè)這一整體思路下特別突出制度建設(shè)，認(rèn)為 “相比過去，新時代改革開放具有許多新的內(nèi)涵和特點，其中很重要的一點就是制度建設(shè)分量更重，改革更多面對的是深層次體制機制問題，對改革頂層設(shè)計的要求更高，對改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性要求更強，相應(yīng)地建章立制、構(gòu)建體系的任務(wù)更重”[1]。法律制度作為現(xiàn)代國家制度構(gòu)造的重要組成部分，必將在國家治理體系及治理能力建設(shè)中占據(jù)重要位置，在中國特色社會主義法律體系形成的時代背景下，國家治理亦必然從“有法可依”轉(zhuǎn)向“良法善治”。作為國家法治體系的重要組成部分，地方立法對于推進(jìn)國家治理體系及治理能力現(xiàn)代化建設(shè)和中國特色社會主義法律體系的完善都發(fā)揮著重要的作用。而地方立法如何既對國家立法起到拾漏補缺的作用，又對地方經(jīng)濟社會發(fā)展提供規(guī)范指引，做到“不抵觸、有特色、可操作”，也是推進(jìn)地方立法實踐及相應(yīng)理論研究的重要議題。

對上位法拾遺補漏，是地方立法的價值之一，因此國家立法的“空隙”即為地方立法的空間。但是，現(xiàn)有地方立法存在的重復(fù)性、趨同化、可操作性不強等問題，直接影響了立法質(zhì)量，這就需要調(diào)整注重完整性、體系性的慣性思維，在地方立法中找準(zhǔn)切入點，將單一或具體問題作為著力點，做到“小題目切入，推動大問題解決”。而通過相關(guān)制度機制建設(shè)推進(jìn)地方立法的科學(xué)化、民主化和特色化，進(jìn)而達(dá)到突出特色、管用有效是其中一個重要方面。本文基于這一問題意識和現(xiàn)實關(guān)照，在對地方立法工作根本遵循闡述的基礎(chǔ)上，探討地方立法科學(xué)化、民主化、特色化的內(nèi)涵要求和意義指涉，進(jìn)而在制度機制方面就如何推進(jìn)地方立法的科學(xué)化、民主化、特色化，提出一些想法，以求教于方家。

一、新時代地方立法工作的根本遵循

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，站在實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，出臺了一系列有關(guān)全面依法治國、加強黨對立法工作領(lǐng)導(dǎo)的重要文件，并修改了《立法法》，對立法工作提出了許多新的要求。黨的十九大報告對我國新時代的立法工作作出了更高的要求，提出“依法立法”，并將其與“科學(xué)立法”和“民主立法”并列為我國立法工作應(yīng)該堅持的基本原則。因此，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為根據(jù)，堅持用新思想開展立法工作，是新時代地方立法工作的根本遵循。

(一)地方立法在性質(zhì)屬性上應(yīng)堅持中國特色社會主義立法

關(guān)于立法的性質(zhì)，不僅是一個重大理論問題，也是一個立法方向堅守及發(fā)展的關(guān)鍵性問題?！懊鞔_堅持和發(fā)展中國特色社會主義，總?cè)蝿?wù)是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化和中華民族偉大復(fù)興，在全面建成小康社會的基礎(chǔ)上，分兩步走在本世紀(jì)中葉建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國?！盵2]因此，使立法工作立基于國家經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實要求和階段，體現(xiàn)中國特色社會主義制度的基本要求，堅持中國特色社會主義立法，是地方立法工作的首要原則和遵循。

1.地方立法必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”[3]，在地方立法工作中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、貫徹黨的主張，才能體現(xiàn)立法的社會主義性質(zhì)。首先，要強化黨對地方立法工作領(lǐng)導(dǎo)的政治自覺。使地方立法工作自覺接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅決貫徹服從黨的決定，樹牢“四個意識”，增強“四個自信”，做到“兩個維護(hù)”。其次，要增強黨對地方立法工作領(lǐng)導(dǎo)的行動自覺。在地方立法工作中要保證正確的政治方向，在立法的全過程和各方面始終堅持和落實黨的意圖，確保黨的主張充分體現(xiàn)于地方性法規(guī)之中。地方立法計劃的制定、立法項目的確定，應(yīng)當(dāng)緊密圍繞同級黨委的中心工作和重點任務(wù)展開，使立法工作與新時代發(fā)展需求相結(jié)合，實現(xiàn)立法和改革發(fā)展決策相銜接與融合。最后，要充分發(fā)揮人大常委會黨組在地方立法工作中的領(lǐng)導(dǎo)作用。在地方立法活動中堅持重大問題請示報告制度，是發(fā)揮人大常委會黨組立法領(lǐng)導(dǎo)作用的重要體現(xiàn)。地方立法要堅持將中長期立法規(guī)劃、年度立法計劃，以及重要的法規(guī)草案等立法過程中面臨的重要問題，及時向同級黨委進(jìn)行請示報告。對于同級黨委作出的決策，地方立法工作中應(yīng)當(dāng)貫徹落實，并力求將各方面的認(rèn)識統(tǒng)一至黨委決策、各方面的行動統(tǒng)一至黨委部署。

2.地方立法應(yīng)維護(hù)社會主義制度。習(xí)近平總書記指出：“全黨要更加自覺地堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和我國社會主義制度，堅決反對一切削弱、歪曲、否定黨的領(lǐng)導(dǎo)和我國社會主義制度的言行?！盵2]對社會主義制度的維護(hù)，是地方立法應(yīng)當(dāng)堅持的根本方向。一是，要在地方立法中維護(hù)我國的國體、政體，任何危害中國特色社會主義制度的立法活動及規(guī)范條文，必須要予以制止；二是，在地方立法中要體現(xiàn)人民的主體地位，地方立法活動要通過法律法規(guī)的制定保障人民的權(quán)益，進(jìn)而促進(jìn)人民群眾在法律制度框架的指引下，通過各種途徑和方式管理地方經(jīng)濟、文化及社會事務(wù)；三是，要在立法中維護(hù)我國經(jīng)濟、社會、文化等方面基本制度。地方立法在立法領(lǐng)域及立法項目等方面涉及經(jīng)濟、社會、文化等各個方面，因此地方立法在立法規(guī)劃、文本起草、草案審議等方面要嚴(yán)格把關(guān)，以維護(hù)我國經(jīng)濟、社會、文化等方面的基本制度。

3.地方立法要突出憲法法律的核心地位。作為國家的根本大法，憲法是國家基本政治經(jīng)濟文化制度的法律體現(xiàn)，是全面依法治國的根本指導(dǎo)，是我國治國安邦的總章程。憲法不僅是中國特色社會主義制度的確立基礎(chǔ)，也是我國各族人民的共同意志及根本利益的集中反映。因此，對憲法權(quán)威的維護(hù)，就是對中國特色社會主義制度的維護(hù)。黨的十九大報告明確提出，使每一項立法都符合憲法精神和要求，保證憲法有效實施。在地方立法工作中增強憲法意識、弘揚憲法精神，一要在立法中將憲法作為立法的根本依據(jù)，一切地方立法都要在憲法確立的制度框架下進(jìn)行，立法要堅持憲法確立的基本原則和制度，維護(hù)憲法的權(quán)威和國家法律制度的統(tǒng)一；二要通過地方性法規(guī)的細(xì)化和完善，推進(jìn)憲法法律的制度化實施，推進(jìn)憲法確立的制度機制在國家政治法律生活中細(xì)化體現(xiàn)，推進(jìn)依憲治國、依法治國的進(jìn)一步發(fā)展。

(二)地方立法在宗旨理念上應(yīng)將滿足人民日益增長的美好生活需要作為出發(fā)點和落腳點

“中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主義矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！盵2]對我國社會主要矛盾變化的判斷，是中國特色社會主義制度發(fā)展過程中的一個重要論斷，也是新時期改革發(fā)展過程中需面對和解決的基本問題。社會主要矛盾的變化也對地方立法工作提出了許多新要求，必須從新的歷史方位、新的時代坐標(biāo)來適應(yīng)和把握我國社會主要矛盾的變化，明確立法宗旨理念，謀劃立法工作。

1.地方立法應(yīng)以人民的需要為中心。堅持以人民為中心，是中國特色社會主義的根本要求和重要體現(xiàn)，以人民為中心的原則要求我們在地方立法工作中要做到立法反映人民的意愿、立法得到人民擁護(hù)，并始終在立法中將人民的利益置于至高無上的地位。一是，在立法任務(wù)方面地方立法應(yīng)將增強人民群眾的利益和基本福祉作為立法的基本出發(fā)點。通過地方性法規(guī)建設(shè)，促進(jìn)地方社會“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”。二是，要通過法律制度的建立健全，以解決人民群眾最關(guān)心的實際利益問題。地方立法要充分發(fā)揮法律規(guī)范在利益分配中的積極作用，在立法中合理統(tǒng)籌各方面群眾的利益關(guān)系，保障體現(xiàn)公平正義的實現(xiàn)。具體言之，應(yīng)在地方立法中正確把握和處理好現(xiàn)階段群眾共同利益和不同群體特殊利益的關(guān)系，對各種社會利益關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)平衡，嚴(yán)格防止通過立法謀取特殊或不當(dāng)利益。

2.地方立法應(yīng)貫徹新發(fā)展理念。堅持創(chuàng)新是黨的十九大報告進(jìn)一步確立的堅持和發(fā)展新時代中國特色社會主義的基本方略之一。制度創(chuàng)新是國家治理體系及治理能力現(xiàn)代化建設(shè)過程中一個非常重要的內(nèi)容，其中法律機制方面的規(guī)范構(gòu)建和制度創(chuàng)新，是推動我國經(jīng)濟社會快速健康有序發(fā)展的重要引擎，也是改革發(fā)展的重要動力。因此，地方立法工作中應(yīng)當(dāng)把制度創(chuàng)新放在引領(lǐng)發(fā)展的首要位置。同時要注意的是，新發(fā)展理念的貫徹，需正確妥善處理地方立法中涉及的各種重大關(guān)系，體現(xiàn)保護(hù)環(huán)境及節(jié)約資源等基本國策。同時，可以通過借鑒吸收兄弟省份立法的經(jīng)驗和做法，推動新發(fā)展理念的貫徹，促進(jìn)地方經(jīng)濟社會各方面協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.地方立法應(yīng)體現(xiàn)社會主義核心價值觀?！昂诵膬r值觀是一個民族、一個國家精神追求的承載，也是一個社會評判是非曲直的價值標(biāo)準(zhǔn)的體現(xiàn)。”[4]作為定分止?fàn)幍闹匾罁?jù)，法律規(guī)范的設(shè)立必然要以體現(xiàn)一個社會評判是非曲直的價值標(biāo)準(zhǔn)為指導(dǎo)。應(yīng)當(dāng)在地方立法中貫徹、體現(xiàn)社會主義核心價值觀。一方面，要在立法中抵御西方“普世價值”的錯誤觀念；另一方面，要在立法中全面體現(xiàn)社會主義核心價值觀，分別明確國家、社會、公民三個層面的價值目標(biāo)、取向及準(zhǔn)則，彰顯法律規(guī)范的系統(tǒng)性與差異性。

(三)地方立法在功能作用上應(yīng)發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用

“在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革?！盵5]要發(fā)揮好地方立法的引領(lǐng)和推動作用，需要通過對立法原意的把握、立法規(guī)律的遵循、地方特色的突出，強化地方立法的針對性和可操作性。

1.地方立法應(yīng)體現(xiàn)立法引領(lǐng)推動作用。一是地方立法要通過立法明確發(fā)展取向和基本要求。為某項事業(yè)的發(fā)展定基調(diào)、指明方向并提要求，是立法的主要目的之一。同時，立法具有促進(jìn)共識的達(dá)成、振奮社會事業(yè)發(fā)展信心之功能。因此，在地方立法中應(yīng)以科學(xué)合理的方式明確地方經(jīng)濟社會發(fā)展取向及基本要求。二是地方立法要通過促進(jìn)和激勵措施的規(guī)定，體現(xiàn)立法的引領(lǐng)與推動作用，進(jìn)而通過法律制度的引領(lǐng)作用，推進(jìn)地方經(jīng)濟社會的全面發(fā)展。三是地方立法要通過對權(quán)利義務(wù)的明確，體現(xiàn)立法的引領(lǐng)及推動作用。權(quán)利與義務(wù)的合理配置，以及對相關(guān)職責(zé)進(jìn)行明確，是立法中應(yīng)當(dāng)重視的核心要點，也是法律制度助推社會發(fā)展的應(yīng)有之義。四是地方立法要通過對體制、機制的創(chuàng)新，發(fā)揮立法引領(lǐng)推動作用，領(lǐng)先的制度才能引領(lǐng)人們的行為方式，才能推動改革向前發(fā)展，因此，立法要在“先”“新”方面做足功課。

2.地方立法應(yīng)堅持立法與國家決策同步。立法與國家決策的關(guān)系、立法與改革的關(guān)系是地方立法過程中面臨的一個問題，而能否處理好它們之間的關(guān)系，是決定立法能否發(fā)揮引領(lǐng)與推動作用的關(guān)鍵?！胺矊僦卮蟾母镆诜ㄓ袚?jù)，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進(jìn)行。有的重要改革舉措，需要得到法律授權(quán)的，要按法律程序進(jìn)行?！盵6]我國目前已處于深化改革的攻堅區(qū)，改革的繼續(xù)推進(jìn)必然涉及重大利益關(guān)系的調(diào)整。必須在法治下深化改革，并在改革中繼續(xù)完善法治，保障地方立法引導(dǎo)、推動、規(guī)范、優(yōu)化改革作用的積極發(fā)揮。地方有關(guān)改革發(fā)展的各類問題，應(yīng)該在法治框架及軌道上進(jìn)行，對于因改革發(fā)展涉及的各類利益分配和行為規(guī)制問題，應(yīng)該從法律制度設(shè)計及機制構(gòu)建方面提出規(guī)范性框架方案，待依據(jù)確立或修改后再推進(jìn)改革，絕不能突破法律法規(guī)的底線。

3.地方立法應(yīng)增強立法精準(zhǔn)有效供給。我國現(xiàn)有的法律龐雜，而社會對于法律的需求量大，人民參與立法的熱情高漲，在此種情形下的地方立法活動，需要關(guān)注社會大眾的立法呼吁和要求。首先，在立法方向上應(yīng)重視回應(yīng)性立法。立法精準(zhǔn)的有效供給，需要地方立法回應(yīng)地方經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，回應(yīng)人民群眾的訴求和呼聲，防止立法落后、制約改革發(fā)展的不良現(xiàn)象發(fā)生。其次，在預(yù)測性層面上，立法應(yīng)當(dāng)科學(xué)的預(yù)見客觀事物的發(fā)展規(guī)律及其趨勢，為地方經(jīng)濟社會的健康、有序發(fā)展提供正確的引導(dǎo)。這要求立法必須進(jìn)行深入的調(diào)查研究，并準(zhǔn)確地把握地方社情民意。再次，在立法解決的問題方面，要“針對問題立法，立法解決問題”。地方立法應(yīng)以問題為導(dǎo)向、以問題為中心，將地方改革發(fā)展及社會生活中迫切需解決的熱點難點問題作為重點。最后，在模式層面上，“小而精”“真管用”是增強地方立法精準(zhǔn)有效供給的重要模式選擇。對此地方立法在體例架構(gòu)和規(guī)范設(shè)置方面應(yīng)減少授權(quán)性規(guī)定，盡量作出明確、具體的規(guī)定。

二、地方立法科學(xué)化民主化特色化：內(nèi)涵界定與意義指涉

“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好，管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量?！盵7]立良法，行善治，是新時代立法的最基本的質(zhì)量要求。地方立法應(yīng)堅持科學(xué)立法、民主立法，突出“地方特色”，提高立法質(zhì)量，讓法律法規(guī)能夠真正得到貫徹落實，使改革發(fā)展穩(wěn)定方方面面不僅有法可依，更有良法可依。

(一)地方立法科學(xué)化的特點及規(guī)律

反映和利用立法對象的規(guī)律性，是立法科學(xué)化的主要問題之一。立法對象的規(guī)律性是立法發(fā)揮作用的重要因素。當(dāng)這些規(guī)律性在我們智識之外的時候，我們無法有意識地控制其作用的發(fā)揮，使我們在一定意義上成為“盲目的必然性”的奴隸。而當(dāng)這些規(guī)律性為我們所認(rèn)識，我們就可以對其進(jìn)行有意識的支配，促進(jìn)其作用的發(fā)揮，使我們成為立法的主人。作為法律法規(guī)制度體系發(fā)展和完善的本質(zhì)內(nèi)涵與價值訴求，科學(xué)立法要求立法者須從客觀實際出發(fā)，理性地“認(rèn)知社會價值、社會秩序和社會規(guī)律，并以科學(xué)合理的立法活動加以確認(rèn)，是法內(nèi)在科學(xué)屬性的體現(xiàn)和必然要求”[8]。因此地方立法應(yīng)堅持把科學(xué)立法作為推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的重要前提，作為提高地方立法效益的有效途徑。

1.以科學(xué)態(tài)度認(rèn)識地方立法。立法科學(xué)化要求立法不僅應(yīng)立足于其本身，還應(yīng)關(guān)注社會發(fā)展的客觀實際；既要重視立法過程，又要注重立法結(jié)果；既要注重形式，又要注重內(nèi)容?！翱茖W(xué)立法的邏輯標(biāo)準(zhǔn)包括：法律詞項之明晰性；法律命題之恰當(dāng)性；法律體系之一致性、完備性和可判定性?！盵9]正確理解立法科學(xué)化，促進(jìn)地方立法科學(xué)化的實現(xiàn)，就要以科學(xué)思維看待立法。此外，應(yīng)當(dāng)明確的是，科學(xué)非萬能之妙藥，作為社會科學(xué)的法學(xué)領(lǐng)域與自然科學(xué)領(lǐng)域存在較大的差異，自然科學(xué)領(lǐng)域的經(jīng)驗規(guī)律并不能直接適用于社會科學(xué)領(lǐng)域，其適用必須以實踐的檢驗為前提。地方立法科學(xué)化過程中必須對經(jīng)驗規(guī)律的適用保持警惕，避免地方立法走向極端。

2.以科學(xué)依據(jù)推動地方立法。作為法治之本義，“于法有據(jù)”是法治國家的根本遵循，地方立法亦不可例外。立法是為社會創(chuàng)制規(guī)則的活動，但創(chuàng)制規(guī)則的過程同樣必須在特定的規(guī)則下進(jìn)行。立法科學(xué)化在國家層面的立法抑或地方層面的立法中，均應(yīng)始終被貫徹堅持。對立法科學(xué)化的孜孜以求，其實質(zhì)是使所立之法有質(zhì)量，促使良法善行。在地方立法活動中追求立法科學(xué)化，既是賦予有立法權(quán)力的特定國家機關(guān)履行立法職權(quán)，亦是其承擔(dān)法律所規(guī)定義務(wù)的體現(xiàn)，是履行《立法法》的體現(xiàn)?？疾臁读⒎ǚā返南嚓P(guān)條文，不管是“從實際出發(fā)”“科學(xué)合理”抑或是“有針對性”“可執(zhí)行性”，均彰顯了“科學(xué)”之內(nèi)涵與意蘊?！读⒎ǚā分械南嚓P(guān)規(guī)定，不僅是推動立法科學(xué)化的法源依據(jù)，也是地方立法科學(xué)化必須堅持的方向及原則[10]。

3.以科學(xué)要素規(guī)范地方立法。尊重、敬畏科學(xué)是立法科學(xué)化之基本要素。作為社會規(guī)范，法必須彰顯時代的內(nèi)涵，并回應(yīng)時代的關(guān)切。換言之，法的合理性、科學(xué)性，必須與社會發(fā)展相同步，回應(yīng)時代的要求和關(guān)切亦是地方立法的一個重要指涉。如2018年，甘肅省人大常委會突出重點領(lǐng)域立法，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、“放管服”改革、保障改善民生等方面，共制定修訂地方性法規(guī)14件、廢止8件、初審5件[11]。

(二)地方立法民主化的內(nèi)容及意義

黨的十九大報告提出“科學(xué)立法”“民主立法”“依法立法”，從民主立法的內(nèi)在意涵上講，“其理念外化之核心內(nèi)容，是要求立法以人民為中心，立法要尊重民意并充分反映民意?！盵12]民主立法既反映立法程序的公開化，也反映立法本質(zhì)的為民性，屬于立法現(xiàn)代化重大標(biāo)志。推進(jìn)地方立法民主不僅是發(fā)展社會主義民主政治的本質(zhì)要求，也是促進(jìn)地方經(jīng)濟社會發(fā)展，構(gòu)建和諧社會的必然要求。同時其也是提高地方立法質(zhì)量、糾正部門利益立法化傾向、減少立法沖突與越權(quán)立法的有效途徑。并且，地方立法民主化的推行可以促使立法與社會實際情況相符，提高法律規(guī)范的可實施性，也有助于人們更好地守法。近年來，地方人大通過對立法調(diào)研的重視與強化，為審議修改相關(guān)法規(guī)做足了準(zhǔn)備。此外，地方人大常委會通過采取法規(guī)草案公開、網(wǎng)上發(fā)布、重要法規(guī)草案印發(fā)代表征求意見，召開座談會等形式，進(jìn)一步完善了公眾意見征集機制。同時，地方人大常委會通過建立專家?guī)臁⑵刚埩⒎檰?、邀請專家學(xué)者參加法規(guī)草案修改論證等方式，為立法工作提供了智力支撐。

1.民主立法促進(jìn)法規(guī)遵守。法律層級不同，制定的程序亦不相同，地方人大及其常委會立法程序的嚴(yán)格程度不及全國人大及其常委會的立法程序，公眾對于地方性法規(guī)的內(nèi)心認(rèn)可不如全國性法律。地方性法規(guī)作為省級區(qū)劃內(nèi)普遍適用之規(guī)范，其顯著特征亦在于依托強制性而體現(xiàn)的權(quán)威性，公民對其遵守的心理因素包括客觀敬畏和主觀認(rèn)同，但不可否認(rèn)的是公民基于認(rèn)同而遵守地方性法規(guī)更符合法治化建設(shè)要求，且公眾參與地方立法是提高認(rèn)同度的有效方法。

2.民主立法提升立法質(zhì)量?！爸萋┱咴谟钕?，知政失者在草野?！睙o論經(jīng)過幾次詳盡的調(diào)查研究，立法者都難以全面預(yù)測抑或發(fā)現(xiàn)立法文本可能存在的某些問題，而通過民眾的參與，一些問題就會引起重視。廣泛聽取民眾意見，汲取人民智慧，能夠發(fā)現(xiàn)擬定文本考慮之失，了解民眾關(guān)切之處，從而提升地方性法規(guī)的立法質(zhì)量，筑牢善治之良法前提。

3.民主立法助推法律普及。全面推進(jìn)依法治國的基本治國方略，普法工作肩負(fù)重大使命的同時面臨巨大壓力，對于地方性法規(guī)的普法任務(wù)更是心力不足。創(chuàng)新普法方式是增強普法實效的途徑之一，突破常規(guī)普法階段，公眾積極參與立法本身是對將要出臺的地方法規(guī)預(yù)先普法，該過程中也會起到宣傳普及相關(guān)法律法規(guī)的效果。

(三)地方立法特色化的內(nèi)涵及要求

特色化不僅是檢驗地方立法能力和水平的試金石，也是衡量地方性立法成果質(zhì)量高低的重要標(biāo)準(zhǔn)?！爸袊姆ㄖ伟l(fā)展進(jìn)程，受到中國社會的、經(jīng)濟的、政治的、文化的、歷史的和地理環(huán)境的諸方面條件或因素的深刻影響，因而有其獨特的歷史特點。特別是在中國這樣一個幅員遼闊、人口龐大、民族眾多、歷史悠久的東方大國，東中西部各個領(lǐng)域之間的經(jīng)濟社會發(fā)展水平與狀況存在著明顯的差異性，必然影響或制約著各個領(lǐng)域法治發(fā)展的進(jìn)展?fàn)顩r與實際效果?！盵13]這也就要求地方立法要具有特色，“有特色”的地方立法表現(xiàn)在兩個方面：一是地方性。從本地區(qū)實際出發(fā)，充分考慮本地經(jīng)濟社會、自然條件等情況，充分把握本地區(qū)特點和規(guī)律，有效解決本地方的具體事務(wù)，地方性、地域性、特殊性明顯。二是差異性。當(dāng)上位法有規(guī)定時，地方性法規(guī)不再與其重復(fù)、抄襲，而是有自己的細(xì)化和補充，當(dāng)上位法無規(guī)定時，在法定權(quán)限內(nèi)有自己的先行、創(chuàng)新或自主。

1.在立法切入點方面表現(xiàn)為獨到的地方立法空間。實踐中，上位法往往規(guī)定得比較原則，這就需要地方立法針對地方實際情況進(jìn)行補充和細(xì)化。通過細(xì)化、補充上位法的規(guī)定，有助于上位法的具體規(guī)范在地方的切實執(zhí)行，能有效地解決本地區(qū)在落實上位法過程中面臨的困難。比如，甘肅省人大常委會圍繞打好污染防治攻堅戰(zhàn)，加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域立法，針對生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的問題，深刻汲取《甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)條例》立法粗疏的深刻教訓(xùn)，認(rèn)真開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面地方性法規(guī)的清理、修改和廢止工作；圍繞打好精準(zhǔn)扶貧攻堅戰(zhàn)，加強鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略領(lǐng)域立法，助推脫貧攻堅，制定《甘肅省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》；圍繞保障改善民生，加強社會保險、法律援助、養(yǎng)老保障、未成年人保護(hù)等方面立法；圍繞“一帶一路”建設(shè)，加強文化建設(shè)領(lǐng)域立法，先后制定和通過了一批地方性法規(guī)和民族自治地方的單行條例，為弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化提供了有力制度支撐。

2.在規(guī)范形式方面體現(xiàn)為適切的立法體例。從法理上講，立法工作中規(guī)范的內(nèi)容決定了規(guī)范的形式，而法規(guī)的形式對于法規(guī)的內(nèi)容也具有一定的制約作用。法規(guī)的體例作為法規(guī)的表現(xiàn)形式，對法規(guī)具體內(nèi)容能夠產(chǎn)生一定的作用?！霸谝辉鄬恿⒎w制之內(nèi)，地方立法本質(zhì)上是實施性立法，這就要求地方立法機關(guān)必須正視管理資源的有限性，必須關(guān)注有限管理資源的合理高效配置。因此，從管理資源優(yōu)化配置的角度理解和把握地方立法‘特色’，可以引導(dǎo)地方立法自覺地把科學(xué)立法的關(guān)注重點放到管理資源的科學(xué)配置上來，從而提高地方性法規(guī)的可操作性，真正解決實際問題?！盵14]通常而言，地方性法規(guī)的針對性越強，其內(nèi)容與本地實際的契合度就越高，其特色也越鮮明。而法的體例在一定程度上可以體現(xiàn)立法的針對性。舉例言之，如果以“實施辦法”構(gòu)造法規(guī)的規(guī)范呈現(xiàn)形式，那么就內(nèi)在地要求規(guī)范的制度構(gòu)建和條文設(shè)計必須反映本行政區(qū)劃內(nèi)的實際情況，以本地區(qū)的實際需要為立足點，針對性也越強。通過借助規(guī)范內(nèi)容，地方性法規(guī)的特色則能與本地實際進(jìn)行有效的結(jié)合。

3.在規(guī)范內(nèi)容方面表現(xiàn)為創(chuàng)新的制度供給。我國幅員遼闊，各地區(qū)的自然稟賦不同，地區(qū)間經(jīng)濟社會文化發(fā)展水平與表現(xiàn)形式也不同，不同地區(qū)面臨的社會問題及發(fā)展階段也不同，這一系列差異性特征，必將導(dǎo)致其對規(guī)范的訴求及制度供給不同，這也要求地方在立法工作中進(jìn)行制度創(chuàng)新?！艾F(xiàn)行憲法與有關(guān)法律基于‘在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性’的憲制原則，架構(gòu)了統(tǒng)一性與分層性相銜接、中央立法與地方立法相結(jié)合的地方體制，確立了國家權(quán)力縱向配置結(jié)構(gòu)關(guān)系，為區(qū)域法治發(fā)展創(chuàng)設(shè)了廣闊的制度空間。”[12]因此，地方立法應(yīng)當(dāng)以本行政區(qū)劃內(nèi)面臨的實際問題為出發(fā)點，以本區(qū)域內(nèi)人民群眾切實的規(guī)范訴求為根本，通過立法工作在制度上予以回應(yīng)，并進(jìn)行相應(yīng)的制度創(chuàng)新，促使立法中存在的非均衡性和非同構(gòu)性問題得到對應(yīng)性解決。

三、通過制度機制建構(gòu)推進(jìn)地方立法科學(xué)化民主化特色化

習(xí)近平總書記在十九大報告中指出，“全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障?！盵2]地方立法工作中，要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為總指引，認(rèn)真總結(jié)近年來地方立法工作經(jīng)驗，深入分析推動解決當(dāng)前立法工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)和突出問題，共同把新時代地方立法工作提高到新水平，用法治力量促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。

1.加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，做好立法工作。“堅持全面依法治國，必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實到全面依法治國的全過程和各方面，完善黨對政法工作絕對領(lǐng)導(dǎo)的體制機制，確保新時代政法事業(yè)發(fā)展的政治方向正確。”[15]加強黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，不僅是黨依法執(zhí)政的重要內(nèi)容，也是做好立法工作的基本前提與根本保證。在地方立法中要始終堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，把牢立法方向、明確立法思路，要防止對黨和國家重大思想的表面化貫徹，應(yīng)把黨和國家提出的系列新理念、新戰(zhàn)略、新要求在立法具體工作中進(jìn)行細(xì)化落實，要集中、匯聚上下的智慧和力量，使黨的主張通過法定程序固定下來，確保中央和地方省委的重大決策部署更好地得以貫徹落實。

2.注重立法程序，提高立法質(zhì)量。完善立法程序，規(guī)范立法活動，實現(xiàn)立法過程的科學(xué)化，可以有效增強立法工作的協(xié)調(diào)性、及時性、系統(tǒng)性，增強法律的可執(zhí)行性和可操作性。實踐中，一些地方存在部門提什么，人大就審議什么的模式，人大在立法中的主導(dǎo)作用未得到有效發(fā)揮。應(yīng)充分發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用，通過建立機制、完善制度，不斷理順和健全地方立法的選題征集和立法項目論證制度，將地方立法工作中存在的一些“等米下鍋”現(xiàn)象，轉(zhuǎn)變?yōu)槿舜罅⒎ㄖ鲃印包c菜上桌”。具體而言：一是，要緊密圍繞黨委的重大決策、工作大局以及人民普遍關(guān)注的熱難點問題，有針對性地制定能解決切實問題的地方性法規(guī)；通過制度明確立法的主導(dǎo)主體、參與主體，防止具有明顯傾向性、明顯保護(hù)主義色彩、部門或行業(yè)利益維護(hù)的措施或辦法出臺。二是，要不斷完善地方立法公開征求意見制度、專家咨詢論證制度、立法聽證制度等，廣泛聽取人大代表和社會各利益群體的規(guī)范訴求，進(jìn)而使地方立法建立深厚的社會基石和群眾基礎(chǔ)。三是，不斷完善備案審查制度以及立法后的評估制度，對已經(jīng)實施的法規(guī)制度進(jìn)行實效評估，為所立之法的實效性、可操作性等作出考察，為之后法規(guī)制度的修改完善提供基礎(chǔ)，確保地方性法規(guī)制度的有效管用。四是，要走精細(xì)化立法之路，地方立法在選題上不選一般化項目、體例上不貪大求全、內(nèi)容上不作重復(fù)性規(guī)定。立法中要堅持以問題為導(dǎo)向，對于需要借助地方立法進(jìn)行調(diào)整的問題，力抓矛盾的實質(zhì)與焦點，針對問題確立規(guī)范，切實解決現(xiàn)實中存在的問題。五是，立法要以回應(yīng)社會需求為出發(fā)點和歸宿，在地方立法工作中積極主動的將人民群眾迫切需要進(jìn)行規(guī)范供給的問題，納入地方立法的計劃，并通過立法與地方實際的契合和回應(yīng)，提高立法的質(zhì)量。

3.立足省情實際，突出地方特色。地方特色就是從本地的具體情況和實際需要出發(fā)，使地方性法規(guī)有針對性和可操作性。一是，在立法內(nèi)容和立法模式的選擇上，都應(yīng)當(dāng)以地方的特殊性為基礎(chǔ)，提高區(qū)域性立法的可操作性與針對性；二是，地方立法要借鑒其他地區(qū)有益經(jīng)驗，大力推動“單項立法”，避免“大而全”“小而全”的立法方式；三是，在地方立法中應(yīng)當(dāng)注意法規(guī)需求與法規(guī)創(chuàng)制的對等，充分有效利用立法資源，防止法規(guī)的累贅創(chuàng)制，以及立法資源的浪費。在制定法規(guī)時應(yīng)該堅持需要幾條就制定幾條，突出重視關(guān)鍵性條文的內(nèi)容，注重對關(guān)鍵性條文的細(xì)化。

4.組織各方參與，拓寬民主渠道。反映民情、體現(xiàn)民意、匯集民智，是地方立法應(yīng)當(dāng)遵循的基本準(zhǔn)則。地方立法機關(guān)應(yīng)該通過制度機制的建設(shè)和完善，為公眾意見流入立法過程建立暢通的制度渠道，使立法成為各方利益共識達(dá)成的制度框架和規(guī)范體系，進(jìn)而促進(jìn)法律制定的社會基礎(chǔ)和法律實施的社會有效性。一是，地方人大及其常委會應(yīng)當(dāng)借助多樣化的手段及舉措，鼓勵社會各方積極參與地方立法，并注重對各主體表達(dá)立法訴求，進(jìn)行有序引導(dǎo)與梳理；二是，要注重發(fā)揮好各機關(guān)的優(yōu)勢，共同做好立法工作；三是，要逐步健全立法聽證機制、評估機制及協(xié)商機制，對立法中涉及的重大利益調(diào)整問題，應(yīng)當(dāng)組織咨詢協(xié)商；四是，應(yīng)當(dāng)完善地方立法的反饋機制，把在立法草案征求意見過程中獲取的意見及時公開，并盡可能地回應(yīng)意見的采納和吸收情況；五是，要不斷強化立法調(diào)研，并形成制度化的工作程式，深入基層開展調(diào)研，認(rèn)真聽取基層群眾的意見，廣泛凝聚社會共識，力求達(dá)成“最大公約數(shù)”。

5.建立評估制度，定期進(jìn)行清理。法律法規(guī)實施后的評估，對于完善法律法規(guī)具有重要意義。具體而言：一是，在法律規(guī)范實施一定時間之后，對其進(jìn)行評估、檢測，切實掌握其實施狀況，了解其中存在的不足，并為后續(xù)的修改完善提供基礎(chǔ)；二是，通過評估不斷探索和把握地方立法工作規(guī)律，堅持“不抵觸、有特色、可操作”原則，立改革發(fā)展管用的法，立人民群眾擁護(hù)的法；三是，要弘揚工匠精神，明確工作標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化工作方法，推進(jìn)地方立法工作精細(xì)化、精準(zhǔn)化，切實增強立法的針對性、及時性、系統(tǒng)性，確保每部法規(guī)都“立得住、行得通、真管用”；四是，要圍繞十九大報告提出的“清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法”等要求，定期開展法規(guī)清理或立法后評估，確保每一部法規(guī)都符合新時代要求、把握新時代規(guī)律、體現(xiàn)新時代特點。

6.建設(shè)立法隊伍，提供人才支撐。立法質(zhì)量的好壞，很大程度上取決于立法隊伍的專業(yè)能力和素質(zhì)，地方應(yīng)當(dāng)重視對立法隊伍的建設(shè)：一是人才吸引。地方人大相關(guān)機構(gòu)要積極引進(jìn)高層次人才、立法專業(yè)人才，為立法工作招攬高素質(zhì)的人才，為地方立法水平提升奠定基石。二是人才的培養(yǎng)。要擬定科學(xué)的人才培養(yǎng)計劃，拓寬人才培養(yǎng)的渠道與方式，充分利用開展基層調(diào)研等途徑，促進(jìn)地方立法工作人員法律專業(yè)能力的提升。三是人才保障，要通過制度保障立法人才的職業(yè)權(quán)力、職業(yè)地位以及職業(yè)安全，使立法人才享有職業(yè)榮譽感。四是人才儲備。法學(xué)學(xué)生是未來立法人才選拔的后備力量，應(yīng)當(dāng)加強與高校合作，促進(jìn)相關(guān)高校對法學(xué)學(xué)生立法知識的培養(yǎng)。

結(jié) 語

中國特色社會主義立法體系包括國家立法和地方立法，其中地方立法是國家立法的延伸和補充，也是地方人大及其常委會行使國家權(quán)力的一種重要表現(xiàn)形式。地方立法應(yīng)在屬性上堅持中國特色社會主義立法，將人民群眾根本利益的滿足和保障作為立法工作的根本宗旨和出發(fā)點與落腳點，在功能作用上發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。提高地方立法質(zhì)量，應(yīng)堅持科學(xué)立法、民主立法，突出“地方特色”，使地方改革發(fā)展穩(wěn)定不僅有法可依，更有良法可依，讓法律法規(guī)能夠真正得到貫徹落實，進(jìn)而解決人民群眾在現(xiàn)實生活中所面臨的問題，取得良好的社會效果。