福建省公路、鐵路項(xiàng)目征占用林地存在問(wèn)題及對(duì)策

賴(lài)水玲

(福建省林業(yè)科技試驗(yàn)中心，福建 龍巖 363600)

林地是林業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)的載體，在維護(hù)國(guó)土生態(tài)安全和應(yīng)對(duì)全球氣候變暖中具有特殊地位[1]。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)林地的需求不斷加大，林地供需矛盾日益突出，合理利用和保護(hù)林地意義重大。福建是我國(guó)東南沿海地區(qū)重要的生態(tài)屏障。全省林地面積926.7萬(wàn)hm2，占土地總面積的76.08%；森林面積806.7萬(wàn)hm2，森林覆蓋率66.80%，森林蓄積7.29億m3。全省共有省級(jí)以上生態(tài)公益林286.3萬(wàn)hm2，占全省林地面積的31%。鑒于福建省的土地類(lèi)型情況，在公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中不可避免要使用林地，因而對(duì)其征占用林地的情況進(jìn)行分析具有現(xiàn)實(shí)意義。

1 福建省公路、鐵路建設(shè)項(xiàng)目征占用林地情況

1.1 征占用林地面積

2016—2019年,福建省共審核公路、鐵路永久使用林地11 066.02 hm2，占總審核永久占用林地面積的30%以上，個(gè)別項(xiàng)目單次占用林地面積超過(guò)300 hm2。2016—2019年共審批建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)使用林地面積3 133.67 hm2，其中公路、鐵路配套的采石取土、棄土棄渣、攪拌站、預(yù)制場(chǎng)、施工場(chǎng)地、施工便道等項(xiàng)目臨時(shí)使用林地1 556.84 hm2，每年占比均達(dá)本年度總審批臨時(shí)使用林地面積45 %以上(表1)。

表1 2016-2019年福建省公路、鐵路建設(shè)項(xiàng)目占用林地情況

1.2 占用重點(diǎn)生態(tài)林情況

2016-2019年審核審批的公路、鐵路項(xiàng)目占用國(guó)家級(jí)、省級(jí)重點(diǎn)生態(tài)林面積中，永久用地分別為750.90 hm2、684.67 hm2、907.56 hm2、437.80 hm2；臨時(shí)用地分別為77.87hm2、140.43 hm2、78.82 hm2、87.55 hm2，均占各年度公路、鐵路項(xiàng)目永久、臨時(shí)用林面積約20%。

1.3 林地變更情況

2016—2019年，公路、鐵路項(xiàng)目永久用地林地面積變更的起數(shù)計(jì)39起。

2 主要做法和經(jīng)驗(yàn)

2.1 健全法律法規(guī)，定期開(kāi)展培訓(xùn)

按照《森林法》、《森林法實(shí)施條例》、林資發(fā)﹝2015﹞122、121號(hào)等要求，福建省結(jié)合本省實(shí)際，制定了《福建省森林條例》《福建省林地管理辦法》《福建省生態(tài)公益林條例》等，并編制《福建省林地保護(hù)利用規(guī)劃》，不斷健全林地征占用法律法規(guī)。福建省每年均開(kāi)展一次全省林地審核審批業(yè)務(wù)培訓(xùn)，宣講相關(guān)政策及法律法規(guī)，促進(jìn)地區(qū)間經(jīng)驗(yàn)交流，提高審批人員業(yè)務(wù)能力，規(guī)范和指導(dǎo)林地審核審批工作。

2.2 嚴(yán)格總量控制與定額管理

福建省每年嚴(yán)格按照國(guó)家下達(dá)的定額要求，根據(jù)各設(shè)區(qū)市實(shí)際情況分解林地定額，嚴(yán)格執(zhí)行定額管理制度，不超定額審核建設(shè)項(xiàng)目使用林地，同時(shí)加強(qiáng)省級(jí)定額調(diào)控，允許統(tǒng)籌使用省級(jí)結(jié)余定額及調(diào)劑使用省里備用定額，優(yōu)先保障重點(diǎn)項(xiàng)目和基礎(chǔ)、民生項(xiàng)目。福建省還積極爭(zhēng)取國(guó)家林業(yè)局同意開(kāi)展林地占補(bǔ)平衡試點(diǎn)，將漳州全市、永安市、尤溪縣、晉江市、德化縣、邵武市、永泰縣納入試點(diǎn)單位。此外，還加強(qiáng)了林地保有量目標(biāo)管理，督促各縣(市、區(qū))積極補(bǔ)充林地，并列入各級(jí)政府績(jī)效考核。

2.3 調(diào)整下放永久用地部分審核權(quán)限

《森林法實(shí)施條例》《福建省林地管理辦法》等對(duì)林地審核審批權(quán)限做了相關(guān)規(guī)定，為簡(jiǎn)政放權(quán)，福建省調(diào)整下放了部分永久用地審核權(quán)限，除涉及國(guó)家公園、省級(jí)及以上自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、世界自然遺產(chǎn)地等各類(lèi)自然保護(hù)地和省屬?lài)?guó)有林場(chǎng)以及基干林帶林地之外，使用林地面積0.2 hm2以上不足1 hm2的，委托設(shè)區(qū)市林業(yè)主管部門(mén)審核，使用林地面積不足0.2 hm2的，委托縣級(jí)林業(yè)主管部門(mén)審核。

2.4 優(yōu)化審批流程，壓縮審批時(shí)限

對(duì)于國(guó)家級(jí)、省級(jí)審核審批的建設(shè)項(xiàng)目，縣級(jí)林業(yè)主管部門(mén)初審?fù)夂螅瑢⒓堎|(zhì)報(bào)批材料直接報(bào)送省級(jí)林業(yè)主管部門(mén)，同時(shí)報(bào)送市級(jí)林業(yè)主管部門(mén)，實(shí)行市、省兩級(jí)同步并聯(lián)審查，進(jìn)一步壓縮審批時(shí)限。

2.5 支持控制性單體工程和配套工程先行使用林地

對(duì)于符合條件的公路、鐵路項(xiàng)目的橋梁、隧道、圍堰、導(dǎo)流(渠)洞、進(jìn)場(chǎng)道路和輸電設(shè)施等控制性單體工程和配套工程，省級(jí)林業(yè)主管部門(mén)積極支持辦理先行使用林地審核手續(xù)。

2.6 定期開(kāi)展林地項(xiàng)目監(jiān)督檢查

除國(guó)家林業(yè)局衛(wèi)片抽查及國(guó)家林業(yè)局委托福州專(zhuān)員辦開(kāi)展“回頭看”監(jiān)督檢查外，省市縣林業(yè)部門(mén)也積極開(kāi)展相關(guān)監(jiān)督檢查。一是省林業(yè)局開(kāi)展“雙隨機(jī)”抽查，一般為每年組織不少于一次的林地監(jiān)督檢查，對(duì)抽查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題要求限期整改；二是設(shè)區(qū)市和縣級(jí)林業(yè)部門(mén)按工作部署自行組織林地監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并整改林地審批監(jiān)管中的各類(lèi)問(wèn)題。

3 存在的問(wèn)題

3.1 占用敏感生態(tài)區(qū)域林地難以避免

公路、鐵路項(xiàng)目常常跨縣、跨市，占用重點(diǎn)生態(tài)林、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、風(fēng)景名勝區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線等重點(diǎn)敏感區(qū)域較常見(jiàn)，對(duì)森林生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性、生態(tài)效能等造成一定影響。

3.2 違法占用林地時(shí)有發(fā)生，查處難度大

一是用地單位依法使用林地意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)未批先占行為認(rèn)識(shí)不足，林地未經(jīng)審批就先占用；二是用地單位在公路、鐵路項(xiàng)目工可或初設(shè)階段提出用林申請(qǐng)并通過(guò)林地審核，實(shí)際施工時(shí)，發(fā)現(xiàn)原先申報(bào)的路線無(wú)法施工，出現(xiàn)少批多占、邊批邊占等情況。查處方面，一是當(dāng)?shù)卣疄榱俗岉?xiàng)目盡快落地，干預(yù)案件查處過(guò)程，對(duì)部分未批先占已達(dá)到刑事處罰標(biāo)準(zhǔn)的案件予以行政處罰，以罰代刑；二是歷史遺留的違法占用問(wèn)題，由于違法行為人、違法用途等情況不明確，加上歷年來(lái)未及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處罰，加大了案件的查處難度；三是自由裁量權(quán)空間下，多以下限從輕處罰，降低了違法成本，震懾力有限。

3.3 路線優(yōu)化設(shè)計(jì)導(dǎo)致的變更問(wèn)題較為突出

建設(shè)項(xiàng)目因設(shè)計(jì)變更等原因需要改變使用林地位置或者減少使用林地面積的，要向原審核審批機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理變更手續(xù)。不少公路、鐵路項(xiàng)目在取得林地審核同意書(shū)后，因原來(lái)的設(shè)計(jì)深度不夠，或征地有障礙、與其他路網(wǎng)或規(guī)劃的銜接不到位或不科學(xué)等原因，需要優(yōu)化設(shè)計(jì)，路線進(jìn)行變更，甚至二次變更。

3.4 審核權(quán)限高，時(shí)限相對(duì)較長(zhǎng)

《森林法實(shí)施條例》第十六條規(guī)定“占用或者征收、征用防護(hù)林林地或者特種用途林林地面積10公頃以上的，用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林林地及其采伐跡地面積35公頃以上的，其他林地面積70公頃以上的，由國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門(mén)審核”。公路、鐵路項(xiàng)目里程長(zhǎng)、占地大，不少需轉(zhuǎn)報(bào)國(guó)家林業(yè)和草原局審核。目前的做法是使用林地申請(qǐng)通過(guò)縣、市、省林業(yè)主管部門(mén)逐級(jí)上報(bào)至國(guó)家林草局，系統(tǒng)提交跟紙質(zhì)寄送同步進(jìn)行，待國(guó)家林草局審核同意后，再將林地批文寄達(dá)用地單位，歷時(shí)相對(duì)較長(zhǎng)。

3.5 臨時(shí)占用林地問(wèn)題多

公路、鐵路配套的采石取土、棄土棄渣、施工場(chǎng)地、便道等臨時(shí)占用林地，具有高挖低填、量多且分散、工期較長(zhǎng)的特點(diǎn)[2]，存在較多問(wèn)題。一是對(duì)林地破壞大、不易恢復(fù)。高挖低填，對(duì)山體造成破壞較嚴(yán)重，易造成崩塌、滑坡、溜方等，甚至造成林地不可逆轉(zhuǎn)的損毀，恢復(fù)難度大、成本高；二是臨時(shí)用地到期未辦理延期仍在使用，或者任性用地，用完就跑，不恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件或恢復(fù)不到位；三是到期恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件要求及標(biāo)準(zhǔn)不明確。按照“誰(shuí)破壞，誰(shuí)修復(fù)”的原則，用地單位應(yīng)當(dāng)在兩年的臨時(shí)占用期滿后的一年內(nèi)恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件，但具體工序要求和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)未明確。

4 對(duì)策建議

4.1 加強(qiáng)溝通協(xié)作，提前介入指導(dǎo)項(xiàng)目用地

一是用地單位應(yīng)做好項(xiàng)目前期規(guī)劃設(shè)計(jì)工作，對(duì)選址進(jìn)行多方案比選、論證，非必要的建設(shè)內(nèi)容盡量舍棄，必要的建設(shè)內(nèi)容在能達(dá)到公路、鐵路通行要求的前提下盡量縮減用地；在成本、工程量增加不大時(shí)應(yīng)優(yōu)先選擇對(duì)森林資源破壞較小的方案[3]，并主動(dòng)與林業(yè)部門(mén)對(duì)接；提高規(guī)劃設(shè)計(jì)的深度和溝通協(xié)調(diào)的廣度，減少項(xiàng)目用地變更。二是各縣(市、區(qū))可以聯(lián)合林業(yè)、自然資源、交通、規(guī)劃、水利、環(huán)保等部門(mén)成立建設(shè)用地聯(lián)合審查委員會(huì)，定期召開(kāi)公路、鐵路建設(shè)項(xiàng)目推進(jìn)會(huì)，提前介入指導(dǎo)項(xiàng)目規(guī)劃和選址，盡量繞避各類(lèi)自然保護(hù)地、生態(tài)保護(hù)紅線、重點(diǎn)生態(tài)林等敏感脆弱區(qū)域，集約節(jié)約使用林地。

4.2 嚴(yán)格違法占用林地查處

一是加大依法用林宣傳，提高群眾依法依規(guī)使用林地意識(shí)；二是執(zhí)法部門(mén)定期建立臺(tái)賬，發(fā)現(xiàn)未批先占行為及時(shí)匯報(bào)處理，案件查處責(zé)任到人；三是加大執(zhí)法力度，對(duì)于行政處罰自由裁量權(quán)優(yōu)先考慮按上限從重處罰，或制定并執(zhí)行更高的處罰金額標(biāo)準(zhǔn)，提高違法用林成本及震懾力；四是減少政府干預(yù)，依法依規(guī)查處，杜絕以罰代刑；五是建立未批先占通報(bào)長(zhǎng)效機(jī)制，定期通報(bào)未批先占現(xiàn)象嚴(yán)重的縣(市、區(qū))，對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行約談，限制其轄區(qū)內(nèi)的項(xiàng)目使用林地，并追究政府主要領(lǐng)導(dǎo)人的監(jiān)管責(zé)任。

4.3 深化“放管服”、優(yōu)化政務(wù)服務(wù)

深化“放管服”，推進(jìn)“多規(guī)合一”，開(kāi)通項(xiàng)目審批“綠色通道”，實(shí)行一個(gè)窗口辦事，進(jìn)一步簡(jiǎn)化審批手續(xù)，壓縮審批時(shí)限。同時(shí)，建議林草局將審核權(quán)限進(jìn)行下放或委托，以縮短審批時(shí)限。

4.4 加強(qiáng)臨時(shí)用地管理

一是用地單位要切實(shí)提高依法依規(guī)使用林地意識(shí)，優(yōu)化臨時(shí)用地建設(shè)地點(diǎn)及面積，施工時(shí)加強(qiáng)對(duì)山體、林地的保護(hù)；二是依法做好臨時(shí)用地的延期工作，若無(wú)法延期，則要嚴(yán)格按照恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件方案或要求恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件；三是縣(市、區(qū))林業(yè)部門(mén)加強(qiáng)林地監(jiān)督檢查，林地監(jiān)督檢查落實(shí)到位，對(duì)超期使用、到期不恢復(fù)或恢復(fù)不到位的用地單位建立臺(tái)賬，定期通過(guò)媒體進(jìn)行曝光[4]，限制其申報(bào)項(xiàng)目或其他社會(huì)行為；四是省級(jí)林業(yè)主管部門(mén)制定并出臺(tái)恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件、樹(shù)木補(bǔ)種的標(biāo)準(zhǔn)。