中國(guó)地方政府債務(wù)支出效率研究
——基于CRITIC賦權(quán)和產(chǎn)出滯后效應(yīng)分析

金榮學(xué) 徐文蕓

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院， 湖北 武漢 430073)

中國(guó)地方政府債務(wù)在解決地方財(cái)權(quán)與支出責(zé)任不匹配、促進(jìn)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面發(fā)揮著重要作用，作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要的資金來(lái)源，地方政府債務(wù)支出效率的高低直接關(guān)系著地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性及穩(wěn)定性。2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào))的文件強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的重要性，2018年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》中提出應(yīng)加強(qiáng)地方政府債務(wù)的績(jī)效管理，同年陜西省率先啟動(dòng)地方政府債務(wù)管理績(jī)效評(píng)價(jià)工作，出臺(tái)相應(yīng)的債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，隨后各省市相繼開展債務(wù)績(jī)效管理工作。由此可見，如何提高地方政府債務(wù)管理效率成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，受到各級(jí)政府的高度關(guān)注。其中，地方政府債務(wù)支出績(jī)效是債務(wù)管理效率的核心問題，即如何確定債務(wù)投入與產(chǎn)出之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系、怎樣檢驗(yàn)投入與產(chǎn)出之間是否合理、有效?；诖?，本文首先回顧地方政府債務(wù)支出效率研究的相關(guān)文獻(xiàn)，其次借鑒2013年全國(guó)政府性審計(jì)結(jié)果，在確定地方政府債務(wù)投入與產(chǎn)出之間對(duì)應(yīng)關(guān)系的基礎(chǔ)上，運(yùn)用系統(tǒng)GMM方法測(cè)算債務(wù)產(chǎn)出滯后期，最后使用“投入—產(chǎn)出”分析方法檢驗(yàn)我國(guó)地方政府債務(wù)管理中投入與產(chǎn)出的有效性，以強(qiáng)化地方政府債務(wù)支出效率，提高地方政府債務(wù)管理水平。

一、文獻(xiàn)綜述

加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理是防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提高地方政府債務(wù)支出效率是地方政府債務(wù)管理的重要舉措，學(xué)者們從理論和實(shí)證方面研究地方政府債務(wù)支出效率，為管理地方政府債務(wù)提供科學(xué)依據(jù)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

理論上，學(xué)者們從不同視角對(duì)地方政府債務(wù)支出效率進(jìn)行研究，以求全面反映我國(guó)地方政府債務(wù)支出水平。蔡偉和滕明榮從法制角度探討如何合理構(gòu)建包含債務(wù)績(jī)效在內(nèi)的地方政府績(jī)效支出指標(biāo)①。馬金華等從中央政府、地方政府和金融機(jī)構(gòu)三方博弈視角出發(fā)，指出博弈三方中地方政府認(rèn)為受中央政府擔(dān)保的國(guó)有銀行會(huì)給予貸款，而中央政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)對(duì)其給予債務(wù)救助，因此，地方政府“不在乎”自身的債務(wù)支出效率，疏于對(duì)債務(wù)進(jìn)行管理②。金榮學(xué)等從分稅制視角，提出分稅制導(dǎo)致的地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，以及分稅制后省以下地方政府轉(zhuǎn)移支付制度的不完善導(dǎo)致了地方政府債務(wù)規(guī)模的增加，而通過(guò)投融資平臺(tái)獲取債務(wù)資金的方式加大了地方政府債務(wù)支出效率管理的難度③。趙愛玲和李順鳳從審計(jì)質(zhì)量控制角度，提出構(gòu)建地方政府債務(wù)審計(jì)的必要性，基于此，認(rèn)為審計(jì)質(zhì)量控制對(duì)提高地方政府債務(wù)支出效率具有重要意義④。李思等在分析制度供給對(duì)地方性債務(wù)的影響機(jī)理的基礎(chǔ)上，分析了有效供給不足情況下，我國(guó)地方政府性債務(wù)技術(shù)效率存在空間相關(guān)性⑤。宋美喆和徐鳴鶴基于財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)角度，分析了地方政府債務(wù)支出效率較低的原因⑥。

為了確認(rèn)地方政府債務(wù)支出效率水平，可利用不同的效率測(cè)算方法從實(shí)證方面評(píng)估地方政府債務(wù)支出效率。值得注意的是，在地方政府債務(wù)支出效率測(cè)算方法上，研究主要可以分為兩個(gè)階段。第一階段，多采用非量化的評(píng)價(jià)方法探討地方政府債務(wù)支出效率，如宓燕在明確債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建原則的前提下，從理論上提出績(jī)效指標(biāo)應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、科技進(jìn)步與人口素質(zhì)提高及居民生活水平提高3大類指標(biāo)⑦。姜宏青和王碩在收集分析28個(gè)地方政府管理制度的基礎(chǔ)上，提出債務(wù)管理制度的框架，為地方政府債務(wù)支出效率提高提供指引⑧。上述方法并未考慮外部環(huán)境和內(nèi)部因素對(duì)債務(wù)支出效率的影響，也沒有通過(guò)實(shí)證證明測(cè)算方法的適用性。第二階段，開始采用量化評(píng)價(jià)方法評(píng)估地方政府債務(wù)支出效率。其中，使用較多的是DEA方法，仲凡、金榮學(xué)和毛瓊枝、趙桂芝和馮海欣均采用DEA方法發(fā)現(xiàn)我國(guó)地方政府整體債務(wù)支出效率處于下降的趨勢(shì)⑨。DEA方法在處理效率的外部環(huán)境時(shí)無(wú)法排除環(huán)境因素和隨機(jī)因素對(duì)效率的影響，有學(xué)者探討更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)挠?jì)量方法考察地方政府債務(wù)支出績(jī)效，洪源等、李思、宋樊君、郭月梅和胡智煜分別采用三階段DEA方法，以及三階段DEA和Malmquist指數(shù)結(jié)合的方法研究地方政府債務(wù)支出效率，結(jié)果表明三階段DEA方法測(cè)算的地方政府債務(wù)效率要優(yōu)于DEA測(cè)算的效率⑩。此外，有的學(xué)者并不僅僅局限于DEA方法，陳業(yè)華和鄧君利用網(wǎng)絡(luò)層次模糊綜合評(píng)價(jià)法(ANF)，劉子怡采用固定效應(yīng)模型多元回歸方法，洪源等人運(yùn)用多元選擇Logit模型的方法研究地方政府債務(wù)支出效率。

從現(xiàn)有文獻(xiàn)來(lái)看，目前的研究在一定程度上為地方政府債務(wù)支出效率測(cè)算提供了指導(dǎo)方法。然而，相關(guān)的實(shí)證研究卻存在以下不足：一是現(xiàn)有文獻(xiàn)在指標(biāo)賦權(quán)上多采用專家評(píng)判法和AHP等主觀評(píng)分法，使得權(quán)重具有主觀隨意性，缺乏科學(xué)性考量。二是目前研究成果多集中分析地方政府債務(wù)當(dāng)期投入對(duì)當(dāng)期產(chǎn)出的影響，較少考慮到債務(wù)投入與產(chǎn)出之間的時(shí)間滯后效應(yīng)。從投入角度來(lái)看，由于債務(wù)資金用于公益性資本支出，故當(dāng)年的債務(wù)投入不僅會(huì)影響當(dāng)年的產(chǎn)出，而且會(huì)影響到后續(xù)若干年的產(chǎn)出，且不同年度產(chǎn)出受影響的程度大多不同。因此，以當(dāng)年投入與產(chǎn)出之間關(guān)系測(cè)算的效率并沒有揭示投入對(duì)產(chǎn)出的實(shí)際影響?；谝陨习l(fā)現(xiàn)，本文運(yùn)用CRITIC(Criteria Importance Though Intercriteria Correlation)客觀賦權(quán)法賦予指標(biāo)權(quán)重，采用系統(tǒng)GMM方法確定債務(wù)產(chǎn)出的時(shí)間滯后性，以期彌補(bǔ)已有研究的不足。

二、研究樣本與指標(biāo)體系的建立

(一)研究樣本

本文研究對(duì)象是地方政府債務(wù)支出效率，考慮到2012年以前地方政府債務(wù)投入和產(chǎn)出的相關(guān)數(shù)據(jù)未公開，加上西藏相關(guān)數(shù)據(jù)無(wú)法獲取，故選擇2012—2017年間全國(guó)30個(gè)(不含香港、澳門、臺(tái)灣)省級(jí)政府債務(wù)收支情況作為分析對(duì)象。相關(guān)數(shù)據(jù)主要來(lái)源于WIND數(shù)據(jù)庫(kù)、中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(2013—2018)、中國(guó)財(cái)政年鑒(2013—2018)、中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒(2013—2018)、中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒(2013—2018)以及EPS數(shù)據(jù)平臺(tái)等公布的相關(guān)數(shù)據(jù)。

(二)指標(biāo)體系的建立

地方政府債務(wù)支出效率主要是研究地方政府債務(wù)投入與產(chǎn)出之比。因此，應(yīng)圍繞投入產(chǎn)出構(gòu)建地方債務(wù)支出效率指標(biāo)體系。在投入變量上，依據(jù)數(shù)據(jù)的可得性和科學(xué)性，本文選取能夠代表地方政府實(shí)際投入的“政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)”作為投入變量。在產(chǎn)出變量上，審計(jì)署2013年全國(guó)政府性審計(jì)結(jié)果顯示，全國(guó)地方政府債務(wù)資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目，在已支出的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10.12萬(wàn)億元中，用于市政建設(shè)、土地收儲(chǔ)、交通運(yùn)輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目的支出8.78萬(wàn)億元，占86.77%。由于地方政府債務(wù)產(chǎn)出主要體現(xiàn)在民生項(xiàng)目上，因此，在借鑒相關(guān)文獻(xiàn)并保證現(xiàn)有數(shù)據(jù)可獲得性的基礎(chǔ)上，依據(jù)2012—2017年我國(guó)30個(gè)省份的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，應(yīng)用stata 15.0軟件進(jìn)行相關(guān)性分析，剔除線性化及邏輯關(guān)系較弱的指標(biāo)，選取了包括上述七個(gè)方面的15個(gè)民生項(xiàng)目作為產(chǎn)出變量。具體指標(biāo)見表1。

表1 描述性統(tǒng)計(jì)

三、地方政府債務(wù)支出效率測(cè)算

(一)指標(biāo)的預(yù)處理

由于各投入、產(chǎn)出變量單位不統(tǒng)一，為確保數(shù)據(jù)之間的可比性及運(yùn)算的可行性，需對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理消除數(shù)據(jù)的量綱差距。本文按照式(1)和式(2)的極差變化法對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行無(wú)量綱化處理，以保證指標(biāo)的同向性。

(1)

(2)

其中，xij表示第i個(gè)省份第j項(xiàng)產(chǎn)出的取值，xminj表示j項(xiàng)產(chǎn)出的最小值，xmaxj表示j項(xiàng)產(chǎn)出的最大值，zij表示無(wú)量綱化處理后的數(shù)值。

(二)指標(biāo)權(quán)重的確定

在確定投入、產(chǎn)出指標(biāo)后，需確定各項(xiàng)指標(biāo)的綜合權(quán)重以測(cè)算地方政府債務(wù)支出效率。目前，學(xué)術(shù)界主要采用兩種方法對(duì)指標(biāo)賦權(quán)。一種方法是主觀賦權(quán)法，如專家打分法、AHP等；另一種方法是客觀賦權(quán)法。如熵權(quán)法、方差法和CRITIC法等，該方法依托數(shù)理理論，體現(xiàn)了變量之間的客觀關(guān)系。與熵權(quán)法和方差法相比，CRITIC法綜合考慮了指標(biāo)變異大小對(duì)權(quán)重的影響及各指標(biāo)之間的沖突性，是一種較優(yōu)的客觀賦權(quán)法。它主要以兩個(gè)客觀因素來(lái)確定指標(biāo)權(quán)重：一個(gè)因素是由標(biāo)準(zhǔn)差體現(xiàn)的指標(biāo)對(duì)比強(qiáng)度，另一個(gè)因素是由相關(guān)系數(shù)體現(xiàn)的指標(biāo)沖突程度。其中，標(biāo)準(zhǔn)差越大，對(duì)比強(qiáng)度越大；指標(biāo)的相關(guān)系數(shù)越大，沖突性越強(qiáng)。

依據(jù)CTITIC法測(cè)算指標(biāo)權(quán)重的計(jì)算步驟如下：

(3)

因此，Ij越大，說(shuō)明該指標(biāo)包含的信息量越多，在系統(tǒng)中越重要，所賦權(quán)重就越大。所以，第j個(gè)指標(biāo)的客觀權(quán)重ωj表示為：

(4)

根據(jù)以上計(jì)算方法，采用stata 15.0分析工具計(jì)算得到15個(gè)產(chǎn)出指標(biāo)的客觀權(quán)重(見表2)。

表2 各產(chǎn)出指標(biāo)的客觀權(quán)重(%)

(三)評(píng)價(jià)方法

在地方政府債務(wù)支出效率研究方面，現(xiàn)有研究普遍采用地方政府當(dāng)年的債務(wù)投入與產(chǎn)出數(shù)據(jù)相匹配進(jìn)行分析，而忽視了地方政府債務(wù)產(chǎn)出具有“時(shí)滯性”。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論中，當(dāng)期產(chǎn)出不僅取決于本期投入，而且在相當(dāng)大程度上還受前期投入的影響。McNab和Melese以及Willoughby和Melkers通過(guò)計(jì)量方法證實(shí)了，財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目的支出效果在短期內(nèi)難以見效，績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)考慮項(xiàng)目產(chǎn)出效果的時(shí)間滯后性。因此，本文在采用GMM估計(jì)方法確定地方政府債務(wù)產(chǎn)出滯后效應(yīng)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用“投入—產(chǎn)出”分析方法測(cè)算地方政府債務(wù)支出效率。

1.模型設(shè)定

為了提高系數(shù)估計(jì)的可靠性，本文將15項(xiàng)產(chǎn)出指標(biāo)進(jìn)行指數(shù)化處理為綜合產(chǎn)出指數(shù)，并作為 PADL模型的被解釋變量(Output)，同時(shí)為了保證數(shù)據(jù)的一致性，本文也對(duì)投入變量進(jìn)行了指數(shù)化處理，作為模型的解釋變量(Input)。具體計(jì)算如下：

(5)

(6)

其中，式(5)和式(6)中Outputit和Iutputit分別表示省份i在t年的綜合產(chǎn)出指數(shù)和綜合投入指數(shù)，θ表示產(chǎn)出變量，ωθ表示各項(xiàng)產(chǎn)出的權(quán)重，mean(Bθ)、mean(A)分別表示樣本中A、Bθ的平均值。

考慮到地方政府債務(wù)產(chǎn)出既會(huì)受到當(dāng)期投入的影響，也會(huì)受到過(guò)去投入的影響，長(zhǎng)期來(lái)看是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程，故在構(gòu)建計(jì)量模型時(shí)，本文將被解釋變量的滯后期納入解釋變量之中，由此也可能帶來(lái)模型本身存在內(nèi)生性，無(wú)法滿足傳統(tǒng)估計(jì)方法的假設(shè)前提，難以保證傳統(tǒng)OLS等方法估計(jì)的準(zhǔn)確性等問題。比較而言，在不要求變量具備嚴(yán)格假定的前提下，廣義矩估計(jì)更能對(duì)模型進(jìn)行有效估計(jì)。因此，本文采用Arellano和Bover提出的廣義矩估計(jì)(GMM)對(duì)模型進(jìn)行回歸，GMM方法包括差分GMM(Difference GMM)和系統(tǒng)GMM(System GMM)，與差分GMM相比，系統(tǒng)GMM的回歸結(jié)果更有效。基于此，本文確定以系統(tǒng)GMM考察地方政府債務(wù)“投入—產(chǎn)出”的滯后期，并構(gòu)建如式(7)所示的面板自回歸分布滯后模型(Panel Data Autoregressive Distributed Lag Model，簡(jiǎn)稱PADL)。

(7)

其中，Outputit-m表示省份i相對(duì)于t年滯后m期的綜合產(chǎn)出指數(shù)，根據(jù)樣本量可知最大滯后期為5年，Iutputit-n表示省份i在t-n期的綜合投入指數(shù)，其最大滯后期也是5年，μit表示不可觀測(cè)的效應(yīng)，εit為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。

2.回歸結(jié)果分析

分析地方政府債務(wù)投入產(chǎn)出滯后效應(yīng)是為了確定解釋變量的最長(zhǎng)滯后期限，即地方政府債務(wù)投入需要多長(zhǎng)時(shí)間才能獲得產(chǎn)出成果。根據(jù)式(7)所示的面板自回歸分布滯后模型，采用Alt-Tinbergen提出的順序回歸法測(cè)算滯后期，運(yùn)用stata 15.0對(duì)模型變量系數(shù)進(jìn)行估計(jì)，共得到5個(gè)回歸模型(見表3)。表3中模型1-3是為測(cè)算滯后期，同步增加地方政府債務(wù)綜合投入和綜合產(chǎn)出指數(shù)滯后期的回歸結(jié)果，模型4和模型5是為檢驗(yàn)滯后期的穩(wěn)定性，在保持產(chǎn)出綜合滯后1期不變的基礎(chǔ)上，逐步增加投入綜合滯后期的回歸結(jié)果。從總體結(jié)果來(lái)看，Arellano-Bond二階序列相關(guān)檢驗(yàn)均大于5%，說(shuō)明系統(tǒng)GMM估計(jì)結(jié)果是無(wú)偏和一致的，同時(shí)各模型均通過(guò)了Sargan過(guò)度識(shí)別檢驗(yàn)，表明模型選擇的工具變量有效，故模型設(shè)定較為合理。

從模型1-3的回歸結(jié)果可以看出：(1)就當(dāng)期投入Input而言，其回歸結(jié)果僅在模型1中通過(guò)了10%的顯著性檢驗(yàn)，且隨著滯后期的延長(zhǎng)，當(dāng)期投入對(duì)當(dāng)期產(chǎn)出沒有通過(guò)顯著性檢驗(yàn)，表明當(dāng)期投入對(duì)當(dāng)期產(chǎn)出的影響不確定，(2)從投入Input滯后期來(lái)看，InputL1在模型1-2中均通過(guò)了5%的顯著性檢驗(yàn)，表明地方政府債務(wù)投入經(jīng)過(guò)1期可獲得產(chǎn)出成果，這與民生工程建設(shè)周期較長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)相吻合；InputL2在模型2和模型3中均通過(guò)顯著性檢驗(yàn)，說(shuō)明滯后2期的投入對(duì)當(dāng)期產(chǎn)出無(wú)實(shí)質(zhì)影響，這與我國(guó)目前要求地方政府加快使用地方債，避免債務(wù)資金沉淀的現(xiàn)實(shí)相符。另外，在滯后期延長(zhǎng)到3期的模型3中，Input滯后變量的系數(shù)均未通過(guò)顯著性檢驗(yàn)，甚至滯后3期投入變量的回歸結(jié)果為負(fù)，說(shuō)明滯后3期對(duì)現(xiàn)實(shí)并無(wú)指導(dǎo)意義，因此，可不予考慮滯后3期甚至滯后更長(zhǎng)周期的回歸結(jié)果。

表3 地方政府債務(wù)投入產(chǎn)出滯后效應(yīng)分析

注：***、**、*分別表示顯著性水平為1%、5%、10%，L1.output～L3.output、L1.input～L3.input則分別表示滯后1-3期的綜合產(chǎn)出指數(shù)和綜合投入指數(shù)，N為樣本觀測(cè)值，Ar1和Ar2分別表示一階序列相關(guān)和二階序列相關(guān)，Sarganp表示Sargan檢驗(yàn)的p值。

從模型4和模型5回歸結(jié)果可以得出：(1)隨著投入滯后期的延長(zhǎng)，當(dāng)期投入Input對(duì)產(chǎn)出的影響均不顯著，這說(shuō)明當(dāng)期投入對(duì)當(dāng)期產(chǎn)出無(wú)實(shí)質(zhì)性影響，這似乎與一般的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論相悖，但考慮到民生工程建設(shè)周期較長(zhǎng)，地方債從投入到項(xiàng)目工程完工存在明顯的“時(shí)滯性”，該結(jié)論有其現(xiàn)實(shí)依據(jù)。因此，這一發(fā)現(xiàn)在一定程度上表明，使用當(dāng)期投入和當(dāng)期產(chǎn)出的數(shù)據(jù)測(cè)算地方政府債務(wù)支出效率的方法有所不妥，需將產(chǎn)出的滯后期納入評(píng)價(jià)體系。(2)增加投入滯后期，InputL1的結(jié)果仍通過(guò)了5%的顯著性檢驗(yàn)，說(shuō)明不論產(chǎn)出滯后期如何，投入滯后1期對(duì)當(dāng)期產(chǎn)出都有較大影響；(3)當(dāng)投入滯后3期時(shí)，回歸結(jié)果為負(fù)，再一次證實(shí)了滯后3期的回歸結(jié)果無(wú)參考價(jià)值。

綜上所述，通過(guò)上述5個(gè)模型全面考察投入和產(chǎn)出滯后期，結(jié)果表明地方政府債務(wù)滯后1期的整體投入對(duì)產(chǎn)出具有重要影響。因此，可以得出地方政府債務(wù)產(chǎn)出的最長(zhǎng)滯后期為1年。

3.效率結(jié)果測(cè)算

根據(jù)上述分析結(jié)果，本文依據(jù)“投入—產(chǎn)出”分析方法測(cè)算地方政府債務(wù)支出效率水平。由于投入滯后1期對(duì)當(dāng)期產(chǎn)出具有較大影響，因此建立式(8)所示的測(cè)算模型。

(8)

式(8)中，μit表示省份i在第t年的支出效率指數(shù)，Outputit省份i在第t年的產(chǎn)出指數(shù)，Inputit-1表示省份i在第t-1年的投入指數(shù)。

本文選取的樣本跨度為6年，但由于地方政府債務(wù)產(chǎn)出滯后期為1年，因此，能計(jì)算出地方政府連續(xù)5年(2013-2017年)的債務(wù)支出效率，結(jié)果見表4。

表4 2013-2017年地方政府債務(wù)支出效率結(jié)果

續(xù)表

注：“-”是由于部分?jǐn)?shù)據(jù)缺失導(dǎo)致無(wú)法得出相應(yīng)的效率指數(shù)，并不影響總體趨勢(shì)的走向。

從地方政府債務(wù)支出效率變化趨勢(shì)來(lái)看，各省份分別呈現(xiàn)出持續(xù)下降的遞減型、先降后升的U型、增減不定的起伏型以及先升后降的倒U型四種變化趨勢(shì)。其中，福建、遼寧、天津、安徽、山西、河南、湖南、海南、黑龍江、云南、新疆、陜西、寧夏、青海14個(gè)省份效率呈現(xiàn)遞減趨勢(shì)，北京、江蘇、浙江、江西、河北、內(nèi)蒙古、四川、貴州8個(gè)省份呈現(xiàn)U型變化，上海、山東、廣東、湖北、廣西、甘肅、重慶7個(gè)省份變化趨勢(shì)起伏不定，吉林省出現(xiàn)倒U型的變化趨勢(shì)。具體而言，效率呈現(xiàn)遞減變化的省份均在2014年和2015年出現(xiàn)斷崖式下滑，此后逐漸下滑，這說(shuō)明了大部分省份的地方政府債務(wù)資金使用效率不高，債務(wù)管理不到位。效率呈現(xiàn)U型變化的省份，也都集中在2014和2015年達(dá)到效率的最低點(diǎn)，此后效率水平逐漸上升。說(shuō)明這些省份在經(jīng)歷效率下降之后，通過(guò)采取相應(yīng)的管理措施提高了債務(wù)支出效率。此外也應(yīng)注意到，福建、遼寧等22個(gè)省份效率突變的節(jié)點(diǎn)與國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文件出臺(tái)的時(shí)間一致，說(shuō)明制定科學(xué)的債務(wù)管理文件不僅有助于規(guī)范地方政府債務(wù)投入方向，也有助于清查和終止地方政府不合規(guī)的投資項(xiàng)目，但也會(huì)造成某些地方政府債務(wù)支出效率在此期間出現(xiàn)較大波動(dòng)。上海、山東等7個(gè)債務(wù)支出效率起伏不定和吉林呈倒U型效率變化趨勢(shì)，則說(shuō)明這些省份債務(wù)資金利用率不穩(wěn)定，需深入挖掘債務(wù)資金使用潛力，加強(qiáng)項(xiàng)目啟動(dòng)的前期審核程序，優(yōu)化債務(wù)資金的支出方向。

一般而言，產(chǎn)出與投入的比值越大，說(shuō)明債務(wù)支出效率越高。因此，從地方政府債務(wù)支出效率得分來(lái)看，表4中有13個(gè)省份5年總體得分均在1以上，反映了這些省份每年的債務(wù)產(chǎn)出均超過(guò)投入，債務(wù)資金利用率較高，債務(wù)支出效率良好，說(shuō)明在這些地區(qū)發(fā)行地方債有利于滿足地區(qū)民生建設(shè)需求。值得注意的是，仍有4個(gè)省份5年總體得分均小于1，表明這些省份存在債務(wù)資金投入浪費(fèi)，債務(wù)管理水平有待提升，支出效率亟須改善。從得分的地區(qū)分布來(lái)看，表4中5年內(nèi)效率得分超過(guò)1的省份有10個(gè)分布在中西部地區(qū)，而得分均小于1的4個(gè)省份中北京、上海和天津?qū)儆跂|部地區(qū)，這說(shuō)明了地方政府債務(wù)支出效率與地方政府本身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)]有必然聯(lián)系，綜合財(cái)力居全國(guó)前列的北京市和上海市，其債務(wù)支出效率低于1，在某種程度上說(shuō)明東部地區(qū)地方政府公共財(cái)政支出能夠較好地滿足民生建設(shè)需求，也凸顯了東部地區(qū)在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展過(guò)程中，存在債務(wù)發(fā)行量較大，債務(wù)資金使用率不高的事實(shí)。這與以往研究表明地方政府債務(wù)支出具有顯著的區(qū)域性相悖，突出說(shuō)明了測(cè)算債務(wù)產(chǎn)出滯后性的重要性。

四、結(jié)論與政策建議

(一)結(jié)論

本文以政府債務(wù)審計(jì)結(jié)果為導(dǎo)向，選取相應(yīng)的效率測(cè)算指標(biāo)，依據(jù)2012-2017年省級(jí)面板數(shù)據(jù)，采用CRITIC法賦予指標(biāo)權(quán)重，結(jié)合系統(tǒng)GMM方法計(jì)算出地方政府債務(wù)產(chǎn)出滯后期，在此基礎(chǔ)上，實(shí)證評(píng)估中國(guó)30個(gè)省地方政府債務(wù)支出效率水平。根據(jù)實(shí)證結(jié)果可以得出以下結(jié)論：(1)中國(guó)地方政府債務(wù)產(chǎn)出存在1年的滯后期，有必要將產(chǎn)出滯后效應(yīng)納入債務(wù)支出效率測(cè)算內(nèi)。(2)經(jīng)過(guò)測(cè)算，30個(gè)省份中接近一半的省份債務(wù)支出效率水平呈下降趨勢(shì)，說(shuō)明我國(guó)地方政府債務(wù)支出存在較大的效率改善空間。(3)考慮到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，實(shí)證結(jié)果表明地方政府債務(wù)支出效率的高低與地方政府本身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)]有必然聯(lián)系。

(二)政策建議

基于上述研究結(jié)論，本文提出以下三點(diǎn)建議：

1.構(gòu)建地方政府債務(wù)支出管理的動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)調(diào)整機(jī)制

在目前債務(wù)績(jī)效管理目標(biāo)尚未完全建立，績(jī)效支出方法尚不明確的階段，依據(jù)本文“債務(wù)產(chǎn)出具有1年滯后期”的結(jié)論，說(shuō)明當(dāng)年產(chǎn)出受到上一期投入的影響更大，單純地以當(dāng)年投入測(cè)算當(dāng)年產(chǎn)出的方法，其科學(xué)性值得商榷。因此，在進(jìn)行債務(wù)支出管理時(shí)，可借鑒財(cái)政預(yù)算管理方法，構(gòu)建動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)調(diào)整機(jī)制，對(duì)債務(wù)支出效率實(shí)行全周期跟蹤。具體而言，在債務(wù)投入方面，除嚴(yán)格執(zhí)行限額管制以外，還應(yīng)結(jié)合上一期的項(xiàng)目實(shí)施情況安排本期債務(wù)的發(fā)行量以及資金支出領(lǐng)域。在債務(wù)產(chǎn)出方面，應(yīng)采用“投入—產(chǎn)出”分析方法，以上一期投入作為本期產(chǎn)出效率的考核依據(jù)，使績(jī)效考核結(jié)果更合理。

2.提高地方政府債務(wù)配置效率

由實(shí)證可知，在研究的30個(gè)省份中有14個(gè)省份地方政府債務(wù)支出效率呈下降趨勢(shì)，7個(gè)省份支出效率起伏不定，說(shuō)明部分省份地方政府債務(wù)支出效率存在提升空間，可通過(guò)調(diào)整債務(wù)配置狀況來(lái)提高債務(wù)支出效率。應(yīng)簡(jiǎn)化債務(wù)撥付程序，提高債務(wù)資金撥付速度，避免債務(wù)資金沉淀，同時(shí)，跟進(jìn)債務(wù)資金落實(shí)情況，提高債務(wù)資金使用效率。實(shí)證也說(shuō)明地方政府債務(wù)支出效率低下的原因之一是某些地區(qū)債務(wù)發(fā)行量過(guò)大，債務(wù)投資項(xiàng)目過(guò)多，因此，應(yīng)合理確定地方政府債務(wù)支出方向。針對(duì)不同項(xiàng)目債務(wù)支出效率差異，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化地區(qū)內(nèi)債務(wù)投資結(jié)構(gòu)，增加產(chǎn)出效率較高領(lǐng)域債務(wù)資金，減少效率較低領(lǐng)域債務(wù)資金，最終實(shí)現(xiàn)不同項(xiàng)目債務(wù)限額與其效率水平相匹配。

3.合理制定新增債務(wù)限額標(biāo)準(zhǔn)

實(shí)證發(fā)現(xiàn)地方政府債務(wù)支出效率與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不具備必然聯(lián)系，但財(cái)政部2017年制定的《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》中新增債務(wù)發(fā)行限額以地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為基礎(chǔ)，這可能導(dǎo)致的一個(gè)問題是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)發(fā)行較多債務(wù)，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展較弱的地區(qū)債務(wù)發(fā)行額度較少。在地方財(cái)權(quán)與支出責(zé)任不匹配問題沒有徹底解決的情況下，限額分配方法將繼續(xù)拉大地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性。因此，中央在制定新增債務(wù)限額標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，在考慮地區(qū)財(cái)力狀況的同時(shí)，還應(yīng)綜合考察各地區(qū)債務(wù)支出效率，調(diào)低債務(wù)支出效率較低地區(qū)的債務(wù)限額，調(diào)高債務(wù)支出效率較高地區(qū)債務(wù)限額，力求不同地區(qū)債務(wù)限額與效率水平相匹配，從而保證債務(wù)資金的充分利用，促進(jìn)債務(wù)支出效率的優(yōu)化。

注釋

①蔡偉、滕明榮：《論我國(guó)地方政府績(jī)效管理的法制障礙及合理構(gòu)建》,《寧夏社會(huì)科學(xué)》2010年第6期。

②馬金華、楊娟、梁睿聰：《博弈視角下的地方政府債務(wù)管理研究》，《財(cái)政金融研究》2012年第1期。

③金榮學(xué)、宋菲菲、周春英：《從分稅制視角看地方政府性債務(wù)治理》，《稅務(wù)研究》2014年第1期。

④趙愛玲、李順鳳：《地方政府債務(wù)績(jī)效審計(jì)質(zhì)量控制評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究》，《西安財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第2期。

⑤李思、歐陽(yáng)煌、謝珊珊：《新供給經(jīng)濟(jì)下的地方政府性債務(wù)效率研究——基于DEA三階段和空間外溢效應(yīng)模型》，《財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐》2016年第5期。

⑥宋美喆、徐鳴鶴：《財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)視角下的地方政府債務(wù)研究》，《財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐》2017年第5期。

⑦宓燕：《地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究》，《經(jīng)濟(jì)與管理》2006年第12期。

⑧姜宏青、王碩：《我國(guó)地方政府債務(wù)管理制度實(shí)證研究》，《華東經(jīng)濟(jì)管理》2012年第10期。

⑨仲凡：《基于風(fēng)險(xiǎn)與績(jī)效相關(guān)的地方政府性債務(wù)管理研究》，《財(cái)政研究》2017年第3期;金榮學(xué)、毛瓊枝：《基于主成分與數(shù)據(jù)包絡(luò)組合法的地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2017年第5期;趙桂芝、馮海欣：《新預(yù)算法下我國(guó)地方政府債務(wù)使用績(jī)效的區(qū)域差異與對(duì)策啟示》，《遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第3期。

⑩洪源、秦玉奇、楊司健：《地方政府性債務(wù)使用效率測(cè)評(píng)與空間外溢效應(yīng)——基于三階段DEA模型和空間計(jì)量的研究》，《中國(guó)軟科學(xué)》2014年第10期;宋樊君：《基于效率最優(yōu)視角下地方政府債務(wù)效率研究》，《遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018年第5期;郭月梅、胡智煜：《中國(guó)地方政府性債務(wù)支出效率評(píng)估》，《經(jīng)濟(jì)管理》2016年第1期。