論民事公益訴訟中處分權(quán)的貫徹與限制

摘 要：民事公益訴訟有別于一般的民事訴訟，民事公益訴訟因?yàn)樯婕啊肮妗保ㄔ鹤鳛橐粋€公職部門，對當(dāng)事人的處分權(quán)進(jìn)行限制存在一定的合理性。然而民事公益訴訟仍歸屬于民事訴訟，處分權(quán)作為民事訴訟當(dāng)事人的基本權(quán)利之一，仍應(yīng)該得到重視與保護(hù)。法院在民事公益訴訟中不應(yīng)過度干預(yù)當(dāng)事人的處分權(quán)，不能破壞原告的主體地位，應(yīng)盡可能保持法院在訴訟中的中立地位，不能讓法院既做審判機(jī)關(guān)又成為憲兵或警察。

關(guān)鍵詞：公益訴訟;處分權(quán);處分權(quán)主義;職權(quán)探知

公益訴訟，指的是對損害國家社會公益的違法行為，由法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織向人民法院提起的訴訟。公益訴訟依據(jù)被訴的對象的不同可以分為民事公益訴訟和行政公益訴訟。這里我主要討論的是民事公益訴訟。為了更好地保護(hù)國家社會公共利益，我國立法機(jī)關(guān)在民事訴訟立法中規(guī)定了特定的機(jī)關(guān)和組織可以向人民法院提起公益訴訟，在新的立法中又增加了檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)某些侵害社會公共利益的違法行為也可以向人民法院提起公益訴訟。最高人民法院對審理這些民事公益訴訟案件做了相應(yīng)的司法解釋，在這些解釋中可以看出一些有別與普通民事訴訟的規(guī)定，尤其是關(guān)于當(dāng)事人處分權(quán)的規(guī)定，這些規(guī)定大大限制了當(dāng)事人的處分權(quán)，擴(kuò)大了法院的職權(quán)，那么這些規(guī)定是否合理，我們應(yīng)當(dāng)作何理解。

一、現(xiàn)行立法中關(guān)于當(dāng)事人處分權(quán)的規(guī)定

（一）普通民事訴訟中處分權(quán)的貫徹

隨著我國社會主義法制的進(jìn)步，所采用的訴訟模式也隨之發(fā)生了很大變化，由傳統(tǒng)的超職權(quán)主義訴訟模式，逐漸轉(zhuǎn)向當(dāng)事人主義訴訟模式。當(dāng)事人主義包含兩個方面的含義，一是民事訴訟的啟動，繼續(xù)依賴于當(dāng)事人;二是法院或法官裁判所依據(jù)的證據(jù)材料只能依賴于當(dāng)事人，作為法院裁判的對象的主張只能來源于當(dāng)事人，法院或法官不能在當(dāng)事人指明的證據(jù)范圍外，主動收集證據(jù)。按照大陸法系訴訟理論的一般認(rèn)識，把當(dāng)事人在民事訴訟程序的啟動、訴訟終了和訴訟對象的決定方面擁有主導(dǎo)權(quán)的原理稱為處分權(quán)主義。作為法院判斷的對象的主張受當(dāng)事人的限制，證據(jù)材料只能來源當(dāng)事人的法理則稱為辯論主義。[1]

在我國的民事訴訟過程中，當(dāng)事人的地位逐漸提高，發(fā)揮越來越重要的角色，法院在訴訟中居中裁判，當(dāng)事人的處分權(quán)得到極大的貫徹。首先，民事訴訟的啟動由當(dāng)事人決定，即民事主體在與他人發(fā)生民事糾紛時或其民事權(quán)益受到侵害時有權(quán)自己決定是否尋求司法救濟(jì)。其次，在訴訟開始后，法院的是審理范圍受當(dāng)事人提出的訴訟請求、證據(jù)的限制。且當(dāng)事人在訴訟中有權(quán)變更訴訟請求，申請撤訴，自行和解，申請調(diào)解。在判決做出后尚未生效前，當(dāng)事人有權(quán)決定是否提起上訴。在判決生效后，義務(wù)人不履行時，有權(quán)決定是否申請強(qiáng)制執(zhí)行。當(dāng)事人在判決生效的合理期限內(nèi)，有權(quán)決定是否申請?jiān)賹彽?，這些規(guī)定都充分說明了處分原則貫穿于整個民事訴訟程序。

（二）公益訴訟中當(dāng)事人處分權(quán)的限制

民事訴訟法最重要的任務(wù)是對當(dāng)事人處分的保障，限制只是一種輔助性的[2]。然而在公益訴訟中，卻大量限制當(dāng)事人的處分權(quán)，貫徹法院的職權(quán)探知主義。如《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中規(guī)定，法院在審理環(huán)境公益訴訟案件中可以主動干預(yù)原告提出的訴訟請求，只要法院認(rèn)為原告提出的訴訟請求不足以保護(hù)社會公共利益的，就可以要求其變更或增加停止侵害、恢復(fù)原狀等訴訟請求。法院認(rèn)為有必要的，就能夠主動調(diào)查收集與本案相關(guān)的證據(jù)，而對于原告在訴訟中承認(rèn)的于己不利的事實(shí)和認(rèn)可的證據(jù)，法院認(rèn)為損害公共利益的都可以不允確認(rèn)，在普通民事訴訟中對當(dāng)事人一方承認(rèn)對己不利的證據(jù)，一般就可直接適用。民事公益訴訟不同于普通民事訴訟還體現(xiàn)在民事公益訴訟中不允許被告提出反訴，且對于當(dāng)事人之間達(dá)成的調(diào)解協(xié)議或和解協(xié)議，需要對其進(jìn)行公告，公告期滿后，人民法院審查認(rèn)為調(diào)解協(xié)議或者和解協(xié)議的內(nèi)容不損害社會公共利益的，應(yīng)當(dāng)出具調(diào)解書。當(dāng)事人以達(dá)成和解協(xié)議為由申請撤訴的，不予準(zhǔn)許。上述的這些規(guī)定都可以表明，民事公益訴訟中充斥著對于當(dāng)事人處分權(quán)的限制。

（三）當(dāng)事人處分權(quán)在普通民事訴訟、公益訴訟中的差異

從以上規(guī)定，可以看出公益訴訟案件中，對當(dāng)事人訴權(quán)與法院審判權(quán)之間的關(guān)系作了與普通民事訴訟（私益訴訟）不同的安排，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1、法官可以進(jìn)行釋明，要求原告對訴訟請求進(jìn)行變更、增加;

2、法官可以對沒有提出的訴訟請求進(jìn)行判決;

3、法院可以依職權(quán)調(diào)查收集證據(jù);

4、對當(dāng)事人沒有爭議的事項(xiàng)（主要指原告的自認(rèn)，認(rèn)為損害社會公共利益的）不予確認(rèn);

5、當(dāng)事人和解權(quán)、撤訴權(quán)受限制。

其中3、4點(diǎn)與辯論主義有關(guān)，1、2、5三點(diǎn)與處分權(quán)主義有關(guān)，狹義辯論主義是當(dāng)事人主義在案件事實(shí)（包括用以證明事實(shí)的證據(jù)）層面的貫徹，廣義的辯論主義包括處分權(quán)主義，是當(dāng)事人主義在訴訟請求（實(shí)體權(quán)利主張）層面的貫徹（而所謂訴訟啟動、進(jìn)行和終結(jié)，不過是當(dāng)事人對訴訟請求處分所引發(fā)的程序上效果）。[3]從總體上來說，在公益訴訟中，特別是環(huán)境公益訴訟中，我們賦予了法院更大的職權(quán)干預(yù)，法院的審理不受當(dāng)事人請求范圍的拘束，這種職權(quán)干預(yù)構(gòu)成了對民事訴訟的基本構(gòu)造和原理的沖擊，我們不免要問，我們進(jìn)行的還是不是民事訴訟？

二、公益訴訟中對當(dāng)事人處分權(quán)限制的理由

當(dāng)然，這樣的規(guī)定也有其理由，最大的理由就是，案件性質(zhì)是公益訴訟，涉及到公益，因而要有別于一般的私益民事訴訟。在公益訴訟中，原告作為公益代表人，并非公益所有者，原告參與公益訴訟缺乏現(xiàn)實(shí)的、與己相關(guān)的利益考量，而且，如果公益與其個體私益比如名望等出現(xiàn)沖突時，理性經(jīng)濟(jì)人的自利天性可能會使其為了一己私益而采取損害公益的訴訟行為，因此需要賦予法院一定的訴訟監(jiān)管權(quán)。[4]因此支持者認(rèn)為在公益訴訟就應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法院的職權(quán)，處分權(quán)主義就要讓位于職權(quán)主義。具體的理由還有以下幾點(diǎn)：

第一，公益訴訟涉及公共利益，公共利益不是當(dāng)事人可以自由處分的。普通民事訴訟實(shí)行當(dāng)事人主義，是在私法自治的原則下以及當(dāng)事人對自己的實(shí)體權(quán)利和訴訟權(quán)利的處分權(quán)?；诠嬖V訟與私益訴訟的性質(zhì)差異，公益訴訟中大量限制當(dāng)事人的處分權(quán)，加大法院在審理中的職權(quán)。

第二，公益訴訟一般專業(yè)性較強(qiáng)，尤其是環(huán)境公益訴訟，有時原告并不具有相關(guān)的領(lǐng)域知識，在確定訴訟請求時難免出錯，[5]因而需要加強(qiáng)法院的職權(quán)，通過法官的把關(guān)來確定訴訟請求是否合理，確定審判對象，從而更好維護(hù)公共利益，同時節(jié)省司法資源。

第三，公益訴訟中原告通常并不是直接受害人，而只是公共利益的代表人，依據(jù)法律規(guī)定而提起的訴訟，與被告并不存在直接關(guān)系，因而不容許被告提出反訴。普通民事訴訟中允許被告提出反訴，允許當(dāng)事人之間通過和解、調(diào)解結(jié)案，但是在公益訴訟中同樣因?yàn)楸桓嬷皇枪怖娴拇砣?，所以原則上不應(yīng)該允許進(jìn)行和解、調(diào)解結(jié)案。和解調(diào)解結(jié)案的文書都是具有司法效力的，如果允許原被告任意合意處分，很有可能會侵犯社會公共利益。在司法解釋中也可以看出對公益訴訟和解調(diào)解做出了嚴(yán)格的程序規(guī)定，且最終的審查權(quán)在法院手中。對于撤訴的限制也是基于此原因，擔(dān)心原被告之間合謀危害社會公共利益。

第四，我國普通民事訴訟中也并非都是貫徹當(dāng)事人主義的。如涉及身份關(guān)系訴訟不適用自認(rèn)規(guī)則，離婚訴訟原則上當(dāng)事人必須到庭規(guī)定，依法解除離婚關(guān)系案件不得申請?jiān)賹彛埱蟠_認(rèn)婚姻無效案不適用調(diào)解制度等。

第五，參考國外的人事訴訟法規(guī)定。人事訴訟中的身份關(guān)系關(guān)乎社會公序良俗，應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一確定的，考慮到這一公益目的，在人事訴訟中大量貫徹法院的職權(quán)，限制當(dāng)事人的處分權(quán)。因而不少學(xué)者認(rèn)為在我國的公益訴訟中為了保護(hù)公共利益也應(yīng)該貫徹法院職權(quán)，限制當(dāng)事人的處分權(quán)，以便更好地保護(hù)社會公共利益。

三、公益訴訟中仍需貫徹處分權(quán)的理由

在普通民事訴訟中，原被告地位平等，各自為自己的利益窮盡一切合法手段爭取利益最大化，在這里貫徹處分原則能大大提高當(dāng)事人對訴訟的積極性，同時也能使判決更易于當(dāng)事人的接受，有利于社會的公平正義和諧穩(wěn)定。同樣的筆者認(rèn)為在公益訴訟中仍然要貫徹處分權(quán)主義，理由如下：

第一，允許法官對訴訟請求的釋明，會直接導(dǎo)致對處分權(quán)主義的架空，民事訴訟程序就成了法官的程序，而非當(dāng)事人的程序。釋明權(quán)的范圍一般為：如果訴訟中當(dāng)事人主張和陳述的意思不明確、不充分、不適當(dāng)時，法院有權(quán)對其進(jìn)行詢問和提醒，啟發(fā)當(dāng)事人予以澄清、補(bǔ)充、更正。[6]法官釋明權(quán)的行使是為了明確當(dāng)事人的主張或陳述，而不是更改或說左右當(dāng)事人的訴求，即使是在民事公益訴訟中，法院也不能破環(huán)當(dāng)事人的主體地位，不能決定當(dāng)事人的訴求。

第二，公益訴訟案件所要處理的問題仍然是民事權(quán)益，也就是說，訴訟中所要裁斷的公共利益在法律屬性上仍然屬于民事權(quán)益，那么意思自治的原則仍然需要貫徹，而處分權(quán)主義正是意思自治在公法上的延伸。[7]如果法官的職權(quán)過大，形成超職權(quán)主義的訴訟模式，很有可能造成借由公權(quán)來剝奪私有財(cái)產(chǎn)的可能。超職權(quán)主義在意識形態(tài)上就是對私權(quán)的否認(rèn)。

第三，要求加強(qiáng)法院職權(quán)，體現(xiàn)的是對公益訴訟人（原告）的不信任。擔(dān)心主要在于兩個方面，一是公益訴訟人會否借機(jī)敲詐被告;二是公益訴訟人會否與被告串通，通過訴訟來逃避本應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。因此，從維護(hù)公共利益的角度，防止這樣情形的發(fā)生，應(yīng)當(dāng)加大法院的職權(quán)，法院要做好公共利益的守門員。

其實(shí)這兩點(diǎn)的擔(dān)心可以歸結(jié)為一點(diǎn)，公益訴訟原告能否盡職維護(hù)公共利益，我們對這個沒有信心。筆者認(rèn)為，將這種不信任納入到審判機(jī)制中來解決的思路是錯誤的，應(yīng)當(dāng)通過審判外相應(yīng)機(jī)制的構(gòu)建來解決。首先，在我們在立法授權(quán)時，就應(yīng)當(dāng)對能否盡職進(jìn)行了充分的考慮，我們應(yīng)當(dāng)要承擔(dān)起相應(yīng)的品格風(fēng)險。如果發(fā)現(xiàn)沒有能夠盡職，特別是國家機(jī)關(guān)，那就有可能構(gòu)成失職，通過責(zé)任追究的方式來解決，而不能讓法官來做監(jiān)督。其次，如果認(rèn)為現(xiàn)在所授權(quán)的這些機(jī)關(guān)和組織不能勝任，那么我們應(yīng)當(dāng)通過立法修改，將這樣訴訟資格授予更合適的社會主體，包括公民個人;也可以借鑒國外通過私益訴訟達(dá)到維護(hù)公益的目的。

第四，對處分權(quán)限縮過度，違反程序正義，導(dǎo)致法官自己提出訴訟請求，自己判，原告可能僅僅成了一個告發(fā)者。在某種意義上也有可能造成司法代替行政，導(dǎo)致國家機(jī)關(guān)的職能混亂，也給國家行政機(jī)關(guān)怠于履職提供了由頭。

第五，境外國家人事訴訟之所以采取職權(quán)主義，是因?yàn)樯矸萆系姆申P(guān)系是在保障當(dāng)事人人權(quán)的前提下，依據(jù)訴訟程序進(jìn)行審理、裁判，但鑒于身份關(guān)系原則上不能任由當(dāng)事人處分。另外，由于判決的效力及于案外第三人的緣故，非常重視實(shí)體真實(shí)，所以廣泛適用職權(quán)探知主義，并且與身份關(guān)系事項(xiàng)有法律上利害關(guān)系的人沒有能夠參加訴訟，而本案訴訟當(dāng)事人亦非其利益代表人，故需借助法官的職權(quán)干預(yù)來避免利害關(guān)系人的合法利益，如果不進(jìn)行職權(quán)干預(yù)，身份關(guān)系也放任本案當(dāng)事人處分，則有可能對沒有賦予程序保障的利害關(guān)系人的實(shí)體利益造成損害。而我國現(xiàn)行的公益訴訟屬于一種訴訟擔(dān)當(dāng)，原告系不特定多數(shù)人的代表人，是代表這些不特定多數(shù)人來進(jìn)行訴訟的。也就是說，我們是將不特定多數(shù)人的利益（公益）交由其來維護(hù)的，公益訴訟原告對訴訟的參與就等同于不特定多數(shù)人對訴訟的參與，不存在還有案外利害關(guān)系人的問題，因而也不需要借助法官的力量來干涉案件的發(fā)展。

第六，國外在人事訴訟中限制當(dāng)事人主義，增強(qiáng)法官職權(quán)，只是限于身份關(guān)系事項(xiàng)，在涉及身份關(guān)系的訴訟請求、事實(shí)及證據(jù)主張上，法官不受當(dāng)事人主張的拘束，即當(dāng)事人的承認(rèn)不發(fā)生認(rèn)諾或者自認(rèn)的效力。其中法官關(guān)于當(dāng)事人的訴訟請求是十分謹(jǐn)慎的。日本作為第一個專門制定人事訴訟法的國家，日本人事訴訟法中強(qiáng)調(diào)的是調(diào)查官制度。[8]而德國在婚姻案件中在事實(shí)及證據(jù)即辯論主義作用的層面，法官的職權(quán)是積極的，即對于當(dāng)事人沒有提出的事實(shí)主張以及證據(jù)，法官可以進(jìn)行職權(quán)調(diào)查;而在訴訟請求的層面，法官的職權(quán)是消極的，[9]也就是說，僅限于不認(rèn)可當(dāng)事人的認(rèn)諾，而不可要求當(dāng)事人增加或者變更訴訟請求，更不可以針對當(dāng)事人沒有提出的訴訟請求進(jìn)行裁判。

四、民事公益訴訟關(guān)于限制處分權(quán)的具體適用建議

有人說，公益訴訟中在訴訟請求的層面規(guī)定法官釋明權(quán)，是職權(quán)主義衰落后的一種補(bǔ)救，是為了能召回職權(quán)主義的“亡靈”。這話當(dāng)然有點(diǎn)瘆人和偏激，但應(yīng)當(dāng)警惕超職權(quán)主義所蘊(yùn)含的公權(quán)對私權(quán)的碾軋，則不無道理。但由于公益訴訟畢竟不同于私益訴訟，通過釋明權(quán)對處分權(quán)的適當(dāng)限制，實(shí)現(xiàn)程序公正與實(shí)體公正的平衡，也有其必要性。但這樣的限制本身也應(yīng)當(dāng)是有界限的，而不是對處分權(quán)的完全否定。

首先，法官的釋明應(yīng)存在于消極意義上的，而非積極意義上的。因此，只有在原告提出的訴訟請求不明確、不適當(dāng)時，才可以進(jìn)行釋明。譬如在環(huán)境公益訴訟中，原告請求的是被告修復(fù)，法院認(rèn)為客觀上不可能由被告修復(fù)時，應(yīng)當(dāng)釋明原告變更訴訟請求，而不得未經(jīng)釋明就判決支付修復(fù)費(fèi)用。法官不應(yīng)在當(dāng)事人沒有主張時，釋明其提出新的訴訟請求。

其次，在和解與撤訴上，對于和解協(xié)議，不應(yīng)當(dāng)有所限制，也就是說，不應(yīng)當(dāng)采取和普通民事訴訟不一樣的程序處理。因?yàn)樵婢褪谴聿惶囟ǘ鄶?shù)人的利益來進(jìn)行訴訟，法律將訴訟資格賦予其時，是對其能否勝任、能否盡職經(jīng)過了充分的考量的。如果認(rèn)為需要調(diào)整，也應(yīng)當(dāng)是在立法環(huán)節(jié)進(jìn)行調(diào)整，比如將訴訟資格賦予其他更為合適的主體，而不是要法官加強(qiáng)審查。法官就是法官，你不能讓法官做憲兵，做警察。

最后，關(guān)于和解協(xié)議的公示，其目的無非是尋求社會監(jiān)督，而這一目的完全可以通過審判結(jié)果的公開來實(shí)現(xiàn)。而從另外一個意義上來說，和解協(xié)議的公示有檢察院（亦或包含法院在內(nèi)）甩鍋的嫌疑。對于法庭辯論終結(jié)后撤訴的限制（以原告訴訟請求全部實(shí)現(xiàn)為前提），其目的何在，不甚清楚。

參考文獻(xiàn)

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作者簡介：姚娟，1994年5月生，女，漢族，安徽人，現(xiàn)就讀于華東政法大學(xué) 法律學(xué)院 訴訟法專業(yè) 民事訴訟方向 研究生三年級。

（作者單位：華東政法大學(xué)，法律學(xué)院）