回歸后澳門幸運(yùn)博彩監(jiān)管法律制度的創(chuàng)新與發(fā)展

王長(zhǎng)斌

澳門幸運(yùn)博彩業(yè)的監(jiān)管體系，是澳門回歸祖國(guó)之后才發(fā)展起來(lái)的。①在這之前，澳門幸運(yùn)博彩業(yè)屬于壟斷經(jīng)營(yíng)，澳葡政府對(duì)博彩業(yè)采取“委托監(jiān)管”的方式。亦即政府通過(guò)一紙專營(yíng)合約，將幸運(yùn)博彩業(yè)的專營(yíng)權(quán)賦予專營(yíng)公司，同時(shí)將一些監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任委托給它。②因此，所謂委托監(jiān)管，實(shí)際上是博彩公司的自我監(jiān)管。澳門回歸祖國(guó)以后，特區(qū)政府決心在幸運(yùn)博彩業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)，并致力于改善幸運(yùn)博彩業(yè)的監(jiān)管狀況，遂制定《娛樂場(chǎng)幸運(yùn)博彩經(jīng)營(yíng)法律制度》（第16/2001號(hào)法律）。以此法律，澳門構(gòu)建了一個(gè)幸運(yùn)博彩的基本監(jiān)管框架。近二十年來(lái)，特區(qū)政府在第16/2001號(hào)法律的基礎(chǔ)上，不斷予以豐富、修改與完善，在博彩監(jiān)管方面取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。本文回顧、總結(jié)、檢討近二十年來(lái)澳門幸運(yùn)博彩監(jiān)管法律制度的變遷，并進(jìn)而探討澳門幸運(yùn)博彩監(jiān)管改進(jìn)的方向。

一、澳門幸運(yùn)博彩監(jiān)管法律框架的建立

2001年9月公布并實(shí)施的第16/2001號(hào)法律是澳門回歸祖國(guó)后幸運(yùn)博彩業(yè)最重要的基礎(chǔ)性法律之一。與澳葡時(shí)期的幸運(yùn)博彩法律相比，第16/2001號(hào)法律在許多方面具有開創(chuàng)性。澳門回歸祖國(guó)之前，澳葡政府制定的幸運(yùn)博彩法律，主要規(guī)定幸運(yùn)博彩批給制度，亦即公司如何獲得博彩專營(yíng)權(quán)、應(yīng)當(dāng)履行什么樣的經(jīng)營(yíng)義務(wù)、如何向政府繳稅、專營(yíng)的時(shí)間長(zhǎng)度、專營(yíng)結(jié)束后如何續(xù)期、資產(chǎn)如何移交等內(nèi)容。③第16/2001號(hào)法律突破了這一局限，將監(jiān)管的范圍及內(nèi)容擴(kuò)大到批給制度之外。

第16/2001號(hào)法律建立的幸運(yùn)博彩監(jiān)管框架，主要包括以下幾個(gè)方面：（1）通過(guò)批給制度甄選博彩經(jīng)營(yíng)公司；（2）博彩公司及其具備一定股份的股東、董事和主要雇員必須具備適當(dāng)資格，才能進(jìn)入博彩業(yè)；（3）禁止博彩公司在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中作出限制競(jìng)爭(zhēng)行為；（4）博彩中介人必須領(lǐng)取準(zhǔn)照并接受政府監(jiān)察；（5）禁止或限制某些人士進(jìn)入娛樂場(chǎng)；（6）博彩公司必須建立適當(dāng)?shù)臅?huì)計(jì)、內(nèi)部核查制度及接受審計(jì)。在上述諸方面中，批給制度是繼承澳葡政府長(zhǎng)期以來(lái)的習(xí)慣做法，禁止或限制某些人士進(jìn)入娛樂場(chǎng)在澳葡政府時(shí)期的法律中也有所規(guī)定。除此之外，其他均為第16/2001號(hào)法律所創(chuàng)立。第16/2001號(hào)法律通過(guò)之后，澳門特區(qū)政府頒布多項(xiàng)法律與行政法規(guī)，不斷對(duì)其進(jìn)行修改、補(bǔ)充與完善。關(guān)于這些修改，將在下文詳述。

2004年，澳門通過(guò)《娛樂場(chǎng)博彩或投注信貸法律制度》（第5/2004號(hào)法律），規(guī)定具資格的博彩信貸實(shí)體可以合法地從事博彩信貸業(yè)務(wù)，并就博彩信貸的運(yùn)作規(guī)定了具體的監(jiān)管措施。這是澳門第一次將博彩信貸業(yè)務(wù)合法化并將之納入監(jiān)管范圍。

2006年，澳門通過(guò)《預(yù)防及遏止清洗黑錢犯罪》（第2/2006號(hào)法律）及《清洗黑錢及資助恐怖主義犯罪的預(yù)防措施》（第7/2006號(hào)行政法規(guī)），建立了反清洗黑錢的監(jiān)管框架。娛樂場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者必須按照該法律與行政法規(guī)的規(guī)定，承擔(dān)法律責(zé)任，并制定有關(guān)預(yù)防措施。

澳門博彩業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要有博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局、司法警察局和博彩委員會(huì)。2003年，澳門頒布了《博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局的組織和運(yùn)作》（第34/2003號(hào)行政法規(guī)），就博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局的性質(zhì)、職責(zé)、組成等作了規(guī)定，確定該局是博彩監(jiān)管的主要機(jī)構(gòu)。2006年頒布的《司法警察局的組織與運(yùn)作》（第5/2006號(hào)法律）規(guī)定“在賭場(chǎng)及其他博彩場(chǎng)所內(nèi)實(shí)施的犯罪，又或在該等場(chǎng)所周圍實(shí)施的與博彩有關(guān)的犯罪”，由司法警察局專屬調(diào)查，由此確定了司法警察局在博彩罪案方面的專屬調(diào)查權(quán)。2000年，澳門特區(qū)行政長(zhǎng)官發(fā)布第120/2000號(hào)行政長(zhǎng)官批示，成立博彩委員會(huì)，以便“對(duì)未來(lái)博彩業(yè)之發(fā)展和管理作出研究，并制定有關(guān)政策”。2010年，澳門特區(qū)行政長(zhǎng)官發(fā)布第38/2010號(hào)行政長(zhǎng)官批示，對(duì)博彩委員會(huì)的組成進(jìn)行了調(diào)整，明確博彩委員會(huì)的職責(zé)為：“就博彩業(yè)的發(fā)展作出研究，并制定有關(guān)政策；訂定規(guī)管博彩業(yè)所需的規(guī)范；監(jiān)管博彩業(yè)的發(fā)展及運(yùn)作；建議發(fā)出相關(guān)指引”。2016年，行政長(zhǎng)官發(fā)布第101/2016號(hào)行政長(zhǎng)官批示，再次對(duì)博彩委員會(huì)的組成進(jìn)行微調(diào)。如今，博彩委員會(huì)由行政長(zhǎng)官擔(dān)任主席，成員由經(jīng)濟(jì)財(cái)政司司長(zhǎng)、行政法務(wù)司司長(zhǎng)、保安司司長(zhǎng)、運(yùn)輸工務(wù)司司長(zhǎng)、行政長(zhǎng)官辦公室主任、行政長(zhǎng)官辦公室代表一名和博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局局長(zhǎng)組成。博彩委員會(huì)是澳門特區(qū)政府關(guān)于博彩的主要決策機(jī)構(gòu)。

上述法律與行政法規(guī)構(gòu)成了澳門幸運(yùn)博彩的監(jiān)管框架，下文除了不再涉及監(jiān)管機(jī)構(gòu)外，將考察該框架主要組成部分的發(fā)展變化。

二、澳門幸運(yùn)博彩業(yè)的準(zhǔn)入：批給與資格審查

博彩是特殊行業(yè)，世界各國(guó)的法律都規(guī)定了一定的準(zhǔn)入制度，澳門的博彩準(zhǔn)入制度主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：利用批給制度甄選博彩經(jīng)營(yíng)者，利用資格審查制度甄選進(jìn)入博彩業(yè)的個(gè)人。澳門回歸祖國(guó)之后，雖然仍在博彩業(yè)實(shí)行批給制度，但已放棄過(guò)去的壟斷經(jīng)營(yíng)，代之以有限度的競(jìng)爭(zhēng)。為了防止博彩經(jīng)營(yíng)者通過(guò)限制競(jìng)爭(zhēng)而恢復(fù)過(guò)去的壟斷經(jīng)營(yíng)，新的法律專門規(guī)定了禁止限制競(jìng)爭(zhēng)的條款。

（一）澳門博彩業(yè)的批給制度：從壟斷到有限度競(jìng)爭(zhēng)

澳門博彩批給制度起源于19世紀(jì)后半期的承充專營(yíng)制度。有史家研究，最初澳葡政府實(shí)現(xiàn)博彩合法化的方式應(yīng)當(dāng)是發(fā)放許可證。到1850—1851年度，始借鑒豬肉、牛肉等商品經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行承充專營(yíng)制度。1877—1880年間曾經(jīng)中斷，但不久即恢復(fù)。④1982年，澳葡政府頒布了《核準(zhǔn)在本地區(qū)經(jīng)營(yíng)幸運(yùn)博彩之批給的法律制度》（第6/82/M號(hào)法律），規(guī)定：“幸運(yùn)博彩的經(jīng)營(yíng)，其批給以專利制度或特別準(zhǔn)照制度行之。按照特別準(zhǔn)照制度批給的最多數(shù)目為四個(gè)?！雹葸@一規(guī)定試圖突破批給制度，但基于種種原因，該法并未獲得實(shí)施。澳門回歸祖國(guó)后，特區(qū)政府在第16/2001號(hào)法律中將經(jīng)營(yíng)娛樂場(chǎng)幸運(yùn)博彩的數(shù)目確定為三個(gè)，并付諸實(shí)施。該法規(guī)定，澳門特別行政區(qū)政府保有幸運(yùn)博彩的經(jīng)營(yíng)權(quán)，任何企業(yè)在澳門從事幸運(yùn)博彩經(jīng)營(yíng)，必須由澳門特區(qū)政府批給，批給必須預(yù)先公開競(jìng)投，批給的數(shù)目最多為三個(gè)，經(jīng)營(yíng)期限最長(zhǎng)為二十年（特殊情況下可以延長(zhǎng)，但總數(shù)不得超過(guò)五年）。這些是澳門博彩批給制度的基本特征。

但第16/2001號(hào)法律并未如第6/82/M號(hào)法律那樣使用“特別準(zhǔn)照”概念，而是繼續(xù)使用較為模糊的“批給”概念。盡管批給數(shù)目增加到三個(gè)，但就性質(zhì)而言，博彩批給制度仍然屬于專營(yíng)。澳門特區(qū)中級(jí)法院2013年對(duì)上訴案第260/2010號(hào)的判決中明確認(rèn)為現(xiàn)行的博彩批給制度仍然屬于專營(yíng)性質(zhì)：“要看這些博彩公司是否專營(yíng)的性質(zhì)，博彩經(jīng)營(yíng)牌照的數(shù)目并不是決定的因素，多數(shù)牌照的發(fā)出也并不等于博彩業(yè)經(jīng)營(yíng)已經(jīng)進(jìn)入了真正的自由化，政府也就是多發(fā)了兩個(gè)可以專營(yíng)的牌照而已，其他人還是不能進(jìn)入這個(gè)領(lǐng)域?！?/p>

（二）禁止限制競(jìng)爭(zhēng)行為

第16/2001號(hào)法律有多個(gè)條款涉及競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，這主要是因?yàn)?，該法的主要目的是為開放博彩市場(chǎng)制定規(guī)則。當(dāng)時(shí)的立法者擔(dān)心，博彩市場(chǎng)開放之后，如果任由博彩公司聯(lián)合起來(lái)限制、消除競(jìng)爭(zhēng)，則與一個(gè)博彩公司專營(yíng)無(wú)異，市場(chǎng)開放的果實(shí)就可能被抵消。因此，立法者為了防患于未然，就競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題作出規(guī)定。

第16/2001號(hào)法律規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則主要包括以下幾個(gè)方面：第一，禁止連鎖董事（或稱交叉董事）。第18條規(guī)定，禁止“在一間以上之承批公司之公司機(jī)構(gòu)或一間以上之管理公司之公司機(jī)構(gòu)兼任職務(wù)，以及禁止在承批公司之公司機(jī)構(gòu)及在管理公司之公司機(jī)構(gòu)兼任職務(wù)”，其目的是防范公司通過(guò)管理人員的交叉任職，消除公司之間的競(jìng)爭(zhēng)。第二，禁止聯(lián)合限制競(jìng)爭(zhēng)（即卡特爾行為）。第21條第三款規(guī)定：“禁止承批公司之間或?qū)儆谟嘘P(guān)集團(tuán)之公司之間以任何方式商定之、能對(duì)承批公司之間之競(jìng)爭(zhēng)造成阻礙、限制或破壞之協(xié)議或行為。”第三，禁止不當(dāng)利用市場(chǎng)主導(dǎo)地位（或?yàn)E用市場(chǎng)支配地位）行為。第21條第四款規(guī)定：“禁止一間或一間以上之承批公司不當(dāng)利用在整個(gè)市場(chǎng)或在市場(chǎng)內(nèi)相當(dāng)部分所占之主導(dǎo)地位，以阻礙、限制或破壞承批公司之間之競(jìng)爭(zhēng)?！?/p>

但是，自第16/2001號(hào)法律通過(guò)以來(lái)，該法中的競(jìng)爭(zhēng)條款似乎從未引起重視，相當(dāng)多的人，包括法律人，甚至沒有意識(shí)到這些條款的存在。例如，2009年，博彩公司醞釀成立博彩商會(huì)，討論限制“碼傭率”等問(wèn)題。所謂“碼傭”，是指博彩中介人把賭客介紹到博彩公司參加博彩活動(dòng)而獲得的傭金，它一般是以賭客購(gòu)買籌碼的一定比率支付，這個(gè)比率就是“碼傭率”。在博彩市場(chǎng)開放之前，澳門博彩市場(chǎng)的專營(yíng)者——澳門旅游娛樂有限公司——提供的碼傭率約為0.7%。⑥博彩市場(chǎng)開放后，其他幸運(yùn)博彩公司紛紛進(jìn)入貴賓廳市場(chǎng)。為了爭(zhēng)取客源，這些博彩公司即以提高“碼傭率”為手段。各公司競(jìng)相提高“碼傭率”，導(dǎo)致了澳門博彩市場(chǎng)上曠日持久的“碼傭戰(zhàn)”。有些公司的“碼傭率”曾經(jīng)在1.3%以上。⑦“碼傭戰(zhàn)”極大地蠶食了澳門博彩有限公司——原博彩專營(yíng)者澳門旅游娛樂有限公司——的市場(chǎng)份額，引起該公司的極大反彈。⑧在譴責(zé)其他博彩公司“惡性競(jìng)爭(zhēng)”的同時(shí)，該公司也不斷建議成立博彩商會(huì)。2009年2月，各博彩公司終于召開了第一次會(huì)議，同意成立博彩商會(huì)。博彩商會(huì)的一個(gè)重要議題，就是控制或統(tǒng)一“碼傭率”，也涉及凍結(jié)人資薪酬問(wèn)題。聯(lián)合控制“碼傭率”，顯然違反了第16/2001號(hào)法律第21條第三款關(guān)于禁止聯(lián)合限制競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定，是一個(gè)可能對(duì)澳門博彩業(yè)競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)重大影響的事件。但對(duì)于這一事件，在澳門，鮮有從第16/2001號(hào)法律之競(jìng)爭(zhēng)條款的角度討論者，政府有關(guān)部門甚至公開支持博彩公司限制“碼傭率”。最終，澳門特區(qū)政府公布了“第83/2009號(hào)經(jīng)濟(jì)財(cái)政司司長(zhǎng)批示”，明確規(guī)定“博彩中介傭金或其他任何方式的博彩中介業(yè)務(wù)報(bào)酬不得高于投注總額（net rolling）的1.25%”，此次碼傭之戰(zhàn)方告一段落。

第16/2001號(hào)法律之中的競(jìng)爭(zhēng)條款基本上是移植了歐美國(guó)家一般競(jìng)爭(zhēng)法的規(guī)定，其語(yǔ)言是高度概括的，非受專業(yè)訓(xùn)練，其豐富的內(nèi)涵殊難理解。另一方面，博彩行業(yè)與一般行業(yè)不同，也可能阻礙了第16/2001號(hào)法律的競(jìng)爭(zhēng)條款在博彩業(yè)的適用。⑨

（三）幸運(yùn)博彩業(yè)的資格審查

在博彩業(yè)實(shí)行資格審查制度，是美國(guó)內(nèi)華達(dá)州于20世紀(jì)50年代的發(fā)明。該州政府于1955年成立了專門管制博彩行業(yè)的“內(nèi)華達(dá)博彩控制局”（Nevada Gaming Control Board），其主要任務(wù)就是建立一套嚴(yán)格的背景審查制度，對(duì)申請(qǐng)人是否具資格從事博彩業(yè)進(jìn)行甄別。經(jīng)過(guò)20多年的努力，內(nèi)華達(dá)州政府終于在20世紀(jì)80年代肅清了黑幫在博彩業(yè)的勢(shì)力。這一成果吸引越來(lái)越多的合法公司進(jìn)入內(nèi)華達(dá)博彩業(yè)，博彩業(yè)也日益被美國(guó)普通公眾所接受。⑩

美國(guó)博彩業(yè)在最近三四十年的加速發(fā)展，得益于有組織犯罪問(wèn)題在博彩業(yè)的成功解決，而博彩準(zhǔn)照制度顯然對(duì)此貢獻(xiàn)良多。自內(nèi)華達(dá)州開牌照管理之先河，美國(guó)后來(lái)所有宣布博彩合法化的州都基本采用了內(nèi)華達(dá)州的監(jiān)管模式，盡管各州在許多細(xì)節(jié)上存在不同。事實(shí)上，這一制度也為世界其他國(guó)家所借鑒、模仿，成為世界博彩監(jiān)管的主流模式，為博彩業(yè)在世界范圍內(nèi)的發(fā)展清除了障礙。11

澳門2001年頒布的第16/2001號(hào)法律在澳門博彩業(yè)歷史上首次借鑒了資格審查制度。該法第14條規(guī)定，參與競(jìng)投博彩經(jīng)營(yíng)資格的公司或承批公司，以及持有5%及以上股份的股東、董事及主要雇員需要通過(guò)適當(dāng)資格的審查。第23條規(guī)定，從事博彩中介人活動(dòng)需領(lǐng)取準(zhǔn)照；博彩中介人及擁有有關(guān)公司5%或5%以上公司資本之持有人，以及其行政管理機(jī)關(guān)成員及主要雇員，均應(yīng)具備獲承認(rèn)之適當(dāng)資格。2012年11月，澳門通過(guò)了《博彩機(jī)、博彩設(shè)備及博彩系統(tǒng)的供應(yīng)制度及要件》（第26/2012號(hào)行政法規(guī)），規(guī)定博彩機(jī)供應(yīng)商以及博彩機(jī)供應(yīng)商的董事及5%或5%以上公司資本的持有人應(yīng)當(dāng)具備適當(dāng)資格。第26/2002號(hào)行政法規(guī)的制定，把資格審查制度的適用范圍從博彩的直接經(jīng)營(yíng)者推廣到與博彩經(jīng)營(yíng)有直接聯(lián)系的經(jīng)營(yíng)者，反映了擴(kuò)大適用資格審查制度的趨勢(shì)。

盡管如此，澳門的資格審查制度還存在可資改進(jìn)之處。一方面，澳門的博彩準(zhǔn)照制度涵蓋面過(guò)窄，只涵蓋公司頂層的極少數(shù)人員或職位。而博彩公司中眾多的管理職位，與現(xiàn)金有密切關(guān)系的關(guān)鍵崗位，博彩中介人公司的眾多管理職位、借貸人、合作人，均無(wú)需進(jìn)行資格審查。另一方面，澳門的資格審查屬于書面審查，基本上不進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的調(diào)查，一定程度上使這一制度流于形式，無(wú)法起到應(yīng)有的作用。12

三、對(duì)于現(xiàn)金流轉(zhuǎn)及博彩信貸的監(jiān)管

由于博彩業(yè)是直接經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金的行業(yè)，所以為了確保稅收的足額收取以及防止清洗黑錢，政府一般對(duì)于博彩業(yè)現(xiàn)金的流轉(zhuǎn)以及博彩信貸采取嚴(yán)格的監(jiān)管措施。

（一）博彩公司必須建立及遵守財(cái)務(wù)、審計(jì)制度

建立規(guī)范的財(cái)務(wù)制度，尤其是最低內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)（Minimum Internal Control Standards，MICS）是博彩監(jiān)管非常重要的環(huán)節(jié)之一。規(guī)范的財(cái)務(wù)制度，是博彩公司規(guī)范經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)，也是政府確保稅款征收以及反清洗黑錢的依據(jù)。最低程度的內(nèi)部控制制度大體包括三個(gè)方面的內(nèi)容：進(jìn)出控制、文件記錄控制以及人員控制。進(jìn)出控制主要是指在敏感地方安裝安全設(shè)施和監(jiān)控系統(tǒng)。例如，對(duì)于賬房，應(yīng)當(dāng)確保安全，不能輕易讓外人侵入。文件記錄控制就是記錄博彩交易的過(guò)程，方便以后追蹤。人員控制是指建立一個(gè)請(qǐng)示、批準(zhǔn)、監(jiān)督的鏈條，以便明確責(zé)任，內(nèi)容包括把一項(xiàng)職責(zé)細(xì)分為不同的環(huán)節(jié)并安排不同的人完成以及完成之后的再次核實(shí)、對(duì)職員的監(jiān)督、文件的保留等。政府制定并根據(jù)最低內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)，督促博彩企業(yè)規(guī)范經(jīng)營(yíng)，消除監(jiān)管空白及漏洞。對(duì)于博彩企業(yè)本身而言，最低內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)自我規(guī)范、提高管理水平的重要途徑。美國(guó)等國(guó)家對(duì)博彩業(yè)進(jìn)行的日常監(jiān)管，很大程度上依賴于這套標(biāo)準(zhǔn)。沒有這套標(biāo)準(zhǔn)，所謂博彩業(yè)的日常監(jiān)管即無(wú)從著力。

第16/2001號(hào)法律第30條規(guī)定：承批公司及管理公司均應(yīng)設(shè)置本身之會(huì)計(jì)系統(tǒng)、健全之行政組織、適當(dāng)之內(nèi)部查核程序。另外，第16/2001號(hào)法律還規(guī)定承批公司及管理公司應(yīng)每年將其賬目交由預(yù)先經(jīng)博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局及財(cái)政局同意的獨(dú)立外部實(shí)體進(jìn)行審計(jì)。并且，如有需要或?qū)龠m宜時(shí)，博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局或財(cái)政局得隨時(shí)及在有或無(wú)預(yù)先通知之情況下，命令由具公認(rèn)聲譽(yù)之獨(dú)立核數(shù)師或由其他實(shí)體進(jìn)行特別審計(jì)。但是，什么樣的會(huì)計(jì)系統(tǒng)符合標(biāo)準(zhǔn)？什么才是“健全”的行政組織？什么才是“適當(dāng)”的內(nèi)部查核程序？特區(qū)政府仍然缺乏細(xì)則性規(guī)定。對(duì)于內(nèi)部查核程序，特區(qū)政府制定了一些內(nèi)部指引，但迄今未對(duì)外公開，對(duì)于“指引”的執(zhí)行情況，政府亦未有系統(tǒng)的對(duì)外說(shuō)明。

（二）對(duì)于清洗黑錢的監(jiān)管

由于博彩活動(dòng)牽扯到大量的現(xiàn)金交易，因此容易成為犯罪分子清洗黑錢的場(chǎng)所。為了保證博彩業(yè)的健康發(fā)展，結(jié)合反清洗黑錢的國(guó)際趨勢(shì)，澳門從本世紀(jì)初開始重視反清洗黑錢的工作。

如前所述，澳門訂立專門的反清洗黑錢法律始于2006年的《預(yù)防及遏止清洗黑錢犯罪》（第2/2006號(hào)法律）及《清洗黑錢及資助恐怖主義犯罪的預(yù)防措施》（第7/2006號(hào)行政法規(guī)）。第2/2006號(hào)法律明確界定了何為黑錢以及何為清洗黑錢，清洗黑錢的刑事責(zé)任以及有關(guān)機(jī)構(gòu)、人員需要遵守的預(yù)防清洗黑錢的義務(wù)。該法第7條規(guī)定，相關(guān)實(shí)體須在有清洗黑錢跡象時(shí)識(shí)別合同訂立人、客戶或幸運(yùn)博彩者的身份、其所進(jìn)行的活動(dòng)，以及拒絕所進(jìn)行的相關(guān)活動(dòng)、通知有關(guān)當(dāng)局等。第7/2006號(hào)法律則對(duì)第2/2006號(hào)法律的規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化。

博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局根據(jù)上述法律及行政法規(guī)的規(guī)定，頒布了針對(duì)博彩業(yè)的《清洗黑錢及資助恐怖主義的預(yù)防措施》（第2/2006號(hào)指示），規(guī)定了何為博彩業(yè)的巨額交易、可疑交易，如何填寫《巨額交易報(bào)告書》和《可疑交易報(bào)告書》以及博彩公司應(yīng)采取的預(yù)防措施。2016年，澳門博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，頒布了第1/2016號(hào)指引，廢止了第2/2006號(hào)指示。根據(jù)上述指引或指示，澳門幣50萬(wàn)元或澳門幣50萬(wàn)元以上或同等款額的博彩或投注，或同等款額的博彩信貸的提供或償還，或同等款額的幸運(yùn)博彩中介業(yè)務(wù)，視為巨額交易，相關(guān)人士需要填寫《巨額交易報(bào)告書》。而基于其性質(zhì)、非慣常性或復(fù)雜性而顯示有清洗黑錢或資助恐怖主義活動(dòng)的跡象的博彩或投注的相關(guān)業(yè)務(wù)為可疑交易，有關(guān)人士需要履行識(shí)別身份等義務(wù)。

2017年，澳門特區(qū)政府頒布了第3/2017號(hào)法律、第17/2017號(hào)行政法規(guī)，分別對(duì)第2/2006號(hào)法律及第7/2006號(hào)行政法規(guī)進(jìn)行了修訂。2017年的修訂主要是回應(yīng)金融行動(dòng)特別組織（FATF）新修訂的40項(xiàng)建議，以及改善亞太區(qū)打擊清洗黑錢組織（Asia/Pacific Groupon Money Laundering，APG）于2006年對(duì)澳門的評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的不足之處。此次修訂擴(kuò)大了清洗黑錢犯罪的上游犯罪的名單范圍，以符合相關(guān)國(guó)際公約及FATF新國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)所指的各項(xiàng)犯罪，以及加強(qiáng)對(duì)合同訂立人、客戶或幸運(yùn)博彩者實(shí)施客戶盡職審查措施等。

澳門博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局因應(yīng)新的法律及行政法規(guī)的規(guī)定，總結(jié)十多年的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，在2019年頒布了第1/2019號(hào)指引，對(duì)第1/2016號(hào)指引進(jìn)行了修訂。

澳門在反清洗黑錢方面的努力是卓有成效的。經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的評(píng)估，APG于2019年10月正式發(fā)布對(duì)澳門特別行政區(qū)的相互評(píng)估跟進(jìn)報(bào)告（Mutual Evaluation Follow-up Report），對(duì)澳門的反清洗黑錢工作給予高度評(píng)價(jià)，澳門成為首個(gè)以全部合格的評(píng)級(jí)通過(guò)所有40項(xiàng)FATF法律技術(shù)性合規(guī)（Technical Compliance）國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的會(huì)員。13

（三）對(duì)博彩信貸的規(guī)管

澳門雖然有悠長(zhǎng)的博彩歷史，但博彩信貸長(zhǎng)期以來(lái)并不受法律保護(hù)。1977年的《非法博彩》（第9/77/M號(hào)法律）和20年后替代它的《不法賭博》（第8/96/M號(hào)法律）都把借錢給人賭博收取利息或物質(zhì)利益視為刑事犯罪行為，直到2004年澳門制定了《娛樂場(chǎng)信貸或投注法律制度》（第5/2004號(hào)法律），才把特定主體所作的博彩信貸排除于犯罪之外。根據(jù)該法，承批公司、獲轉(zhuǎn)批給人以及博彩中介人被賦予合法博彩信貸資格，且因此而產(chǎn)生的債務(wù)屬于合法債務(wù)，當(dāng)事人可以利用司法途徑追討。

博彩信貸使博彩活動(dòng)參與人免于攜帶大量現(xiàn)金，便利了博彩活動(dòng)。因此，博彩信貸對(duì)于博彩公司的經(jīng)營(yíng)而言非常重要，否則博彩活動(dòng)只能局限于現(xiàn)金交易，這將大大限制博彩活動(dòng)的規(guī)模。因此，第5/2004號(hào)法律對(duì)于澳門博彩經(jīng)濟(jì)的繁榮，起到重要的保障作用。

第5/2004號(hào)法律把合法的博彩資格實(shí)體限定為承批公司、獲轉(zhuǎn)批給人以及博彩中介人，把博彩中介人的合作人排除在外。換言之，博彩中介人的合作人為顧客提供博彩信貸，屬于犯罪行為。而在現(xiàn)實(shí)生活中，博彩中介人的合作人提供博彩信貸卻普遍存在。這是因?yàn)?，在絕大多數(shù)情況下，博彩中介人的合作人才是真正了解顧客、介紹顧客參與博彩活動(dòng)的人，博彩中介人或者對(duì)顧客背景不熟悉，或者出于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的需要，并不直接為顧客提供博彩信貸，而是由合作人為顧客提供。因此，盡管第5/2004號(hào)法律將某些特定的博彩信貸合法化，但違法信貸在現(xiàn)實(shí)生活中大量存在。

另外，第5/2004號(hào)法律的實(shí)際效力是有局限的。娛樂場(chǎng)尤其是貴賓廳的顧客大多數(shù)來(lái)自中國(guó)內(nèi)地，而中國(guó)內(nèi)地在法律上不承認(rèn)任何因賭博而產(chǎn)生的債務(wù)。因此，即使在澳門合法作出的博彩信貸，如果當(dāng)事人不償還債務(wù)，債權(quán)人也無(wú)法通過(guò)司法途徑在中國(guó)內(nèi)地追討。14

四、對(duì)博彩中介人及其合作人的規(guī)管

博彩中介人在澳門博彩業(yè)中起到非常重要的作用。在過(guò)去二十年內(nèi)，澳門博彩收入的一半以上來(lái)自于博彩中介人開辦的貴賓廳，不少年份超過(guò)60%，個(gè)別年份甚至超過(guò)70%。在澳門，博彩中介人實(shí)際上是指貴賓廳的承包人。

從20世紀(jì)80年代起，澳門賭場(chǎng)形成了一種獨(dú)特的貴賓廳承包制，貴賓廳承包人與承批公司簽訂合同，承諾在一定時(shí)期內(nèi)完成一定量的賭碼銷售額，并因此從博彩公司獲得一定比例的報(bào)酬。對(duì)于貴賓廳承包人，澳門法律稱為博彩中介人，而為貴賓廳介紹顧客的人，則稱為博彩中介人的合作人（澳門俗稱“疊碼仔”或“沓碼仔”）。在澳門回歸祖國(guó)之前，對(duì)于博彩中介人及其合作人，以及博彩中介業(yè)務(wù)，政府基本上沒有規(guī)管。

第16/2001號(hào)法律在澳門歷史上首次把博彩中介人、合作人及博彩中介業(yè)務(wù)納入監(jiān)管范圍。2002年，澳門特區(qū)政府公布了訂定從事娛樂場(chǎng)幸運(yùn)博彩中介業(yè)務(wù)的資格及規(guī)則的第6/2002號(hào)行政法規(guī)，細(xì)化了第16/2001號(hào)法律的規(guī)定。

按照上述法律及行政法規(guī)的規(guī)定，博彩中介人從事博彩中介活動(dòng)須領(lǐng)取準(zhǔn)照，且須在其提供服務(wù)的每一承批公司作登記。持牌博彩中介人需要遵守政府發(fā)出的一切通告及指引，并需保持其適當(dāng)資格。如屬公司的博彩中介人的公司結(jié)構(gòu)、董事會(huì)組成等有任何變更，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)事實(shí)通知博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局。為從事博彩中介業(yè)務(wù)，博彩中介人可擁有經(jīng)其選定的合作人，且必須與其合作人訂立書面合同。同時(shí)，博彩中介人應(yīng)將與其合作之人的名單、身份資料及書面合同，送交博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局，博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局有權(quán)隨時(shí)取消某一個(gè)人或某部分人的合作人資格。

因?yàn)椴┎手薪槿讼蹬c承批公司合作經(jīng)營(yíng)，所以上述法律和行政法規(guī)也為承批公司設(shè)定了管理博彩中介人的責(zé)任，包括：承批公司必須每年將預(yù)計(jì)在下一年內(nèi)為其服務(wù)的博彩中介人名單，連同其身份資料，送交博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局，以便由政府核準(zhǔn)；承批公司應(yīng)監(jiān)管博彩中介人的活動(dòng)，須將任何可能影響博彩中介人償付能力的事實(shí)、因任何理由不能履行全部或部分義務(wù)的事實(shí)以及任何進(jìn)行犯罪活動(dòng)的跡象，通知博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局。承批公司亦須更新與博彩中介人之間商業(yè)記賬的資料。

除了法律層面的規(guī)定之外，博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局于2015年發(fā)出關(guān)于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的指引，并加強(qiáng)了對(duì)博彩中介人的監(jiān)管。在2015年全澳183個(gè)博彩中介人當(dāng)中，有35個(gè)博彩中介人因沒有履行法律的要求而不獲續(xù)期準(zhǔn)照。15

但是，澳門博彩貴賓廳仍然存在一些較為嚴(yán)重的問(wèn)題，例如博彩中介人進(jìn)出市場(chǎng)隨意性大、貴賓廳吸收公眾存款、貴賓廳內(nèi)的客人“賭臺(tái)底”及利用互聯(lián)網(wǎng)或電話進(jìn)行賭博等。16澳門博彩監(jiān)管機(jī)構(gòu)雖然采取了一些措施，但一些問(wèn)題仍然難以解決。此外，第16/2001號(hào)法律第23條規(guī)定，政府每年定出獲準(zhǔn)為每一承批公司服務(wù)之博彩中介人之最高名額，此制度并未得到貫徹執(zhí)行。

五、負(fù)責(zé)任博彩措施漸趨完善及嚴(yán)格

出于保護(hù)弱勢(shì)群體、保證博彩的公正性以及遏止腐敗等考慮，第16/2001號(hào)法律延續(xù)澳葡政府時(shí)期的做法，禁止或限制特定人士進(jìn)入娛樂場(chǎng)。這種禁止，既包括禁止入內(nèi)參與博彩活動(dòng)，也包括禁止入內(nèi)工作。

按照第16/2001號(hào)法律最初的規(guī)定，禁止以下人士進(jìn)入娛樂場(chǎng)：未滿十八歲的人、禁治產(chǎn)人、準(zhǔn)禁治產(chǎn)人以及處于醉酒狀態(tài)或受毒品作用影響之人，蓄意破產(chǎn)過(guò)錯(cuò)人、特區(qū)公共行政工作人員（獲得行政長(zhǎng)官許可，或?yàn)閳?zhí)行公共職務(wù)而必須進(jìn)入娛樂場(chǎng)的人除外），攜帶武器、爆炸裝置或物品以及未經(jīng)承批公司許可攜帶錄像或錄音儀器的人。

如果博彩公司允許上述人員進(jìn)入賭場(chǎng)，監(jiān)管部門可對(duì)博彩公司實(shí)施罰款等行政處罰。如果被禁止進(jìn)入賭場(chǎng)人員違反禁令進(jìn)入賭場(chǎng)，則在場(chǎng)的博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局督察或賭場(chǎng)的管理層人員，可命令該人離場(chǎng)；如果該人拒絕遵守命令，則構(gòu)成違令罪。構(gòu)成違令罪者，可處最高1年徒刑，或科最高120日罰金。但是，如果上述人員進(jìn)入賭場(chǎng)并參與博彩活動(dòng)，其投注以及彩金如何處理，法律并無(wú)規(guī)定。

2007年2月發(fā)生的香港少女中彩一案曾引起澳門社會(huì)的廣泛關(guān)注。該案的基本情況是，一位香港16歲少女在母親帶領(lǐng)下進(jìn)入澳門金沙賭場(chǎng)，玩角子機(jī)中大獎(jiǎng)74萬(wàn)港元。金沙賭場(chǎng)因其為未滿18歲之人拒絕兌付彩金，并在退回少女使用的40余枚代幣后，要求少女離開賭場(chǎng)。少女母親遂向博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局投訴。博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局作出如下決定：一、要求金沙賭場(chǎng)向少女支付所中彩金。理由是，澳門法律只規(guī)定不準(zhǔn)未成年人進(jìn)入賭場(chǎng)，卻沒有規(guī)定未成年人中獎(jiǎng)后是否可以領(lǐng)取彩金，因此法律存在漏洞；賭客一經(jīng)參與博彩活動(dòng)，即與賭場(chǎng)之間形成“無(wú)形契約”，因此賭場(chǎng)有責(zé)任向賭客派彩。二、禁止少女母親踏足澳門賭場(chǎng)，直至另行通知為止。三、向金沙賭場(chǎng)作出“嚴(yán)厲警告”。博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局解釋說(shuō)，之所以只能向金沙賭場(chǎng)作出“嚴(yán)厲警告”，是因?yàn)榘拈T法律未就如何懲罰賭場(chǎng)作出明確規(guī)定。17

2012年，澳門特區(qū)政府通過(guò)了《規(guī)范進(jìn)入娛樂場(chǎng)及在場(chǎng)內(nèi)工作及博彩的條件》（第10/2012號(hào)法律），對(duì)第16/2001號(hào)法律進(jìn)行了修改與完善。該法在很大程度上修補(bǔ)了第16/2001號(hào)法律的漏洞，并在加強(qiáng)負(fù)責(zé)任博彩方面著墨甚多。其主要修改有：（1）把禁止進(jìn)入娛樂場(chǎng)的年齡從18歲提高到21歲；（2）規(guī)定禁止博彩的人的投注金額及其贏取的彩金或其他幸運(yùn)博彩收益的價(jià)值，歸澳門特區(qū)所有，并對(duì)其進(jìn)行罰款等行政處罰；（3）如果未成年人或禁治產(chǎn)人的法定代理人陪同被代理人進(jìn)入娛樂場(chǎng)，則對(duì)法定代理人處以罰款；（4）引入“自我禁止進(jìn)入賭場(chǎng)”的新機(jī)制，規(guī)定當(dāng)事人可以自行提出或確認(rèn)由其配偶、父母及兄弟姐妹所提出的禁止其進(jìn)入賭場(chǎng)的申請(qǐng)，博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局局長(zhǎng)可以禁止其進(jìn)入全部或部分的娛樂場(chǎng)，為期最長(zhǎng)兩年，可續(xù)期。

2018年，澳門特區(qū)政府通過(guò)第17/2018號(hào)法律，對(duì)第10/2012號(hào)法律再次進(jìn)行修改。此次修改主要是規(guī)定，在娛樂場(chǎng)內(nèi)博彩桌、博彩機(jī)、出納柜臺(tái)、公關(guān)、餐飲、清潔、保安及監(jiān)察領(lǐng)域工作的承批公司的雇員，以及在娛樂場(chǎng)內(nèi)工作的博彩中介人的雇員，在不執(zhí)行職務(wù)時(shí)，不得進(jìn)入賭場(chǎng)。同時(shí)，為了更有效地執(zhí)行法律，第17/2018號(hào)法律簡(jiǎn)化了對(duì)年齡在21歲以下的進(jìn)入娛樂場(chǎng)的違法人士的處罰程序。關(guān)于博彩公司前線雇員在工作之余進(jìn)入賭場(chǎng)，過(guò)去澳門的慣例是禁止其在其雇主經(jīng)營(yíng)的賭場(chǎng)內(nèi)賭博。把禁止的范圍擴(kuò)大到澳門所有賭場(chǎng)，于世界范圍而言，第17/2018號(hào)法律可能都是首創(chuàng)。

六、澳門博彩監(jiān)管制度的進(jìn)步與面臨的挑戰(zhàn)

澳門博彩監(jiān)管制度從本世紀(jì)初開始從無(wú)到有，取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，主要包括以下幾個(gè)方面：（1）監(jiān)管重心從博彩公司的自我監(jiān)管過(guò)渡到政府監(jiān)管，建立了以博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局、司法警察局和博彩委員會(huì)為主的監(jiān)管機(jī)構(gòu)框架，保證澳門博彩市場(chǎng)成功實(shí)現(xiàn)了從壟斷到有限競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)渡；（2）初步建立了資格審查制度，資格審查的范圍從直接從事博彩經(jīng)營(yíng)的博彩公司、博彩中介人，擴(kuò)展到為博彩業(yè)提供服務(wù)的博彩機(jī)供應(yīng)商；（3）建立了博彩信貸的法律框架，使大部分博彩信貸從地下走到地上，改善了澳門博彩業(yè)的形象；（4）在反清洗黑錢方面取得相當(dāng)大的成功，受到國(guó)際權(quán)威機(jī)構(gòu)的認(rèn)可；（5）對(duì)博彩中介人的監(jiān)管漸趨嚴(yán)格，政府要求博彩中介人建立會(huì)計(jì)制度，對(duì)新開辦貴賓廳實(shí)行更嚴(yán)格的審批措施，以及禁止在賭臺(tái)邊使用手提電話等措施對(duì)于規(guī)范博彩中介人經(jīng)營(yíng)正在起到作用；（6）在負(fù)責(zé)任博彩方面采用了更多的措施，例如提高進(jìn)入賭場(chǎng)的最低年齡、禁止博彩公司員工業(yè)余時(shí)間進(jìn)入賭場(chǎng)以及引入自我禁止進(jìn)入賭場(chǎng)制度等措施，更加符合國(guó)際潮流，對(duì)于減少博彩的負(fù)面影響起到一定作用。

但是，澳門博彩監(jiān)管制度仍然面臨巨大的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）批給制度是否適應(yīng)博彩業(yè)發(fā)展的要求？批給制度在澳門已實(shí)施170年，之所以維持這么長(zhǎng)時(shí)間，與博彩業(yè)的內(nèi)外環(huán)境有關(guān)。從外部環(huán)境的角度看，澳門的博彩業(yè)在東亞、東南亞長(zhǎng)期以來(lái)基本上處于壟斷地位，沒有其他國(guó)家或地區(qū)與澳門形成競(jìng)爭(zhēng)，所以批給制度的欠缺靈活性不足以對(duì)澳門博彩業(yè)構(gòu)成威脅。但現(xiàn)在世界的博彩形勢(shì)已有相當(dāng)大的變化，周邊地區(qū)紛紛開設(shè)賭場(chǎng)，對(duì)澳門已漸成威脅，澳門需要更加靈活的制度應(yīng)對(duì)這些威脅，當(dāng)市場(chǎng)需要的時(shí)候，能夠更加及時(shí)地作出改變。從內(nèi)部環(huán)境看，澳門長(zhǎng)期以來(lái)是一個(gè)公司壟斷經(jīng)營(yíng)博彩業(yè)，用一個(gè)新的公司替換原有的公司，影響比較小，操作起來(lái)相對(duì)容易。如今澳門已經(jīng)有六個(gè)公司，再用公開競(jìng)投制度大規(guī)模替換現(xiàn)有公司已經(jīng)顯得捉襟見肘。職是之故，澳門應(yīng)當(dāng)探討如何改革現(xiàn)有的批給制度，探討采用其他制度的可行性。

（2）資格審查制度如何執(zhí)行？資格審查制度對(duì)于博彩業(yè)的健康發(fā)展能夠起到一定作用，這是澳門引入資格審查制度的原因之所在。但是，澳門博彩業(yè)的資格審查制度一方面涉及的范圍較窄，只局限于少數(shù)股東、董事和高級(jí)雇員，且不涉及“衛(wèi)星賭場(chǎng)”。澳門應(yīng)當(dāng)著手解決這一問(wèn)題。另一方面，澳門博彩業(yè)的資格審查基本停留在紙面上，沒有實(shí)質(zhì)性調(diào)查，讓該制度大打折扣。為了更好地執(zhí)行資格審查制度，澳門應(yīng)當(dāng)與中國(guó)內(nèi)地及其他地區(qū)政府合作，對(duì)相關(guān)人士的背景進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的調(diào)查。至少，在“一國(guó)兩制”的方針下，與中國(guó)內(nèi)地開展合作是應(yīng)該能夠做到的。

（3）如何有效規(guī)管博彩中介人或貴賓廳？貴賓廳一直是澳門博彩監(jiān)管的較薄弱環(huán)節(jié)，也是實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督比較困難的環(huán)節(jié)。但是，貴賓廳的問(wèn)題不解決，澳門博彩業(yè)的生存與發(fā)展將一直處于危險(xiǎn)之中。澳門應(yīng)當(dāng)探討從根本上解決博彩貴賓廳的問(wèn)題，或者采取有效措施加強(qiáng)對(duì)貴賓廳的監(jiān)管?？梢钥紤]的措施包括擴(kuò)大貴賓廳人員的資格審查范圍，提高開辦貴賓廳資金門檻，建立借款報(bào)告制度，限制自有資金與借貸資金的百分比，采取暗訪、突襲等方式打擊賭底面等不規(guī)范操作行為等。18

澳門回歸祖國(guó)以來(lái)，博彩業(yè)獲得了巨大的發(fā)展，這在很大程度上歸功于祖國(guó)的強(qiáng)大支持，為澳門提供了穩(wěn)定的治安環(huán)境以及源源不斷的顧客群體。澳門在維護(hù)博彩業(yè)發(fā)展的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管，保持博彩業(yè)的健康發(fā)展，減少對(duì)澳門社會(huì)以及中國(guó)內(nèi)地的負(fù)面影響。在“一國(guó)兩制”的大背景下，澳門應(yīng)當(dāng)與內(nèi)地進(jìn)一步合作，克服挑戰(zhàn)與困難，保證澳門持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。

①在澳門，幸運(yùn)博彩是指在娛樂場(chǎng)（賭場(chǎng)）內(nèi)的博彩游戲，本文討論的范圍限于幸運(yùn)博彩，不涉及諸如體育博彩、動(dòng)物賽跑博彩以及彩票等其他博彩形式。本文以下所稱的“博彩”，如無(wú)特別說(shuō)明，均指幸運(yùn)博彩。

②王五一：《繁榮與矛盾：澳門賭權(quán)開放十周年回望》，廣州：《廣東社會(huì)科學(xué)》，2012年第4期。

③王長(zhǎng)斌：《澳門博彩批給制度的歷史變遷與反思》，澳門：《澳門理工學(xué)報(bào)》，2019年第3期。

④參見張廷茂：《晚清澳門番攤賭博專營(yíng)研究》，廣州：暨南大學(xué)出版社，2011年，第2～14頁(yè)。

⑤見該法第五條。

⑥⑦參見《賭廳“碼傭”之爭(zhēng)的背后》，http://www.bizintelligenceonline.com/content/view/13/lang/，最后訪問(wèn)時(shí)間：2020年3月1日。

⑧參見《澳門日?qǐng)?bào)》2006年8月29日?qǐng)?bào)道。

⑨參見王長(zhǎng)斌：《博彩法與博彩商會(huì)：澳門博彩競(jìng)爭(zhēng)法的迷失》，澳門：《澳門理工學(xué)報(bào)》，2009年第4期。

⑩參見Shannon Bybee，“History，Development，and Legislation of Las Vegas Casino Gaming”，in Cathy H.C.Hsu(eds.)，Legalized Casino Gamingin the United States:The Economic and Social Impact，New York:The Haworth Hospitality Press，1999;Steve Durhamand Kathryn Hashimoto，The History of Gamblingin America:Balancing Costs and Benefits of Legalized Gaming，New Jersey:Prentice Hall，2010，pp.38-50.

11 Peter Collins，Gambling and The Public Interest，Westport:Praeger Publishers，2003，p.64.

12 王長(zhǎng)斌：《澳門博彩業(yè)中期檢討的幾個(gè)問(wèn)題》，北京：《港澳研究》，2016年第1期。

13 參見澳門博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局網(wǎng)站，https://mp.weixin.qq.com/s/Ut79P8PUD9yZvz95jWuQVA，最后訪問(wèn)時(shí)間：2020年3月1日。

14 參見王長(zhǎng)斌：《澳門賭債在大中華地區(qū)的追償》，澳門：《澳門法學(xué)》，2011年第3期。

15 參見博彩監(jiān)察協(xié)調(diào)局：《博監(jiān)局持續(xù)強(qiáng)化監(jiān)督管理促中介人業(yè)務(wù)健康發(fā)展》，http://www.dicj.gov.mo/web/cn/news/Year-2016/mid-report/press/press-3.html，最后訪問(wèn)時(shí)間：2020年3月1日。

16 賭臺(tái)底，或稱賭底面，是指賭客在法律許可地方賭博的時(shí)候，利用賭博的結(jié)果，同時(shí)與場(chǎng)外的非法莊家對(duì)賭。例如，賭客與場(chǎng)外莊家約定一個(gè)比例，賭客在場(chǎng)內(nèi)贏一百萬(wàn)，場(chǎng)外莊家還要再付給賭客二百萬(wàn)；賭客在場(chǎng)內(nèi)輸一百萬(wàn)，還要輸給場(chǎng)外莊家二百萬(wàn)。由于賭底面屬非法賭博，所以很難估計(jì)其規(guī)模，但澳門業(yè)界認(rèn)為賭底面在貴賓廳是普遍的事情。賭底面的直接結(jié)果，是造成正規(guī)賭場(chǎng)的博彩收入減少，從而拖累政府的博彩稅減少。

17 參見《澳門日?qǐng)?bào)》2007年2月25日?qǐng)?bào)道。

18 參見王長(zhǎng)斌：《澳門博彩業(yè)的監(jiān)管：原則、內(nèi)容與重點(diǎn)》，澳門：《澳門理工學(xué)報(bào)》，2016年第4期。