蔡海州，畢 霞

(1，2.河海大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，南京 211100)

黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，明確了我國(guó)國(guó)家制度和治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)，提出了把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能的重大任務(wù)。實(shí)現(xiàn)這一任務(wù)的關(guān)鍵和根本是黨的領(lǐng)導(dǎo)根本制度。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“突出堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，抓住了國(guó)家治理的關(guān)鍵和根本?！盵1]請(qǐng)示報(bào)告制度是堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的有效路徑，是強(qiáng)化做到“兩個(gè)維護(hù)”的制度安排。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記反復(fù)強(qiáng)調(diào)請(qǐng)示報(bào)告制度的重要性，發(fā)表了一系列重要講話，豐富了中國(guó)共產(chǎn)黨請(qǐng)示報(bào)告制度的理論與實(shí)踐。而學(xué)術(shù)界對(duì)此的研究尚處于起步階段(1)目前在知網(wǎng)上僅檢索到“習(xí)近平關(guān)于重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告制度的重要論述摘編”，載《支部建設(shè)》，2019年第3期。，理論成果亟待豐富。對(duì)習(xí)近平關(guān)于請(qǐng)示報(bào)告制度重要論述進(jìn)行深入、系統(tǒng)的研究，有利于豐富馬克思主義建黨理論；有利于增強(qiáng)黨員干部遵守政治紀(jì)律和政治規(guī)矩的意識(shí)，提高黨員干部做到“兩個(gè)維護(hù)”的自覺(jué)性，提高興黨強(qiáng)國(guó)使命擔(dān)當(dāng)?shù)臍v史責(zé)任。

一、習(xí)近平關(guān)于請(qǐng)示報(bào)告制度重要論述的內(nèi)容

黨的十九屆四中全會(huì)《決定》指出：“健全黨中央對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制，嚴(yán)格執(zhí)行向黨中央請(qǐng)示報(bào)告制度，確保令行禁止。”[1]黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)請(qǐng)示報(bào)告制度作出了一系列重要論述和指示，深化了作為“關(guān)鍵和根本”的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系。

(一)闡述了請(qǐng)示報(bào)告制度的內(nèi)涵及其重要性

關(guān)于什么是請(qǐng)示報(bào)告制度，習(xí)近平總書(shū)記指出，“請(qǐng)示報(bào)告制度是我們黨的一項(xiàng)重要制度，是執(zhí)行黨的民主集中制的有效工作機(jī)制，也是組織紀(jì)律的一個(gè)重要方面”[2]767，是圍繞著建設(shè)什么樣的黨以及如何建設(shè)黨展開(kāi)的。民主集中制是我們黨的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度，是馬克思主義建黨思想的重要內(nèi)容，關(guān)系到黨的前途和命運(yùn)。作為民主集中制有效的工作機(jī)制，請(qǐng)示報(bào)告制度的重要地位可見(jiàn)一斑。因此，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“我們這么大的黨、這么多黨組織和黨員，如果都各行其是、自作主張，想干什么就干什么，想不干什么就不干什么，那是要散掉的?！盵2]767

請(qǐng)示報(bào)告制度是中國(guó)共產(chǎn)黨的歷史傳統(tǒng)和優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)。請(qǐng)示報(bào)告制度最早出現(xiàn)在中國(guó)共產(chǎn)黨二大《黨章》中，1948年前后，在毛澤東同志的推動(dòng)下正式在全黨全軍確立。對(duì)此，習(xí)近平總書(shū)記指出，“一九四八年九月，黨中央在西柏坡召開(kāi)政治局?jǐn)U大會(huì)議，會(huì)議的一個(gè)重要議題是強(qiáng)調(diào)要建立請(qǐng)示報(bào)告制度。正是這項(xiàng)制度的建立和執(zhí)行，有力推進(jìn)了黨的作風(fēng)和紀(jì)律建設(shè)，保證了政令軍令暢通，為解放戰(zhàn)爭(zhēng)勝利提供了重要保障?！盵2]767《在紀(jì)念周恩來(lái)同志誕辰120周年座談會(huì)上的講話》中，習(xí)近平總書(shū)記肯定了周恩來(lái)同志在戰(zhàn)爭(zhēng)年代強(qiáng)調(diào)“黨要運(yùn)用集中指導(dǎo)的原則來(lái)建立權(quán)威”[3]，在社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期提出必須加強(qiáng)“向黨中央的請(qǐng)示報(bào)告制度”[3]的主張，贊揚(yáng)了周恩來(lái)同志總是自覺(jué)執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度來(lái)維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，告誡全體黨員干部要向周恩來(lái)同志學(xué)習(xí)，自覺(jué)執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度維護(hù)黨中央的權(quán)威。

重申請(qǐng)示報(bào)告制度是做到“兩個(gè)維護(hù)”的特定內(nèi)涵。習(xí)近平總書(shū)記指出，“‘兩個(gè)維護(hù)’的內(nèi)涵是特定的、統(tǒng)一的，全黨看齊只能向黨中央看齊，不能在部門打著維護(hù)黨中央的旗號(hào)損害民主集中制。黨員、干部不論做什么工作、級(jí)別多高，都是黨的干部、組織的人，要牢記第一職責(zé)是為黨工作，重要提法都要同黨中央對(duì)表。凡是重大問(wèn)題、重要事項(xiàng)、重要工作進(jìn)展情況，都必須按規(guī)定及時(shí)請(qǐng)示報(bào)告黨中央。”[4]習(xí)近平總書(shū)記的講話回應(yīng)了請(qǐng)示報(bào)告制度執(zhí)行中的實(shí)踐關(guān)切，使政治建設(shè)的要求化為具體的操作規(guī)范。

強(qiáng)調(diào)請(qǐng)示報(bào)告制度有利于民主決策和科學(xué)決策。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》總綱明確指出，“中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心”。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位就是通過(guò)政治決策的制定和實(shí)施來(lái)實(shí)現(xiàn)的。所以，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“報(bào)告一下有好處，集思廣益，群策群力，事情辦得更好。”[2]772有利于黨領(lǐng)導(dǎo)人民踐行人民幸福和民族復(fù)興的初心和使命。

(二)明晰了請(qǐng)示報(bào)告制度的主體和事項(xiàng)

黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。黨委在同級(jí)各類組織中起領(lǐng)導(dǎo)核心作用，習(xí)近平總書(shū)記要求，“各方面都應(yīng)該自覺(jué)向黨委報(bào)告重大工作和重大情況，在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下盡心盡力做好自身職責(zé)范圍內(nèi)的工作?！盵2]772中央政治局的同志帶頭自覺(jué)維護(hù)中央權(quán)威，堅(jiān)持重大問(wèn)題按規(guī)定請(qǐng)示報(bào)告，用實(shí)際行動(dòng)樹(shù)立中央政治局高度團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、步調(diào)一致的良好形象。中央和國(guó)家機(jī)關(guān)是踐行“兩個(gè)維護(hù)”的第一方陣。“干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，在涉及重大問(wèn)題、重要事項(xiàng)時(shí)按規(guī)定向組織請(qǐng)示報(bào)告，是檢驗(yàn)一名干部合格不合格的試金石。”[2]767習(xí)近平總書(shū)記的講話還明確了報(bào)告的事項(xiàng)既包括黨組織各方面的工作，“各方面黨組織應(yīng)該對(duì)黨委負(fù)責(zé)，向黨委報(bào)告工作。”[2]772還包括紀(jì)檢工作，要求各級(jí)紀(jì)委規(guī)定線索處置和案件查辦向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)必須向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告。同時(shí)也包括領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人重大事項(xiàng)，如家庭發(fā)生重大變故、子女長(zhǎng)期在國(guó)外工作和定居情況、身體健康狀況、節(jié)假日?qǐng)?jiān)守崗位情況等等。習(xí)近平總書(shū)記的講話，明確了報(bào)告主體、范圍和內(nèi)容，為《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》的出臺(tái)奠定了基調(diào)。

(三)尖銳指出了請(qǐng)示報(bào)告制度執(zhí)行中存在的問(wèn)題

習(xí)近平總書(shū)記在多次講話中指出了請(qǐng)示報(bào)告制度執(zhí)行中存在的嚴(yán)重問(wèn)題，這些問(wèn)題既包括黨組織和黨員干部的問(wèn)題，也包括在工作領(lǐng)域、個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告中存在的問(wèn)題。這些問(wèn)題相互交織，構(gòu)成了相對(duì)復(fù)雜的態(tài)勢(shì)，具體表現(xiàn)在：一是有的黨組織認(rèn)為政治紀(jì)律是“軟”的、“虛”的，對(duì)違反政治紀(jì)律的錯(cuò)誤言行和出現(xiàn)的腐敗問(wèn)題視而不見(jiàn)，導(dǎo)致出現(xiàn)嚴(yán)重失職、瀆職的現(xiàn)象。二是一些干部把分管工作當(dāng)成自己的禁臠，認(rèn)為既然分管就沒(méi)有必要報(bào)告，不愿意報(bào)告給黨委，認(rèn)為會(huì)產(chǎn)生黨政不分的問(wèn)題。三是一些領(lǐng)導(dǎo)干部在對(duì)待個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告的態(tài)度上不正確，沒(méi)有執(zhí)行“領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度是請(qǐng)示報(bào)告制度的一個(gè)重要組成部分”[2]768的規(guī)定，遮遮掩掩、漏報(bào)甚至隱瞞不報(bào)。比如，有的領(lǐng)導(dǎo)干部自身重病不報(bào)，“對(duì)所有人都隱瞞了，最后病危了組織還不知道，場(chǎng)面上的工作都干不了”[5]47；一些領(lǐng)導(dǎo)干部自己弄了很多證件，私自出入境也不向組織報(bào)告；在家庭事項(xiàng)中，結(jié)婚、離婚多年未向組織反映，子女、配偶在國(guó)外定居和工作也不報(bào)告。四是無(wú)視黨的組織紀(jì)律，“邁過(guò)鍋臺(tái)上炕”等違反組織程序的做法。針對(duì)上述問(wèn)題，習(xí)近平總書(shū)記嚴(yán)肅指出，該請(qǐng)示報(bào)告的不請(qǐng)示報(bào)告，或者不如實(shí)請(qǐng)示報(bào)告，不請(qǐng)示不報(bào)告那就是違紀(jì)，那就要嚴(yán)肅處理，問(wèn)題嚴(yán)重的就不能當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)干部。[2]767-768

(四)強(qiáng)調(diào)執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度要遵守組織程序和承擔(dān)責(zé)任

針對(duì)請(qǐng)示報(bào)告制度執(zhí)行中存在的問(wèn)題，習(xí)近平總書(shū)記高屋建瓴地指出了解決的對(duì)策。第一，習(xí)近平總書(shū)記要求黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部“必須遵循組織程序”，要樹(shù)立組織觀念、程序觀念，“重大問(wèn)題該請(qǐng)示的請(qǐng)示，該匯報(bào)的匯報(bào)，不能先斬后奏”[2]765。第二，針對(duì)不請(qǐng)示不報(bào)告的問(wèn)題，習(xí)近平總書(shū)記指出要發(fā)揮紀(jì)委的作用，深入了解情況，了解背后原因，“隱瞞不報(bào)，除了不懂規(guī)矩外，還可能有不可告人的隱情”[5]47。對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告，“要在一定比例中抽查”。第三，對(duì)于不請(qǐng)示不報(bào)告的要追究相應(yīng)的責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)干部要有擔(dān)當(dāng)意識(shí)，要勇于承擔(dān)責(zé)任，“無(wú)論是黨委還是紀(jì)委，不管是誰(shuí)，只要有責(zé)任，都要追究責(zé)任”[5]116。習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于請(qǐng)示報(bào)告制度的重要論述，為我黨完善和發(fā)展請(qǐng)示報(bào)告制度建設(shè)夯實(shí)了基礎(chǔ)。

二、習(xí)近平關(guān)于請(qǐng)示報(bào)告制度重要論述的生成邏輯

習(xí)近平關(guān)于請(qǐng)示報(bào)告制度重要論述，是基于馬克思恩格斯和列寧對(duì)報(bào)告制度的論述和探索，具有堅(jiān)實(shí)的馬克思主義基礎(chǔ)，又是基于中國(guó)共產(chǎn)黨在各個(gè)時(shí)期都十分重視請(qǐng)示報(bào)告制度的優(yōu)良傳統(tǒng)，也是對(duì)黨內(nèi)外形勢(shì)的變化以及推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化需要的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)。

(一)基于馬克思恩格斯和列寧對(duì)報(bào)告制度的論述和探索

馬克思和恩格斯在創(chuàng)建獨(dú)立的無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的實(shí)踐中，提出了組織建黨的理論，核心就是民主集中制思想和原則，他們雖然沒(méi)有使用“民主集中制”這個(gè)概念，但其基本思想貫穿于《共產(chǎn)黨宣言》《共產(chǎn)主義者同盟章程》和《國(guó)際工人協(xié)會(huì)臨時(shí)章程》中。報(bào)告制度(2)目前學(xué)界對(duì)馬克思恩格斯和列寧使用“報(bào)告制度”的文本，略有區(qū)別。所見(jiàn)馬克思主義黨的學(xué)說(shuō)史的著作中，張蔚萍、張列軍在《馬列主義黨的學(xué)說(shuō)史》中，談到黨的組織機(jī)構(gòu)和組織制度時(shí)的表述是“為了使黨的工作卓有成效地進(jìn)行，國(guó)際工人協(xié)會(huì)還根據(jù)黨的章程制定了具體的‘組織條例’，確立了一系列制度，如關(guān)于民主選舉的制度，建立報(bào)告的制度”，使用的是“報(bào)告的制度”一詞。參見(jiàn)張蔚萍、張列軍：《馬列主義黨的學(xué)說(shuō)史》，黑龍江人民出版社1983年版，第108頁(yè)。葛錫有、奚廣慶等著的《無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨學(xué)說(shuō)簡(jiǎn)史》中，闡述無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨組織原則時(shí)，表述是“同盟各級(jí)機(jī)關(guān)必須按照章程獨(dú)立負(fù)責(zé)地進(jìn)行活動(dòng)，并及時(shí)把一切報(bào)告上級(jí)機(jī)關(guān)……這就提出并較具體地規(guī)定了黨的報(bào)告制和負(fù)責(zé)制?！笔褂玫氖恰皥?bào)告制”。參見(jiàn)葛錫有、奚廣慶、徐昕、劉永年：《無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨學(xué)說(shuō)簡(jiǎn)史》，天津人民出版社1988年版，第65頁(yè)。筆者在此使用“報(bào)告制度”，尊重學(xué)術(shù)歷史。以組織方式、工作機(jī)制，以及無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨紀(jì)律的方式成為實(shí)現(xiàn)民主集中制原則的重要途徑。在1847年他們起草的《共產(chǎn)主義者同盟章程》中，對(duì)盟員和組織的報(bào)告作了明確規(guī)定：“任何一個(gè)盟員遷居時(shí)須事先報(bào)告本支部的主席?！盵6]572在支部和區(qū)部中則規(guī)定：“盟員每月與支部聯(lián)系一次，與所屬區(qū)部委員會(huì)至少三個(gè)月聯(lián)系一次。”[6]574同時(shí)，對(duì)每個(gè)區(qū)部向總區(qū)部、總區(qū)部向中央委員會(huì)報(bào)告也提出了明確的要求?！墩鲁獭吠ㄟ^(guò)報(bào)告的方式既強(qiáng)調(diào)了組織紀(jì)律也加強(qiáng)了同盟內(nèi)部的溝通和管理，其目的是為了加強(qiáng)同盟的領(lǐng)導(dǎo)。

列寧繼承了馬克思恩格斯建立獨(dú)立的無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的思想，1906年4月，俄國(guó)社會(huì)民主工黨第四次(統(tǒng)一)代表大會(huì)通過(guò)的《組織章程》第二條規(guī)定：“黨的一切組織是按民主集中制原則建立的?！盵7]165在此基礎(chǔ)上，將執(zhí)行民主集中制原則的報(bào)告制度運(yùn)用到無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的各項(xiàng)工作中。早在俄國(guó)社會(huì)民主工黨的選舉中，列寧就指出，“黨的所有負(fù)責(zé)人員、所有領(lǐng)導(dǎo)成員、所有機(jī)構(gòu)都是選舉產(chǎn)生的，必須向黨員報(bào)告工作，并可以撤換?！盵8]249列寧將馬克思和恩格斯關(guān)于報(bào)告制度的思想運(yùn)用到黨的建設(shè)之中，突出了黨的負(fù)責(zé)人員、領(lǐng)導(dǎo)成員和機(jī)構(gòu)的報(bào)告工作。十月革命勝利后，執(zhí)政的俄共(布)仍舊面臨著帝國(guó)主義國(guó)家的干涉和國(guó)內(nèi)資產(chǎn)階級(jí)對(duì)新生政權(quán)的破壞。為了鞏固蘇維埃政權(quán)，列寧進(jìn)一步論述了報(bào)告制度對(duì)于加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的意義。1919年3月，俄共(布)第八次代表大會(huì)召開(kāi)，在關(guān)于組織問(wèn)題上強(qiáng)調(diào)，“地方組織應(yīng)當(dāng)至少每?jī)蓚€(gè)月提交一次關(guān)于自己活動(dòng)的書(shū)面報(bào)告；縣委員會(huì)提交省委員會(huì)，省委員會(huì)提交黨中央委員會(huì)?！盵7]566并將這一原則寫入了俄共(布)的《黨章》中。1921年，針對(duì)共產(chǎn)國(guó)際對(duì)各國(guó)無(wú)產(chǎn)階級(jí)經(jīng)濟(jì)援助過(guò)程中出現(xiàn)的貪污腐敗行為，列寧指出，要準(zhǔn)確執(zhí)行共產(chǎn)國(guó)際執(zhí)行委員會(huì)和俄共中央的決定，“絕對(duì)詳盡、迅速和正確地報(bào)告每一戈比開(kāi)支情況?！盵9]318列寧通過(guò)實(shí)行“鐵”一般的紀(jì)律和報(bào)告制度來(lái)維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)，保證黨的權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。馬克思恩格斯創(chuàng)立、列寧繼承發(fā)展的無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨報(bào)告制度，為習(xí)近平關(guān)于請(qǐng)示報(bào)告制度重要論述奠定了堅(jiān)實(shí)的馬克思主義基礎(chǔ)。

(二)基于中國(guó)共產(chǎn)黨重視請(qǐng)示報(bào)告制度的優(yōu)良傳統(tǒng)

中國(guó)共產(chǎn)黨在革命、建設(shè)和改革各個(gè)歷史時(shí)期都十分重視請(qǐng)示報(bào)告制度。1922年，中共二大《黨章》吸納和開(kāi)除黨員的規(guī)定要求，黨員入黨時(shí)須“報(bào)告區(qū)執(zhí)行委員會(huì)，由區(qū)執(zhí)行委員會(huì)報(bào)告中央執(zhí)行委員會(huì)?！薄暗胤綀?zhí)行委員會(huì)開(kāi)除黨員后，必須報(bào)告其理由于中央及區(qū)執(zhí)行委員會(huì)?！盵10]1681926年9月28日，《中央通告第二十一號(hào)·各地必須按期向中央作報(bào)告》的指示中，針對(duì)報(bào)告工作執(zhí)行不力，各地黨部紛紛向中央要人的情況，告誡各地“補(bǔ)救的方法只有勤向上級(jí)機(jī)關(guān)作報(bào)告，勤向上級(jí)機(jī)關(guān)寫信請(qǐng)示，則工作能力薄弱的同志，都可從不斷的工作經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)出來(lái)?！盵11]104在中華蘇維埃共和國(guó)時(shí)期和抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨也強(qiáng)調(diào)請(qǐng)示報(bào)告制度的重要性，但由于歷史條件的局限，請(qǐng)示報(bào)告制度一直未正式確立下來(lái)。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，針對(duì)黨內(nèi)、軍內(nèi)存在的無(wú)組織、無(wú)政府現(xiàn)象，為加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、取得解放戰(zhàn)爭(zhēng)的最后勝利，1948年1月，毛澤東向全黨全軍作出《關(guān)于建立報(bào)告制度》的指示，隨后在黨內(nèi)又發(fā)布了一系列推進(jìn)建立請(qǐng)示報(bào)告制度的文件。1948年9月，在中共中央政治局會(huì)議上對(duì)請(qǐng)示報(bào)告制度執(zhí)行作了詳細(xì)規(guī)定，最終請(qǐng)示報(bào)告制度作為一項(xiàng)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度在黨內(nèi)普遍確立，為解放戰(zhàn)爭(zhēng)勝利提供了重要保障。

新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨由革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨，黨的工作重心發(fā)生了轉(zhuǎn)移，請(qǐng)示報(bào)告制度得以繼續(xù)沿用并發(fā)揮了巨大作用。例如，在外交工作中，周恩來(lái)指出，“外交是國(guó)家與國(guó)家的關(guān)系，外交工作的一切都必須注意事前請(qǐng)示、事后報(bào)告?！盵12]172請(qǐng)示報(bào)告制度在教育、統(tǒng)一戰(zhàn)線、組織工作等領(lǐng)域都得到了貫徹執(zhí)行。1953年，由于“新稅制”改革引發(fā)了一系列問(wèn)題，黨中央為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政府工作的領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)定“今后政務(wù)院各委和不屬于各委的其他政府部門一切主要的和重要的工作均應(yīng)分別向中央直接請(qǐng)示報(bào)告”[13]70，使黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)得到了全面的加強(qiáng)。1956年，中共八大將請(qǐng)示報(bào)告工作寫入《黨章》，明確“黨的下級(jí)組織必須定期向上級(jí)組織報(bào)告工作。下級(jí)組織的工作中應(yīng)當(dāng)由上級(jí)組織決定的問(wèn)題，必須及時(shí)向上級(jí)請(qǐng)求指示”[14]135，使其在黨章中的地位得以確立。

改革開(kāi)放之初，黨中央在政治領(lǐng)域的“撥亂反正”使請(qǐng)示報(bào)告制度也走上正軌。20世紀(jì)80年代末90年代初，受蘇聯(lián)解體和東歐劇變的影響，加上國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行矛盾的沖突，黨中央意識(shí)到改革開(kāi)放形勢(shì)下“中央要有權(quán)威”的作用。1994年，黨的十四屆四中全會(huì)重申了“維護(hù)中央權(quán)威”的思想，要求全黨在一些重大問(wèn)題上必須與中央保持一致并做到請(qǐng)示報(bào)告。1999年，江澤民同志在中央紀(jì)委第三次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)指出，“黨的各級(jí)組織和黨員、干部，必須堅(jiān)決維護(hù)中央的權(quán)威，重大問(wèn)題必須請(qǐng)示報(bào)告?！盵15]340黨的十六大至十八大期間，黨中央先后要求在文化和宣傳、反腐敗、司法等工作領(lǐng)域貫徹請(qǐng)示報(bào)告制度，請(qǐng)示報(bào)告制度深入到了更多領(lǐng)域。

(三)基于黨內(nèi)外形勢(shì)變化和推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的需要

黨的十八大以來(lái)，世情、國(guó)情和黨情都發(fā)生了重大變化，黨依然面臨著“四大考驗(yàn)”和“四大危險(xiǎn)”。請(qǐng)示報(bào)告制度執(zhí)行中存在不請(qǐng)示不報(bào)告、漏報(bào)、瞞報(bào)等問(wèn)題；與此同時(shí)，一些黨員干部又事事請(qǐng)示報(bào)告，以此掩蓋自己能力不足、不善作為的短板。針對(duì)上述問(wèn)題，習(xí)近平總書(shū)記指出，“制度不在多，而在于精，在于務(wù)實(shí)管用，突出針對(duì)性和指導(dǎo)性。”[5]55黨內(nèi)外形勢(shì)的變化特別是制度執(zhí)行中存在的問(wèn)題，成為習(xí)近平關(guān)于請(qǐng)示報(bào)告制度重要論述的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

黨的十九屆四中全會(huì)提出，將中國(guó)制度的優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能，加強(qiáng)黨對(duì)堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)。在一系列制度供給中，請(qǐng)示報(bào)告制度就是堅(jiān)定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、提高黨的領(lǐng)導(dǎo)能力的重要制度，有利于提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的水平。與此同時(shí)，請(qǐng)示報(bào)告制度在推進(jìn)和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)中也發(fā)揮著作用，在立法和一些重大事項(xiàng)上人大常委會(huì)黨組向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告，保證了人大立法的科學(xué)性，有利于提高中國(guó)共產(chǎn)黨依法治國(guó)、依法執(zhí)政的能力。此外，在進(jìn)一步完善國(guó)家制度和推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程中，出現(xiàn)無(wú)先例、需要先行先試的情況；或者是相關(guān)舉措與現(xiàn)行某些規(guī)定相沖突，需要授權(quán)才能實(shí)施的情況，這尤需要發(fā)揮請(qǐng)示報(bào)告制度的作用，確保黨中央及時(shí)了解下情，及時(shí)掌握真實(shí)情況，作出正確的決策?？傊?qǐng)示報(bào)告制度貫穿于經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明、軍事、外交等各領(lǐng)域，它的貫徹執(zhí)行有利于堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力。

三、習(xí)近平關(guān)于請(qǐng)示報(bào)告制度重要論述的時(shí)代價(jià)值

習(xí)近平關(guān)于請(qǐng)示報(bào)告制度重要論述是圍繞著建設(shè)什么樣的黨，以及如何建設(shè)黨展開(kāi)的，與馬克思主義黨的建設(shè)理論一脈相承。以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯點(diǎn)上，實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)，賦予了請(qǐng)示報(bào)告制度新的時(shí)代內(nèi)涵，豐富了中國(guó)化的馬克思主義政黨建設(shè)理論，具有重要的時(shí)代價(jià)值。

(一)拓展了黨的政治建設(shè)的內(nèi)涵

政治建設(shè)是馬克思主義政黨的根本要求，雖然政治建設(shè)在不同時(shí)代具有不同的特點(diǎn)，但加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)始終是其重要的內(nèi)容。馬克思和恩格斯在改組并建立世界上第一個(gè)無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨——共產(chǎn)主義者同盟，以及在領(lǐng)導(dǎo)第一國(guó)際的實(shí)踐中，初步奠定了無(wú)產(chǎn)階級(jí)運(yùn)動(dòng)必須加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的思想。在反對(duì)巴枯寧主義主張自治反對(duì)權(quán)威的斗爭(zhēng)中，闡述了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和紀(jì)律的重要性。恩格斯指出，“沒(méi)有權(quán)威，就不可能有任何的一致行動(dòng)?！盵16]397為了實(shí)現(xiàn)權(quán)威、保證黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨必須有嚴(yán)明的紀(jì)律。上述原理成為列寧創(chuàng)立獨(dú)立的新型無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的重要理論依據(jù)。列寧尤其闡述了全黨服從中央的原則，這一原則的實(shí)質(zhì)和目的是要從組織上保證黨中央對(duì)全黨各項(xiàng)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證黨組織對(duì)整個(gè)事業(yè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。沒(méi)有中央的權(quán)威和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨就不可能成為一個(gè)有戰(zhàn)斗力的整體，就沒(méi)有全黨的統(tǒng)一行動(dòng)。所以，“拒絕服從中央機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，就等于拒絕留在黨內(nèi)，就等于破壞黨。”[17]252列寧特別強(qiáng)調(diào)“思想上統(tǒng)一”和“組織上統(tǒng)一”來(lái)加強(qiáng)黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨史上首次提出了維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的思想，并且運(yùn)用報(bào)告制度實(shí)現(xiàn)黨的組織上的統(tǒng)一。

中國(guó)共產(chǎn)黨作為馬克思主義政黨，始終將維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作為立黨建黨的政治原則，并與時(shí)俱進(jìn)。從革命、建設(shè)、改革的歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，維護(hù)黨中央權(quán)威始終是黨和人民事業(yè)勝利的保證。1938年召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨六屆六中全會(huì)提出，“貫徹共產(chǎn)國(guó)際和季米特洛夫關(guān)于在中共中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中要以毛澤東為首解決統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題的決定和意見(jiàn)”[18]524。1941年到1943年間，針對(duì)黨內(nèi)“還存在著一些不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象”[19]426，為“使中央機(jī)構(gòu)更加簡(jiǎn)便與靈活，使事權(quán)更加統(tǒng)一與集中，以達(dá)到更能增強(qiáng)中央的領(lǐng)導(dǎo)效能”[20]430，中共中央在宣傳工作、軍事組織體制以及根據(jù)地組織體制等方面進(jìn)行了一系列的調(diào)整。1941年9月，中央書(shū)記處工作會(huì)議通過(guò)了《中央書(shū)記處的任務(wù)和組織條例》，1943年3月，中央政治局通過(guò)了《關(guān)于中央機(jī)構(gòu)調(diào)整及精簡(jiǎn)的決定》等規(guī)定(3)上述文件規(guī)定：“凡重大的思想、政治、軍事、政策和組織問(wèn)題，必須在政治局會(huì)議上討論通過(guò)”；“書(shū)記處是根據(jù)政治局所決定的方針處理日常工作的辦事機(jī)關(guān)，它在組織上服從政治局，但在政治局方針下有權(quán)處理和決定一切日常性質(zhì)的問(wèn)題”；“書(shū)記處必須將自己的工作向政治局作報(bào)告”。參見(jiàn)《毛澤東年譜(1893—1949)》(中卷)，中央文獻(xiàn)出版社2002年版，第431頁(yè)。，在組織建設(shè)的基礎(chǔ)上使黨中央權(quán)威得到了有效的強(qiáng)化。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，黨中央頒布了《關(guān)于建立報(bào)告制度》《中共中央、軍委關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行向中央作請(qǐng)示報(bào)告制度的指示》等規(guī)章制度，從制度上保障了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)了黨中央權(quán)威。

黨的十九大報(bào)告明確指出，“保證全黨服從中央，堅(jiān)持黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是黨的政治建設(shè)的首要任務(wù)?！盵21]習(xí)近平關(guān)于請(qǐng)示報(bào)告制度重要論述將黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)確定為黨的領(lǐng)導(dǎo)的最高原則，上升到關(guān)乎黨和國(guó)家前途命運(yùn)、關(guān)乎人民根本利益的高度，創(chuàng)造性地將樹(shù)立“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”與做到“兩個(gè)維護(hù)”緊密結(jié)合起來(lái)。而且，具體將請(qǐng)示報(bào)告制度貫穿在維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的過(guò)程中，要求“中央政治局主動(dòng)將重大問(wèn)題報(bào)請(qǐng)黨中央研究，認(rèn)真落實(shí)黨中央決策部署并及時(shí)報(bào)告落實(shí)的重要進(jìn)展”；明確規(guī)定“中央書(shū)記處和中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)黨組、國(guó)務(wù)院黨組、全國(guó)政協(xié)黨組、最高人民法院黨組、最高人民檢察院黨組每年向中央政治局常委會(huì)、中央政治局報(bào)告工作?！盵22]從原則和程序上拓展了馬列主義政黨加強(qiáng)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)涵。

除此之外，黨的十九屆四中全會(huì)賦予黨的政治建設(shè)與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相一致的內(nèi)涵。在政黨與國(guó)家相互嵌入，以政黨為中心的治理模式中，政黨治理能力是國(guó)家治理能力的前提。黨的政治建設(shè)是黨的各方面建設(shè)的統(tǒng)領(lǐng)，決定了黨的建設(shè)的方向和效果，黨的建設(shè)水平?jīng)Q定著國(guó)家治理能力的水平。與此同時(shí)，我國(guó)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的本質(zhì)是社會(huì)主義制度及效能的體現(xiàn)，具有鮮明的政治性。只有全面認(rèn)真貫徹執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度，做到“兩個(gè)維護(hù)”，才能保證黨的路線方針政策的貫徹執(zhí)行，進(jìn)而全面發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。習(xí)近平關(guān)于請(qǐng)示報(bào)告制度重要論述，將請(qǐng)示報(bào)告制度提到了黨的政治建設(shè)的高度，通過(guò)闡釋請(qǐng)示報(bào)告制度的內(nèi)涵、重要性，對(duì)執(zhí)行中存在問(wèn)題的分析，以及對(duì)策的強(qiáng)調(diào)，尤其是推動(dòng)《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》的出臺(tái)，以嚴(yán)明黨的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律和工作紀(jì)律的方式，保證全黨全國(guó)服從黨中央、保持政令暢通，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了前提和保障，拓展了黨的政治建設(shè)的內(nèi)涵。

(二)推進(jìn)了黨的政治建設(shè)為根本遵循的制度供給

根據(jù)習(xí)近平關(guān)于請(qǐng)示報(bào)告制度重要論述的精神，中國(guó)共產(chǎn)黨在強(qiáng)調(diào)請(qǐng)示報(bào)告制度重要性的同時(shí)，以立、改、釋的方式將請(qǐng)示報(bào)告制度融入黨內(nèi)法規(guī)制度之中。例如，2016年頒布的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，規(guī)定中央黨組織“研究涉及全局的重大事項(xiàng)或作出重大決定要及時(shí)向黨中央請(qǐng)示報(bào)告，執(zhí)行黨中央重要決定的情況要專題報(bào)告。”[23]425又如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)中也對(duì)請(qǐng)示和報(bào)告有相關(guān)規(guī)定，請(qǐng)示報(bào)告制度在黨內(nèi)法規(guī)中逐漸得到了全面貫徹。

2019年1月31日，中共中央印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)。這是中國(guó)共產(chǎn)黨以請(qǐng)示報(bào)告為主要內(nèi)容的黨內(nèi)法規(guī)，是貫徹落實(shí)習(xí)近平關(guān)于請(qǐng)示報(bào)告制度重要論述精神的重要舉措，有利于將請(qǐng)示報(bào)告制度推向制度化、規(guī)范化、科學(xué)化?！稐l例》對(duì)黨組織和黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部需要請(qǐng)示和報(bào)告的事項(xiàng)列出詳細(xì)“清單”，進(jìn)一步規(guī)范了請(qǐng)示報(bào)告的主體、事項(xiàng)、程序和方式?！稐l例》進(jìn)一步維護(hù)了黨的民主集中制原則?！稐l例》規(guī)定，下級(jí)黨組織向上級(jí)黨組織請(qǐng)示報(bào)告，為黨員個(gè)人服從黨組織、下級(jí)組織服從上級(jí)組織、全黨服從中央提供了基本遵循。

請(qǐng)示報(bào)告制度是黨的制度建設(shè)的重要內(nèi)容，也是制度治黨的重要組成部分。《條例》與《黨章》和其他黨規(guī)一起形成制度治黨體系，以制度合力推動(dòng)黨的建設(shè)，進(jìn)而推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。例如，在完善人民代表大會(huì)這一根本政治制度中，完善人大常委會(huì)黨組向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告制度，能夠進(jìn)一步理順人大與黨委的關(guān)系，進(jìn)一步完善人民代表大會(huì)制度；在推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度，能夠有效避免請(qǐng)示報(bào)告成為“黨委批案”的變異，杜絕一些領(lǐng)導(dǎo)干部假借請(qǐng)示報(bào)告工作之名干預(yù)司法審判工作[24]，有利于進(jìn)一步推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程；在推進(jìn)和完善生態(tài)文明制度體系中，請(qǐng)示報(bào)告制度與落實(shí)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度相結(jié)合，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組在督察中發(fā)現(xiàn)的重要情況和重大問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)向中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作領(lǐng)導(dǎo)小組請(qǐng)示報(bào)告，督察組成員不得擅自表態(tài)和處置[25]。總之，請(qǐng)示報(bào)告制度將與各領(lǐng)域制度相結(jié)合形成制度合力，形成全黨服從中央的政治自覺(jué)，全面增強(qiáng)做到“兩個(gè)維護(hù)”的意識(shí)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

(三)增強(qiáng)了黨員干部的紀(jì)律意識(shí)和規(guī)矩意識(shí)

“政治路線確定之后，干部就是決定的因素?！盵26]536黨員干部是黨組織的骨干，是黨的路線、方針、政策的主要貫徹執(zhí)行者，國(guó)家治理現(xiàn)代化還體現(xiàn)在黨員干部治理行為的效能上。習(xí)近平關(guān)于請(qǐng)示報(bào)告制度重要論述的價(jià)值還體現(xiàn)在規(guī)范黨內(nèi)政治生活等方面，增強(qiáng)了黨員干部的紀(jì)律意識(shí)和規(guī)矩意識(shí)。通過(guò)規(guī)范黨內(nèi)政治生活，使黨內(nèi)政治生活真正成為教育和管理黨員的主要平臺(tái)。“遵守黨的組織紀(jì)律，向組織報(bào)告，聽(tīng)組織意見(jiàn)，很多問(wèn)題就不會(huì)發(fā)生?！盵2]766通過(guò)報(bào)告早發(fā)現(xiàn)、早糾正，抓早抓小、防微杜漸，有力解決黨內(nèi)突出的政治問(wèn)題。通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)干部事前向黨組織報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)的方式，可以有效遏制貪污腐敗現(xiàn)象。通過(guò)將請(qǐng)示報(bào)告制度執(zhí)行情況作為干部選拔任用的重要標(biāo)準(zhǔn)，造就一支忠誠(chéng)、干凈、擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)干部隊(duì)伍。通過(guò)請(qǐng)示報(bào)告制度執(zhí)行的責(zé)任追究，在黨內(nèi)營(yíng)造遵紀(jì)守法的良好風(fēng)氣和氛圍，凈化黨內(nèi)政治生態(tài)。

習(xí)近平關(guān)于請(qǐng)示報(bào)告制度重要論述，明確要求黨員干部在重大事項(xiàng)上主動(dòng)向黨組織請(qǐng)示報(bào)告，自覺(jué)遵守組織紀(jì)律，嚴(yán)明政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，有利于增強(qiáng)全體黨員干部的紀(jì)律意識(shí)和規(guī)矩意識(shí)，做到對(duì)黨忠誠(chéng)。