姚加惠

淺析應(yīng)用技術(shù)大學(xué)內(nèi)控制度構(gòu)建中存在的問題及對策

姚加惠

[廈門理工學(xué)院]

廉政風(fēng)險防控，是高校內(nèi)涵式發(fā)展和廉政勤政的重要保證。由于諸多原因，當(dāng)前應(yīng)用技術(shù)大學(xué)中存在著內(nèi)控環(huán)境不良，內(nèi)控制度不健全，內(nèi)控執(zhí)行力弱，缺乏風(fēng)險評估，信息孤立閉塞等問題，究其原因，主要是認識不到位，缺乏內(nèi)控制度的基礎(chǔ)建設(shè)。應(yīng)用技術(shù)大學(xué)內(nèi)控制度構(gòu)建是個系統(tǒng)工程，需要從理念、制度、機制等多方面入手進行整體設(shè)計與優(yōu)化，最終形成為規(guī)范的學(xué)校內(nèi)控制度體系。

應(yīng)用技術(shù)大學(xué)；內(nèi)控制度；問題；對策

高校內(nèi)部控制是高校為保證教學(xué)、科研及相關(guān)工作正常運轉(zhuǎn)，有效降低經(jīng)營中的各種風(fēng)險，提高辦學(xué)效率，促使高校實現(xiàn)規(guī)劃目標，在高校內(nèi)部管理中實行的自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評價與控制的方法、程序及措施的總稱。[1]應(yīng)用技術(shù)大學(xué)辦學(xué)宗旨是培養(yǎng)高級應(yīng)用型專門人才，需要根據(jù)其內(nèi)控制度存在的問題，采取有針對性的措施建立與不斷完善內(nèi)控制度建設(shè)。

一、應(yīng)用技術(shù)大學(xué)內(nèi)控制度構(gòu)建中存在的問題

（一）內(nèi)控制度建設(shè)環(huán)境不良，重視不夠

應(yīng)用技術(shù)大學(xué)屬于地方性高校，交往圈子比較小，層次相對較低，導(dǎo)致對內(nèi)控制度及其建設(shè)普遍存在片面性認識，尚未形成自上而下的全局性內(nèi)控意識。一些學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者和管理層還片面地認為內(nèi)控制度建設(shè)是財務(wù)和審計部門的事情，沒有意識到那是學(xué)校健康穩(wěn)步發(fā)展的重要保障。相關(guān)財務(wù)人員和審計人員也是如此，認識不足，專業(yè)水平和職業(yè)素養(yǎng)普遍偏低，內(nèi)控觀念比較淡薄。

其二，組織機構(gòu)設(shè)置欠合理。學(xué)校從?？粕癖究茣r間短，因缺乏科學(xué)論證，導(dǎo)致組織結(jié)構(gòu)較為松散，職能重復(fù)或不健全，甚至出現(xiàn)相互牽制、職責(zé)不對等現(xiàn)象。不僅如此，其內(nèi)部的二級單位也從系提升為學(xué)院，由于無先前經(jīng)驗可以遵循，隨意性較大，因人設(shè)崗現(xiàn)象時有發(fā)生，造成資源的極大浪費。

其三，職能發(fā)揮不當(dāng)。一些關(guān)鍵部門的職能發(fā)揮要么不到位，要么越位。比如，財務(wù)處還局限于專科層次時期的學(xué)校日常賬務(wù)處理服務(wù)，停留在對報賬手續(xù)的規(guī)范性與否、報賬業(yè)務(wù)的真實性與否進行審核，不能從平時工作中總結(jié)出財務(wù)管理中存在哪些風(fēng)險點并進行有效防控。簡言之，還不能系統(tǒng)參與學(xué)校重大事項的事前預(yù)測、事中控制、事后總結(jié)分析，以及從專業(yè)方面為學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層提供決策參考。

（二）內(nèi)控制度不健全，缺乏系統(tǒng)性和全局性

一是原有規(guī)章制度不夠健全。為了適應(yīng)學(xué)校升格并轉(zhuǎn)型的需要，無論是學(xué)校層面，還是二級學(xué)院，都增定了不少規(guī)章制度。但是，內(nèi)控制度與規(guī)章制度是兩個不同的概念，[2]兩者并不能劃等號，而這些規(guī)章制度零亂不堪，有的是因需隨時制定的。廈門某學(xué)院實訓(xùn)中心，除了實驗室安全規(guī)定外，沒有任何管理性規(guī)章制度，出現(xiàn)大小事情全由中心主任說了算的現(xiàn)象。

二是決策與辦事流程尚不規(guī)范。無論是校級還是二級單位，重要事項決策流程和具體辦事流程均不完善。有些涉及全校性的教學(xué)科研工作，其重要決策往往僅由具體管理部門來確定，沒能廣泛吸收相關(guān)方面的意見。例如，廈門某學(xué)校圖書館就沒有設(shè)置具有指導(dǎo)咨詢作用的專門委員會，出現(xiàn)各類圖書資料采購基本是由圖書管理人員討論決定的情況。

三是過程監(jiān)督和事后評價不到位。由于受?？茣r期管理慣性的影響，內(nèi)部有些組織機構(gòu)仍沿用當(dāng)時的設(shè)置辦法，大多數(shù)學(xué)校沒有獨立設(shè)置審計部門，而是同紀檢監(jiān)察部門合署辦公，稱為“監(jiān)察審計處”。事實上，這樣的機構(gòu)設(shè)置難以對風(fēng)險領(lǐng)域或活動過程進行有效的實質(zhì)性監(jiān)控。

四是不相容崗位沒有分離。隨著辦學(xué)規(guī)模迅速擴大，辦學(xué)層次提高，已經(jīng)不能再沿用原來那種由某個機構(gòu)或某個人兼任多職的方式，特別是有些不相容崗位沒有分離。例如，采購員與倉管員同為一人，極易導(dǎo)致不良問題發(fā)生。

（三）內(nèi)控執(zhí)行力弱，隨意性大

一是預(yù)算管理隨意性大。校內(nèi)各單位預(yù)算編制管理嚴肅性不夠，經(jīng)常出現(xiàn)二級單位報給學(xué)校的預(yù)算和本單位的實際支出不一致，往往上報得多，實際用得較少，年終剩余經(jīng)費再挪作他用。此外，教輔單位編制預(yù)算并沒有聽取服務(wù)對象的需求建議，自做決定，造成預(yù)算編制的主觀化、片面性，無法滿足業(yè)務(wù)運行的實際需要。

二是二級單位的收支管理失控。表現(xiàn)在有些二級學(xué)院有創(chuàng)收，有些學(xué)院無創(chuàng)收，而學(xué)校并沒有對二級學(xué)院收支管理進行統(tǒng)一控制，產(chǎn)生了不少漏洞。由于沒有嚴格執(zhí)行國家“收支兩條線”管理規(guī)定，導(dǎo)致有創(chuàng)收能力的二級學(xué)院并沒有把創(chuàng)收收入（如培訓(xùn)收入等）上繳學(xué)校財務(wù)處，個別教輔單位利用學(xué)校設(shè)備加工外來產(chǎn)品的收入也未納入學(xué)校收入，存在截留、挪用、公款私存或私設(shè)“小金庫”等問題。

三是資產(chǎn)管理不到位。除了少數(shù)學(xué)校設(shè)置資產(chǎn)管理部門外，不少學(xué)校至今未有此類機構(gòu)。伴隨信息化水平的提高，現(xiàn)金交易數(shù)量越來越少，資金管理方面滋生腐敗的可能性降低，但在固定資產(chǎn)管理方面，不規(guī)范現(xiàn)象則常有發(fā)生。尤其是對沒有獨立設(shè)置資產(chǎn)管理部門的學(xué)校，往往存在固定資產(chǎn)不能及時定期盤點，賬與賬、賬與實物不相符，閑置、待報廢資產(chǎn)清理不及時等，特別是低值采購品沒有嚴格辦理入庫和領(lǐng)用手續(xù)，存在嚴重的風(fēng)險隱患。

（四）內(nèi)控風(fēng)險沒評估，防范意識差

學(xué)校還要從事各種相關(guān)的經(jīng)濟活動，如投資、融資、基建、后勤、采購、資產(chǎn)管理等。然而，與自負盈虧的企業(yè)相比，由于其經(jīng)費來源主要依靠政府全額撥款，風(fēng)險意識明顯降低，尤其是缺乏專業(yè)的風(fēng)險識別、及時的風(fēng)險預(yù)警和準確的風(fēng)險評估等有效的風(fēng)險防范措施。[3]由于學(xué)校規(guī)模較小，辦學(xué)時間較短，特別是監(jiān)察與審計往往合署辦公，無法真正起到監(jiān)督作用，風(fēng)險意識薄弱。不僅如此，學(xué)校內(nèi)部有些崗位設(shè)置也不盡合理、制度建設(shè)不夠健全，尤其是校領(lǐng)導(dǎo)和管理人員不能主動地進行風(fēng)險識別、評估和管理，隨意性較大。

（五）各種信息孤立閉塞，難以有效溝通

學(xué)校很多工作還處在摸索階段，缺乏長遠的統(tǒng)籌規(guī)劃。雖校內(nèi)各種信息系統(tǒng)應(yīng)有盡有，但各信息系統(tǒng)之間沒有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準和技術(shù)要求，難以實現(xiàn)信息共享和無縫對接，形成了一個個孤立的信息圈，這些信息圈不能同步更新信息，導(dǎo)致信息使用效率低下，對學(xué)校決策參考價值不大。不僅如此，各個信息系統(tǒng)相互孤立，還容易造成賬賬不符、賬物不符、賬實不符等現(xiàn)象，為腐敗問題提供了滋生空間。

二、應(yīng)用技術(shù)大學(xué)內(nèi)控制度構(gòu)建的對策

（一）強化廉政理念，全方位營造內(nèi)控制度構(gòu)建的良好環(huán)境

理念是行動的先導(dǎo)，學(xué)校全體成員只有從思想高度上統(tǒng)一認識，方能營造出良好的環(huán)境。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)充分認識內(nèi)控制度不僅不會阻礙學(xué)校發(fā)展，反而是學(xué)校健康穩(wěn)定發(fā)展的重要保證，必須自上而下進行推動，方能行之有效。同時，還要增強全體員工的防范意識?，F(xiàn)教職員工成分較為特殊，有些是學(xué)校升格前?？茖W(xué)校時期留下來的，有些是升格后從全國甚至是國外引進來的，對構(gòu)建內(nèi)控制度的認識參差不齊。因此需要對教職員工進行思想教育，加強業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，同時還要在校內(nèi)多渠道營造廉政文化氛圍。

（二）構(gòu)建內(nèi)控制度，立體式打造縱橫交錯、點面結(jié)合的防范網(wǎng)

應(yīng)設(shè)立專門負責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)控制度構(gòu)建的主管牽頭部門，由校領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜卦帥，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理制定內(nèi)控制度，并落到實處。首先，要按照不相容崗位相分離的原則，對學(xué)校內(nèi)部組織機構(gòu)設(shè)置進行整體優(yōu)化。每個部門的設(shè)置和職責(zé)分工都應(yīng)該相互牽制，明確各自職責(zé)和權(quán)限，尤其是內(nèi)部審計工作應(yīng)該保持獨立性，即應(yīng)設(shè)置獨立的審計機構(gòu)和安排獨立的工作人員。其次，采取縱橫交錯方式立體地進行內(nèi)控制度設(shè)計。從橫向上看，應(yīng)制定囊括學(xué)校所有業(yè)務(wù)活動的各種規(guī)章制度，如預(yù)算制度、收入制度、支出制度、采購制度、資產(chǎn)制度、建設(shè)項目制度、合同制度、決策制度等，每項制度的制定都要充分考慮實際業(yè)務(wù)的具體要求。比如收入制度必須考慮到收入是否實行歸口管理，是否對票據(jù)進行審查控制，是否做到應(yīng)收盡收。從縱向上看，內(nèi)控程序和過程應(yīng)貫穿于各項重要活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋各環(huán)節(jié)之中，以達到全面制約和監(jiān)督。當(dāng)然，還需要對易于滋生腐敗的關(guān)鍵領(lǐng)域進行重點控制，例如，授權(quán)控制就要求每個員工各司其職，在自己職責(zé)范圍內(nèi)根據(jù)授權(quán)的規(guī)定辦理各項具體業(yè)務(wù)，對于未經(jīng)授權(quán)和批準的業(yè)務(wù)活動，不得越級越權(quán)，擅自經(jīng)手，盡可能做到權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)相統(tǒng)一。

（三）建立監(jiān)督機制，內(nèi)外結(jié)合創(chuàng)建穩(wěn)定長效的運行方式

首先，要完善內(nèi)部審計，設(shè)立獨立的審計部門，負責(zé)落實相關(guān)政策要求，按時上報具體業(yè)務(wù)的執(zhí)行情況，并接受監(jiān)督檢查。同時，增設(shè)由具有較高專業(yè)素養(yǎng)的人員組成的學(xué)校內(nèi)部審計委員會，對學(xué)校內(nèi)控制度實施的有效性等重大事項提供決策咨詢。其次，要強化外部監(jiān)督。積極接受財政、稅務(wù)、審計、監(jiān)察、教育等政府部門的定期和不定期檢查。同時，還要接受電臺、報紙、公眾等社會各方面監(jiān)督，將廉政風(fēng)險防范于未然。最后，要確保信息溝通。建立信息平臺，將學(xué)校全部基礎(chǔ)信息，如教師、學(xué)生、資產(chǎn)等基礎(chǔ)信息進行歸類整理，盡可能做到基礎(chǔ)信息全校共享，讓任何需要該信息的人員隨時可以自動獲取。同時，讓辦事人員可以就特殊問題在信息平臺上進行交流解決，并確保事關(guān)員工利益的相關(guān)信息在平臺上隨時公開。

[1]陳倩妮.高校內(nèi)部控制的現(xiàn)狀及措施研究[J].商,2016（34）:97.

[2]凌科宏.規(guī)章制度≠內(nèi)控制度[J].中國審計,1997（01）:46.

[3]高秀麗.高校內(nèi)控制度建設(shè)研究[J].財會學(xué)習(xí),2018（04） :182-184.

廈門市教育科學(xué)規(guī)劃重點項目“廉政建設(shè)視角下應(yīng)用技術(shù)大學(xué)內(nèi)控制度研究”（編號：1801）

（責(zé)任編輯：楊書元）