特朗普政府東南亞政策的調(diào)整*

武香君 方長平

【內(nèi)容提要】奧巴馬政府提出“再平衡”政策，將東南亞地區(qū)作為政策實(shí)施的支點(diǎn)，對該地區(qū)的關(guān)注在美國外交史上前所未有，美國—東南亞關(guān)系由此獲得大幅提升。特朗普就任以來，美國聚焦大國競爭，忽視東南亞地區(qū)；對外戰(zhàn)略中堅持“美國優(yōu)先”，在對東南亞外交中多以自身關(guān)切議題為導(dǎo)向；多邊主義在美國東南亞政策中被弱化，偏愛雙邊主義的特朗普政府以修復(fù)與泰國、菲律賓的盟友關(guān)系及打造支點(diǎn)國家為重點(diǎn)；在軍事領(lǐng)域，美國以更大熱情介入東南亞地區(qū)。區(qū)別于奧巴馬時期低調(diào)處理民主、人權(quán)議題，特朗普政府內(nèi)部官員在總統(tǒng)本人不熱衷這一議題的情況下，依舊沒有放松對東南亞國家民主、人權(quán)狀況的審查。政策上的諸多調(diào)整導(dǎo)致美國在東南亞地區(qū)可信度下降，經(jīng)濟(jì)和外交中弱化的多邊主義限制美國—東南亞互動空間，而不斷強(qiáng)化的軍事存在反而使東南亞地區(qū)安全形勢復(fù)雜化。即便“印太戰(zhàn)略”突出東南亞國家和東盟的重要性，但未來美國東南亞政策是否能真正體現(xiàn)這種重要性值得關(guān)注。未來一段時間美國—東南亞關(guān)系很難再重現(xiàn)奧巴馬時期的“熱鬧”景象，這為中國—東南亞關(guān)系發(fā)展提供了一定的戰(zhàn)略空間。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國對東南亞地區(qū)關(guān)注度下降，直到小布什時期東南亞地區(qū)才重在美國外交戰(zhàn)略中獲得重視。奧巴馬任內(nèi)出臺的“再平衡”政策，將東南亞作為該政策的支點(diǎn)，使東南亞地區(qū)在美國外交政策中獲得前所未有的地位。奧巴馬時期的美國—東南亞關(guān)系，無論是與東盟還是與東南亞國家，都發(fā)生了顯著變化。2017年1月特朗普就任美國總統(tǒng)，其在競選期就表示會對奧巴馬時期內(nèi)政外交作出改變，所以特朗普政府的東南亞政策勢必不同于奧巴馬時期。在特朗普就任三年，美國東南亞政策逐漸清晰之時，有必要聚焦特朗普政府東南亞政策的調(diào)整及這些調(diào)整產(chǎn)生的影響，并探討在“印太戰(zhàn)略”之下，美國東南亞政策又會出現(xiàn)哪些變化。

一、美國東南亞政策的調(diào)整

特朗普執(zhí)政以來，美國—東南亞關(guān)系雖沒有出現(xiàn)“急轉(zhuǎn)彎”（U-turns）式變化，但特朗普政府確實(shí)對美國東南亞政策作出較大調(diào)整，以自身關(guān)切議題為導(dǎo)向與東南亞地區(qū)互動、弱化多邊主義是其相較于奧巴馬時期的顯著不同；即便在軍事、民主和人權(quán)這些被認(rèn)為基本延續(xù)奧巴馬時期政策基調(diào)的領(lǐng)域，也出現(xiàn)了新的政策趨勢。

（一）以議題而非整體戰(zhàn)略為導(dǎo)向開展與東南亞地區(qū)互動

特朗普執(zhí)政后的美國東南亞政策傾向于以自身關(guān)注議題為導(dǎo)向與東南亞地區(qū)開展互動，而不是奧巴馬時期在宏觀戰(zhàn)略之下有序地同東南亞地區(qū)深化聯(lián)系。例如，南海議題是美國重要關(guān)切，特朗普就任后，美國南海自由航行行動頻度大幅上升，并改變對是否進(jìn)行自由航行行動的審批方式，由原先的“一事一議”，變?yōu)榘讓m進(jìn)行一次性審批全年自由航行行動方案，國防部無需每次行動都要征詢白宮同意。①張蕾蕾：《美國特朗普政府南海政策分析》，《國際論壇》2019年第1 期，第90 頁。美國還利用東盟防長擴(kuò)大會議（ADDM+）、香格里拉對話會等東南亞地區(qū)多邊論壇及與東南亞國家領(lǐng)導(dǎo)人雙邊會晤的場合就南海問題表態(tài)。針對朝核問題，在2017年半島局勢緊張之際，美國不斷在與東南亞地區(qū)的互動中強(qiáng)調(diào)這一議題。在2017年5月的首次美國—東盟特別會議中，朝鮮問題幾乎成為核心議題，美國希望東盟各國“最小化”與朝鮮的外交和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，以此對朝鮮施壓。②Prashanth Parameswaran,“What Was the First Special U.S.-ASEAN Meeting Under Trump Really About?”The Diplomat,May 13,2017，https://thediplomat.com/2017/05/what-was-the-first-special-usasean-meeting-under-trump-really-about/.在這一本該就美國、東盟共同關(guān)切進(jìn)行討論的會議上，雙方關(guān)切被置于美國當(dāng)前利益之后，令東盟國家大為不滿。在同年的東盟地區(qū)論壇（ARF）及之后馬來西亞總理和泰國總理訪華盛頓時，美國依舊提出希望東盟和東南亞國家在朝核問題上支持、配合美國。

所以，與奧巴馬時期相比，特朗普政府東南亞政策缺乏整體規(guī)劃并體現(xiàn)“美國優(yōu)先”的核心價值導(dǎo)向，圍繞自身關(guān)切議題，爭取東盟及東南亞國家的支持；即使出臺了替代“再平衡”政策的“自由與開放的印太地區(qū)”戰(zhàn)略，也不再以東南亞地區(qū)作為戰(zhàn)略核心，即便“印太戰(zhàn)略”的指涉范圍包括東南亞國家。

（二）多邊主義被弱化，雙邊主義回歸

奧巴馬時期的“再平衡”政策尤其重視以多邊方式強(qiáng)化與東南亞地區(qū)的聯(lián)系，通過以“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（TPP）為核心的經(jīng)濟(jì)機(jī)制，輔以不同部門提供的援助及項目，美國構(gòu)筑起與東南亞地區(qū)的多邊經(jīng)濟(jì)合作網(wǎng)絡(luò)；并以前所未有的熱情參與東盟主導(dǎo)的多邊機(jī)制，奧巴馬親自出席了第六、七、九、十、十一次東亞峰會（EAS），兩任國務(wù)卿克林頓和克里都把出席東盟系列會議作為優(yōu)先事項。

與奧巴馬政府形成鮮明反差的是，特朗普在許多場合明確質(zhì)疑多邊主義效用，認(rèn)為多邊主義并非塑造地區(qū)貿(mào)易秩序的有效方式，他本人更傾向雙邊主義，③William Tow,“See Change or More of the Same? Trump’s Security Policies in Asia,”Asia Policy,Vol.13,No.4,2018,p.11.更在就任總統(tǒng)后立即宣布美國退出TPP。不僅對多邊貿(mào)易態(tài)度如此，特朗普對參與東盟各項機(jī)制也興味索然。雖然其在就任第一年到訪東南亞，但在得知EAS 有數(shù)小時延遲后，選擇不參加會議。出席東盟系列會議本意是向東盟國家顯示美國依然認(rèn)可東盟主導(dǎo)地區(qū)合作，但特朗普對出席EAS 反復(fù)的態(tài)度及最終提前離開，讓美國的可信度大打折扣。①Shaun Narine,“U.S.Domestic Politics and America’s Withdrawal from the Trans-Pacific Partnership: Implications for Southeast Asia,”Contemporary Southeast Asia: A Journal of International and Strategic Affairs,Vol.40,No.1,2018,p.44.

與此同時，雙邊主義回歸美國東南亞政策，美國不僅積極修復(fù)與盟友的關(guān)系，還將印尼、馬來西亞和越南認(rèn)定為支點(diǎn)國家，提升三國在美國東南亞政策中的地位。

泰國2014年的軍事政變使美泰之間幾乎所有的雙邊高層對話機(jī)制都停擺，軍演規(guī)模亦大幅縮小，各種援助項目中斷或凍結(jié)。②可參見：U.S.Department of State,“State’s Marciel at House Hearing on Thailand,”June 24,2014 ，http://iipdigital.usembassy.gov/st/english/texttrans/2014/06/20140624302580.html#axzz3n3I7Mczt.特朗普就任之后，美泰關(guān)系迅速得到修復(fù)：2017年特朗普邀請?zhí)﹪偫戆陀L美；之后美國向泰國皇家陸軍出售M1126 史崔克（Stryker）裝甲車，這是美國首次向別國出售該裝甲車，且泰國是在放棄向中國購買此類軍備之后轉(zhuǎn)而向美國購買。③Prashanth Parameswaran,“U.S.-Thailand Alliance in the Spotlight with New Combat Vehicle Deal,”The Diplomat,May 20,2019,https://thediplomat.com/2019/05/us-thailand-alliance-in-the-spotlightwith-new-combat-vehicle-deal/。此次軍備出售是美泰同盟關(guān)系的一種強(qiáng)化，也是東南亞國家平衡外交的典型體現(xiàn)。奧巴馬時期對菲律賓總統(tǒng)杜特爾特禁毒行動等的批評使美菲關(guān)系倒退，但特朗普不關(guān)注菲律賓人權(quán)問題，并對杜特爾特的禁毒行動大加贊揚(yáng)，美菲關(guān)系得到緩和。2019年3月國務(wù)卿蓬佩奧訪菲，重申如果在南海出現(xiàn)對菲軍隊、飛機(jī)或公共船只的襲擊，將觸發(fā)美菲之間的《共同防務(wù)條約》（Mutual Defense Treaty,MDT），美國將對菲律賓給予援助。美菲MDT 簽署于1951年，這是繼1998年之后美國對其的再度確認(rèn)，此舉對美菲同盟意義重大。④Prashanth Parameswaran,“Managing the U.S.-Philippines Alliance: The Limits of Commitment Clarity,”The Diplomat,March 13,2019,https://thediplomat.com/2019/03/managing-the-us-philippinesalliance-the-limits-of-commitment-clarity/.

2018年6月，時任美國國防部長馬蒂斯在香格里拉對話會上指出美國“致力于與支點(diǎn)國家發(fā)展新的伙伴關(guān)系，比如印尼、馬來西亞和越南?！雹軺.S.Department of Defense,“Remarks by Secretary Mattis at Plenary Session of the 2018 Shangri-La Dialogue,”June 2,2018,https://www.defense.gov/Newsroom/Transcripts/Transcript/Article/1538599/remarks-by-secretary-mattis-at-plenary-session-of-the-2018-shangri-la-dialogue/.這是對這三國的新型定位，表明美國在東南亞地區(qū)除了“再振興”（reinvigorate）與泰菲的盟友關(guān)系，也著力打造與支點(diǎn)國家的關(guān)系，對它們的重視程度明顯提升。比如，2019年代理國防部長沙納漢就任后的首次出訪選擇印尼；繼6月馬蒂斯宣布馬來西亞為支點(diǎn)國家，8月，國防部印太安全事務(wù)助理部長薛瑞福（Randall Schriver）到訪吉隆坡； 2018年7月蓬佩奧訪問越南，越南在當(dāng)年首次受邀參加“環(huán)太平洋軍事演習(xí)”；①Bureau of Political- Military Affairs,“U.S.Security Cooperation With Vietnam,”May 21,2019,https://www.state.gov/u-s-security-cooperation-with-vietnam-2/.薛瑞福更是在2018年9 個月的時間內(nèi)三次到訪越南。

1.1 材料 試驗于2015—2017年在山東萊州大自然園藝科技有限公司蘋果示范園進(jìn)行，試材煙富3/M9/八棱海棠，2015年定植，株行距1.5 m×4 m，示范園按常規(guī)管理。發(fā)枝促花劑包括發(fā)枝素型和促花劑型，其中發(fā)枝素用于促進(jìn)1～2年生幼樹主干抽生長枝，促花劑用于促使2～3年生幼樹分枝抽生中短枝，形成花芽。試劑由萊州大自然園藝科技有限公司自主研制生產(chǎn)，主要成分為6-BA。

（三）推進(jìn)軍演多維化，深化與支點(diǎn)國家軍事合作

奧巴馬時期，美國通過實(shí)施多邊倡議、加強(qiáng)雙邊合作等舉措確保自身在東南亞的軍事存在，特朗普政府在強(qiáng)化與東南亞國家軍事合作上保持了毫不遜于前任的熱情，并更加重視通過多維軍事演習(xí)、重點(diǎn)與支點(diǎn)國家進(jìn)行軍事合作以強(qiáng)化美國在東南亞地區(qū)軍事存在。

特朗普政府不僅延續(xù)既有的與東南亞地區(qū)的雙邊、多邊軍演，如繼續(xù)每年一次的“金色眼鏡蛇”和兩年一次的“環(huán)太平洋”軍演；更重點(diǎn)推動軍演多維化，一是在原有雙邊軍演基礎(chǔ)上，增加三邊軍演，二是開展新的多邊軍演。2017年，美國和新加坡、泰國在卡拉演習(xí)期間，在南海舉行為期三天的三邊軍演。以往卡拉演習(xí)都是雙邊形式，在雙邊軍演項目之外開展多邊軍演，表明美國希望同相關(guān)國家以新形式更好地應(yīng)對區(qū)域內(nèi)安全挑戰(zhàn)。在2019年9月2日至7日，美國與東盟舉行了首次聯(lián)合海上軍演。舉行美國—東盟聯(lián)合海上軍演的提議在奧巴馬時期就已提出，直到2019年才最終實(shí)現(xiàn)。美國通過此次聯(lián)合軍演強(qiáng)調(diào)其長期以來一直是東南亞國家的安全伙伴，也表達(dá)了美國在“印太戰(zhàn)略”之下與東南亞國家深化防務(wù)聯(lián)系的意愿。②Prashanth Parameswaran,“Why the First U.S.-ASEAN Maritime Exercise Matters,”The Diplomat,August 26,2019,https://thediplomat.com/2019/08/why-the-first-us-asean-maritime-exercise-matters/.

近年來，美國與支點(diǎn)國家不斷深化的軍事合作尤為引人注目。特朗普政府對印尼在東南亞地區(qū)的重要性有充分認(rèn)知，雙方將反恐、情報共享和海上安全領(lǐng)域作為軍事合作的重點(diǎn)。2019年，沙納漢（Patrick Shanahan）訪問印尼期間，提出使用印尼主導(dǎo)建立的“我們的眼”（Association of Southeast Asian Nations Our Eyes）平臺加強(qiáng)情報分享，并通過2020年美軍與印尼特種部隊之間的聯(lián)合演習(xí)訓(xùn)練使二者關(guān)系正?；?。③Prashanth Parameswaran,“The Future of U.S.-Indonesia Military Ties in Focus With Defense Secretary Visit,”The Diplomat,June 5,2019,https://thediplomat.com/2019/06/the-future-of-us-indonesiamilitary-ties-in-focus-with-defense-secretary-visit/.2005年時，美國與印尼之間幾乎沒有軍事合作，如今每年雙方都會舉行將近170 個雙邊軍事交流活動，①任遠(yuǎn)喆：《特朗普政府的東南亞政策解析》，《美國研究》2019年第1 期，第61 頁。印尼已經(jīng)成為美國在東南亞非常重要的防務(wù)伙伴。特朗普曾公開發(fā)表的恐伊斯蘭（Islamophobic）言論及“禁穆令”給美國—馬來西亞關(guān)系造成了負(fù)面影響，但是美馬之間的軍事合作不斷深化：2018年8月，美馬如期舉行卡拉演習(xí)；美國的“海上安全倡議”（MSI）繼續(xù)將馬來西亞列為首要國家，②Dzirhan Mahadzir,“Pentagon Asia Policy Chief Talks South East Asia Military Cooperation，U.S.South China Sea Operations,”USNI News,August 15,2018，https://news.usni.org/2018/08/15/pentagonasia-policy-chief-talks-south-east-asia-military-cooperation-u-s-south-china-sea-operations.2019年美國通過MSI，向馬來西亞提供總價1930 萬美元的12 架“掃描鷹無人機(jī)”（Scan Eagle Drones），首批6 架無人機(jī)于11月中旬交付馬來西亞。③Hadi Azmi and Imran Vittachi,“Malaysia Confirms U.S.Aid Package in Shape of Aerial Drones,”BenarNews,June 7,2019，https://www.benarnews.org/english/news/malaysian/malaysiachina-06072019180647.html.美越軍事關(guān)系在特朗普時期得到持續(xù)強(qiáng)化：美國政府2017 和2018 財年向越南提供超過1600 萬美元的援助用以幫助越南增強(qiáng)海上能力。④Bureau of Political- Military Affairs,“U.S.Security Cooperation With Vietnam,”May 21,2019,https://www.state.gov/u-s-security-cooperation-with-vietnam-2/.2018年3月，美國航母卡爾文森號訪問越南峴港，這是越南戰(zhàn)爭結(jié)束后美國航母首次到訪越南，航母到訪充分彰顯美國對美越關(guān)系的重視。2019年，美國國防部高級官員表示希望能夠再安排一次航母訪問越南，未來使這種到訪機(jī)制常態(tài)化。⑤John Power,“Vietnam Has a New Parterner in its Old Rivalry with China- the U.S.,”South China Morning Post,June 19,2019,https://www.scmp.com/week-asia/geopolitics/article/3015078/vietnam-hasnew-partner-its-old-rivalry-china-us.越南逐漸成為美國在東南亞地區(qū)除盟友和傳統(tǒng)伙伴之外最為重要的軍事合作國。

（四）突顯美國政府內(nèi)部分歧的民主、人權(quán)議題

美國對在世界范圍內(nèi)推廣民主、考察人權(quán)有持久熱情，對東南亞國家民主進(jìn)程、人權(quán)狀況的指責(zé)和審查往往造成美國與這些國家關(guān)系倒退。因而注重提升與東南亞國家關(guān)系的奧巴馬政府并沒有因民主與人權(quán)問題對東南亞國家太過嚴(yán)苛，縱觀整個奧巴馬時期，美國與東南亞國家并沒有過多就民主、人權(quán)問題發(fā)生齟齬，奧巴馬總統(tǒng)被譽(yù)為“對東南亞最友好的總統(tǒng)”。正因為奧巴馬政府關(guān)注更廣大的戰(zhàn)略圖景，低調(diào)處理民主、人權(quán)等敏感議題，使其東南亞政策成效顯著。⑥“Obama’s Legacy in Southeast Asia,”The Straits Times,November 4,2017,http://www.straitstimes.com/opinion/obamas-legacy-in-south-east-asia.

由于特朗普沒有興趣在全球?qū)用嫱茝V人權(quán)或是其他“美國價值觀”，因而奧巴馬時期對東南亞國家民主與人權(quán)議題相對忽視的政策基調(diào)在特朗普時期似乎得到了延續(xù)。柬埔寨首相洪森在2017年東盟峰會上贊揚(yáng)特朗普不關(guān)注人權(quán)、不采取干涉主義，但是美國駐金邊大使卻沒有貫徹特朗普的政策。①Sheldon Simon,“Abandoning Leadership,” Comparative Connections,Vol.19,No.3,2018,p.45,p.50,http://cc.pacforum.org/2018/01/abandoning-leadership/.洪森的言論正反映出特朗普政府內(nèi)部就人權(quán)、民主問題存在的分歧：總統(tǒng)本人并不關(guān)心這類議題，但是政府其他部門依舊關(guān)心。就柬埔寨國內(nèi)的民主問題，白宮發(fā)布報告稱“美國密切關(guān)注近來出現(xiàn)的挑戰(zhàn)柬埔寨民主進(jìn)程的事件，包括限制自由媒體、公民社會和政治反對派，這些行為使柬埔寨民主進(jìn)程嚴(yán)重倒退?！弊罱K美國取消了對柬埔寨2018年大選的支持。②The White House,“Statement by the Press Secretary on Setbacks to Democracy in Cambodia,” November 16,2017,https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/statement-press-secretary-setbacksdemocracy-cambodia/.

二戰(zhàn)結(jié)束后，美國每一位總統(tǒng)都堅持美國的國家安全依賴民主和人權(quán)的推廣，③James Traub,“Donald Trump: Making the World Safe for Dictators,”Foreign Policy,January 3,2017,https://foreignpolicy.com/2017/01/03/donald-trump-is-making-the-world-safe-for-dictators/.所以即便特朗普本人對此缺乏興趣，植根于美國戰(zhàn)略傳統(tǒng)中的對民主、人權(quán)的重視并不會就此消失。美國政府內(nèi)部依舊有官員以“低調(diào)但是嚴(yán)肅的態(tài)度參與到應(yīng)對民主倒退和推進(jìn)民主進(jìn)程的活動中，美國的民主援助項目絕大部分仍在實(shí)行”。④Joshua Kurlantzick,“Can the United States Still Promote Democracy in Asia?”World Politics Review,December 20,2018,https://www.worldpoliticsreview.com/articles/27047/can-the-united-states-stillpromote-democracy-in-asia.所以奧巴馬時期低調(diào)處理民主、人權(quán)議題的政策基調(diào)并沒有真正在特朗普政府東南亞政策中得到延續(xù)。

二、美國東南亞政策調(diào)整的影響

特朗普政府的東南亞政策相較于奧巴馬時期作出的調(diào)整對美國—東南亞關(guān)系、東南亞國家對美國認(rèn)知，乃至整個地區(qū)秩序都產(chǎn)生了影響。

（一）美國在東南亞地區(qū)可信度下降

奧巴馬時期“再平衡”政策特點(diǎn)之一就是對東南亞地區(qū)投入關(guān)注，尤其重視以多邊主義方式開展與東南亞地區(qū)的互動。特朗普政府的東南亞政策調(diào)整為以議題為導(dǎo)向、雙邊主義為核心，其中議題導(dǎo)向深刻體現(xiàn)“美國優(yōu)先”的價值內(nèi)涵，也就是基本摒棄奧巴馬時期的上述政策偏好，奧巴馬時期美國對東南亞地區(qū)的諸多承諾也不再被履行。這種大幅度調(diào)整帶來的最直接后果就是美國在東南亞地區(qū)可信度下降。根據(jù)尤索夫伊薩東南亞研究所東盟研究中心2019年初發(fā)布的《東南亞現(xiàn)狀：2019年調(diào)查報告》（以下簡稱《現(xiàn)狀報告》），東南亞地區(qū)對美國的觀點(diǎn)總體消極，近六成（59.1%）受訪者認(rèn)為美國的全球?qū)嵙陀绊懥λネ?；①ISEAS-Yusof Ishak Institute,ASEAN Studies Centre,The State of Southeast Asia: 2019 Survey Report,pp.15-16,https://www.iseas.edu.sg/images/pdf/TheStateofSEASurveyReport_2019.pdf.68.1%的受訪者對美國作為戰(zhàn)略伙伴及地區(qū)安全提供者的可信度表示不確定或沒有信心。②ISEAS-Yusof Ishak Institute,ASEAN Studies Centre,The State of Southeast Asia: 2019 Survey Report,p.17,http://www.iseas.edu.sg/images/pdf/TheStatesofSEASurvey Repost_2019.pdf.

除了大幅度調(diào)整體現(xiàn)出的政策不連續(xù)，特朗普政府東南亞政策關(guān)于民主、人權(quán)議題表現(xiàn)出的政府內(nèi)部分歧，也影響美國在東南亞地區(qū)可信度。特朗普就任以來基本沒有就東南亞的民主、人權(quán)問題公開發(fā)難，還不時盛贊自己與東南亞部分國家領(lǐng)導(dǎo)人的“美麗友誼”（beautiful friendship），但是美國政府內(nèi)部包括國家安全委員會的一些官員以會見和聲明等方式對東南亞國家民主、人權(quán)問題施壓，③Joshua Kurlantzick,“Can the United States Still Promote Democracy in Asia?”World Politics Review,December 20,2018,https://www.worldpoliticsreview.com/articles/27047/can-the-united-states-stillpromote-democracy-in-asia.以停止援助等手段表明美國立場。所以就這一議題，總統(tǒng)本人的表態(tài)與美國政府實(shí)際政策并不一致。而奧巴馬政府是在始終將推廣民主作為美國外交政策核心要素的情況下，④Joshua Kurlantzick,“Southeast Asia’s Democratic Decline in the America First Era,”Council on Foreign Relations,October 27,2017,https://www.cfr.org/expert-brief/southeast-asias-democratic-declineamerica-first-era.有意在與東南亞地區(qū)互動中規(guī)避此類議題，從而收獲良好效果。特朗普政府關(guān)于這一議題的矛盾行為，令東南亞相關(guān)國家對美國的可信度深表懷疑。

（二）特朗普政府排斥多邊主義，美國—東南亞互動受限

在多邊合作盛行的當(dāng)下，特朗普卻明確表達(dá)對多邊主義的否定，其治下美國的東南亞政策最顯著的調(diào)整之一就是全面弱化多邊主義。在2017年的亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導(dǎo)人會議上，特朗普對美國將如何參與亞洲經(jīng)濟(jì)作出明確回答：不會再有限制美國行動和主權(quán)的多邊貿(mào)易協(xié)議，能取而代之的只有公平、互惠的雙邊貿(mào)易協(xié)定。所以特朗普就任之后立刻宣布美國退出TPP，威脅要退出北美自由貿(mào)易協(xié)定和世貿(mào)組織。①Joshua Meltzer,“The Fallout from Trump’s Asia Tour on Trade,”Brookings,15 November 2017,https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2017/11/15/the-fallout-from-trumps-asia-tour-on-trade/.不僅排斥多邊貿(mào)易，特朗普對其他政治、安全多邊機(jī)制也毫無熱情，奧巴馬時期美國積極參與東盟多邊機(jī)制的景象已然消失。

如果說雙邊主義是美國決策者更加“自然”的方式，那么對于東南亞國家，多邊主義則更受青睞，東盟在這一偏好的形成過程中有不容忽視的作用。東盟通過多邊主義方式，確保自身在一定程度上能夠維護(hù)地區(qū)內(nèi)穩(wěn)定并參與地區(qū)秩序塑造。其領(lǐng)導(dǎo)下的“東盟+”、ARF、“ADDM+”等機(jī)制是進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、安全對話的重要平臺?！冬F(xiàn)狀報告》的調(diào)查顯示，在東南亞地區(qū)最具經(jīng)濟(jì)影響力的國家/國際組織是中國，其次是東盟，第三才是美國；在最具政治和戰(zhàn)略影響力的排名中，東盟也僅次于中國和美國，位列第三。②ISEAS- Yusof Ishak Institute,ASEAN Studies Centre,The State of Southeast Asia: 2019 Survey Report,pp.21-22.東盟經(jīng)過半個世紀(jì)的發(fā)展，在東南亞地區(qū)的影響力已不容忽視，任何域外國家開展同東南亞地區(qū)的互動，東盟都應(yīng)是重要對象。此外，特朗普政府重視雙邊主義，強(qiáng)調(diào)區(qū)域部分國家重要性的做法，實(shí)際上對東盟極為重視的整體性也構(gòu)成一定的挑戰(zhàn)。

不論是三年來美國對東南亞地區(qū)的政策實(shí)踐，還是東南亞地區(qū)的自我感知，③ISEAS- Yusof Ishak Institute,ASEAN Studies Centre,The State of Southeast Asia: 2019 Survey Report,p.16.都顯示出特朗普政府對多邊機(jī)制輕視，對東盟態(tài)度漠然，東南亞國家已逐漸接受美國不再對本地區(qū)投入特別關(guān)注的事實(shí)。④Catharin Dalpino,“Deepening Uncertainties,”Comparative Connections,Vol.20,No.3,2019,p.45,http://cc.pacforum.org/2019/01/deepening-uncertainties/.排斥多邊主義的特朗普政府與偏好多邊主義的東南亞地區(qū)未來的互動將受到一定程度的限制。

（三）美國強(qiáng)化在東南亞地區(qū)軍事存在，使地區(qū)安全形勢復(fù)雜化

相比于其他政策領(lǐng)域作出的大幅度調(diào)整，特朗普政府東南亞政策中似乎唯有軍事領(lǐng)域基本延續(xù)了奧巴馬時期的風(fēng)格，僅作出部分調(diào)整。但美國不斷強(qiáng)化的軍事存在，實(shí)際上使地區(qū)安全形勢復(fù)雜化。

特朗普政府三年來修復(fù)與泰國、菲律賓的關(guān)系，加強(qiáng)與盟友的軍事互動，取得諸多突破性成果；積極深化與印尼、馬來西亞和越南的軍事關(guān)系，突出它們作為支點(diǎn)國家的戰(zhàn)略重要性，雙邊軍事合作令人矚目；一系列的海上雙邊、多邊軍演和相比于奧巴馬時期更加頻繁的南海自由航行行動。在中美競爭愈發(fā)激烈的背景下，這些舉動的針對性更加明顯，以東南亞制約中國的意圖也更難以“粉飾”。而習(xí)慣進(jìn)行“平衡外交”的東南亞國家，不得不更加謹(jǐn)慎地維持與中美之間的關(guān)系，如馬來西亞一邊接受美國提供的無人機(jī)，一邊仍強(qiáng)調(diào)，會與中國在內(nèi)的任何國家開展合作，提升海上情報收集和維護(hù)安全的能力。①Hadi Azmi and Imran Vittachi,“Malaysia Confirms U.S.Aid Package in Shape of Aerial Drones,”BenarNews,June 7,2019，https://www.benarnews.org/english/news/malaysian/malaysiachina-06072019180647.html.2019年9月美國與東盟舉行首次聯(lián)合海上軍演，而在2018年中國與東盟也舉行首次聯(lián)合軍演，這種“背靠背”與中美兩個大國舉行類型、性質(zhì)相似的軍演，一方面是東盟希望證明自己有能力平衡與中美之間的關(guān)系，另一方面則不可避免地加劇中美在東南亞地區(qū)的競爭態(tài)勢。

有學(xué)者認(rèn)為美國在東南亞的軍事存在、安全承諾有助于促進(jìn)東南亞地區(qū)穩(wěn)定，②Ja Ian Chong,“Deconstructing Order in Southeast Asia in the Age of Trump,”Contemporary Southeast Asia: A Journal of International and Strategic Affairs,Vol.39,No.1,2017,p.31.但事實(shí)上美國在地區(qū)內(nèi)不斷強(qiáng)化軍事色彩的行為，并沒有顯著提升除越南之外的東南亞國家的安全感——越南對美國充當(dāng)戰(zhàn)略伙伴和地區(qū)安全提供者信心滿滿，與東盟另外九國的態(tài)度形成鮮明對比。③詳見The State of Southeast Asia: 2019 Survey Report，pp.15-17.

三、美國東南亞政策展望

特朗普政府三年來對美國東南亞政策的調(diào)整，一方面使美國在東南亞地區(qū)可信度下降，多邊經(jīng)濟(jì)、外交參與減少使美國在地區(qū)內(nèi)存在感多靠軍事活動維持，徒增東南亞國家戰(zhàn)略壓力；另一方面這些調(diào)整反映出美國對于大國競爭的專注以及特朗普本人關(guān)于貿(mào)易、聯(lián)盟和安全等議題始終堅持 “美國優(yōu)先”的傾向，這些調(diào)整使美國—東南亞關(guān)系相比奧巴馬時期有所疏遠(yuǎn)。特朗普政府并非沒有注意到這種變化，也并非真正無視東南亞地區(qū)的戰(zhàn)略重要性，所以在特朗普政府的“印太戰(zhàn)略”中，東南亞地區(qū)的重要性得到確認(rèn)，在2019年6月發(fā)表的《印太戰(zhàn)略報告》（Indo-Pacific Strategy Report）（以下簡稱《報告》）中對此作出較為明晰的說明。

第一，明確東南亞國家在“印太戰(zhàn)略”中地位，未來美國東南亞政策的重點(diǎn)之一是強(qiáng)化與支點(diǎn)國家的關(guān)系，特別是在海上安全領(lǐng)域。《報告》提出實(shí)施“印太戰(zhàn)略”的三個著力點(diǎn)：軍事準(zhǔn)備（Preparedness）、伙伴關(guān)系（Partnerships）及構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化區(qū)域（Promotion of a Networked Region）。在“伙伴關(guān)系”部分強(qiáng)調(diào)菲律賓、泰國作為盟友的重要性，也指出要深化同新加坡的伙伴關(guān)系；強(qiáng)化與越南、印尼、馬來西亞的關(guān)系并保持與文萊、老撾和柬埔寨的互動。①U.S.Department of Defense,“Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness,Partnerships,and Promoting a Networked Region,”June 1,2019,p.21,https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF.可以認(rèn)為，美國對東南亞國家的戰(zhàn)略地位作出明確劃分：一是作為盟友的菲律賓、泰國；二是有盟友之實(shí)、無盟友之名的新加坡；三是支點(diǎn)國家越南、印尼、馬來西亞；四是保持互動的文萊、老撾、柬埔寨。與菲律賓、泰國和新加坡保持緊密關(guān)系不是美國東南亞政策中的新鮮內(nèi)容，與越南、印尼和馬來西亞重點(diǎn)深化雙邊關(guān)系更引人注目。特朗普政府與這三國軍事聯(lián)系密切，其中強(qiáng)化海上安全領(lǐng)域的合作更是重點(diǎn)，對這三國出售的軍備、開展的援助項目多圍繞海上安全能力建設(shè)。與越南之間的軍事聯(lián)系更是連連取得突破。雖然美越之間至今仍是“全面伙伴關(guān)系”——越南外交辭典中最低等級的伙伴關(guān)系②Xuan Loc Doan,“Vietnam- U.S.Relations Flourishing under Trump,”Perspective: Researchers at ISEAS,No.63,Issue: 2019,August 19,2019,p.3,https://www.iseas.edu.sg/images/pdf/ISEAS_Perspective_2019_63.pdf.——但這絲毫不妨礙越南成為美國最重視的支點(diǎn)國家。

第二，東盟在美國“印太戰(zhàn)略”中的重要性有所提升。根據(jù)《報告》對構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化區(qū)域的闡述，未來美國會在印太地區(qū)構(gòu)建起相比于“軸輻安全體系（hub-and-spoke）”更加全面和靈活的“網(wǎng)絡(luò)化安全體系（networked security architecture）”，強(qiáng)調(diào)從雙邊、三邊、多邊以及亞洲內(nèi)部安全伙伴關(guān)系構(gòu)建等多方面入手打造該體系。在這一復(fù)雜進(jìn)程中，美國特別強(qiáng)調(diào)東盟的重要性，指出“美國繼續(xù)支持東盟在地區(qū)安全結(jié)構(gòu)中的中心地位，美國自由、開放的‘印太戰(zhàn)略’致力于進(jìn)一步確保這種中心地位。美國和東盟享有共同的價值觀，東盟是美國實(shí)踐‘印太戰(zhàn)略’的關(guān)鍵伙伴?！雹踀.S.Department of Defense,“Indo-Pacific Strategy Report：Preparedness,Partnerships,and Promoting a Networked Region,”p.46.這是對近兩年來東盟一直希望在“印太戰(zhàn)略”中能夠體現(xiàn)東盟中心地位的回應(yīng)，是改變東盟對“印太戰(zhàn)略”消極看法的舉措。

2019年11月舉行的東盟系列會議成為東盟國家檢驗美國是否如其《報告》所言支持東盟中心地位的重要場合，但美國給出的答案著實(shí)令人失望。④Hoang Thi Ha,“Commentary: Trump Skips ASEAN-related Summits Again.It’s Déjà Vu for Asia,”Channel News Asia,November 2,2019,https://www.channelnewsasia.com/news/commentary/aseansoutheast-asia-us-america-donald-trump-summit-eas-12055328.特朗普本人不僅再次缺席，其派出參加峰會的代表是國家安全顧問奧布萊恩（Robert O’Brien）和商務(wù)部長羅斯（Wilbur Ross）。從2017年親自出席（雖最終未參加EAS），到2018年由副總統(tǒng)彭斯代為參加，再到2019年出席代表再度降級，這種變化使東盟難掩對美國的失望。在后續(xù)舉行的美國—東盟峰會中，僅有三個東盟國家領(lǐng)導(dǎo)人出席，其余七國只派出部長級官員出席。所以，即便《報告》明確東盟的重要性，確認(rèn)美國會尊重東盟中心地位，但未來的美國東南亞政策可能依舊無法切實(shí)體現(xiàn)對這種地位的支持。

四、結(jié)語

奧巴馬時期，美國以東南亞作為亞太戰(zhàn)略的支點(diǎn)，全面強(qiáng)化與東盟、東南亞國家關(guān)系，試圖以此遏制中國在亞太地區(qū)的影響力。雖然特朗普就任以來，東南亞地區(qū)受到持續(xù)的忽視，但伴隨“印太戰(zhàn)略”具體化，東南亞地區(qū)在美國外交戰(zhàn)略中的重要性正在逐漸上升，并且美國不斷強(qiáng)化與盟友、伙伴、支點(diǎn)國家的軍事合作，以強(qiáng)化在地區(qū)內(nèi)軍事存在這種更強(qiáng)硬的方式提升因為退出TPP 等亞太地區(qū)制度而導(dǎo)致的地區(qū)存在感下降。

近年來，東南亞地區(qū)一直是中國周邊外交優(yōu)先方向。而特朗普政府將大國競爭作為美國的首要安全考量，有意利用東南亞地區(qū)遏制中國戰(zhàn)略空間擴(kuò)展、使中國周邊安全環(huán)境復(fù)雜化。雖然“印太戰(zhàn)略”之下美國深化與東南亞關(guān)系的舉措可能會對中國形成挑戰(zhàn)，但在美國的東南亞地區(qū)內(nèi)可信度下降、東南亞地區(qū)仍對“印太戰(zhàn)略”保持謹(jǐn)慎的態(tài)勢下，中國客觀上還是獲得了一定的戰(zhàn)略空間，因為一些東南亞國家已經(jīng)接受了中國不斷壯大的實(shí)力。①Joshua Kurlantzick,“Bringing Vietnam Into the‘Free and Open Indo- Pacific’,”The Diplomat,November 15,2018,https://thediplomat.com/2018/11/bringing-vietnam-into-the-free-and-open-indo-pacific/.在中美競爭愈發(fā)激烈之時，中國只要繼續(xù)按照親誠惠容理念和與鄰為善、以鄰為伴的周邊外交方針深化同東南亞國家及東盟關(guān)系，促進(jìn)雙方發(fā)展路徑“更明”，戰(zhàn)略互信水平“更高”，助力更為緊密的中國—東盟命運(yùn)共同體建設(shè)，即使未來地區(qū)挑戰(zhàn)嚴(yán)峻，中國—東南亞關(guān)系也會循著穩(wěn)定的軌跡不斷發(fā)展。