農(nóng)地侵權(quán)行為解析及其責任適用

陳小君

內(nèi)容摘要：我國農(nóng)地侵權(quán)頻發(fā)且占農(nóng)地糾紛相當比例。兩個前提基礎(chǔ)（把握農(nóng)地范疇的法律內(nèi)涵與外延、掌控農(nóng)地權(quán)益的結(jié)構(gòu)與邊界）和三個向度特征（侵權(quán)客體顯明的不動產(chǎn)性、侵權(quán)構(gòu)成要素考量面向的政策性、關(guān)聯(lián)農(nóng)地侵權(quán)法律關(guān)系之錯綜復雜性），是系統(tǒng)界定農(nóng)地侵權(quán)行為并闡釋其特殊性的關(guān)鍵。類型化是體系化梳理農(nóng)地侵權(quán)行為并提高司法機關(guān)應(yīng)對農(nóng)地侵權(quán)糾紛裁判質(zhì)量的有效路徑。以法律關(guān)系及其構(gòu)成中關(guān)鍵要素為標準，可將農(nóng)地侵權(quán)行為類型化為農(nóng)地民事侵權(quán)行為和農(nóng)地行政侵權(quán)行為。農(nóng)地民事侵權(quán)行為可劃分為主體加害型侵權(quán)行為、客體受損型侵權(quán)行為、違約性侵權(quán)行為;農(nóng)地行政侵權(quán)行為可劃分為因征收征用所生侵權(quán)行為、行政管理導致侵權(quán)行為、干預農(nóng)地使用權(quán)侵權(quán)行為。不同類型侵權(quán)行為，其請求權(quán)基礎(chǔ)或規(guī)范依據(jù)、歸責原則、責任形態(tài)各有不同，可初步厘清其中一二，但仍亟待理論深化、實踐梳理和立法完善。

關(guān)鍵詞：土地侵權(quán)行為 農(nóng)地侵權(quán)類型化 農(nóng)地民事侵權(quán)行為 農(nóng)地行政侵權(quán)行為 請求權(quán)基礎(chǔ) 農(nóng)地侵權(quán)裁判

中國分類號：D913文獻標識碼：A文章編號：1674-4039-（2020）02-0131-145

引言

我國國情決定了在今后相當長的一個時期內(nèi)，農(nóng)民問題依然是“三農(nóng)”問題的核心問題，農(nóng)民集體所有的土地（以下簡稱農(nóng)地）也依然是“三農(nóng)”問題的根基所在。農(nóng)地稅費改革不久，中國農(nóng)村發(fā)展研究所對當前中國農(nóng)村社會形勢進行專題調(diào)研時便注意到：農(nóng)村土地糾紛已經(jīng)取代稅費改革上升為農(nóng)民維權(quán)的最大焦點，成為影響當前農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題。〔1 〕農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學研究表明，當前我國農(nóng)村正在經(jīng)歷著以政治產(chǎn)權(quán)屬性為基礎(chǔ)的土地產(chǎn)權(quán)秩序向以經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)屬性為基礎(chǔ)的土地產(chǎn)權(quán)秩序的轉(zhuǎn)型，這種轉(zhuǎn)型帶來了農(nóng)村兩種土地產(chǎn)權(quán)屬性的并存與對壘，是當前農(nóng)村土地糾紛大規(guī)模爆發(fā)的深層次原因。〔2 〕言即在我國廣大農(nóng)村地區(qū)系列產(chǎn)權(quán)制度改革背景下，農(nóng)地糾紛是構(gòu)建符合新時代農(nóng)地產(chǎn)權(quán)秩序過程中的必經(jīng)“陣痛”。然而，在多樣態(tài)的農(nóng)地糾紛中，農(nóng)地侵權(quán)儼然已經(jīng)占了相當比例：以“宅基地”為關(guān)鍵詞進行案例檢索，〔3 〕民事糾紛中與“排除妨害”有關(guān)案件24303件，占比約10%。以“土地承包經(jīng)營權(quán)”為關(guān)鍵詞，民事糾紛中與“排除妨害”有關(guān)案件8707件。而以“集體土地”為關(guān)鍵詞，行政糾紛中與“征收”有關(guān)案件36361件，占比約16.5%。一方面，因農(nóng)村土地集體所有制為基礎(chǔ)的特殊產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和公權(quán)力對農(nóng)地資源利用過程中的監(jiān)督管理，農(nóng)地侵權(quán)糾紛的解決和損害的賠償涉及多方主體，既涉及集體經(jīng)濟組織或其暫行職能組織——村委會，還包括基層人民政府及其有關(guān)職能部門。農(nóng)民相對其他主體擁有的各種資源相對不足，必然在糾紛解決過程中處于劣勢地位。另一方面，在習近平總書記“三農(nóng)”法治觀 〔4 〕和黨的十九大確立“以人民為中心”發(fā)展理念引領(lǐng)下，以農(nóng)民利益傾斜保護為導向的糾紛解決機制需要觀念和制度上的調(diào)整和創(chuàng)新。以農(nóng)地征收為例，既需由傳統(tǒng)的“揚公抑私”向“抑公揚私”的立法理念轉(zhuǎn)變，〔5 〕又需完善征收程序以克服被征收人的參與權(quán)利無保障及救濟渠道欠暢通的制度缺陷 〔6 〕。

但理性的考察會發(fā)現(xiàn)，我們在關(guān)注農(nóng)民土地利益保護的同時，又不得不面對這樣一個事實：土地侵權(quán)問題的凸顯，在各國現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展中有其必然性。其中隱含的命題是，如何平衡同為憲法內(nèi)容的土地權(quán)利保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾與沖突？有學者指出，該命題即使在法律制度相對完善的美國也存在著長期的紛爭，并認為當前我國對土地侵權(quán)的界定和相關(guān)立法已成為迫切需要解決的問題?！? 〕近年來，我國土地管理和土地承包經(jīng)營法律法規(guī)不斷完善，《物權(quán)法》在《民法典》編纂背景下得以修繕，為農(nóng)地侵權(quán)糾紛解決提供了部分基礎(chǔ)性規(guī)范和裁判依據(jù)。但農(nóng)地侵權(quán)糾紛的特殊之處在于不能單純依靠民事侵權(quán)責任規(guī)范和行政救濟規(guī)范，同時以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為導向的各項農(nóng)地制度改革仍在試點總結(jié)之中，其中的政策回應(yīng)和利益均衡也為妥善處理農(nóng)地侵權(quán)糾紛提出了新要求。

有鑒于此，本文擬立足筆者所領(lǐng)引的課題組田野調(diào)查的農(nóng)地侵權(quán)情形，依據(jù)侵權(quán)法基本理論和立法實踐，擬圍繞農(nóng)地侵權(quán)行為全整涵義、農(nóng)地侵權(quán)行為之塑型、農(nóng)地侵權(quán)行為責任形態(tài)與適用這三個重要問題進行體系性探析，為完善農(nóng)地立法和侵權(quán)法提供較為完整的理論支撐，為裁判和處理農(nóng)地侵權(quán)糾紛探尋具體適用規(guī)范，為有效遏制農(nóng)地侵權(quán)行為提供制度完善思路，進而將該問題研究引向縱深。

一、農(nóng)地侵權(quán)行為界定之系統(tǒng)與特殊性釋義

農(nóng)地侵權(quán)行為之界定，需借助以下兩個前提基礎(chǔ)和三個向度特征：

（一）準確判定農(nóng)地侵權(quán)行為的兩個前提基礎(chǔ)

對農(nóng)地侵權(quán)行為較為系統(tǒng)地從整體上展開專門研究，源于對我國農(nóng)地侵權(quán)行為的復雜性和多樣態(tài)的認識，以及現(xiàn)行侵權(quán)法一般規(guī)定的照顧不周之考量，而導致農(nóng)地侵權(quán)行為復雜和多樣態(tài)的根源又在于侵權(quán)行為所指向的對象：農(nóng)地權(quán)益。有鑒于此，農(nóng)地侵權(quán)行為離不開對農(nóng)地權(quán)益的理解把握，而農(nóng)地的內(nèi)涵和外延亦是其前提基礎(chǔ)。唯有沿著農(nóng)地、農(nóng)地權(quán)益和農(nóng)地侵權(quán)行為這一邏輯脈絡(luò)考察，合理界定和闡釋農(nóng)地權(quán)益的邊界，方能在農(nóng)地侵權(quán)行為責任的認定上防止想當然或隨大流，以至于喪失問題目標、不能體察入微的解除癥結(jié)。

1.把握農(nóng)地范疇的法律內(nèi)涵與外延

農(nóng)地是“三農(nóng)”關(guān)系的物質(zhì)載體，也是涉農(nóng)權(quán)利和農(nóng)地侵權(quán)之債的直接或間接客體，對農(nóng)地概念內(nèi)涵和外延的把握是準確判定農(nóng)地侵權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)之一。近年來，學界基本接受并使用“農(nóng)地”這一概念，但是對其法律內(nèi)涵卻未有準確而全面的總結(jié)論述。現(xiàn)行法律法規(guī)中，明確“農(nóng)村土地”范圍者僅見于現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》第2條：“本法所稱農(nóng)村土地，是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地?！憋@然，該范圍無法涵蓋其他類型農(nóng)地。故仍有必要在法律的視域內(nèi)，通過對不同土地觀念下物理意義上的土地涵義邊界考察，再結(jié)合相關(guān)法律規(guī)定，重新把握我國農(nóng)地范疇法律內(nèi)涵及外延。

由于在自然界中，礦產(chǎn)資源、水資源存在于地表或者地下，而農(nóng)作物、樹木等植被存在于地表之上，此外，人造建筑物或在地表下或在地表上，這些存在物均具有不同的特質(zhì)，但與土地結(jié)合在一起，幾為一體。在法律上，由于存在把它們統(tǒng)統(tǒng)作為一個物來確定所有權(quán)主體和對其進行不種程度區(qū)分而分別確定所有權(quán)主體的不同做法，從而形成了不同的法律土地觀。

根據(jù)文獻層面考察，法律維度的土地觀主要有以下數(shù)列：（1）大民法中的土地觀。這是機械接受土地物理屬性的法律觀，認為屬于所有權(quán)客體的土地不僅包括存在于地表或者地下的礦產(chǎn)資源、水資源，而且包括土地上生長的莊稼、樹木等植被，即山水林田湖草礦等自然資源形態(tài)，此外，還包括土地上的無限高的空間，土地所有人可以盡其所好地修建任意高的樓房。一言以蔽之，這種法律視域內(nèi)的土地，就是地表左右環(huán)顧，地上至天空，地下至地心。（2）民法、自然資源法分立架構(gòu)下的土地觀。這種法律視域內(nèi)的土地觀，把水資源、礦產(chǎn)資源同土地區(qū)分開來，分別作為不同的所有權(quán)客體。大多數(shù)國家法律都把水資源、礦產(chǎn)資源規(guī)定為國家所有，從而與土地的所有人區(qū)分開來。（3）擬制動產(chǎn)制度與土地觀。以這種法律觀衡量，將生長著的農(nóng)作物不再歸屬于土地。（4）“附合”理論與土地觀。在此種法律語境內(nèi)考量土地，即把自然狀態(tài)土地以外的物視為土地的組成部分，如建筑物以及與土地尚未分離的出產(chǎn)物（種子自播種時起、植物自栽種時起），屬于土地的重要成分。（5）土地與建筑物分立架構(gòu)下的土地觀。這種土地觀則將建筑物作為完全獨立于土地的物，即土地與該土地上的建筑物是兩個不同的物權(quán)客體，土地可以屬于一個所有權(quán)主體，該土地上的建筑物可以屬于另一個所有權(quán)主體。（6）空間權(quán)理念與土地觀。由于在物理范圍上的土地包括地表、空中和地中三部分，在空間權(quán)理念下的土地觀，地下的空間、地上的空間都是獨立于土地的不動產(chǎn)所有權(quán)的客體?！? 〕

那么，我國現(xiàn)行法中所形成確立的土地觀如何？《憲法》第9條規(guī)定礦藏和水流只能由國家所有。對此，相關(guān)自然資源立法又進行了具體明確。如《礦產(chǎn)資源法》第3條規(guī)定：“礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務(wù)院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。地表或者地下的礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)，不因其所依附的土地所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變?！薄端ā返?條規(guī)定：“水資源屬于國家所有。水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織修建管理的水庫中的水，歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用?！庇纱丝磥恚覈F(xiàn)行法關(guān)乎地表以下的土地觀是采用了前述民法、自然資源法分立架構(gòu)下的土地觀，亦即土地涵義不包括土地中的礦產(chǎn)資源和水資源。

《物權(quán)法》第64條規(guī)定：“私人對其合法的收入、房屋、生活用品、生產(chǎn)工具、原材料等不動產(chǎn)和動產(chǎn)享有所有權(quán)?！钡?25條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)?！庇蛇@些規(guī)定，聯(lián)結(jié)土地的集體所有權(quán)或者國家所有權(quán)形態(tài)，可以看出我國地表及其地表以上的法律土地觀是采用了擬制動產(chǎn)制度和土地與建筑物分立架構(gòu)相結(jié)合的法律土地觀，亦即土地的涵義也不包括依附土地表面的農(nóng)作物、樹木等植被。

關(guān)于土地的上下空間歸屬的問題，《物權(quán)法》第136條僅針對國有土地的空間使用權(quán)進行了規(guī)定，即建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)。但對國有土地的空間所有權(quán)歸屬未作規(guī)定。對于農(nóng)地的地上、地下空間所有權(quán)歸屬，法律亦未明確，但從實踐中經(jīng)驗可以推斷，農(nóng)地的地上、地下空間所有權(quán)似乎是不依附于農(nóng)地所有權(quán)的，屬于公共空間，比如一些地下管道鋪設(shè)、地上輸電設(shè)備架設(shè)，在經(jīng)過農(nóng)地時，就支付的對價而言，僅是對應(yīng)于農(nóng)地使用權(quán)益的損失，并沒有因為利用農(nóng)地之空間而支付給農(nóng)地所有人某種對價。又比如農(nóng)村宅基地，村民在依法取得宅基地使用權(quán)時，一般只是明確界定宅基地使用面積，并不明確其及于地下空間深度、地上空間高度的權(quán)利范圍。由此進一步表明，我國土地地上空間與地下空間是獨立之客體，不依附于土地所有權(quán)，屬公共空間。

綜上分析可知，依據(jù)我國現(xiàn)行法律之土地觀，審視農(nóng)地所指，可以如此認為，物理意義上的農(nóng)地不包括農(nóng)地中水資源和礦產(chǎn)資源，也不包括農(nóng)地上建筑物、農(nóng)作物、樹木等植被，甚至不包括地上、地下空間。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)則，農(nóng)地依法定用途可分為農(nóng)用地和農(nóng)村建設(shè)用地?！锻恋毓芾矸ā返?條第3款規(guī)定：“……農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等……”2004年修正的《土地管理法》第43條曾將農(nóng)村建設(shè)用地界定為經(jīng)依法批準使用的用于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)公共設(shè)施和公益事業(yè)的農(nóng)民集體所有的土地，2019年新修訂的現(xiàn)行《土地管理法》雖未集中表述而是在第59、60、61、62條，4條中分別規(guī)定了農(nóng)村建設(shè)用地的情形，和原《土地管理法》所定范圍一致。亦即，農(nóng)村建設(shè)用地主要分為農(nóng)村宅基地和其他非農(nóng)建設(shè)用地。

2.掌控農(nóng)地權(quán)益的結(jié)構(gòu)與邊界

權(quán)益之存在并受到侵害，是形成侵權(quán)之債的基礎(chǔ)或認定侵權(quán)責任的前提?！肚謾?quán)責任法》第2條將“權(quán)益”作為侵權(quán)法保護范圍，此種范圍的明確，采取了“概括+列舉”方式，同時第2款一“等”字使得侵權(quán)法在法益保護上呈現(xiàn)出開放的體系。〔9 〕中國民法典分則“侵權(quán)責任編”一審稿、二審稿和《民法典（草案）》則將“概括+列舉”式保護范圍改為“權(quán)益”所指代的高度概括式，有學者指出，此種概括式規(guī)定可與《民法總則》第五章關(guān)于民事權(quán)利的有關(guān)規(guī)定協(xié)調(diào)，使得侵權(quán)法可以不變應(yīng)萬變從而有效應(yīng)對新型侵權(quán)行為的出現(xiàn)?！?0 〕

但社會的發(fā)展會使人們產(chǎn)生許多新的需求，出現(xiàn)新的需要保護的利益，農(nóng)地領(lǐng)域的改革政策使得此種需求凸顯的同時，權(quán)益體系又愈加錯綜復雜。首先，從農(nóng)地權(quán)利來看，涉農(nóng)權(quán)利表現(xiàn)為以農(nóng)民集體及其成員為主體，以集體所有財產(chǎn)為客體，以集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)，派生出土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)，自留山、自留地使用權(quán)和債權(quán)性農(nóng)地使用權(quán)的權(quán)利體系?！?1 〕其次，關(guān)鍵性的農(nóng)地權(quán)利本身即隨新時代農(nóng)地改革衍生出眾多農(nóng)地權(quán)益。以農(nóng)地“三權(quán)分置”為例，官方尚未明確分離出來的土地經(jīng)營權(quán)權(quán)屬，〔12 〕《民法典（草案）》將其納入“物權(quán)編”賦予其物權(quán)屬性，但實踐儼然已經(jīng)有侵犯土地經(jīng)營權(quán)的救濟需求。〔13 〕同時宅基地“三權(quán)分置”中，必將形成以宅基地為客體的物債并存的多樣化權(quán)利利用局面，〔14 〕各種權(quán)利的屬性界定以及新生利益的權(quán)利化，仍需留待實踐檢驗和制度接納。最后，根據(jù)前文對我國農(nóng)地內(nèi)涵與外延的闡釋，農(nóng)地權(quán)利人雖然對地下空間和地上空間不享有排他性獨占權(quán)，但非農(nóng)地權(quán)利人的行為在影響到農(nóng)地權(quán)利人對地上空間與地下空間合理正當利用時，也會涉及損害農(nóng)地權(quán)利人因農(nóng)地所形成的利益問題，如地下采礦導致農(nóng)地土壤貧瘠、污染物進入農(nóng)地上空損害莊稼等。在美國，土地所有者所有土地之上空間及之下部分在一定程度上是受非法侵犯土地之訴保護的。〔15 〕當然，這與美國法中的地產(chǎn)權(quán)（estate）指的是一種抽象的土地權(quán)益而不是實物性質(zhì)的土地有很大關(guān)聯(lián)?！?6 〕

因此，在我國農(nóng)地權(quán)利體系不斷充實完善的過程中，將農(nóng)地利益引入農(nóng)地侵權(quán)行為的對象中，意味著在不能適用農(nóng)地權(quán)利的侵權(quán)法予以救濟的情況下，可以借助于對應(yīng)予以保護農(nóng)地利益的解釋，實現(xiàn)對農(nóng)民因農(nóng)地而產(chǎn)生的利益盡量充分保護。而對農(nóng)地利益范圍的把握，則需要在不斷調(diào)整變化的農(nóng)地生產(chǎn)關(guān)系背景下，借用侵權(quán)法上權(quán)益界定方法明確新生利益類別的可救濟性。

（二）闡釋農(nóng)地侵權(quán)行為的三個向度特征

對于侵權(quán)行為構(gòu)成要件，我國學界存在“四要件”和“三要件”之分，且前者為通說?！?7 〕在中國民法典分則“侵權(quán)責任編”修訂過程中，學者對于立法條文所明示之侵權(quán)行為構(gòu)成要件同樣存有紛爭。此背景下，有觀點認為，應(yīng)當區(qū)分侵權(quán)法保護客體分別規(guī)定不同構(gòu)成要件，從而更好協(xié)調(diào)權(quán)益保護與行為自由的關(guān)系。在農(nóng)地侵權(quán)行為認定上，此種觀點或有裨益。作為農(nóng)地侵權(quán)客體的土地，既是極為重要的不動產(chǎn)，又是人類生存、生活須臾不可或缺的稀缺自然資源，同時，圍繞著農(nóng)地又產(chǎn)生了多種獨立物權(quán)和附隨利益，以至于形成了土地上的“權(quán)利束”?！?8 〕在多以物權(quán)為主的農(nóng)地“權(quán)利束”中，停止侵害、排除妨礙、消除危險、返還財產(chǎn)等物權(quán)請求權(quán)之行使并不以侵權(quán)人的過錯為構(gòu)成要件。〔19 〕這一切使得農(nóng)地侵權(quán)行為與其他侵權(quán)行為有了較大差異，為此，在闡釋農(nóng)地侵權(quán)行為時，除應(yīng)當防止遺漏一般侵權(quán)行為共有特征或構(gòu)成要素外，以下方面所呈現(xiàn)的特殊性應(yīng)予關(guān)切。

1.侵權(quán)客體顯明的不動產(chǎn)性

農(nóng)地侵權(quán)中受損權(quán)益客體乃農(nóng)地或以農(nóng)地為載體之其他權(quán)益，農(nóng)地的不動產(chǎn)屬性，一方面使得農(nóng)地權(quán)利人無法避免某些農(nóng)地侵權(quán)行為的發(fā)生，且不得不承擔一定的容忍義務(wù)，因為土地所有人無法選擇自己的鄰居，如相鄰關(guān)系侵權(quán)和環(huán)境侵權(quán)。另一方面，在侵權(quán)行為認定上相較其他侵權(quán)行為（如侵害債權(quán)）對過錯的要求程度較低甚至不以過錯為要件（如不法妨礙），且在承擔方式上往往以回復不動產(chǎn)物權(quán)圓滿性為必要手段。此外，農(nóng)地作為財產(chǎn)，其使用價值具有一定特殊性，這主要表現(xiàn)在兩個方面：一是除非人為損毀，一般來說，該使用價值將具有恒久性，不像普通財產(chǎn)那樣因日久天長、腐爛變質(zhì)而喪失;二是該使用價值關(guān)涉不只是一代人而是子孫后代的生存、生活，除了農(nóng)地，還沒有哪一種財產(chǎn)具有這種特殊使用價值。認識到農(nóng)地使用價值這一特殊性，對合理確定農(nóng)地侵權(quán)損害賠償數(shù)額亦有一定意義。

2.侵權(quán)構(gòu)成要素考量面向的政策性

侵權(quán)法作為衡平個人自由與利益保護的重要法律器具，隨著現(xiàn)代社會發(fā)展，法律政策越來越強勁地滲入侵權(quán)法領(lǐng)域，這不僅表現(xiàn)在事實因果關(guān)系的認定中，當受害人無法確實證明加害行為存在時，也不能讓其單獨承擔其遭受的損害，而是要求對受害人損害進行合理分配的情形，而且也表現(xiàn)在法律因果關(guān)系引入所產(chǎn)生的排除功能，即將那些基于一定法律政策認為無須承擔責任的主體或無需由該主體承擔的損害排除在外?！?0 〕就農(nóng)地侵權(quán)行為而言，在法律上認定農(nóng)地侵權(quán)行為成立時的政策考量，意味著既要避免社會發(fā)展所發(fā)生的損害由受害方獨力承受之情形，又要避免對農(nóng)地權(quán)利過度保護而有礙社會發(fā)展之情形，亦即，需要通過農(nóng)地侵權(quán)立法來尋求社會發(fā)展和農(nóng)地權(quán)益保護之間的合理衡平。在侵權(quán)行為成立認定上，根據(jù)美國學者的觀點，以下與公共政策有關(guān)的各項原則應(yīng)予以顧及：（1）制定可有效實施的、有預見性的法律的重要性;（2）因科以侵權(quán)責任而阻礙經(jīng)濟增長的危險性;（3）防止浪費才智和其他資源的重要性;（4）對國家機構(gòu)中其他具有相等地位的機構(gòu)作出的決定予以尊重的明智做法;（5）公平地向所有受害者提供適當?shù)难a償，將責任的分攤限制在相應(yīng)的過錯內(nèi);或者讓那些自危險中受益的人承擔由此而引起的損害。〔21 〕基于農(nóng)地的不動產(chǎn)性及其特殊的使用價值，政策考量性將在多種農(nóng)地侵權(quán)情形認定上體現(xiàn)得極為突出，如工業(yè)污染侵權(quán)、地下采礦侵權(quán)、城市和道路規(guī)劃侵權(quán)等。

3.關(guān)聯(lián)農(nóng)地侵權(quán)法律關(guān)系的錯綜復雜性

毋庸置疑，圍繞著農(nóng)地產(chǎn)生了錯綜復雜的法律關(guān)系，既有農(nóng)民個體與農(nóng)村集體之間源于集體所有而產(chǎn)生的組織隸屬法律關(guān)系、基于土地承包經(jīng)營合同而產(chǎn)生的平等主體之間契約法律關(guān)系、集體成員之間因歸屬同一集體而產(chǎn)生平等社員法律關(guān)系，還有國家基于土地行政管理而產(chǎn)生的行政管理法律關(guān)系、國家基于農(nóng)地征收征用而產(chǎn)生的征收征用法律關(guān)系，還包括基于農(nóng)地所有權(quán)及承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性而產(chǎn)生的對世法律關(guān)系等。概言之，可能也還沒有哪一種財產(chǎn)會產(chǎn)生如此多而繁復的法律關(guān)系，而正是這些法律關(guān)系的存在，導致了農(nóng)地侵權(quán)行為的復雜性和多樣性。可以說，關(guān)涉農(nóng)地侵權(quán)行為，既有行為主體存在過錯而實施的侵權(quán)行為，也有行為主體不存在過錯而實施的侵權(quán)行為;既有民事侵權(quán)行為，也有行政侵權(quán)行為。過錯與無過錯并存，導致對農(nóng)地侵權(quán)行為的規(guī)制非侵權(quán)法的一般條款所能完全涵括;民事侵權(quán)行為與行政侵權(quán)行為的不同性質(zhì)，又導致單一的部門侵權(quán)法無法統(tǒng)領(lǐng)規(guī)范所有農(nóng)地侵權(quán)行為。

綜上所述，可對農(nóng)地侵權(quán)行為作出如下界定：農(nóng)地侵權(quán)行為是指行為主體由于過錯，或依侵害權(quán)利之特征及在法律特別規(guī)定不以過錯為必要，違反法定義務(wù)，以作為或不作為的方式，侵害他人農(nóng)地權(quán)益，依法應(yīng)當承擔民事責任或者行政責任等法律后果的行為。其于行為與責任承擔上表現(xiàn)出以下三方面之差異性特征：第一，農(nóng)地侵權(quán)行為人包括平等民事主體和不平等的行政主體;第二，農(nóng)地侵權(quán)行為侵犯的是農(nóng)地權(quán)益，其中農(nóng)地利益與農(nóng)地政策之調(diào)整密切相關(guān);第三，農(nóng)地侵權(quán)責任涵括民事責任和因行政行為產(chǎn)生之賠償或補償責任。

二、農(nóng)地侵權(quán)行為類型化歸納表達

（一）農(nóng)地侵權(quán)行為類型化理論與裁判意義

我國侵權(quán)行為立法模式采取了“一般條款+具體列舉”的規(guī)范分布模式，對于一般侵權(quán)行為由《侵權(quán)責任法》第6條第1款的一般條款予以規(guī)范，而特殊侵權(quán)行為（如無過錯責任、過錯推定、公平責任等）則通過具體條文予以規(guī)定。此種立法模式符合我國民事立法的傳統(tǒng)，也便于司法適用，并在中國民法典分則“侵權(quán)責任編”修訂過程中得以延續(xù)。此種立法模式吸收法國與德國侵權(quán)法立法經(jīng)驗，體現(xiàn)了后發(fā)優(yōu)勢，但于侵權(quán)責任認定的司法實踐而言仍有不足?！肚謾?quán)責任法》的“一般條款”確定了一般侵權(quán)責任構(gòu)成要件、一般侵權(quán)行為產(chǎn)生的侵權(quán)損害賠償請求權(quán)，成為一般侵權(quán)行為被侵權(quán)人的請求權(quán)基礎(chǔ)，因而在侵權(quán)責任法中具有重要價值?！?2 〕但是“一般條款”的抽象性使其無法適用法律可操作性的要求，而“具體列舉”又要求立法巨細靡遺，這便是成文法自身缺陷無法克服的，特別是與侵權(quán)法保護客體“權(quán)益”的開放性自相矛盾。在“具體列舉”無法提供確定性指引時，裁判者便訴求“一般條款”，如此，便賦予法官高度自由裁量權(quán)并寄期望于法官可以充分發(fā)揮其司法創(chuàng)造性以對任何新型案件作出符合“一般條款”之判決。〔23 〕然而，“適用這樣高深莫測、概括性極強的侵權(quán)行為法，需要高素質(zhì)的法官”?！?4 〕

在出現(xiàn)需要侵權(quán)法保護的新型利益或立法中具體列舉的侵權(quán)類型無法涵攝司法實踐中的請求權(quán)時，學者 〔25 〕和最高人民法院法官 〔26 〕達成了一致的解決方案，即以類型化的方式，對侵權(quán)責任法的一般條款進行具體化，并且此種類型化學術(shù)觀點和實踐方案已深入到人格權(quán)保護、個人信息保護、環(huán)境侵權(quán)、精神損害賠償、醫(yī)療侵權(quán)等細分領(lǐng)域。所謂類型，是指單個具有相同或類似屬性的個體（或元素）的集合，類型化則是將類型作為重要的（但不是唯一的）思維形式，遵循類型的邏輯特征，在類型基礎(chǔ)上進行判斷、推理、建構(gòu)理論體系。類型化可以在司法裁判中利用類型而非概念來描繪案件事實的特征從而找到適宜的評價標準。具體到侵權(quán)法中，借助類型化力量，可以降低法律概念適用成本，為一般條款應(yīng)用援手助力，為法律漏洞補充提供思考原點，為法律發(fā)展增強正當性說明。有學者指出，英美法系侵權(quán)法無疑是利用了類型化方法，使得法律所肯定的侵權(quán)行為類型一目了然，具有極強的可操作性，便于法官適用。同樣，《埃塞俄比亞民法典》正是在堅持《法國民法典》全面一般化規(guī)定做法的同時，又嫁接了英美法系全面類型化的做法，使其侵權(quán)行為法走上了“全面一般化規(guī)定全面列舉”的道路?！?7 〕

前文指出，鑒于農(nóng)地權(quán)益的多樣性、開放性和農(nóng)地侵權(quán)類型的復雜性，農(nóng)地侵權(quán)責任的認定同樣存在如何處理一般規(guī)定和類型列舉問題，正如前文所述，現(xiàn)行立法僅把農(nóng)地侵權(quán)作為一般財產(chǎn)侵權(quán)予以規(guī)范，因頗具一般性，不能照應(yīng)到農(nóng)地侵權(quán)行為各種各樣特殊情況，導致對有關(guān)案件處理難免有失公允。因為這種一般規(guī)定，忽視了農(nóng)地侵權(quán)行為的復雜性和多樣性，在法的適用上，對法官素質(zhì)提出了較高要求，要求法官須能深刻領(lǐng)會財產(chǎn)侵權(quán)一般規(guī)定的基本含義，熟練掌握法律適用中基本技巧和要求，而針對農(nóng)地侵權(quán)個案，在發(fā)揮高度創(chuàng)造性適用法的同時，又能堅持對一般規(guī)定的忠實遵循。即法官在財產(chǎn)侵權(quán)一般規(guī)定的指引下，對任何類型的農(nóng)地侵權(quán)行為，能夠判斷出其是否為一般規(guī)定所涵攝，確認是否存在侵權(quán)行為，應(yīng)否對損害承擔賠償責任。否則，就會出現(xiàn)拒絕適用一般規(guī)定或適用不當?shù)膯栴}。從我們實地調(diào)查的一般情況來看，基層法院法官更多是選擇了前者，即拒絕適用。對農(nóng)地侵權(quán)糾紛的當事人或以案件屬于農(nóng)地權(quán)屬爭議應(yīng)先由行政機關(guān)處理為由予以推脫，或以法無明文規(guī)定為由不予受理，卻難以從主觀維度檢討即自身對農(nóng)地侵權(quán)一般規(guī)定特殊性存在可能的表層理解，當然，客觀結(jié)論上也保持了不被所謂錯案追究的效果。

當然，將司法裁判的期望寄托于法官的自由裁量權(quán)，要求法官群體具有法學專門研究者和立法者的造法能力不切實際。為保護我國農(nóng)民的農(nóng)地權(quán)益，在維持侵權(quán)行為法中一般財產(chǎn)侵權(quán)規(guī)定以適應(yīng)社會發(fā)展變化莫測的需要的同時，為更好地發(fā)揮其應(yīng)有的預防功能和制裁功能，通過在理論上對農(nóng)地侵權(quán)行為的常見和重要情形進行全面類型化列舉歸納，再通過立法上分門別類地進行規(guī)范制度上的具體設(shè)計，為實踐中裁斷農(nóng)地侵權(quán)案件盡可能提供較為具體明確的適用規(guī)范不失為較佳選擇。

（二）農(nóng)地侵權(quán)行為的類型架構(gòu)

如何對侵權(quán)責任進行類型化，在《侵權(quán)責任法》制定之前，楊立新教授較為推崇《埃塞俄比亞民法典》中相當于故意的侵權(quán)、相當于無過錯侵權(quán)和為他人行為承擔責任的類型化模式，以歸責原則為標準對具體侵權(quán)行為進行類型化。〔28 〕此種觀點得到學者支持，其中房紹坤教授便指出，侵權(quán)責任類型化應(yīng)當以侵權(quán)責任的歸責原則為依據(jù)，區(qū)分一般侵權(quán)責任與特殊責任，對特殊責任加以類型化，而在對特殊責任進行類型化應(yīng)當明確特殊侵權(quán)責任的基本類型和基本原則，同時輔以特別法規(guī)定特殊侵權(quán)責任的具體規(guī)則?！?9 〕王利明教授同樣主張應(yīng)當在對過錯責任一般條款作出規(guī)定的基礎(chǔ)上將非適用過錯責任的案件類型化。毋容置疑，2010年生效實施的《侵權(quán)責任法》正是以歸責原則為標準對具體侵權(quán)類型進行的類型化，從實踐來看，此種針對適用特殊歸責原則和特殊責任主體進行類型化規(guī)定是有益的、成功的?！?0 〕

在農(nóng)地侵權(quán)行為的類型化上，筆者認為可以采取一種與歸責原則不同的分類標準。首先，回顧《埃塞俄比亞民法典》中侵權(quán)行為法的規(guī)定，便可發(fā)現(xiàn)其類型化的標準并沒有完全按照歸責原則來進行，在該民法典的其他部分，也規(guī)定了侵權(quán)行為的一些種類，如未查明加害人、共同侵權(quán)、人身攻擊等8種。尤需注意的是，《埃塞俄比亞民法典》具體侵權(quán)類型化能夠成功的原因，在于其在一般條款設(shè)計上吸收了《德國民法典》中“故意或過失侵害他人權(quán)利”“違反保護他人法律”“悖俗侵權(quán)”3種“小一般條款”，這樣的一般條款本身便可將大部分侵權(quán)行為涵蓋其中，再輔以以歸責原則為主要標準的類型化，自然可以增強侵權(quán)法于社會變遷的應(yīng)對性。但很顯然，從我國《侵權(quán)責任法》及《民法典》編纂“侵權(quán)責任編”的歷次版本來看，并沒有采納這種詳細一般條款的可能。如此，以歸責原則為類型化標準并對不同規(guī)則原則最大限度細化列舉的方式，在農(nóng)地侵權(quán)行為類型化上并不可取。其次，類型化作為民法方法論的重要組成部分，是通過對民法范疇進行類型化以簡化邏輯解決民法問題為導向的思維方法。但具體侵權(quán)行為種類繁雜且隨著社會發(fā)展不斷變化，即便以歸責原則為標準，仍然會陷入被動總結(jié)然后新增類型的困境。而在農(nóng)地侵權(quán)領(lǐng)域，其權(quán)益多樣且開放，侵權(quán)法律關(guān)系錯綜復雜，所涉及侵權(quán)類型既有一般侵權(quán)行為特征又有行、民交叉、糾纏且政策導向與利益傾斜保護明顯，若以歸責原則為類型化標準很難得到理想模型。至此，農(nóng)地侵權(quán)行為尚未作為獨立類型得到學界重視，其理論研究及類型化任重道遠。在對農(nóng)地侵權(quán)行為進行初步研究和類型化之時，不妨退而求更為宏觀的類型化方式和標準。鄭玉波先生曾言，“法典千條，頭緒紛繁，莫可究詰。然而一言以弊之，其所研究或所規(guī)定之對，要不外法律關(guān)系而已”。〔31 〕以法律關(guān)系及其構(gòu)成為標準，對農(nóng)地侵權(quán)行為進行初步類型化，不失為一種可行的思路，雖不能求全，但亦可在民事司法實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上于大中求實。事實上，已有學者對民事權(quán)利主體、民事權(quán)利、民事權(quán)利變動事由（民事法律事實）進行類型化研究，〔32 〕表明以法律關(guān)系及其構(gòu)成為標準對民事法律關(guān)系的剖析，具有明顯的理論與實踐價值。

綜上所述，筆者基于農(nóng)地侵權(quán)行為的復雜性和多樣性，并結(jié)合多年來團隊田野調(diào)查和農(nóng)地法治研究的經(jīng)驗，以法律關(guān)系及其構(gòu)成中的關(guān)鍵要素為標準，對農(nóng)地侵權(quán)行為類型化如下：于大類上，將農(nóng)地侵權(quán)行為分為農(nóng)地民事侵權(quán)行為和農(nóng)地行政侵權(quán)行為;于細分上，農(nóng)地民事侵權(quán)行為分為主體加害型侵權(quán)行為、客體受損型侵權(quán)行為、違約性侵權(quán)行為，農(nóng)地行政侵權(quán)行為分為因征收征用所生侵權(quán)行為、行政管理導致的侵權(quán)行為、干預農(nóng)地使用權(quán)的侵權(quán)行為。

1.農(nóng)地民事侵權(quán)行為類型定位

（1）主體加害型侵權(quán)行為

主體加害型侵權(quán)行為是指非農(nóng)地權(quán)利人未經(jīng)農(nóng)地權(quán)利人許可，故意或過失侵犯、損毀農(nóng)地或農(nóng)地權(quán)益的不法行為。這類農(nóng)地侵權(quán)行為較為復雜，依據(jù)侵權(quán)法的基本理論，按行為實施主體可區(qū)分為自己加害行為、他人加害行為（舉動）和管領(lǐng)物件所造成的損害?！?3 〕所以，農(nóng)地權(quán)益的加害主體可能是人的行為、企業(yè)的行為，也可能是物件造成的，這樣就使得歸責原則的適用較為復雜，可能有過錯情形，也可能有無過錯情形。主體加害型侵權(quán)行為的違法性，在于對農(nóng)地權(quán)益侵害的主觀過錯或農(nóng)地權(quán)益受損的客觀狀態(tài)，意即加害主體無侵權(quán)阻卻事由（如不可抗力、緊急避險等）而在客觀上導致農(nóng)地權(quán)益的受損。

這類侵權(quán)行為的被加害人可能是農(nóng)地所有權(quán)人，也可能是農(nóng)地使用權(quán)人;侵權(quán)行為指向的對象不僅僅限于農(nóng)地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)及其產(chǎn)生的利益，還應(yīng)包括宅基地使用權(quán)及農(nóng)地本身，因為有些農(nóng)地侵權(quán)行為是對農(nóng)地的損毀，而非直接侵害農(nóng)地權(quán)利，具體表現(xiàn)為不經(jīng)權(quán)利人許可，強行侵占經(jīng)營權(quán)利人的農(nóng)地，強行在權(quán)利人農(nóng)地上建房、建廠、挖窯、取土、取沙、放水、污染 〔34 〕以及故意或過失損毀宅基地等損毀農(nóng)地的行為。

（2）客體受損型侵權(quán)行為

客體受損型侵權(quán)行為，是指侵權(quán)行為人通過排放污、毒、害、放射性等有害物質(zhì)以及采礦和挖煤等污染、損毀農(nóng)地，使得農(nóng)地喪失或降低功用的不法行為。這類侵權(quán)行為的加害主體一般是企業(yè)，而非是自然人;被加害人可能是一個自然人、一個企業(yè)，也可能以群體（包括自然人和企業(yè)）的形式表現(xiàn)出來;侵權(quán)行為直接作用的對象是農(nóng)地，是通過對農(nóng)地的污染、損毀而殃及人的健康、生存、生活、農(nóng)地權(quán)利的行使或企業(yè)的正常經(jīng)營?！?5 〕一般而言，這類侵權(quán)行為的違法性不在于其行為是否違反了國家有關(guān)環(huán)境保護等法律、法規(guī)，而在于其行為侵害了農(nóng)地權(quán)益，正如學者在談到排污行為的違法性時所言：“排污行為可能符合行政法規(guī)、規(guī)章等設(shè)定的標準，在行政法上難以認定其違法。但是，其污染環(huán)境致人損害，所侵害的是受到侵權(quán)責任法保護的權(quán)利，因而具有違法性。” 〔36 〕這類侵權(quán)行為的成立應(yīng)適用過錯推定原則，除非加害人能證明存在法定的免責事由，如損害的發(fā)生是受害人自己故意行為造成的。

需要明確的是，有一類農(nóng)地侵權(quán)，從外在特征上看是對農(nóng)地物權(quán)的直接侵害，構(gòu)成了妨害物權(quán)或者可能妨害物權(quán)，權(quán)利人得以主張停止侵害、排除妨礙、消除危險，于請求權(quán)上構(gòu)成物權(quán)請求權(quán)和侵權(quán)請求權(quán)上的競合。但是我們將其歸于主體加害型而非客體受損型。其緣由在于，客體受損型侵權(quán)行為強調(diào)農(nóng)地功用的喪失和降低，而主體加害型侵權(quán)行為著眼于農(nóng)地權(quán)益的受損，意即前者直接以農(nóng)地為侵權(quán)對象，后者則多是以農(nóng)地為載體的多樣農(nóng)地權(quán)益。同時，停止侵害、排除妨礙、消除危險并不以過錯存在為必要，此種分類也使得客體受損型的侵權(quán)行為在歸責原則上可保持過錯推定原則之普適性。

（3）違約性侵權(quán)行為

違約性農(nóng)地侵權(quán)行為是土地承包經(jīng)營合同、土地經(jīng)營權(quán)合同、宅基地租賃合同等合同的當事人違反合同約定，損害當事人基于先前合同所產(chǎn)生的權(quán)益的不法行為。這類侵權(quán)行為以當事人之間存在土地承包經(jīng)營合同、土地經(jīng)營權(quán)合同、宅基地租賃合同等為前提，由于我國農(nóng)地普遍實行了承包經(jīng)營，并且現(xiàn)行農(nóng)地/宅基地“三權(quán)分置”正在全國范圍內(nèi)大力推廣，因而該類違約性農(nóng)地侵權(quán)行為具有較為明顯的普遍性和常態(tài)性。從主體來看，加害主體與被加害主體都是合同的當事人;從加害行為具體表現(xiàn)樣態(tài)看，主要包括合同未滿，就隨意解除、變更合同;合同期屆滿，用益物權(quán)人拒不退還農(nóng)地、宅基地;不按合同的約定履行合同等侵權(quán)情形，加害行為可能是作為，也可能是不作為。這類農(nóng)地侵權(quán)行為的加害行為主體一般都具有過錯，特別是具有故意的主觀心態(tài)，所以在歸責原則適用上應(yīng)是過錯責任原則;由于這類農(nóng)地侵權(quán)行為的各種侵權(quán)情形，都是以違反合同約定為表征，所以行為均具有違法性，且這種違法行為侵害的對象是因合同所產(chǎn)生的權(quán)益，對農(nóng)地本身沒有造成損毀。此外，這類侵權(quán)行為與違約行為具有重合性。

實踐中村委會濫用職權(quán)，對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)隨意收回、撤銷、調(diào)整，對期限尚未屆滿的農(nóng)地承包合同隨意單方變更、解除的侵權(quán)行為，也應(yīng)歸入違約性農(nóng)地侵權(quán)行為。因為依照現(xiàn)行法律，就該合同而言，村委會作為農(nóng)地所有權(quán)的代理人與農(nóng)戶應(yīng)被視為平等的民事主體。此外，隨著民法總則深入實施和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的推進，村委會應(yīng)逐漸喪失其原有的全方位全要素代行集體經(jīng)濟組織職權(quán)的角色，代之其他形式的（股份）合作制主體，此類主體在與其他主體簽訂農(nóng)地合同后侵害農(nóng)地權(quán)益的，應(yīng)當承擔農(nóng)地侵權(quán)責任。

2.農(nóng)地行政侵權(quán)行為類型定位

（1）因征收、征用所生侵權(quán)行為

農(nóng)地征收、征用中侵權(quán)行為是指征收權(quán)人或征用權(quán)人不法或不當行使征收權(quán)、征用權(quán)侵害農(nóng)地權(quán)益的行為。在德國行政法中，這類侵權(quán)行為被稱為“準征收侵害”。〔37 〕在我國，這類農(nóng)地侵權(quán)行為的加害主體具有復合性，其中，國家會是間接抽象的加害主體，各級人民政府及農(nóng)地行政主管部門則會成為直接具體的加害主體，特殊情況下村委會也會成為加害主體，例如，違背法定公示程序、截留或濫用補償款等。被加害主體具有特定性，主要包括農(nóng)地所有權(quán)人、農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)人。此外，有學者認為，被征收、征用的農(nóng)地相鄰人也有時會成為被加害人，因為土地被征時，對相鄰土地也會產(chǎn)生影響，使相鄰土地不能按照原來正常的目的使用，給相鄰人造成損害。〔38 〕此類侵權(quán)行為指向的直接對象主要是農(nóng)地權(quán)益而非農(nóng)地。引起侵權(quán)的征收、征用行為的違法性在實質(zhì)上表現(xiàn)為對法律規(guī)范（實質(zhì)或程序）的違反以及對權(quán)利、利益的侵害，〔39 〕在形式上，多體現(xiàn)為背離公共利益的宗旨、未遵守法定程序、未給予合理補償?shù)惹樾?。從加害主體的主觀心態(tài)看，均有過錯，所以應(yīng)適用過錯歸責原則。

（2）行政管理導致的侵權(quán)行為

農(nóng)地行政管理中的侵權(quán)行為，既包括一般的行政管理導致的侵權(quán)行為，也包括涉農(nóng)行政管理導致的侵權(quán)行為。前者如不動產(chǎn)登記管理、行政執(zhí)法等過程中致使農(nóng)地權(quán)益客觀受損，后者如專司農(nóng)地行政管理的人員在其管理過程中濫用職權(quán)、玩忽職守等侵害農(nóng)地權(quán)益的行為。這類侵權(quán)行為主體也具復合性，（農(nóng)地）行政主管部門會是直接具體加害主體，國家會成為間接抽象加害主體。被加害主體也具有特定性，主要包括農(nóng)地所有權(quán)人、用益物權(quán)人、部分農(nóng)地債權(quán)所有人。加害行為指向的直接對象是權(quán)利人的農(nóng)地權(quán)益，而非農(nóng)地，行為違法性主要表現(xiàn)為農(nóng)地行政主管部門工作人員濫用職權(quán)之行為違反了農(nóng)地行政管理法律規(guī)定。從加害主體的主觀心態(tài)看，既有故意情形，也有過失情形。

（3）干預農(nóng)地使用權(quán)的侵權(quán)行為

干預農(nóng)地使用權(quán)的侵權(quán)行為主要指加害主體濫用行政管理權(quán)力，侵犯農(nóng)地自由權(quán)的不法行為。這類侵權(quán)行為的加害主體可能是村委會，也可能是縣鄉(xiāng)基層政府;被加害主體可能是農(nóng)地所有權(quán)主體，即村集體，也可能是其他農(nóng)地用益物權(quán)人。此類侵權(quán)行為指向的對象是所有權(quán)自由或用益物權(quán)自由。該類侵權(quán)行為多以行政命令等抽象形式為表征，所以其違法性表現(xiàn)為加害主體濫用職權(quán);在主觀心態(tài)上具有故意，應(yīng)適用過錯歸責原則。

三、農(nóng)地侵權(quán)行為責任形態(tài)及其適用

（一）農(nóng)地民事侵權(quán)責任形態(tài)規(guī)范適用讀解

農(nóng)地民事侵權(quán)責任認定因侵權(quán)行為類型不同所涉及規(guī)范各異，既有物權(quán)規(guī)范和侵權(quán)規(guī)范的交叉，又有公私規(guī)范的互動，而在責任形態(tài)上更因規(guī)范選擇略有差異。在實踐運用上，既取決于當事人請求權(quán)基礎(chǔ)的選擇，又需要于司法政策上對規(guī)范路徑作出合理限定。

1.承擔主體加害型侵權(quán)行為責任之規(guī)范及其適用

因主體加害型侵權(quán)行為表現(xiàn)為不法侵害人對農(nóng)地權(quán)益的侵害，可以《侵權(quán)責任法》第2條的一般條款作為請求權(quán)基礎(chǔ)，在責任承擔形態(tài)上歸口于《侵權(quán)責任法》所確定的形態(tài)體系。但因農(nóng)地權(quán)益多為物權(quán)，且我國日益構(gòu)建較為完備的涉農(nóng)物權(quán)法律體系，眾多主體加害型農(nóng)地侵權(quán)行為所侵害之權(quán)益可以在單行法中找到獨立請求權(quán)基礎(chǔ)和明確的責任承擔形態(tài)。

首先，《物權(quán)法》中規(guī)定的物權(quán)請求權(quán)體系。該體系在中國民法典（草案）分則之“物權(quán)編”基本得到延續(xù)。但如何協(xié)調(diào)“物權(quán)編”中的物權(quán)請求權(quán)和“債權(quán)編”中的債權(quán)請求權(quán)，則需逐條縷析：現(xiàn)行《物權(quán)法》第33條規(guī)定的物權(quán)確認請求權(quán)乃物權(quán)請求權(quán)特有，不存在與侵權(quán)請求權(quán)競合問題，第34條規(guī)定的返還請求權(quán)和第35條規(guī)定的排除妨礙、請求危險請求權(quán)，在單純侵害物權(quán)的情況下，會存在競合問題，由受害人二選其一;而對于第36條規(guī)定的修理、重作、更換、恢復原狀請求權(quán)和第37條規(guī)定的損害賠償請求權(quán)，并非物權(quán)請求權(quán)且和《民法總則》第179條重合。有學者指出，第36、37兩條乃指示性條文，提示權(quán)利人可依據(jù)《侵權(quán)責任法》保護物權(quán)，故該兩條的責任承擔形態(tài)應(yīng)適用《侵權(quán)責任法》?！?0 〕其次，農(nóng)地單行法或其他法律法規(guī)中明確的侵權(quán)類型和責任承擔形態(tài)。新修訂的《農(nóng)村土地承包法》在第四章“爭議的解決和法律責任”中，第56條明確“任何組織和個人侵害土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的，應(yīng)當承擔民事責任”，其后第57條、第61條、第62條均有直接的侵權(quán)責任承擔內(nèi)容。對于農(nóng)地單行法或有關(guān)農(nóng)地的法律法規(guī)中，明確規(guī)定了某類侵權(quán)行為及其責任承擔形態(tài)的，司法中宜直接參照適用。而僅明確侵權(quán)行為或責任承擔形態(tài)的，則適用《侵權(quán)責任法》即未來“侵權(quán)編”中的有關(guān)規(guī)定予以填補。最后，其他法律尚未規(guī)定的農(nóng)地權(quán)益請求權(quán)基礎(chǔ)。此類權(quán)益或是隨著我國農(nóng)地改革而產(chǎn)生、但其物權(quán)性質(zhì)尚未明確的權(quán)益（如土地經(jīng)營權(quán)、宅基地資格權(quán)等），或是法律尚未規(guī)定但因以農(nóng)地為載體的其他類型權(quán)益。此類權(quán)益受到侵害，可依據(jù)《侵權(quán)責任法》中的一般條款作為請求權(quán)基礎(chǔ)，根據(jù)受害權(quán)益類別和救濟目的選擇具體的侵權(quán)責任形態(tài)。

2.承擔客體受損型侵權(quán)行為責任之規(guī)范及其適用

對于因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，《環(huán)境保護法》第64條規(guī)定，適用《侵權(quán)責任法》的有關(guān)規(guī)定承擔侵權(quán)責任，而其他尚未達到污染環(huán)境或破壞生態(tài)的程度，但對農(nóng)地價值造成破壞的不法行為，同樣適用《侵權(quán)責任法》有關(guān)規(guī)定。在責任形態(tài)上，未來“侵權(quán)責任編”應(yīng)該除了“損害賠償”一章作了部分細化外，主要的侵權(quán)責任形態(tài)歸口于“總則編”第179條所明確的“承擔民事責任的主要方式”，具體形態(tài)則以對權(quán)益之救濟之必要而定。

需要注意的是，基于這類農(nóng)地侵權(quán)行為毀損的不僅僅是農(nóng)地直接經(jīng)濟損失，即農(nóng)地附著物的價值，而且往往損毀了農(nóng)地本身價值，所以在適用責任方式時，既要考慮對農(nóng)地直接經(jīng)濟損失的救濟，也不能忽視對農(nóng)地本身的救濟。就對農(nóng)地本身的救濟方式考量，適用停止損害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀責任方式常常比賠償損失的責任方式更為有效，意義更大。在基于政策考量，不得已而適用賠償損失的責任承擔方式時，應(yīng)對這兩種價值損失都予以賠償，才不失公平?！?1 〕目前此類型農(nóng)地侵權(quán)案件，在司法實踐中，受害人往往只追求農(nóng)地直接的經(jīng)濟損失，而忽視了對農(nóng)地本身損害的追償?！?2 〕這種狀況應(yīng)予以改變。

在客體受損型農(nóng)地侵權(quán)責任的承擔形態(tài)中，修復生態(tài)環(huán)境責任頗具探討價值。我國立法中并未有針對環(huán)境損害的修復責任規(guī)則，有學者指出實踐中借助民法中恢復原狀來實現(xiàn)環(huán)境損害的修復性救濟，并對恢復原狀內(nèi)涵進行了拓展，逐漸形成了基于生態(tài)整體而非局部、動態(tài)而非靜態(tài)、多元價值而非單一目標、遵循自然規(guī)律的獨立環(huán)境修復責任?！?3 〕《民法總則》起草過程中，曾將“修復生態(tài)環(huán)境”作為一種民事責任承擔方式，與傳統(tǒng)的“恢復原狀”并列，但最終被刪除，此種舉動，不無對民法典能夠在多大范圍和程度上回應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護需求的猶豫?！?4 〕但是，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳早在2015年便印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》（中辦發(fā)〔2015〕57號），開展了“探索建立生態(tài)環(huán)境損害的修復和賠償制度”的試點，并于2017年再次發(fā)布新的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（2017），對于修復生態(tài)環(huán)境責任承擔的實現(xiàn)具有重要意義。作為司法回應(yīng)，最高人民法院于2019年發(fā)布《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（法釋〔2019〕8號），將“修復生態(tài)環(huán)境”規(guī)定為承擔生態(tài)環(huán)境損害的民事責任之一，這是一個長足的進步。從耕地保護、農(nóng)民核心利益保護和損害完全填補的角度來說，修復生態(tài)環(huán)境責任在客體受損型農(nóng)地侵權(quán)責任承擔中具有重要地位，但同時也有賴于我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的完善和司法實踐中更有操作性的統(tǒng)一規(guī)則之明確。

3.承擔違約性侵權(quán)行為責任之規(guī)范及其適用

因土地承包經(jīng)營權(quán)的獲得主要以土地承包經(jīng)營合同為方式，故而承擔違約性農(nóng)地侵權(quán)行為目前主要集中在土地承包領(lǐng)域，但隨著農(nóng)地和宅基地“三權(quán)分置”法政策推進，土地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)也有了以合同形式設(shè)立和獲得的可能，未來違約性農(nóng)地侵權(quán)行為亦會隨之增加，而對土地承包經(jīng)營權(quán)侵權(quán)糾紛的研究和規(guī)則總結(jié)對其他類型的違約性農(nóng)地侵權(quán)糾紛的司法適用大有裨益。

違約性農(nóng)地侵權(quán)責任認定的關(guān)鍵問題是在違約責任競合和與主體加害型農(nóng)地侵權(quán)行為的區(qū)分上。以土地承包經(jīng)營權(quán)侵權(quán)為例，《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）（法釋〔2005〕6號）第1條明確了承包合同糾紛和承包經(jīng)營權(quán)侵權(quán)糾紛并存，當侵權(quán)行為人同時是土地承包合同發(fā)包方時，根據(jù)法理，承包方有權(quán)選擇追究違約責任還是侵權(quán)責任，但是《解釋》第6條明確了“因發(fā)包方違法收回、調(diào)整承包地，或者因發(fā)包方收回承包方棄耕、撂荒的承包地產(chǎn)生的糾紛”可適用返還承包地、返還承包地并賠償損失、請求受益方補償其在承包地上的合理投入的責任承擔形態(tài)，同樣《解釋》第12條第2款明確在發(fā)包方阻礙承包方依法流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)時，承包方可請求排除妨礙、賠償損失。因此，對于法律或司法解釋已有明確規(guī)定責任承擔形態(tài)時，宜從其規(guī)定;若無規(guī)定，可由被侵權(quán)人選擇救濟路徑和責任承擔形態(tài)。在與主體加害型農(nóng)地侵權(quán)行為的區(qū)分上，以土地承包權(quán)侵權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)侵權(quán)為例，根據(jù)《解釋》第1條第6、7兩款，土地承包權(quán)糾紛并不屬于法院受理范圍，〔45 〕但近年來司法實踐和研究表明，對土地承包權(quán)糾紛的民事訴訟救濟渠道日益增多，〔46 〕而此類糾紛與土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛難以分辨。有學者從侵權(quán)形態(tài)、救濟方式、責任方式對其作了詳細對比，〔47 〕表明隨著實踐總結(jié)和理論研究深入，違約性農(nóng)地侵權(quán)和主體加害型農(nóng)地侵權(quán)的區(qū)分可行，但問題頗多，尤其是在“三權(quán)分置”后土地承包權(quán)、宅基地資格權(quán)的明確和落實后，對司法機關(guān)來說如何有效區(qū)分不同類型的侵權(quán)責任和救濟路徑仍是難題。

（二）農(nóng)地行政侵權(quán)行為責任形態(tài)規(guī)范適用讀解

1.一般規(guī)則

農(nóng)地行政侵權(quán)責任的承擔具有實體上公私交融特征?！睹穹ㄍ▌t》第121條明確“國家機關(guān)或者國家機關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)中，侵犯公民、法人的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當承擔民事責任”，同時《國家賠償法》第2條也明確，“國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利”。行政法學界與實務(wù)界一致認為，《民法通則》第121條規(guī)定的行政侵權(quán)乃民事侵權(quán)中的特殊侵權(quán)行為，由《民法通則》調(diào)整，〔48 〕此點也與《國家賠償法》中僅規(guī)定了行政賠償和刑事賠償一致。但問題是，《民法總則》并未延續(xù)《民法通則》第121條單獨規(guī)定“職務(wù)侵權(quán)”的做法。如此，“職務(wù)侵權(quán)”便歸口于《侵權(quán)責任法》即未來“侵權(quán)責任編”，作為一種未列出的具體侵權(quán)類型，參照適用侵權(quán)責任認定的一般規(guī)定。

但是，在行政侵權(quán)責任實現(xiàn)的訴訟程序選擇上，卻存在行政訴訟和民事訴訟競合的可能。對于單純的民事侵權(quán)或行政侵權(quán)，可分別通過民事訴訟和行政訴訟解決，但是對于行政民事混合侵權(quán) 〔49 〕案件，立法和司法解釋層面尚未作出明確規(guī)定，有行政法學者指出，應(yīng)當以是否需要對行政行為違法性作出認定為標準，采取分案處理為原則、并案處理為例外的訴訟程序選擇?！?0 〕若涉及行政行為違法性認定，應(yīng)采取由受害人先行提起行政訴訟、確定行政行為違法性后一并解決行政賠償后再提起民事訴訟的方案;若不涉及行政行為違法性認定，則可由受害人提起行政賠償訴訟的同時提起民事賠償訴訟。

同時，對于法律法規(guī)或司法解釋已經(jīng)明確訴訟形式和責任形態(tài)的農(nóng)地行政侵權(quán)行為，當從其規(guī)定。如農(nóng)地征收糾紛法律明確采用行政訴訟的方式予以救濟，如《國家賠償法》第4條明確違法征收征用財產(chǎn)的，應(yīng)當進行行政賠償;《行政訴訟法》第12條將對征收、征用決定及其補償決定不服的納入受案范圍;《土地管理法》第79條進一步細化了無權(quán)批準征收、使用土地的單位或者個人非法批準占用土地，或者違反法律規(guī)定的程序批準占用、征收土地的行政責任;最高人民法院于2019年發(fā)布的《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17號）第2條將土地、房屋等征收征用補償協(xié)議明確納入行政訴訟范圍。而對于其他類型的農(nóng)地行政侵權(quán)行為，當隨著立法和司法解釋的逐步完善，明確其救濟路徑和責任承擔形態(tài)，以為基層司法機關(guān)提供更加明確的指引，進而充分保障涉農(nóng)主體的合法權(quán)益。

2.征收、征用中侵權(quán)行為責任適用

對于因違法征收、征用而引起的行政侵權(quán)行為，法律規(guī)定以行政訴訟救濟為路徑，相關(guān)規(guī)范較為完善。目前關(guān)于征用研究相比征收少，鑒于兩者在實體和程序上具有高度相似性，征收制度有關(guān)規(guī)定和標準可適以征用制度。一般來說，因違法征收、征用導致的農(nóng)地行政侵權(quán)行為因侵權(quán)類型不同責任形態(tài)也不盡相同：因超出“公共利益”范疇和未遵循法定程序而導致的侵權(quán)行為，其責任形態(tài)包括撤銷土地征收征用行為、停止侵害其土地權(quán)益、有權(quán)益損害的，可向征收征用人請求賠償損失;未給予合理補償?shù)那謾?quán)之征收征用，其責任形態(tài)以請求合理補償為當。

關(guān)于損害賠償和補償范圍，理論上應(yīng)是農(nóng)地違法征收、征用造成的直接損失，包括被征收、征用期間未能耕作、使用而導致經(jīng)濟收入的減少、農(nóng)地因恢復原狀而支付的費用。對于受害人精神損害賠償是否也應(yīng)納入賠償范圍，學界不無爭議，我國有學者建議，從保護農(nóng)民的土地權(quán)益、避免或減少土地征收侵權(quán)案件的發(fā)生的角度出發(fā)，有必要將精神損害納入賠償范圍，〔51 〕若在征收征用過程中，根據(jù)《國家賠償法》第35條，出現(xiàn)該法第3條中的情形，致使受害人人身損害或死亡……導致精神損害的，應(yīng)當在侵權(quán)行為影響的范圍內(nèi)，為受害人消除影響，恢復名譽，賠禮道歉;造成嚴重后果的，應(yīng)當支付相應(yīng)的精神損害撫慰金。至于是否需要給予懲罰性賠償，學界同樣有從促進國家機關(guān)及其工作人員依法辦事、防止新一輪侵權(quán)發(fā)生角度主張支持的觀點?！?2 〕

3.農(nóng)地行政管理中侵權(quán)行為責任適用

行政主體行使（農(nóng)地）行政管理職責過程中侵犯相對人民事權(quán)益的土地管理法律責任，具有行政和民事雙重屬性，立法和學界多關(guān)注行政責任的落實，故民事責任的承擔主要借助行政程序在確認行政違法基礎(chǔ)上對民事權(quán)益進行救濟，如《行政訴訟法》第12條第7款將行政機關(guān)侵犯農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的行為納入受案范圍。由于農(nóng)地行政管理中侵權(quán)行為主要是農(nóng)地行政管理人員濫用職權(quán)侵犯農(nóng)地權(quán)利行為，所以侵權(quán)責任承擔方式主要有撤銷行政行為、賠償因此造成的損失。需要注意的是，近年來對土地行政管理共同責任的強調(diào)，〔53 〕使得農(nóng)地行政管理侵權(quán)行為的責任主體和責任承擔更為復雜。所謂共同責任，是指有關(guān)職能部門（縣級土地管理部門與有關(guān)職能部門）和基層政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府），共同承擔土地管理職責。如此，除了人民政府，法院、檢察、公安、監(jiān)察等機關(guān)都將參與到土地行政管理的過程中?！?4 〕在此過程，便會出現(xiàn)某一行政行為由多個行政主體作出，在尋求救濟時便需要結(jié)合《行政復議法》《行政訴訟法》中有關(guān)復議/訴訟對象確定的規(guī)則確定責任主體;而在民事權(quán)益賠償?shù)倪^程中，則將存在多個責任主體承擔連帶責任的空間。由此加大了糾紛處理的復雜程度，適用法律應(yīng)尤為明晰具體責任主體之具體責任。

4.干預農(nóng)地使用權(quán)侵權(quán)行為責任適用

干預農(nóng)地使用權(quán)的行政侵權(quán)行為，大多是以行政命令形式作出，但是長期以來我國行政救濟中并不支持以抽象行政行為為對象的行政復議和行政訴訟。直到2014年修訂的《行政訴訟法》第53條明確：“公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進行審查”，其中所言“規(guī)范性文件”，學界稱其為“行政規(guī)范性文件”，即行政主體在職權(quán)范圍內(nèi)發(fā)布的規(guī)章以下的抽象性文件，此類文件多是行政主體為實施法律或執(zhí)行政策所制定之“紅頭文件”?！?5 〕如此，便為干預農(nóng)地使用權(quán)的侵權(quán)行為救濟提供了制度路徑，即在出現(xiàn)農(nóng)地權(quán)益受損而提起訴訟時，一并提起對所涉行政規(guī)范性文件的審查。因為違法行為同時既有具體行為又有抽象行為，于責任承擔方式上便包括撤銷具體行政行為和賠償因此造成的損失。對于不合法的行政規(guī)范性文件，根據(jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》第64條，人民法院可不將其作為認定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機關(guān)提出處理建議。

結(jié)語

從中國廣大農(nóng)村地區(qū)的社會和司法實踐來看，農(nóng)地侵權(quán)行為頗具關(guān)注價值，其中諸多事項，譬如農(nóng)地侵權(quán)行為的特殊內(nèi)涵和事實構(gòu)成、以利益均衡保護為目標的司法裁判規(guī)則完善等，亦值得反思。在近年來農(nóng)地法律修改尤其是《民法典》編纂背景下，學界關(guān)于農(nóng)地法律問題研究多著眼于宏觀法律制度完善和改革政策的法律意蘊與制度供給，而對農(nóng)地侵權(quán)行為這一特殊侵權(quán)行為研究卻鮮有涉及。

筆者基于團隊多年來對農(nóng)地糾紛的實證觀察和逐漸體悟，嘗試總結(jié)了農(nóng)地侵權(quán)行為的概念內(nèi)涵和法律特征，以法律關(guān)系及其構(gòu)成中的關(guān)鍵要素為標準，對農(nóng)地侵權(quán)行為進行了初步類型化。在解析農(nóng)地侵權(quán)行為責任形態(tài)及其適用時，我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)地侵權(quán)責任認定與承擔有關(guān)的規(guī)范叢生又公私交融，在制度救濟上則因侵權(quán)類型不同而路徑相異。在感嘆我國涉農(nóng)法律規(guī)范體系日趨完善的同時，頗擔憂這種公私縱橫、缺乏清晰邏輯勾連的規(guī)范體系反過來會制約農(nóng)地侵權(quán)救濟的到位、充分和有效實現(xiàn)。相信隨著“后法典”時代的來臨，民法學者將會關(guān)注到農(nóng)地領(lǐng)域更為豐富、細微而為現(xiàn)實所需的法律問題，同時在公法學者的加入和共同協(xié)作下，農(nóng)地侵權(quán)行為類型化、司法適用乃至相關(guān)立法必將獲得系統(tǒng)、深入的發(fā)展。是為拋磚引玉。

Abstract： China's agricultural land infringement is frequent and accounts for a considerable proportion of agricultural land disputes. Two premise foundations （the legal connotation and extension of the agricultural land category， the structure and boundary of agricultural land rights） and three dimensional characteristics （the object being the real property， the component factors being policy consideration， and the legal relationship involved being complicated） are the keys to systematically defining the torts of farmland and explaining their particularities. To be typified is an effective way to construct an open agricultural land tort system and improve the quality of judicial authorities in responding to agricultural land tort disputes. Taking the legal relationship and the key elements in its composition as standards， the types of torts in agricultural land can be classified into civil torts and administrative torts. The civil torts of agricultural land can be further divided into three categories： infringement of subject， tort against object， and tort arising from breach of contract. Administrative torts of agricultural land can be further divided into torts caused by acquisition， requisition and administrative. Different types of infringements have different claims or normative basis， imputation principles， and liability forms. One or two of them can be tentatively clarified， but the theory and practice need to be further refined.

Key words：? Land torts; farmland torts typified;civil tort of farmland; administrative tort of farmland;claim basis;farmland torts adjudication