王凱，黃鳳志

（1.吉林大學(xué) 行政學(xué)院，吉林 長春 130012；2.內(nèi)蒙古工業(yè)大學(xué) 人文學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010021）

國際機(jī)制理論經(jīng)過幾十年的發(fā)展，已經(jīng)被證明不僅在國家關(guān)系中能夠起到降低交易成本、提供公共產(chǎn)品、預(yù)防和管理危機(jī)以及塑造結(jié)果預(yù)期等方面作用，而且在國家間增信釋疑、促進(jìn)戰(zhàn)略穩(wěn)定和維持國家關(guān)系等方面發(fā)揮著巨大作用。自中蒙兩國建交以來，雙邊關(guān)系經(jīng)歷了曲折發(fā)展過程，在此期間為了便于溝通和協(xié)商，兩國在不同領(lǐng)域建立了多個(gè)合作機(jī)制，不僅涉及政治、安全等“高級政治”領(lǐng)域，也涵蓋了兩國共同關(guān)切的經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等“低級政治”領(lǐng)域，這些合作機(jī)制為兩國關(guān)系的健康發(fā)展提供了制度保障。作為“一帶一路”建設(shè)中的重要節(jié)點(diǎn)國家，中蒙兩國關(guān)系的相互依存度逐步加深，天然的地緣毗鄰、互補(bǔ)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以及深厚的歷史友誼等都會(huì)助推兩國關(guān)系機(jī)制化建設(shè)朝著健康穩(wěn)定的方向持續(xù)發(fā)展，但由于各種因素的制約，兩國機(jī)制化建設(shè)仍是機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。

一、中蒙關(guān)系中的機(jī)制化建設(shè)成效

斯蒂芬·克拉斯納曾對國際機(jī)制（International Regime）的概念界定為：一系列圍繞行為體的預(yù)期所匯聚到的一個(gè)既定國際關(guān)系領(lǐng)域而形成的隱含的明確的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序[1]。在其影響下，很長時(shí)間內(nèi)的國際機(jī)制都是以國際組織為載體，利用國際公約等法定性文件及其相關(guān)規(guī)則得以確認(rèn)，體系內(nèi)的成員在規(guī)則范圍內(nèi)通過定期交往得以實(shí)施。進(jìn)入21世紀(jì)以來，國際機(jī)制發(fā)展十分迅速，取得了舉世矚目的巨大成就，對世界政治和經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展起到了積極的協(xié)調(diào)和規(guī)范作用，日益為世界各國所普遍接受。作為中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)中的重要節(jié)點(diǎn)國家，“國際機(jī)制發(fā)展的良好趨勢無疑會(huì)為中蒙兩國的發(fā)展帶來新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，積極參與國際機(jī)制建設(shè)將會(huì)成為中蒙兩國的重要戰(zhàn)略選擇”[2]。經(jīng)過中蒙兩國多年的共同努力，機(jī)制化建設(shè)已經(jīng)為雙邊關(guān)系的健康發(fā)展搭建起許多溝通交流的橋梁和平臺，在雙方信息的交流中減少了彼此的不對稱性和不確定性，在各領(lǐng)域合作中降低了彼此的交易成本，為兩國政策行動(dòng)和利益偏好進(jìn)行了恰當(dāng)?shù)恼{(diào)整。中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊倡議提出以后，中蒙兩國“本著相互尊重、平等相待、互利共贏、共同發(fā)展的原則，挖掘利益匯合點(diǎn)”[3]，在合作過程中共同構(gòu)建了一系列合作機(jī)制。這些合作機(jī)制在主體、渠道和內(nèi)容上都豐富了機(jī)制化的內(nèi)涵，取得了實(shí)際的成效。

首先，兩國在機(jī)制化建設(shè)的主體上形成了國家政府、次國家政府、非政府組織、跨國企業(yè)等共同參與的模式，以政府主導(dǎo)為主和民間配合為輔，各有分工、共同配合的方式助推兩國機(jī)制化建設(shè)快速發(fā)展。政府層面的定期領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤機(jī)制，為兩國發(fā)展制定原則和發(fā)展戰(zhàn)略，并通過召開各領(lǐng)域各級別會(huì)議機(jī)制研究解決合作中出現(xiàn)的問題。2014年習(xí)近平主席對蒙古國進(jìn)行國事訪問期間，兩國政府簽署了26項(xiàng)合作文件，涵蓋能源、通信、旅游、運(yùn)輸、金融等領(lǐng)域[4]，涉及國家高層、政府官員、商協(xié)代表、企業(yè)家和智庫學(xué)者等行為主體。民間層面的互辦文化周、智庫研討會(huì)、學(xué)術(shù)交流會(huì)、民間團(tuán)體訪問等形式搭建了互相了解的平臺，促進(jìn)了兩國的合作與交流。2018年中蒙俄特色產(chǎn)業(yè)合作論壇在中國內(nèi)蒙古二連浩特舉行，來自中蒙俄等國的各種協(xié)會(huì)、工商界人士和企業(yè)家圍繞糧油、木材、絨毛產(chǎn)業(yè)等話題進(jìn)行了磋商與討論，為推動(dòng)中蒙兩國特色產(chǎn)業(yè)企業(yè)的合作交流奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)[5]。

其次，兩國在機(jī)制化建設(shè)的渠道上形成了涵蓋諸多領(lǐng)域的多元溝通交流方式，包括從中央到地方，從官方到民間的高層領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤、部長級會(huì)議、雙邊和多邊論壇、博覽會(huì)、聯(lián)合會(huì)、交流會(huì)等。在2017年第二屆中國—蒙古國博覽會(huì)期間，中蒙兩國采取了投資貿(mào)易洽談會(huì)、展覽展示、會(huì)議論壇、推介會(huì)、文化活動(dòng)周等活動(dòng)方式，為參會(huì)各方提供了溝通交流平臺[6]。作為中蒙兩國第一個(gè)共同主辦的國家級雙邊博覽會(huì)，有效地提升了兩國的合作水平，對于推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)下國際合作、加快“中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊”建設(shè)具有重要意義。此外，中蒙兩國還在其他領(lǐng)域設(shè)立了雙邊和多邊溝通機(jī)制，如中蒙進(jìn)出口食品安全磋商機(jī)制、中蒙礦產(chǎn)資源合作分委會(huì)、中俄哈蒙四國六方機(jī)制、滿洲里論壇、中蒙俄工商論壇、中蒙新聞?wù)搲?、中蒙俄三國五地旅游?lián)席會(huì)議等。

再次，兩國在機(jī)制化建設(shè)的內(nèi)容上覆蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、安全、人文和國際合作等諸多領(lǐng)域。經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域方面，兩國達(dá)成了多個(gè)大型合作項(xiàng)目協(xié)定，進(jìn)一步“明確了礦產(chǎn)資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融合作‘三位一體，統(tǒng)籌推進(jìn)’的經(jīng)貿(mào)合作思路”[7]；安全領(lǐng)域方面，兩國針對國際和地區(qū)安全形勢復(fù)雜多變的情況開展務(wù)實(shí)合作，尤其是針對“三股勢力”、跨國犯罪、“三非問題”、自然災(zāi)害等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作成效明顯，確保了兩國正常的經(jīng)貿(mào)和人員往來。中蒙兩國以“聯(lián)合反恐處突維穩(wěn)”為主題，舉行了“獵鷹—2015”特種部隊(duì)聯(lián)合反恐演習(xí)，此次活動(dòng)為兩國安全領(lǐng)域的合作打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)[8]；人文交流領(lǐng)域方面，兩國通過智庫研討會(huì)、“茶路之旅”國際旅游聯(lián)盟、高校聯(lián)合會(huì)、文化周、孔子學(xué)院等平臺，推動(dòng)雙方的文化交融。

最后，兩國在機(jī)制化建設(shè)的成效上凸顯了國際機(jī)制的服務(wù)、制約、規(guī)范、懲罰等作用。從服務(wù)作用上看，兩國機(jī)制化建設(shè)在各領(lǐng)域合作中為彼此提供了“可靠信息，并加快了信息的流通和解決了信息的不確定性”[9-10]，同時(shí)“還減少了國際沖突的危險(xiǎn)，促使各行為體通過協(xié)調(diào)行動(dòng)來尋求減少利益的沖突和危險(xiǎn)，從而降低了交易成本”[11]。從制約作用上看，兩國機(jī)制化建設(shè)的“約束就好比婚約：兩個(gè)獨(dú)立的個(gè)人意識到他們的關(guān)系將最終產(chǎn)生沖突，所以他們將自己約束在一個(gè)法律框架內(nèi)，如果這種關(guān)系的破裂之日不可避免地來臨時(shí)，婚約將使得解除雙方關(guān)系變得更加困難”[12]。從規(guī)范作用上看，兩國機(jī)制化建設(shè)在某種程度上使各領(lǐng)域合作變得更加規(guī)范化和秩序化。在國際社會(huì)上中，“即使最強(qiáng)大的美國也不得不遵循國際機(jī)制的要求，作出一定程度的妥協(xié)”[13]。從懲罰作用上看，兩國機(jī)制化建設(shè)在為雙方合作提供“權(quán)利”的同時(shí)，也為合作雙方創(chuàng)設(shè)了“義務(wù)”?！斑`背機(jī)制規(guī)范不僅損害了雙方獲益的一系列安排，也破壞了違反者的名聲，從而損害了它未來制定協(xié)議的能力。”[14]中蒙兩國于2014年簽署了邊境口岸管理合作委員會(huì)協(xié)議，在服務(wù)作用方面為中蒙兩國的口岸建設(shè)提供了信息交流的平臺，減少了合作中的沖突，解決了雙方在合作中存在的不確定性和不對稱性；在約束、規(guī)范和懲罰作用方面，使得中蒙兩國合作有了制度保障，從某種程度上限制了不規(guī)范行為的發(fā)生，有利于中蒙兩國沿著健康良序的方向發(fā)展。

總的來說，從“一帶一路”建設(shè)層面來看，兩國機(jī)制化建設(shè)已進(jìn)入建交以來最好時(shí)期。無論是在合作主體上，還是在合作渠道和內(nèi)容上，都取得了較大進(jìn)展，豐富了國際機(jī)制的內(nèi)涵，合作成效日益凸顯。

二、中蒙關(guān)系機(jī)制化建設(shè)中存在的問題

中蒙兩國機(jī)制化建設(shè)在謀和平、促發(fā)展進(jìn)程中作用明顯，并為“一帶一路”建設(shè)提供了巨大幫助和支持。但我們也要看到兩國機(jī)制化建設(shè)同中美、歐美等其他雙邊機(jī)制化建設(shè)相比差距還較大，面臨著諸多問題與挑戰(zhàn)。

（一）兩國機(jī)制化建設(shè)基礎(chǔ)不夠堅(jiān)實(shí)，公共產(chǎn)品供給不足

在政治方面，由于社會(huì)制度、政治觀點(diǎn)、價(jià)值觀認(rèn)知、發(fā)展戰(zhàn)略等因素的影響，兩國政治互信有待加深，在涉藏、涉疆等問題上蒙古國與中國分歧較大，時(shí)常成為干擾兩國機(jī)制化建設(shè)的障礙。2016年，蒙古國不顧中國政府的強(qiáng)烈反對，允許達(dá)賴?yán)锔Z放蒙古，這嚴(yán)重違背了蒙古國對華承諾和中蒙戰(zhàn)略伙伴關(guān)系精神，勢必會(huì)影響兩國的友好關(guān)系[15]。

在經(jīng)濟(jì)方面，兩國存在經(jīng)濟(jì)體量懸殊、經(jīng)貿(mào)往來較失衡、投資領(lǐng)域規(guī)模較小、經(jīng)貿(mào)結(jié)構(gòu)層次較低、運(yùn)行協(xié)調(diào)機(jī)制缺失、公共基礎(chǔ)設(shè)施較匱乏等問題。蒙古國礦產(chǎn)資源豐富，開發(fā)潛力巨大，但基礎(chǔ)設(shè)施落后、資金和勞動(dòng)力資源短缺等問題嚴(yán)重制約了蒙古國礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通和金融融通是蒙古國亟須解決的問題。

在人文方面，兩國存在文化交流和合作發(fā)展不平衡、歷史和民族觀念有沖突、宗教基礎(chǔ)差異較大等問題。2009年發(fā)生的“呼麥申遺事件”助長了部分蒙古人對華的不滿和不信任，在一定程度上破壞了中蒙兩國之間的友好合作[16]。

在非傳統(tǒng)安全方面，兩國在“三股勢力”、“三非問題”、跨國犯罪、走私販毒、生態(tài)環(huán)境破壞、自然災(zāi)害等方面也存在不少問題。

在國際機(jī)制理論方面，西方國家尤其是美國仍掌握著當(dāng)今世界國際機(jī)制理論的解釋權(quán)和話語權(quán)，“其機(jī)制霸權(quán)是其霸權(quán)體系賴以維持的側(cè)翼”[17]，在學(xué)術(shù)研究和實(shí)踐過程中都有極大體現(xiàn)。這種機(jī)制霸權(quán)嚴(yán)重影響了廣大發(fā)展中國家對國際機(jī)制規(guī)則的運(yùn)用，中蒙兩國的合作機(jī)制功效也在一定程度上受到影響。

（二）機(jī)制化建設(shè)結(jié)構(gòu)框架松散且缺乏效率

中蒙兩國經(jīng)過多年努力，雖然在不同層次和不同領(lǐng)域都建立了相應(yīng)的合作機(jī)制，機(jī)制化的整體框架基本已經(jīng)搭建完成，所覆蓋的領(lǐng)域比較全面，但這些合作機(jī)制彼此之間沒有完全發(fā)揮機(jī)制化框架的“整體”作用。由于中蒙兩國機(jī)制化建設(shè)主要是依靠兩國政府高層大力推動(dòng)，在實(shí)踐中推動(dòng)了兩國關(guān)系的不斷走高，但與此同時(shí)也帶來了相應(yīng)的問題。“一帶一路”倡議提出后，兩國為抓住發(fā)展機(jī)遇構(gòu)建了許多帶有應(yīng)急性質(zhì)的合作機(jī)制，但這些合作機(jī)制在執(zhí)行過程中效率較低且面臨較大困難。例如，中蒙兩國高層會(huì)晤機(jī)制在推動(dòng)兩國政治、經(jīng)貿(mào)、人文、安全和能源合作等領(lǐng)域發(fā)揮了巨大作用，然而由于涉及領(lǐng)域不同，這些高層會(huì)晤機(jī)制出現(xiàn)會(huì)晤不同期、問題解決程度不對稱和不均衡等問題。那么，在中蒙關(guān)系機(jī)制化建設(shè)總體框架下，“如何來協(xié)調(diào)，由誰來協(xié)調(diào)”，這些問題成了結(jié)構(gòu)框架松散、效率缺乏的表現(xiàn)之一?？偟膩碚f，中蒙兩國在過去較短的時(shí)間內(nèi)，迅速搭建了機(jī)制化建設(shè)的總體框架，而這個(gè)“總體框架”里面的具體構(gòu)造還有待于進(jìn)一步細(xì)化，不同層次、不同領(lǐng)域的機(jī)制之間還有待于進(jìn)一步磨合，如何真正發(fā)揮出“整體”框架的最大功效是兩國今后共同努力的方向。

（三）兩國對機(jī)制化功能認(rèn)識不同造成重視程度不對稱

中蒙關(guān)系機(jī)制化建設(shè)，從本質(zhì)上來講是雙方基于共同利益相互協(xié)調(diào)、相互妥協(xié)、相互退讓的結(jié)果，與兩國政府對它的認(rèn)可和接受程度密切有關(guān)。相比較而言，中國對兩國機(jī)制化建設(shè)的約束、規(guī)范、服務(wù)、懲罰等功能認(rèn)可度較高，愿意將其作為發(fā)展和處理兩國關(guān)系的制度和法律基礎(chǔ)；而蒙古國則因其地緣政治、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、宗教文化和大國干擾等因素影響，在對待兩國關(guān)系機(jī)制化建設(shè)問題上同中國存在差異，較之中國的重視程度存在不對稱性和不均衡性。尤其是隨著中國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，有關(guān)“中國威脅論”等荒謬?yán)碚撛诿晒艊霈F(xiàn)上升勢頭。

“一帶一路”倡議提出后，中國愿意以此作為發(fā)展中蒙全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的契機(jī)，大力推動(dòng)兩國機(jī)制化建設(shè)，然而蒙古國卻對“一帶一路”建設(shè)存在熱情度不高和參與度不夠等問題。蒙古國的“外交政策無論從理念上還是從策略上都體現(xiàn)著利益至上的實(shí)用主義特點(diǎn)”[18]。外交服務(wù)于內(nèi)政，安全和發(fā)展是蒙古國進(jìn)行國家行為的根本指向。當(dāng)國家意識形態(tài)、經(jīng)濟(jì)利益、政治理念和對外友誼同本國的安全與發(fā)展有出入時(shí)，蒙古國首先考慮的還是安全和發(fā)展[19]。

（四）西方國家通過多種手段打壓排擠中蒙機(jī)制化建設(shè)

國際機(jī)制理論大多數(shù)都是以美國為首的西方國家主導(dǎo)建立和運(yùn)作的，霸權(quán)色彩濃重。美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾斯（Douglass North）曾指出：“人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)某種目標(biāo)功能而建立制度，如果由此得出的結(jié)果不符合初衷，我們就要修改制度，直至制度能夠產(chǎn)生出我們想要的結(jié)果”[20]，如此國際機(jī)制這一脆弱性的政策工具在被改造過程中展露無遺?！耙粠б宦贰背h提出以后，中蒙兩國機(jī)制化建設(shè)蓬勃發(fā)展，西方發(fā)達(dá)國家對中國在蒙古國的影響力增長極為不安，不斷通過惡意宣傳“中國威脅論”、增加對蒙經(jīng)濟(jì)投資和拉攏蒙古國加入北約組織等手段擠壓兩國機(jī)制化建設(shè)的生存空間。其中美國極力采取措施拉攏蒙古國，利用自己主導(dǎo)的國際機(jī)制理論對中蒙關(guān)系機(jī)制化建設(shè)實(shí)行機(jī)制霸權(quán)，這與美國的亞太戰(zhàn)略息息相關(guān)。

對于美國而言，蒙古國地緣優(yōu)勢十分明顯，具備成為“地緣政治支軸國”[21]的條件。亞太地緣戰(zhàn)略的制定促使“美國很榮幸地成為蒙古國的第三個(gè)鄰居”[22]，在政治方面主動(dòng)幫助蒙古國實(shí)現(xiàn)“民主化”進(jìn)程，在軍事安全方面積極拉攏蒙古國加入歐洲安全與合作組織，在經(jīng)濟(jì)方面大量向蒙古國提供優(yōu)惠貸款并幫助其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)改革。

三、完善中蒙關(guān)系機(jī)制化建設(shè)的對策思考

從上文分析可以看出，當(dāng)前中蒙兩國關(guān)系機(jī)制化建設(shè)并不完善有待加強(qiáng)?！耙粠б宦贰背h提出以后，中蒙兩國需要尋求更大的戰(zhàn)略共同點(diǎn)，通過制定系統(tǒng)的制度安排和創(chuàng)新的組織設(shè)計(jì)來為兩國關(guān)系機(jī)制化建設(shè)奠定良好基礎(chǔ)。

（一）夯實(shí)機(jī)制化建設(shè)的合作基礎(chǔ)，提高機(jī)制化建設(shè)的效率

羅伯特·基歐漢認(rèn)為國際制度的構(gòu)成要件之一就是“有關(guān)國家在國際關(guān)系某一特定領(lǐng)域存在共同利益，而這一共同利益只能通過合作才能獲得”[23]。并且，“隨著國際社會(huì)相互依賴程度越來越高，國際行為體的交往也越來越頻繁，對國際機(jī)制的需求也增加了”[24]。中蒙兩國機(jī)制化建設(shè)要想更加順利地進(jìn)行，必須“對號入座”，針對兩國政治、經(jīng)濟(jì)、文化、安全等領(lǐng)域合作基礎(chǔ)不夠堅(jiān)實(shí)、公共產(chǎn)品缺失嚴(yán)重、結(jié)構(gòu)框架松散、缺乏效率等問題進(jìn)行攻關(guān)。中蒙兩國要正視彼此間的差異性，通過減少誤解和創(chuàng)造共同利益與意識來增強(qiáng)兩國間機(jī)制化建設(shè)的針對性和有效性。

“一帶一路”建設(shè)為兩國關(guān)系的健康發(fā)展帶來了機(jī)遇，如何使機(jī)制化功效發(fā)揮最大，就需要兩國認(rèn)真對待。在觀念意識上，中蒙兩國繼續(xù)倡導(dǎo)平等、互利的合作理念，增強(qiáng)雙方的相互認(rèn)同感，培育共同的發(fā)展理念。習(xí)近平總書記指出：“發(fā)展理念是發(fā)展行動(dòng)的先導(dǎo)，是管全局、管根本、管方向、管長遠(yuǎn)的東西，是發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點(diǎn)的集中體現(xiàn)。發(fā)展理念搞對了，目標(biāo)任務(wù)就好定了，政策舉措也就跟著好定了?！盵25]在實(shí)施過程中，兩國應(yīng)發(fā)揮各自優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)信息共享、促進(jìn)資源優(yōu)化配置，為提高機(jī)制化建設(shè)的效率有必要“從最能體現(xiàn)雙方共同利益和共同需求的領(lǐng)域入手”[26]，有效進(jìn)行重大規(guī)劃和項(xiàng)目的對接。充分利用、整合和創(chuàng)新雙邊、多邊和第二軌道合作機(jī)制，在業(yè)已建立的上海合作組織、亞太經(jīng)合組織、亞洲相互協(xié)作與信任措施會(huì)議、中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊、“一帶一路”國際合作高峰論壇、大圖們倡議、中蒙博覽會(huì)、中蒙高層領(lǐng)導(dǎo)會(huì)晤機(jī)制等各級別各領(lǐng)域合作機(jī)制的基礎(chǔ)上，建立和完善一種功能強(qiáng)大且效率高的跨領(lǐng)域、跨部門和跨政府的互動(dòng)平臺。同時(shí)，中蒙兩國還應(yīng)加強(qiáng)國家政府、次國家政府、非政府組織、跨國企業(yè)等多主體參與的多層次多領(lǐng)域交流和合作，增強(qiáng)雙方戰(zhàn)略上的互信，加大公共產(chǎn)品的供給，使中蒙關(guān)系的機(jī)制化建設(shè)能在雄厚的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基礎(chǔ)上順暢發(fā)展。用發(fā)展的事實(shí)來證明中國是蒙古國強(qiáng)有力的可靠朋友，中國的發(fā)展不僅不會(huì)威脅蒙古國的利益，相反會(huì)有利于蒙古國更快更好發(fā)展。

（二）樹立“利益共同體”理念，在戰(zhàn)略高度上重視兩國合作機(jī)制的建設(shè)

“自民族國家誕生以來，國家利益問題向來是國際關(guān)系中的一個(gè)核心問題。它是滿足國家生存與發(fā)展的必要條件，也是民族國家對外交往的基本動(dòng)因與最高原則?！盵27]鑒于利益的多重含義，“利益共同體”這個(gè)外交舞臺上的高頻詞，其含義的包容性特別大，頻繁“亮相”于政治、經(jīng)濟(jì)、安全、文化和社會(huì)等領(lǐng)域，而且也在不同層次和不同程度上相繼“亮相”[28]，構(gòu)成了中蒙外交主張的重要組成部分。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化浪潮的蓬勃發(fā)展，國家間權(quán)力范圍的全球轉(zhuǎn)移對國際體系的運(yùn)行產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。在這個(gè)背景下，如何實(shí)現(xiàn)國家利益最大化，營造國家間良好的外部環(huán)境，是每個(gè)主權(quán)國家都需要著重考慮的戰(zhàn)略問題。從當(dāng)前國際形勢和中蒙兩國的現(xiàn)實(shí)環(huán)境來看，構(gòu)建“中國—蒙古國利益共同體”不僅有利于確保兩國的國家利益，更是應(yīng)對“一帶一路”建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑之一。

中蒙兩國“利益共同體”的建設(shè)與發(fā)展離不開兩國制度上的建設(shè)。羅伯特·基歐漢曾說過：“國家制度有很大的潛力促進(jìn)合作，沒有國際合作，我認(rèn)為人類的前景就會(huì)真的變的很貧乏。合作并不總是好事，但是沒有合作我們將一無所有。沒有制度，合作會(huì)很少?！盵29]中蒙兩國經(jīng)過多年發(fā)展，已經(jīng)建立了一些可以利用的雙邊和多邊合作機(jī)制，這些合作機(jī)制完全符合兩國人民的根本利益。然而，在兩國機(jī)制化建設(shè)進(jìn)程中，利益差異的不同使得兩國對機(jī)制化建設(shè)的重視程度以及參與程度存在很大的不對稱性，從某種程度上影響著兩國合作機(jī)制的進(jìn)一步完善?？梢哉f，雖然兩國的法律制度已經(jīng)對機(jī)制化建設(shè)有了明文規(guī)定，但是法律制度的規(guī)定并沒有消除這種不對稱性，只能說是為解決這些問題奠定了法律基礎(chǔ)。從目前情況來看，中蒙兩國的國家利益既有和諧共贏的一面，也有沖突對抗的一面，這種現(xiàn)狀造就了兩國機(jī)制化建設(shè)與國家利益的波動(dòng)關(guān)系。兩國如何解決這一矛盾以及因其所造成的一系列問題，筆者認(rèn)為兩國應(yīng)該從大局、全局出發(fā)，在戰(zhàn)略高度上予以重視，本著互諒互讓的原則，采取具體措施予以妥善處理。現(xiàn)今的中蒙兩國都在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，兩國須從大局出發(fā)加強(qiáng)合作，在“和平、發(fā)展、合作、共贏”的理念下妥善處理分歧。

（三）采取措施應(yīng)對大國的多方擠壓，妥善處理以美為首的西方國家因素

中蒙關(guān)系是中國對外關(guān)系中重要的雙邊關(guān)系之一，兩國關(guān)系的處理妥當(dāng)與否，不僅關(guān)系到中蒙之間的利益，還關(guān)系到中國的其他雙邊、多邊關(guān)系。中國要密切關(guān)注蒙古國的發(fā)展情況，積極發(fā)揮“一帶一路”建設(shè)的作用，“保持各方高層交往的良好勢頭，增進(jìn)彼此的相互理解與信任，進(jìn)一步擴(kuò)大經(jīng)貿(mào)合作和人文交流，加強(qiáng)在國際事務(wù)中的協(xié)調(diào)與配合，努力使多邊關(guān)系提升到新的水平”[30]。

蒙古國資源豐富、地緣位置優(yōu)勢明顯，是眾多大國利益匯聚的地方。中蒙兩國要想通過開展機(jī)制化建設(shè)健全兩國關(guān)系、發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)、鞏固東北亞戰(zhàn)略地位，必然會(huì)受到美國等西方大國的干擾。因此，中蒙兩國應(yīng)理性看待西方大國干擾，妥善處理與這些國家的關(guān)系，管控分歧、避免沖突，通過戰(zhàn)略對話、高層互訪等方式深化政治互信，尋求利益契合點(diǎn)，在“利益共同體”理念指導(dǎo)下發(fā)揮多邊機(jī)制功能展開合作，爭取實(shí)現(xiàn)互利共贏的局面。針對西方國際媒體輿論的負(fù)面報(bào)道，中蒙兩國要坦然面對并采納有益建議，有效打消猜忌與誤解，共創(chuàng)積極的國際輿論氛圍。中蒙兩國也可以討論雙方如何共同來影響和改變美國等西方大國的態(tài)度，利用現(xiàn)有的多邊合作機(jī)制或可考慮建立蒙中美三方對話機(jī)制，通過會(huì)談的方式加強(qiáng)同美國的溝通理解，避免與美國為首的西方國家產(chǎn)生正面沖突，通過多邊合作來應(yīng)對彼此之間存在的問題。

（四）加強(qiáng)中蒙國際機(jī)制理論研究，積極借鑒國際其他機(jī)制化建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)

“理論總是為某些人和某些目的服務(wù)的”[31]，國際機(jī)制理論也不例外。自約翰·魯杰首次提出“國際機(jī)制”這一概念以來，國際機(jī)制理論的解釋權(quán)和話語權(quán)都為西方國家所掌握，它們通過制定各種有形或無形的規(guī)則和制度來影響世界。近年來，很多學(xué)者通過對理論研究的不斷加深發(fā)現(xiàn)，無論是在國際方面上，還是在中蒙兩國各自的研究上，國際機(jī)制理論都還處于不成熟和不完善的階段，導(dǎo)致中蒙兩國機(jī)制化建設(shè)的實(shí)踐出現(xiàn)了許多問題。為此，中蒙兩國在汲取現(xiàn)有國際機(jī)制優(yōu)勢的同時(shí)，還應(yīng)以更加積極和開放的姿態(tài)加入國際機(jī)制的創(chuàng)設(shè)過程中，想方設(shè)法將自身的利益訴求融入國際機(jī)制的規(guī)范當(dāng)中，以期維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自身的國家利益。同時(shí)，中蒙兩國也要通力合作，加大對國際機(jī)制理論研究的人財(cái)物投入，共同建設(shè)和完善具有兩國特色的機(jī)制化理論。

近年來，中國通過各級別領(lǐng)導(dǎo)人互訪會(huì)晤、戰(zhàn)略對話、雙邊或多邊會(huì)議、各種論壇、聯(lián)合聲明等形式，與很多國家發(fā)展了許多良好的雙邊和多邊合作機(jī)制。例如，同美國建立的中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對話機(jī)制，使得中美在雙邊問題、區(qū)域問題和全球問題的協(xié)調(diào)、解決有了互動(dòng)平臺；同周邊國家建立的上海合作組織多邊合作機(jī)制，加強(qiáng)了區(qū)域間的合作，發(fā)展了彼此間的政治、經(jīng)濟(jì)、安全關(guān)系，把多邊交流和合作推向到了更高水平?？梢哉f，這些成功經(jīng)驗(yàn)都為中蒙兩國的機(jī)制化建設(shè)提供了重要的借鑒作用。

（五）構(gòu)建“非正式對話機(jī)制+正式約束機(jī)制”的復(fù)合模式，創(chuàng)新中蒙關(guān)系的機(jī)制化路徑

目前中蒙兩國關(guān)系建設(shè)已經(jīng)形成以兩國元首會(huì)晤為引領(lǐng)，以經(jīng)貿(mào)、科技、能源、人文、旅游、安全等部長級會(huì)議為支撐，在能源、礦產(chǎn)、交通、旅游、生態(tài)、人文等數(shù)十個(gè)領(lǐng)域開展務(wù)實(shí)合作的多層次架構(gòu)。一方面，這些富有機(jī)動(dòng)性和靈活性的國家間機(jī)制多屬于非正式對話機(jī)制，在促進(jìn)國家間合作方面有著獨(dú)特的優(yōu)勢，如在推動(dòng)中蒙兩國經(jīng)貿(mào)往來、能源合作、交通運(yùn)輸和旅游開發(fā)等方面已經(jīng)取得了一定成果。并且，這些非正式國際機(jī)制大多都不具有國際法的地位，軟法的特性使得中蒙兩國政府在某些時(shí)候可以避免正式的有形約束，不必通過本國立法的煩瑣程序，更加靈活、迅速地達(dá)成合作意向。從交易成本的角度上解釋，作為理性的國際行為主體，中蒙兩國政府在外部環(huán)境和交易情境一旦發(fā)生重大轉(zhuǎn)變之時(shí)，可以選擇重新談判或以較低的成本選擇退出該國際機(jī)制?？梢哉f，這些“非正式國際機(jī)制具有正式的條約機(jī)制所無法比擬的優(yōu)勢”[32]。但另一方面，這些非正式國際機(jī)制由于沒有法律權(quán)利和義務(wù)上的約束，違約和退出成本較低，很容易造成國家間的違約和失信，不利于中蒙國家關(guān)系的高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。而那些正式國際約束機(jī)制則具有更大程度上的法律可信性，對于約束和懲罰國家間的違約和失信作用明顯。中蒙兩國關(guān)系正處在機(jī)制化建設(shè)的過程當(dāng)中，“非正式對話機(jī)制+正式約束機(jī)制”的復(fù)合模式是其中一個(gè)重要的方向。這種復(fù)合機(jī)制模式在理論和實(shí)踐上既保持了各自的獨(dú)立性，又兼顧了機(jī)制的機(jī)動(dòng)性、靈活性和可信性?？梢哉f，復(fù)合機(jī)制模式實(shí)現(xiàn)了中蒙關(guān)系機(jī)制化建設(shè)理論與實(shí)踐的統(tǒng)一，是促進(jìn)中蒙關(guān)系發(fā)展的有效手段，也是關(guān)系兩國機(jī)制創(chuàng)新能力建設(shè)的重要議題。當(dāng)前，中蒙關(guān)系隨著合作時(shí)機(jī)的成熟，既要保持非正式機(jī)制的領(lǐng)導(dǎo)人戰(zhàn)略引領(lǐng)，也要充分利用聯(lián)合國、國際貨幣基金組織、上海合作組織等正式國際組織機(jī)制的建設(shè)，將中蒙領(lǐng)導(dǎo)人所達(dá)成的政治共識轉(zhuǎn)化成具體政策承諾并加以落實(shí)。

總之，中蒙兩國機(jī)制化建設(shè)契合兩國的根本利益，矛盾或分歧難以成為兩國關(guān)系主流，雙方會(huì)以傳統(tǒng)友誼和國家利益為基礎(chǔ)條件，通過增進(jìn)了解來解決機(jī)制化建設(shè)中的問題，使之成為行之有效的合作工具。同時(shí)，我們也應(yīng)清醒認(rèn)知“一帶一路”建設(shè)的推進(jìn)和雙方對彼此關(guān)系的重新認(rèn)識與定位，機(jī)制化建設(shè)這一動(dòng)態(tài)發(fā)展過程并不能解決兩國關(guān)系中的所有問題，為此我們應(yīng)遵循其規(guī)律、認(rèn)清其意義，努力克服其局限性，使其朝著有利于兩國關(guān)系健康穩(wěn)定的方向順利發(fā)展。