論WTO改革新議程
——啟動與疫情防控有關貿易措施協(xié)定的談判

余敏友 張繼榮

（1.武漢大學法學院，湖北 武漢 430072；2.武漢大學中國邊界與海洋研究院，湖北 武漢 430072）

一、當前全球新冠病毒肺炎疫情對國際貿易的主要沖擊

新冠病毒肺炎疫情暴發(fā)至今不斷蔓延擴散，已造成數十萬人死亡，世界經濟可能陷入近百年來的最嚴重衰退，上億人的工作崗位面臨威脅，2020年全球貿易與國際投資預計將分別大幅下降13%~32%和30%~40%。2020年4月1日，聯合國《世界經濟形勢與展望》報告預測，新冠病毒肺炎疫情將使全球經濟萎縮近1%。4月14日，國際貨幣基金組織（IMF）的《世界經濟展望報告》預計2020年全球經濟將萎縮3%。5月20日，WTO《全球貿易晴雨表》季度報告顯示，受新冠病毒肺炎疫情影響，2020年一季度全球貨物貿易指數急速下跌至87.6，創(chuàng)有記錄以來的最低值。當前疫情已經擴散到190多個國家和地區(qū)。保持開放的貿易和投資流動對于保護就業(yè)、防止供應鏈崩潰和確保消費者基本生活用品至關重要。

WTO與健康政策有關的協(xié)定主要有《技術性貿易壁壘協(xié)定》《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》《服務貿易總協(xié)定》和《與貿易有關的知識產權協(xié)定》。WTO法中，有與健康政策有關的原則和規(guī)則，也有非歧視原則和補貼與反補貼規(guī)則，還包括有助于醫(yī)療產品貿易自由化的某些具體承諾和貿易協(xié)定，例如：（1）烏拉圭回合期間談判達成的關稅減讓；（2）2011年更新的諸邊《藥品協(xié)定》（Agreement on Pharmaceutical Products）；（3）2015年擴大的諸邊《信息技術協(xié)定》（Information Technology Agreement）。上述WTO協(xié)定雖然改善了醫(yī)療產品的市場準入，但仍然存在障礙。根據WTO 2020年4月的一份報告，關鍵醫(yī)療產品每年貿易額為5,970億美元，新冠病毒肺炎疫情期間供應嚴重受限，平均適用的最惠國關稅是4.8%，其中肥皂和洗手液的平均關稅是17%，在有些國家高達65%；保護性醫(yī)療產品的關稅為27%，口罩關稅高達55%。

新冠病毒肺炎疫情在全球蔓延后，為應對疫情對本國公共衛(wèi)生和經濟的巨大沖擊，包括美國、德國、法國在內的美歐發(fā)達國家和印度、越南等發(fā)展中國家共20余國，為求自保出臺了數十項出口限制政策，并出現各種惡意囤積物資的行為，甚至互相“攔截”外國從本國訂購或過境的口罩，封禁外國人員入境，停用國際運輸通道等等，不僅使陷入危機的多邊貿易體系“雪上加霜”，而且出現了不少新型的經貿與投資障礙。截至2020年5月6日，共有194個國家（地區(qū)）因疫情影響采取相關貿易措施，52個國家對貨物貿易（除醫(yī)療物資外）采取了限制性措施，79個國家（地區(qū)）對醫(yī)療物資貿易采取了相關措施。這些貿易措施主要是3種：一是對貨物貿易的數量限制，尤其是對與抗擊疫情有關的藥品、醫(yī)療用品、醫(yī)療設備、個人防護物資以及對保障基本生活的食品的出口限制措施；二是有關產品標準和動植物衛(wèi)生檢疫管制，尤其對活動物及其產品的進口限制和禁令；三是影響服務貿易跨境流動的海關（邊境）措施，對人員流動和運輸（海運、空運）等的限制，如對關鍵技術人員、農業(yè)工人、產業(yè)工人的流動限制。上述貿易措施大多“未通報或咨詢”就實施。

各國應對新冠病毒肺炎疫情的貿易措施產生了貿易限制影響，現有貿易壁壘和對醫(yī)療用品出口新的限制正在減損國家衛(wèi)生政策應對新冠病毒肺炎疫情的效果。在這3種措施中，尤以出口限制措施的影響最大，擾亂了供應鏈，抑制了生產，延長和加劇了健康危機和經濟危機。①World Trade Organization. IMF and WTO Heads Call for Lifting Trade Restrictions on Medical Supplies and Food [EB/OL]. 2020, WTO.https://www.wto.org/english/news_e/news20_e/igo_15apr20_e.htm.[2020-04-24](2020-04-30).貧窮和脆弱國家在此次全球疫情危機中面臨著極大的困難與挑戰(zhàn)，對新型冠狀病毒肺炎關鍵產品的出口限制使發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家無法獲得急需的醫(yī)療用品和其他關鍵產品，不僅人民的生命健康受到疫情的嚴重威脅，而且因疫情致貧和返貧的情況日益增多。

二、現行WTO法中與疫情防控有關的貿易措施

WTO規(guī)則為其成員提供了政策空間，使其能夠自由決定采取被視為保護公眾健康和公共福利所必需的貿易措施（包括禁止進出口、對進出口實行數量限制和非自動進口許可等）。①World Trade Organization. Frequently Asked Questions: The WTO and COVID-19[EB/OL]. 2020, WTO. https://www.wto.org/english/tratop_e/covid19_e/faqcovid19_e.htm.[2020-04-19](2020-05-07).WTO為這些貿易措施所提供的靈活性，既表現在GATT 1994與GATS的“一般例外”和“安全例外”規(guī)定中，也表現在《技術性貿易壁壘協(xié)定》《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》《與貿易有關的知識產權協(xié)定》等多邊協(xié)定中。當然，采取這類措施不得違反WTO法中的透明度原則和非歧視原則。

當前與疫情防控有關的貿易措施，特別是WTO成員實施的出口限制措施是否與WTO規(guī)則一致，是否屬于例外情況，根據現行WTO法是否具有合法性和正當性，是否“涉嫌”違反WTO協(xié)定項下的有關義務，需要結合有關具體情況進行具體分析。如果使貿易保護主義措施獲得合法性的幌子，將不僅無助于疫情防控，而且會使嚴重惡化的全球貿易形勢“雪上加霜”，進一步損害遭受美國攻擊性單邊主義致命威脅的WTO多邊貿易體制的權威。限于篇幅，下文只簡要說明WTO法中有關靈活性的具體要求，而不具體分析某些具體貿易措施是否符合WTO規(guī)定。

（一）WTO法中與當前疫情防控貿易措施有關的“例外”規(guī)定

1.GATT 1994第11條“普遍取消數量限制”及其例外

GATT 1994第11條規(guī)定了“普遍取消數量限制”：“任何締約方不得對任何其他締約方領土任何產品的進口或向任何其他締約方領土出口或銷售供出口的任何產品設立或維持除關稅、國內稅或其他費用外的禁止或限制，無論此類禁止或限制通過配額、進口或出口許可證或其他措施實施?！边@是WTO法對進口限制和出口限制在數量限制方面的普遍禁止。GATT 1994第11(2)條規(guī)定了“普遍取消數量限制”的例外。根據第11(2)(a)條的規(guī)定，“普遍取消數量限制”不適用于“為防止或緩解出口締約方的食品或其他必需品的嚴重短缺而臨時實施的出口禁止或限制”。這里需要注意的兩個條件是：第一，這種措施是為了防止或緩解必要產品的嚴重短缺而實施的；第二，這種措施應當是一種臨時措施，不能長期實施。對該條中的“防止和緩解”“必需品”“嚴重短缺”和“臨時實施”等4個措辭的含義應該從嚴解釋。②[比]彼得·范德博思,單文華.世界貿易組織法基本原理[M].2019年版.北京:法律出版社,2020:533.

因此，有關國家在當前疫情危機下采取的有關貿易措施是否符合“普遍取消數量限制”的例外情形，需要對其采取出口限制措施的藥品、醫(yī)療用品和個人防護用品是否為“必需品”，這類物品是否“嚴重短缺”，這類措施是否為“防止和緩解”措施，以及這類措施是否為“臨時性”（即有限時間內的“過渡性”）措施，應根據具體情況具體考慮，并從嚴解釋與適用。

2.GATT 1994第20條的“一般例外”

GATT 1994第20條的規(guī)定通常被稱為“一般例外”。根據GATT 1994第20(b)條，按照此類措施的實施不構成情形相同的國家之間任意或不合理的歧視或對國際貿易的變相限制的要求，本協(xié)定的任何規(guī)定不得解釋為阻止任何締約方采取或實施“為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的措施”。與GATT第20條相似，GATS第14條也規(guī)定了“一般例外”。根據GATS第14(b)條，按照此類措施的實施不構成情形相同的國家之間任意或不合理的歧視或對服務貿易的變相限制的要求，本協(xié)定的任何規(guī)定不得解釋為阻止任何締約方采取或實施“為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的措施”。兩者的表述幾乎完全相同。

對此應當明確兩重標準：一是這類措施是為保護人類、動物或植物的生命健康所必需的措施；二是應當注意其“前提”條件，即這類措施不能構成對成員的任意或不合理的歧視，或者構成對國際貿易的變相限制。對于第一重標準，應當注意這類措施的“必需”性要求，也即需要審視是否具有比此類措施產生更少的貿易限制、對目標做出同樣貢獻的可能性的替代措施，通過比對以確認該類措施的“必需”性。①[比]彼得·范德博思,單文華.世界貿易組織法基本原理[M].2019年版.北京:法律出版社,2020:613.

參考專家組和上訴機構的實踐，對于當前有關國家采取的出口限制措施、有關國家采取的對海運和空運等的限制和對以自然人流動方式提供服務的實際限制，一般可以解釋為“為保護人類、動物或植物的生命健康所必需的措施”。對于這類措施是否真正為充分“必需”，則需要考慮其實現措施目標的貢獻程度，探求是否有損害更小的“替代性措施”的可能性，還應考慮其是否構成了對有關國家的歧視或者構成了對國際貿易的變相限制。

還應注意到，有關國家也可能會援引GATT 1994第20(j)條，主張其采取的是“在普遍或局部供應短缺的情況下，為獲取或分配產品所必需的措施”。但該條也同時明確了“任何此類措施應符合以下原則：即所有締約方在此類產品的國際供應中有權獲得公平的份額，且任何此類與本協(xié)定其他規(guī)定不一致的措施，應在導致其實施的條件不復存在時即行停止?！币布创祟惔胧┍仨氂袝r間限制，并符合所有WTO成員“有權在此類產品的國際供應中獲得公平份額”的原則。

3.GATT 1994第21條與GATS第14條之二的“安全例外”

根據GATT 1994第21(b)(iii)條，WTO不阻止任何成員“在戰(zhàn)時或國際關系中的其他緊急情況下”，采取“其認為對保護其基本安全利益所必需的任何行動”。對于相關措施是否為“保護其基本安全利益所必需的行動”，“其認為”的表述實質上賦予成員廣泛的決定權。對實踐中這類例外的適用，專家組和上訴機構是否有充分的審查權存在疑問。GATS第14條之二的規(guī)定也幾乎與GATT第21條完全相同。

可見，在當前的全球抗疫環(huán)境下，證明現在處于“國際關系的其他緊急情況下”不是不可能的，相關國家可能會援引“安全例外”條款，以證明其采取單邊的影響貨物貿易和服務貿易的措施是基于保護其基本安全利益所必需的行動。

（二）《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》和《技術性貿易壁壘協(xié)定》的有關規(guī)定

《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》（SPS協(xié)定）和《技術性貿易壁壘協(xié)定》（TBT協(xié)定）都規(guī)定WTO成員為保護公眾健康或公共安全而采取的措施，應保證其相關措施不在情形相同或相似的成員之間，包括在成員自己領土和其他成員的領土之間構成任意或不合理的歧視，也不得構成對國際貿易的變相限制。

根據《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》的規(guī)定，各成員有權采取為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施，應保證其措施在必需的限度內實施，并根據科學原理，如無充分的科學證據，成員可根據可獲得的有關信息，包括來自有關國際組織和其他成員實施的衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施的信息，臨時采用衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施。在此種情況下，各成員應尋求獲得更客觀的風險評估所必需的額外信息，并在合理期限內據此審議該衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施。因此，需要注意有關措施的“必要限度”和“臨時性”要求。《技術性貿易壁壘協(xié)定》不阻止任何國家在其認為適當的水平采取必要措施，以保護人類、動物或植物的生命或健康以及保護其基本安全利益，但技術性貿易措施應確保技術法規(guī)、標準和合格評定程序的非歧視性，并且不會對貿易造成不必要的障礙。

某些國家采取的對家禽、水產品等活動物和動物制品的衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施，是否在“必需的限度”內實施以及是否在合理期限內對該措施進行審議，都值得關注。當前，各國采取的有關措施都規(guī)定了措施的開始或生效時間。對于措施的取消時間，某些國家有明確的規(guī)定，其他國家并未提及。因此，這可能涉及有些措施如果不能及時取消，會逐漸演變?yōu)閷嵸|性的貿易障礙。對急需的緊急醫(yī)療設備、用品和藥品的有關技術標準和合格評定程序的檢驗，是否存在額外檢查與重復測試以及是否因此構成對貿易不必要的障礙，也值得關注。此外，還需要考慮上述兩類措施是否構成了在情形相同或相似的成員之間，包括在成員自己領土和其他成員的領土之間任意或不合理的歧視或者變相的貿易限制。

（三）《與貿易有關的知識產權協(xié)定》及其《多哈宣言》

全球疫情防控也與知識產權有關。新型疾病疫苗的研發(fā)往往會產生有關專利保護的問題。在全球疫情大流行中，保障藥品的獲得將是一個至關重要的問題?？紤]到新型冠狀病毒肺炎大流行是一種緊急情況，與貿易有關的WTO知識產權制度似乎提供了必要的靈活性。

《與貿易有關的知識產權協(xié)定》第30條“授予權利的例外”和第 31條“未經權利持有人授權的其他使用”規(guī)定了WTO成員保護專利權義務的例外情況。2001年WTO第四屆部長級會議通過了《關于<與貿易有關的知識產權協(xié)定>與公共健康的宣言》（簡稱《多哈宣言》）?！抖喙浴窂娬{《與貿易有關的知識產權協(xié)定》不應成為WTO成員保護公共健康的障礙，擴大了《與貿易有關的知識產權協(xié)定》第30 條和第 31條的內容，根據各國在“國家緊急情況或其他極端緊急情況”下簽發(fā)強制許可的可能性，①《關于<與貿易有關的知識產權協(xié)定>與公共健康問題的宣言》第5(b)條、第5(c)條。允許未經專利持有人授權向專利持有人以外的生產者頒發(fā)生產許可證?！杜c貿易有關的知識產權協(xié)定》還為WTO成員提供靈活性，以確保其公民能夠獲得并負擔得起救命的藥物。WTO成員可以在無法負擔或無法廣泛獲得專利藥物的情況下使用WTO規(guī)定的強制許可程序。②World Trade Organization. Frequently Asked Questions: The WTO and COVID-19[EB/OL]. 2020, WTO. https://www.wto.org/english/tratop_e/covid19_e/faqcovid19_e.htm.[2020-04-19](2020-05-07).

（四）WTO法中的主要原則——透明度原則與非歧視原則

1.透明度原則

透明度符合WTO所有成員的共同利益，是WTO協(xié)定所體現的多邊貿易體制的基本要求。保持透明度非常關鍵。不管是貨物貿易還是服務貿易，與其相關的貿易法律、法規(guī)和程序的不確定或者混亂會造成重要的貿易壁壘。不僅GATT和GATS規(guī)定了對透明度的要求，WTO管理的諸邊協(xié)定也對透明度有具體規(guī)定。GATT第10條和GATS第3條都要求WTO成員必須公布其普遍適用、影響貿易的所有措施。成員采取任何數量限制和對這些限制的變更，應在其啟動時通知WTO秘書處。SPS協(xié)定和TBT協(xié)定也都要求WTO成員將影響貿易的任何新要求或變更要求通知其他成員，并對有關新措施或現有措施的信息要求予以答復。

當前各國為應對疫情而不斷采取新的貿易措施，包括政府決策者、進口商、海關官員等在內的疫情防控“供應鏈”不同環(huán)節(jié)參與者，如不能及時掌握最新的進出口程序和條例、出口限制、海關規(guī)則、關稅及其他稅費要求，則面臨隨時中斷其關鍵供給的風險。WTO總干事阿澤維多反復強調，應當提高對疫情防控相關的貿易政策和措施的透明度，這對依賴進口醫(yī)療用品的許多國家尤為重要。而現實是，目前WTO收到的相關疫情應對貿易措施寥寥，對全球貿易有重大影響的（臨時）出口禁令和限制措施的透明度還遠遠不夠。

2.非歧視原則

非歧視原則要求各成員無論在給予優(yōu)惠待遇方面，還是按規(guī)定實施貿易限制方面，都應對其他所有成員一視同仁，即給予“最惠國待遇”；不應在對外國的產品、服務、服務提供者或企業(yè)之間造成歧視，要給予“國民待遇”。

因疫情防控需要而實施的提高、降低或取消某些特定產品的進口關稅措施、數量限制措施、技術性貿易措施、植物與衛(wèi)生植物措施以及貿易條例和措施的公布等，都涉及是否非歧視地適用“最惠國待遇”和“國民待遇”。當前各成員實施的有關疫情防控貿易措施不能忽視“非歧視原則”。

三、當前WTO和其他國際組織鼓勵的應急貿易措施

（一）對必要產品取消關稅和實施零關稅計劃

WTO試圖采取協(xié)調行動，考慮對必要的醫(yī)療用品實行關稅減讓和取消以及零關稅計劃，全面取消與疫情防控有關的藥品、醫(yī)療用品、醫(yī)療設備、個人防護用品等基本產品的關稅，并在可能情況下通過談判削減關稅乃至實施零關稅，以確保必要醫(yī)療用品的可獲得性和可承受性，其中也包括對生活必需品（尤其是食品）的關稅和稅費的削減和取消。通過取消關稅實現具體經濟目標的成功案例是，WTO成員根據《信息技術協(xié)定》取消了信息技術產品的關稅。因此，可借鑒《信息技術協(xié)定》關于關稅取消的成功經驗。

（二）注意有關措施的針對性、透明度和臨時性

加強通報，提高有關貿易措施的透明度。加強WTO監(jiān)測和分析各國政府應對疫情的貿易措施，以確保透明度。各國政府要及時、全面通報各自貿易措施，包括貿易限制措施和貿易促進措施。不斷增加向WTO的通報，注意在各自可能范圍內的相互通報。通報應注意利用網站等先進的數字化方式。WTO已經就新型冠狀病毒肺炎建立了一個網頁（網站），向公眾提供包括WTO成員采取的貿易措施在內的相關信息，①World Trade Organization. DDG Wolff: COVID-19 Crisis Calls for “Unprecedented Level” of International Cooperation[EB/OL]. 2020, WTO. https://www.wto.org/english/news_e/news20_e/ddgaw_26mar20_e.htm.[2020-03-26](2020-04-24).各國應重視在該網站及時和全面地公布其最新的貿易政策和相關措施。

在國際合作防控全球疫情方面，二十國集團（G20）作為包含主要發(fā)達國家和新興經濟體成員的重要論壇，強調保持市場開放和確保醫(yī)療產品在最需要的地方有充足的生產和公平公正的分配，進一步加強實質有效的合作和政策協(xié)調，對現有國家實踐之外的具體行動提出明確的指南和合作建議。二十國集團領導人峰會發(fā)表聲明強調，一國可能采取的任何保護健康的措施都應該具有針對性、相稱性、透明度和臨時性。①G20 Group. Extraordinary G20 Leaders Summit Statement on COVID-19[EB/OL]. 2020, G20. https://g20.org/en/media/Documents/G20_Extraordinary%20G20%20Leaders’%20Summit_Statement_EN%20(3).pdf.[2020-03-26](2020-04-24).要防止有關貿易措施演變?yōu)閷嵸|的貿易保護和變相貿易限制，確保其不擾亂全球供應鏈，且應符合WTO有關規(guī)則。對于一些已經實施的將產生不利影響的貿易限制措施，應當盡快取消。要注意有關貿易限制措施的針對性和相稱性，不得使用與所保護權益不相符或超出保護權益范圍的貿易措施，不得強加有關貿易限制。例如，當前世界糧食供應基本是充足的，不應對糧食出口進行不相稱的限制，否則將導致糧食價格上漲和糧食安全的不確定性。要把握有關措施的“臨時性”，尤其對包括出口限制在內的貿易限制措施，應當適時并盡快取消。而且，有關這類措施也不能成為各國采取進一步破壞全球經濟的不合理保護主義措施的幌子。二十國集團成員應同意不對相關醫(yī)療用品實施出口禁令或限制，并應敦促其他國家效仿。

2020年5月14日，二十國集團貿易部長會議強調要在維護多邊貿易體制、推進WTO改革、穩(wěn)定全球產業(yè)供應鏈、促進國際投資等方面，加強各國的集體行動，促進世界經濟穩(wěn)健復蘇和長遠發(fā)展。其通過的抗疫救急的《G20應對新冠病毒肺炎疫情、支持全球貿易投資集體行動計劃》（簡稱《集體行動計劃》），提出消除出口管制、修復全球產業(yè)供應鏈、幫助扶持中小微企業(yè)、疏通物流網絡、促進通關便利、加大應急管理措施的透明度等舉措。《集體行動計劃》包括短期行動計劃和長期行動計劃兩個方面共計38項具體行動，涵蓋貿易規(guī)制、貿易便利化、政策透明度、物流網絡、中小微企業(yè)、多邊貿易體制、全球供應鏈和國際投資等8大領域，涉及的商品范圍主要局限于醫(yī)用品、農產品、人道主義救援用品及相關物資和服務，并未包括其他商品與服務。

（三）進一步促進貨物貿易便利化

2017年生效的WTO《貿易便利化協(xié)定》有助于應對全球疫情帶來的某些緊急挑戰(zhàn)。加強邊境機構合作，進一步加快對關鍵貨物在海港和空港的運輸、通關和清關。設立“綠色通道”，提供快速檢查和貨物放行，優(yōu)先對進口的“基本產品”尤其是藥品和醫(yī)療產品等進行檢查和審查，縮短產品放行前的監(jiān)管處理時間，以避免進口出現延誤。進一步探索海關手續(xù)的電子化和數字化，提高通關效率。《貿易便利化協(xié)定》有若干條款促進采用改進的（電子化）出口、進口和過境程序。比如，允許提前遞交電子格式的文件，以便在抵港前處理這些文件；允許以電子方式支付海關在進出口時發(fā)生的關稅、稅費和其他費用；規(guī)定不征收關稅和稅款的最低運輸價值或應納稅額。①World Trade Organization. DDG Wolff: COVID-19 Crisis Calls for “Unprecedented Level” of International World Trade Organization. E-commerce, Trade and the COVID-19 Pandemic.[EB/OL]. 2020, WTO. https://www.wto.org/english/tratop_e/covid19_e/ecommerce_report_e.pdf.[2020-05-04](2020-05-12).進一步推進實施“單一窗口”建設，并在先進系統(tǒng)中進一步探索使用有關原產地規(guī)則和衛(wèi)生及植物衛(wèi)生要求的電子證書，甚至利用“人工智能”和“大數據算法”協(xié)助對貨物流動的管理。②World Trade Organization. E-commerce, Trade and the COVID-19 Pandemic.[EB/OL]. 2020, WTO. https://www.wto.org/english/tratop_e/covid19_e/ecommerce_report_e.pdf.[2020-05-04](2020-05-12).

此外，世界海關組織2020年3月《新冠病毒肺炎公報》③World Customs Organization. WCO Communique Regarding the Coronavirus (COVID-19) Outbreak.[EB/OL]. 2020,WCO. http://www.wcoomd.org/en/media/newsroom/2020/march/wco-communique-regarding-the-coronavirusoutbreak.aspx.[2020-03-09](2020-04-28).所載在自然災害期間妥善處理貨物的決議、④World Customs Organization. Resolution of the Customs Co-operation Council on the Role of Customs in Natural Disaster Relief ((June 2011).[EB/OL]. 2011, WCO. http://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/global/pdf/about-us/legal-instruments/resolutions/resolution_e.pdf?la=en.[2011-06-10](2020-04-30).WHO在國際新型冠狀病毒肺炎疫情下國際交通問題的最新建議⑤World Health Organization. Key Considerations for Repatriation and Quarantine of Travelers in Relation to the Outbreak of Novel Coronavirus 2019-nCoV.[EB/OL]. 2020, WHO. https://www.who.int/news-room/articlesdetail/key-considerations-for-repatriation-and-quarantine-of-travellers-in-relation-to-the-outbreak-of-novelcoronavirus-2019-ncov/.[2020-02-11](2020-04-26).和WHO《國際衛(wèi)生條例》（IHR）關于允許貨船免費檢疫的規(guī)定，以及國際民航組織理事會2020年3月9日通過的《國際民航組織新型冠狀病毒肺炎安全宣言》，均要求有關各國盡最大努力促進載有必要醫(yī)療用品的航運貨物的進入、過境和離境。

（四）以適當措施激勵國內生產，加強國際生產合作

WTO副總干事Alan Wolff指出，WTO的規(guī)則中沒有任何條款阻止補貼的發(fā)放，以增加應對新型冠狀病毒肺炎流行病所需的全球醫(yī)療產品供應。⑥World Trade Organization. DDG Wolff: COVID-19 Crisis Calls for “Unprecedented Level” of International Cooperation [EB/OL]. 2020, WTO. https://www.wto.org/english/news_e/news20_e/ddgaw_26mar20_e.htm.[2020-03-26](2020-04-24).WTO允許以補貼促進國內生產，條件是所實施的補貼只要不是WTO《補貼和反補貼措施協(xié)定》規(guī)定的非法補貼（例如損害其他WTO成員產業(yè)的補貼）；或者根據當前WTO規(guī)則，即使這些措施可能與WTO不一致，只要它們屬于前述所謂“例外”情況即可。

《澳大利亞、文萊、加拿大、智利、緬甸、新西蘭和新加坡部長級聯合聲明》提出：將支持在最需要的公平基礎上，盡快以可承受的價格提供和獲得基本醫(yī)療用品和藥品，包括根據國情通過獎勵和有針對性的投資鼓勵增加生產。這實際上提出了通過獎勵政策和投資政策激勵國內生產的方案；還可以在遵守WTO規(guī)則的前提下加強政府采購，提高國內生產積極性和關鍵用品的產量。

當然，應當進一步促進志同道合國家間的醫(yī)療產品生產的國際合作，以確保最大化提升生產效率和質量，保障全球醫(yī)療（藥品）供應鏈的安全性和韌性。

（五）保障發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家獲取關鍵產品的權益

貿易限制措施尤其是出口禁令和出口限制措施會擾亂全球供應鏈，給那些相對貧困、經濟更為脆弱而且醫(yī)療設備高度依賴進口的國家造成嚴重影響。許多發(fā)展中國家的病例不斷增加，全球疫情可能對發(fā)展中國家產生毀滅性影響。因此，應繼續(xù)支持聯合國在人道主義援助方面的努力。發(fā)達國家的政府應確保采購條例不妨礙外國采購，免費提供產品標準，加快審批進口供應。還應保持供應鏈的開放，支持受到新型冠狀病毒肺炎沖擊的貧窮國家。各國政府應仿效歐盟的做法，制定生產某些醫(yī)療器械和設備所需的免費技術標準，同時加快批準疫情防控相關用品生產?？傊浞直Ｕ习l(fā)展中國家和最不發(fā)達國家獲取疫情防控關鍵產品的權益。

（六）促進數字經濟等關鍵性服務貿易發(fā)展，便利關鍵人員必要流動

數字經濟在疫情防控過程中的作用十分矚目，遠程醫(yī)療服務以極高的性價比提供了疫情防控的援助和技術支持。確保開放的、非歧視的數字經濟市場，著重注意促進跨境電子健康服務的發(fā)展，為遠程醫(yī)療服務提供便利，以利于分享檢測、預防、應對和從新型冠狀病毒肺炎中恢復的最佳實踐。還應注意促進跨境運輸和國際物流服務、金融服務等對疫情防控有關鍵作用的服務貿易的發(fā)展。

保障醫(yī)療服務人員、醫(yī)療用品（擴大）生產人員、可能的測試和研發(fā)疫苗人員、關鍵產品運輸人員、通信技術人員、高科技（醫(yī)療）設備操作人員、關鍵產業(yè)工人等的跨境流動，并考慮為他們提供特別簽證、工作許可證等便利措施。同時應對這類人員的健康檢查提供“特殊通道”和快速程序，并注意避免無謂的重復檢查。

四、應對全球疫情危機的制度性建議

（一）中國應發(fā)起WTO有關國際疫情防控貿易措施協(xié)定的談判倡議，積極設置WTO改革新議程

全球新冠病毒肺炎疫情彰顯了WTO在協(xié)商談判、貿易政策審議、貿易爭端解決方面的重要性，也提出了WTO改革的新課題。在應對全球疫情危機方面，現行WTO體制力不從心。一是現行WTO法對于允許有關所謂貿易措施靈活性的“例外”規(guī)定不夠清晰明確。例如，缺乏對何為“為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的貿易措施”“在戰(zhàn)爭或國際關系中的其他緊急情況下……為保護其基本安全利益而認為必要的措施”等的明確而具體的認定標準。又如，對于某些措施是否構成了對有關國家的歧視或者構成了對國際貿易變相限制的考察，也缺乏較為明確的認定標準。因此，WTO成員可以較為輕松地援引這些“例外”從而為其實施的貿易措施（主要是貿易限制措施）尋找合法性和正當性依據。在全球疫情大流行的情形下，確實需要采取有關緊急措施，某些國家即便采取的措施 “涉嫌”違反WTO法下的有關義務，但仍“善意”地“自我認定”該措施符合WTO（尤其是“例外”的）規(guī)則。如果任由以“例外”為幌子的貿易保護主義措施橫行，將對全球供應鏈的根基造成實質損害，也將危及以WTO為核心的多邊貿易體制。二是現行WTO法中缺乏一套與國際疫情防控措施有關的整體規(guī)范。具體而言，在現行WTO法中，國際疫情防控貿易措施散見于貨物貿易、服務貿易和與貿易有關的知識產權等相關的各個多邊協(xié)定中，呈規(guī)則“碎片化”之狀，從而使對有關措施的定性和規(guī)范需要逐一檢視WTO管理的相關協(xié)定，耗時費力。三是全球疫情得到有效控制或疫情結束后，不排除有關貿易措施被訴諸WTO爭端解決機制，甚至不排除“濫訴”的可能性。當前，WTO爭端解決機制因為上訴機構的危機而陷入“癱瘓”，其有效解決爭端的能力嚴重受損；鑒于其成員為數寥寥和美國的不參與，“多方臨時上訴仲裁安排”能在多大程度上承擔現有WTO上訴機構的重任，有待實踐檢驗。因此，設置WTO改革新議程，發(fā)起WTO國際疫情防控有關的整體性、全面性和具體化的貿易措施協(xié)定的談判倡議，建立一套WTO管理的公共健康與全球疫情防控貿易措施協(xié)定十分必要。

當前，可以電子商務多邊規(guī)則制定為契機，推進WTO改革現有議程。在全球疫情危機下，電子商務的作用彰顯，電子商務和數字服務使在線購物（包括醫(yī)療用品、藥品、生活必需品及食品）、遠程醫(yī)療服務、遠程互聯網會議、遠程學習辦公等需求激增?？山璐似鯔C，進一步加快和促進2017年開始的WTO有關電子商務多邊規(guī)則的談判。在此有利背景下，可凝聚各方共識，創(chuàng)造對話平臺，設置與全球疫情防控有關的WTO改革新議程。

為此，中國可以作為倡議者和發(fā)起國，邀請德國、日本、印度和巴西等制藥國家，主要疫情防控設備制造國和出口國以及美國、俄羅斯、墨西哥和土耳其等主要進口國家，在審慎全面考慮和做好全面評估的基礎上，把為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的貿易措施具體化，進而提出WTO國際疫情防控有關貿易措施（貨物、服務和知識產權）協(xié)定的談判倡議，擬定WTO管理的公共健康與全球疫情防控貿易措施協(xié)定，采用WTO管理的諸邊協(xié)定委員會模式，全面、系統(tǒng)和常規(guī)地監(jiān)督與國際疫情防控有關的各種具體貿易措施。

擬議的《公共健康與全球疫情防控貿易措施協(xié)定》旨在對有關全球疫情防控的貿易措施進行有效規(guī)范和監(jiān)管。在貨物貿易領域，應著眼于削減與健康有關的產品（尤其是與醫(yī)療相關的設備、原料、用品等）的關稅和其他貿易限制，也應考慮對關鍵生活用品（尤其是食品）的關稅削減安排?？梢钥紤]以附件和承諾書形式對上述兩類產品進行詳盡羅列。對與全球疫情防控有關的技術性貿易壁壘和衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施，應當制定高效、統(tǒng)一的國際標準，以促進相關貿易在符合相應標準的前提下快速流動。應考慮引入不可訴補貼或“綠燈”補貼制度，以便向制造或生產醫(yī)療設備、用品、消毒劑及其他抗擊新型冠狀病毒產品的公司，以及開發(fā)針對該病毒的疫苗或治療藥物的所有研究提供相應補貼。①World Trade Organization. DDG Wolff Outlines Measures Taken in Response to COVID-19, Highlights Key Role of WTO[EB/OL]. 2020, WTO. https://www.wto.org/english/news_e/news20_e/ddgaw_01apr20_e.htm.[2020-04-01](2020-04-09).還應就全球疫情危機時期是否全面禁止出口限制以及相關成員的有關承諾，專門擬定詳盡的規(guī)定。當然，也要明確疫情防控有關的貿易便利化措施的專門規(guī)定。例如，對緊急狀態(tài)下的海關清關手續(xù)和流程的規(guī)定，對“單一窗口”建設的技術性問題和系統(tǒng)的可互操作性的設計與合作。在服務貿易領域，應擬定有關促進和保障與疫情防控有關的關鍵服務快速流動的條件和路徑，比如醫(yī)療服務貿易的數字化改革與在線醫(yī)療服務的準入、遠程教育的快速流動以及關鍵服務人員的跨境流動；還應規(guī)定緊急狀態(tài)下國際物流和跨境運輸的特殊保障措施。在知識產權領域，維護知識產權促進創(chuàng)新與緊急狀態(tài)下緊急需求之間的平衡性要求，設置全球性疫情時期知識產權靈活性安排，確保適當的知識產權保護不妨礙新技術和藥物的開發(fā)，應對全球疫情的醫(yī)療措施“排除專利保護制度”，進一步明確全球疫情國家緊急狀態(tài)下某些關鍵藥品、疫苗研發(fā)成果等專利產品的“強制許可”。對于與疫情防控有關的貨物貿易、服務貿易和與貿易有關的知識產權措施，應規(guī)定通知要求，對通報不力的“制裁”措施確保及時、高質量的通報和透明度。對于有關措施的“臨時性”問題，應設法規(guī)定措施存在的合理期限和取消措施的標準。此外，需要明確有關爭端解決機制。鑒于全球疫情發(fā)展的緊急態(tài)勢，對于有關措施引起的爭端，如訴諸WTO爭端解決機制，可以啟動爭端解決的“快速”機制。

考慮到達成有關國際疫情防控的貿易措施多邊協(xié)定存在現實困難，建議先由“關鍵少數”成員“協(xié)商一致”后，啟動“開放式諸邊協(xié)定”談判模式?？紤]到《信息技術協(xié)定》作為諸邊協(xié)定的成功先例，在關稅減讓談判上可汲取其有益經驗。當然，WTO成員還應在諸邊協(xié)定的基礎上持續(xù)加強合作和進一步凝聚共識，使諸邊協(xié)定逐漸發(fā)展為多邊協(xié)定。

《公共健康與全球疫情防控貿易措施協(xié)定》可以設立“公共健康與全球疫情防控貿易措施協(xié)定委員會”，具體協(xié)調有關國際疫情防控措施協(xié)定的監(jiān)督與執(zhí)行，并注意與貨物貿易理事會、服務貿易理事會、與貿易有關的知識產權理事會加強工作交流和技術溝通。注意運用WTO貿易談判委員會（TNC）監(jiān)督整體談判議程，并向總理事會常規(guī)會議匯報談判進展。

受疫情影響，本應于2020年6月在哈薩克斯坦舉辦的第十二屆WTO部長級會議已無法如期召開，當前WTO成員正在積極考慮部長級會議的合適時機。事實上，部長級會議對于激發(fā)有關WTO改革議程的討論有著十分重要的推進作用，可以為擬議的協(xié)定凝聚更多共識和吸引更多“關鍵成員”參與和支持。據認為，第十二屆WTO部長會議可能會延期至2021年召開，中國應不斷關注和考慮合適的時機，并做出有效促進，以期能夠盡早召開部長級會議。為此，參照G20領導人應對新冠肺炎特別峰會和貿易部長應對新冠肺炎特別視頻會議模式，還可考慮舉行遠程視頻會議。當前，中國應積極以倡議發(fā)起者身份，聯合有關國家就擬議的《公共健康與全球疫情防控貿易措施協(xié)定》進行先期磋商，并盡快開始有關談判方案的準備工作。

（二）WTO應在跨部門工作組基礎上設立全球疫情危機應對委員會

WTO在協(xié)調全球貿易政策方面發(fā)揮獨特的作用，對于抗擊新冠肺炎疫情造成的全球嚴峻經濟形勢十分重要。在應對全球疫情方面，貿易政策可以做出積極貢獻。WTO承諾與其他國際組織合作，盡量減少對跨境貿易和全球供應鏈的干擾，特別是那些對防治新冠病毒肺炎至關重要的問題，同時保護公共衛(wèi)生。自2020年初以來，實施貿易限制（包括限制出口）的國家日益增多。WTO設立了一個跨部門工作組，以收集各國采取措施對與病毒傳播有關的世界貿易產生影響的所有可能信息，包括貿易便利措施和限制國際貿易的措施。①World Trade Organization. DDG Wolff: COVID-19 Crisis Calls for “Unprecedented Level” of International Cooperation[EB/OL]. 2020, WTO. https://www.wto.org/english/news_e/news20_e/ddgaw_26mar20_e.htm.[2020-03-26](2020-04-26).

除呼吁提高透明度和鼓勵通報外，WTO還可以發(fā)揮更大建設性作用。在這個非常時期，應當設立WTO全球疫情危機應對委員會，以最大限度地減少對危機的不良反應。②Reinsch,William, et al. Trade Symptoms of the Pandemic.[EB/OL]. 2020, CSIS. https://www.csis.org/analysis/tradesymptoms-pandemic.[2020-04-03](2020-05-06).WTO全球疫情危機應對委員會可以充分發(fā)揮其在評估和審議貿易措施、監(jiān)測貿易運行、防止爭端失控等方面的重要作用。委員會可對新措施進行協(xié)調一致的評估，并對與危機有關的具體貿易關切提供協(xié)調行動和討論場所，謀求采取一致的行動和辦法。委員會的職權范圍可以包括評估和審議應對全球疫情危機而實施的所有貿易措施，乃至疫情后的全球經濟恢復措施。WTO全球疫情危機應對委員會可以在WTO總理事會下運作，并與WTO的TBT委員會、SPS委員會、SCM委員會、貿易便利化委員會等常設委員會及有關工作組進行有關具體貿易關切的磋商，分享有關措施的最佳實踐。

（三）加強在UN、G20和其他國際組織等多邊框架下的合作和協(xié)調

在全球疫情背景下，任何國家都不能完全自給自足地提供其公共衛(wèi)生系統(tǒng)所需的產品和設備，各國必須進行多邊合作，避免通過不協(xié)調的國家封鎖來限制基本醫(yī)療服務、關鍵生活用品（尤其是食品）的全球供應。發(fā)揮各國際組織（機制）在專業(yè)領域不可替代的作用，例如，WTO在確保透明度、貿易措施通報和評估、貿易監(jiān)測方面的作用，WHO在醫(yī)療物資援助、加快治療方案的科學研究、技術指南和公共衛(wèi)生建議、保健課程線上培訓方面的作用，世界海關組織在關稅合作和海關合作方面的作用，國際勞工組織（ILO）在國際勞動權利保障方面的作用，聯合國糧農組織（FAO）在糧農領域國際合作方面的作用，世界知識產權組織（WIPO）在促進知識產權保護和特殊情形下提供靈活性方面的作用，國際貨幣基金組織（IMF）以其總貸款能力支持各國政府應對全球疫情方面的作用，世界銀行在加強健康服務和基本健康關懷、加強疾病監(jiān)測報告、培養(yǎng)一線保健工作者等方面發(fā)揮作用。①World Bank. Managing Risk and Facilitating Trade in the COVID-19 Pandemic[EB/OL]. 2020, World Bank Group.https://elibrary.worldbank.org/doi/pdf/10.1596/33515.[2020-03-30](2020-04-12).

加強國際組織相互間在職能重合與互補領域的密切合作，發(fā)揮協(xié)同效應，落實G20集團“向WTO通報所采取的任何與貿易有關的措施”的承諾，WTO與WHO在保持衛(wèi)生技術的貿易盡可能開放和預測性方面加強合作，以確保和促進重要醫(yī)療用品和其他物資及服務的正常跨境流動，并解決對全球供應鏈的不必要干擾。②World Health Organization. Joint Statement by WTO Director-General Roberto Azevêdo and WHO Director-General Tedros Adhanom Ghebreyesus[EB/OL]. 2020, WHO. https://www.who.int/news-room/detail/20-04-2020-joint-statement-by-wto-director-general-roberto-azevêdo-and-who-director-general-tedros-adhanomghebreyesus.[2020-04-20](2020-05-02).WTO可與世界海關組織在促進基本商品的貿易便利化方面加強合作，便利和簡化跨境手續(xù)，優(yōu)先考慮對抗擊疫情至關重要的基本物資的進出口。FAO與WTO、WHO加強協(xié)調與合作，以確保有關保障成員國公民健康和福祉的貿易措施不對糧食供應鏈產生不必要干擾。

加強在UN和G20等重要多邊框架下的合作。在全球疫情背景下，維護聯合國在國際和平與安全方面積極發(fā)揮主導作用，以免因疫情導致的社會動蕩和暴力事件增加削弱國際社會與疫情斗爭的能力，對因全球疫情而受影響的最貧窮國家和最弱勢群體提供十分必要的人道主義救援。

五、結語

國際貿易秩序受到新冠病毒肺炎疫情的嚴重沖擊，對以WTO為核心的多邊貿易體制在應對全球性疫情危機方面提出了新的要求，為WTO改革提供了新的課題。現行WTO法為與疫情防控有關的貿易措施提供靈活性的規(guī)則散見于WTO管理的有關協(xié)定中，且界定有關貿易措施的合法性與正當性的標準不夠清晰，缺乏一套可以全面、明確、系統(tǒng)地應對全球疫情危機的整體性和專門性規(guī)范。設置WTO改革的新議程，建立由WTO管理的公共健康與全球疫情防控貿易措施協(xié)定，設立WTO全球疫情危機應對委員會，是應對當前疫情危機的明智之舉和謀求疫情后的貿易秩序恢復與穩(wěn)定的長遠之計。國際社會應當以此次全球疫情危機為契機，優(yōu)先推動與人類健康和福祉密切相關的WTO改革議程，在凝聚共識的基礎上推動WTO改革其他議程。各國應在全球層面加強在以聯合國為核心的國際體系下的多邊合作，堅決維護并不斷發(fā)展國際法治，以應對與當前新冠病毒肺炎疫情危機類似的全球性發(fā)展困境。