宋志紅

內(nèi)容摘要：由于新修訂的《農(nóng)村土地承包法》對(duì)土地經(jīng)營權(quán)的定性采取了“擱置”“曖昧”態(tài)度，學(xué)術(shù)界對(duì)土地經(jīng)營權(quán)之權(quán)利屬性的爭議從修法前的制度設(shè)計(jì)延續(xù)至修法后的法律解釋和適用，并出現(xiàn)了“權(quán)利屬性不明確說”“債權(quán)說”“二元定性說”“三類土地經(jīng)營權(quán)分屬不同性質(zhì)說”四種解釋結(jié)論。以目的解釋為主導(dǎo)，兼顧“內(nèi)外關(guān)系和諧”和“不與法條文義相反”的要求，新承包法中的土地經(jīng)營權(quán)首先應(yīng)區(qū)分為設(shè)定于土地承包經(jīng)營權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)和設(shè)定于土地所有權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)兩大陣營，而每一類型土地經(jīng)營權(quán)又均應(yīng)解釋為包含物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)和債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)兩種權(quán)利類型;設(shè)定于土地承包經(jīng)營權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)以5年期限為物、債劃界標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定于土地所有權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)以權(quán)利設(shè)定方式和實(shí)際權(quán)能安排為劃界標(biāo)準(zhǔn)。出租屬于債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立方式，建議引入“分置”指稱承包農(nóng)戶設(shè)立物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)的行為，同時(shí)采用“出讓”指稱發(fā)包方設(shè)立物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)的行為。

關(guān)鍵詞：土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì) 土地承包經(jīng)營權(quán) 農(nóng)村土地承包法 三權(quán)分置 物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán) 債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)

中國分類號(hào)：D913文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1674-4039-（2020）02-0146-158

引言

明晰土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)和權(quán)能，是承包地“三權(quán)分置”改革政策入法的關(guān)鍵，而土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能的明確又必須以其性質(zhì)的界定為前提。換言之，土地經(jīng)營權(quán)到底是物權(quán)還是債權(quán)。之所以這一定性如此重要，是因?yàn)槲覈?cái)產(chǎn)權(quán)利體系借鑒了德國法的物、債二分理論，以嚴(yán)格區(qū)分物權(quán)和債權(quán)為財(cái)產(chǎn)法律制度的邏輯基礎(chǔ)，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行定性是明確其權(quán)利內(nèi)容和效力的前提。也正因如此，土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)成為《農(nóng)村土地承包法》修改中的爭議焦點(diǎn)。但由于各方觀點(diǎn)分歧較大，無法達(dá)成共識(shí)，加之立法任務(wù)緊迫，2018年12月29日修訂通過的《農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱新承包法）在土地經(jīng)營權(quán)的定性上采取了“含糊”“搖擺”的態(tài)度，與之相伴的是對(duì)土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能規(guī)定的“混雜”和“游移”。這一做法不僅沒能起到立法的定分止?fàn)幾饔茫炊鵀榉傻倪m用和實(shí)施帶來了困境。追本溯源，以實(shí)現(xiàn)改革和修法初心為價(jià)值目標(biāo)，通過法律解釋技術(shù)明晰土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，彌補(bǔ)新承包法之相關(guān)條文規(guī)定存在的缺陷，對(duì)于貫徹落實(shí)承包地“三權(quán)分置”改革政策、促進(jìn)新承包法的統(tǒng)一有效實(shí)施至關(guān)重要。

一、修法后對(duì)土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的不同解釋立場

在《農(nóng)村土地承包法（修訂草案）》通過前，學(xué)術(shù)界對(duì)土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)存在債權(quán)說、〔1 〕物權(quán)化債權(quán)說或特殊債權(quán)說、〔2 〕物權(quán)說、〔3 〕可物可債說 〔4 〕四種不同的觀點(diǎn)?！? 〕新承包法通過后，對(duì)于如何在法律解釋上定性新承包法中的土地經(jīng)營權(quán)，仍然存在爭議，可以歸納為四種觀點(diǎn)：

一是權(quán)利屬性不明確說。又可以區(qū)分為擱置爭議說與性質(zhì)混亂不明說兩派觀點(diǎn)。有負(fù)責(zé)立法的有關(guān)人士認(rèn)為新承包法并沒有對(duì)土地經(jīng)營權(quán)予以明確定性，而是采取了擱置爭議的務(wù)實(shí)做法。例如，劉振偉指出：“鑒于對(duì)土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)見仁見智，這次修改農(nóng)村土地承包法，以解決實(shí)踐需要為出發(fā)點(diǎn)，只原則界定了土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利，淡化了土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)。” 〔6 〕有學(xué)者則認(rèn)為，新承包法中土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性不明確，相關(guān)條文的表述在土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利定性的邏輯上處于混亂狀態(tài)。例如，陳小君認(rèn)為，新承包法對(duì)土地經(jīng)營權(quán)內(nèi)容與性質(zhì)的條文設(shè)計(jì)存在諸多矛盾之處，“產(chǎn)生了似是而非、自說自話的難以自圓解釋的囧局”?！? 〕

二是債權(quán)說。例如，高圣平主張新承包法規(guī)定的土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)屬債權(quán)，其給出的理由可以歸納為四條：第一，在鼓勵(lì)以多種形式進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的背景下，土地利用關(guān)系在各種形式之間的穩(wěn)定性需求存在差異，無法統(tǒng)一確定其穩(wěn)定性需求，將新法規(guī)定的土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)，更符合立法原意。第二，承包方以出租（轉(zhuǎn)包）方式派生的土地經(jīng)營權(quán)自當(dāng)定性為債權(quán)，入股或者其他方式所派生的土地經(jīng)營權(quán)與出租（轉(zhuǎn)包）方式相當(dāng)，自得作同樣解釋，如此，從體系解釋視角，土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)定性為債權(quán)。第三，土地經(jīng)營權(quán)人投資改良土壤、建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬和配套設(shè)施、再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)、向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，均需取得承包農(nóng)戶的同意，債權(quán)性質(zhì)至為明顯。第四，并非所有登記在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上的不動(dòng)產(chǎn)都是物權(quán)，只有具有對(duì)抗效力的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利才可賦予其登記能力，土地經(jīng)營權(quán)的登記實(shí)際上是給予其物權(quán)化保護(hù)的技術(shù)路徑，相當(dāng)于租賃權(quán)的物權(quán)化?！? 〕

三是二元定性說。認(rèn)為新承包法上的經(jīng)營權(quán)包容了物權(quán)和債權(quán)兩種類型。例如黃薇等認(rèn)為：“經(jīng)研究，在‘三權(quán)分置改革實(shí)踐中，不同類型的土地經(jīng)營權(quán)人對(duì)于土地經(jīng)營權(quán)的需求存在差異，……法律不宜簡單規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人選擇權(quán)：當(dāng)事人希望獲得長期穩(wěn)定保障，可以就土地經(jīng)營權(quán)申請(qǐng)登記，登記后即可以對(duì)抗善意第三人;當(dāng)事人不希望獲得長期的土地經(jīng)營權(quán)的，雙方根據(jù)合同約定行使權(quán)利義務(wù)即可?！?〔9 〕并認(rèn)為“流轉(zhuǎn)期限5年以下的土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)上屬于債權(quán)”?！?0 〕對(duì)于流轉(zhuǎn)期限5年以上的土地經(jīng)營權(quán)，其未明確指明其性質(zhì)，但從其論述似乎可以推斷出其認(rèn)為屬于物權(quán)，或者登記后成為物權(quán)。再如，杜濤認(rèn)為，修改后的法律第41條“關(guān)于登記的規(guī)定，同時(shí)在法律上也是一個(gè)關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)效力的表述”?！?1 〕從該表述看，似乎也傾向于認(rèn)為登記后的土地經(jīng)營權(quán)為物權(quán)。至于未登記的土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，則未予說明。高海也認(rèn)為，“新法對(duì)土地經(jīng)營權(quán)法律性質(zhì)的理論分歧采取了折中包容的態(tài)度——有擱置債權(quán)論與用益物權(quán)論爭議之效，為債權(quán)和用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)均預(yù)留了制度空間”，“新法對(duì)土地經(jīng)營權(quán)法律性質(zhì)的二元性定位，更具適用的靈活性”?！?2 〕由此可見，二元定性說認(rèn)為新承包法上的土地經(jīng)營權(quán)存在物權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)和債權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)兩種類型。但這些觀點(diǎn)并未進(jìn)一步展開論證兩類不同性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)的劃分界限。

四是三類土地經(jīng)營權(quán)分屬不同性質(zhì)說。例如，房紹坤將新承包法上的土地經(jīng)營權(quán)區(qū)分為三種形態(tài)：一是家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)人為他人所流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán);二是家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)人用以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保的“土地經(jīng)營權(quán)”;三是以其他方式承包農(nóng)村土地所取得的“土地經(jīng)營權(quán)”。他認(rèn)為第一種土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性只能解釋為債權(quán)，第二種土地經(jīng)營權(quán)必須解釋為物權(quán)，第三種也應(yīng)屬于物權(quán)。〔13 〕與此同時(shí)，房紹坤教授主張通過民法典編纂彌補(bǔ)新承包法的缺憾，明確將土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)定性為不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)，以出租等方式產(chǎn)生的債權(quán)性農(nóng)地利用權(quán)則不屬于土地經(jīng)營權(quán)?！?4 〕但這已經(jīng)超出了新承包法之法律解釋的范疇。

二、法律解釋方法的選擇與運(yùn)用

（一）運(yùn)用法律解釋方法明確土地經(jīng)營權(quán)之性質(zhì)的必要性

土地經(jīng)營權(quán)作為回應(yīng)承包地“三權(quán)分置”改革所創(chuàng)設(shè)的一種新類型的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，立法規(guī)定的正確路徑應(yīng)當(dāng)是首先遵循我國民法財(cái)產(chǎn)法物、債二分的基本邏輯明確土地經(jīng)營權(quán)的法律屬性，在此基礎(chǔ)上才能進(jìn)一步規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立方式和權(quán)能等，如此方能確保該權(quán)利行使的內(nèi)外邏輯關(guān)系之嚴(yán)密與和諧。但遺憾的是，理論界共識(shí)的缺乏加上立法任務(wù)的緊迫性，使得新承包法徑行跳過、回避了土地經(jīng)營權(quán)的定性問題，而直接規(guī)定其設(shè)立方式和權(quán)能。

但實(shí)際上，“擱置土地經(jīng)營權(quán)定性爭議”只是一廂情愿的設(shè)想，該問題并無法被真正擱置。在立法中，立法草案在進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)的制度設(shè)計(jì)時(shí)，并無法擺脫土地經(jīng)營權(quán)定性爭議的影響，妥協(xié)折中的結(jié)果就是忽而物權(quán)，忽而債權(quán)，或者是將部分物權(quán)權(quán)能和部分債權(quán)權(quán)能全部收入囊中，從而使得該種權(quán)利之權(quán)能呈現(xiàn)出“既像物，又像債”“既不完全像物，又不完全像債”的亂象。在新承包法通過后，法律的實(shí)施適用更是無法跳過土地經(jīng)營權(quán)的定性問題?！啊荛_理論爭議，只求因應(yīng)實(shí)踐所需的立法方式，這雖然能夠產(chǎn)生一時(shí)的實(shí)用效果，但若從長遠(yuǎn)來看，隨著法條適用的逐步細(xì)化、高頻率化和廣泛化，法理爭議的大量產(chǎn)生將是不難預(yù)見的?！?〔15 〕在新承包法和其他相關(guān)法律的關(guān)系上，新承包法作為一個(gè)特別單行法，不可能窮盡地列舉規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律關(guān)系中各方當(dāng)事人之間所有的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，土地經(jīng)營權(quán)作為一種民事權(quán)利，新承包法更多地規(guī)定其作為民事權(quán)利的特殊方面，對(duì)于該種民事權(quán)利的一般性規(guī)則，尤其是其從創(chuàng)設(shè)、行使、保護(hù)到消滅各個(gè)環(huán)節(jié)中法律關(guān)系的明晰，必然需要借助民事基本制度和規(guī)則，如果土地經(jīng)營權(quán)的法律屬性不明確，在運(yùn)用民法的相關(guān)規(guī)定來補(bǔ)充新承包法的規(guī)定之不足時(shí)，就會(huì)面臨很大的困惑。例如，新承包法第47條用“融資擔(dān)保”的上位概念來替代之前草案中的“抵押”，看似完美地繞過了與“物債之爭”相伴隨的“抵押”“質(zhì)押”之爭，實(shí)則是將爭論和困境后推到了法律適用環(huán)節(jié)，因?yàn)閷?shí)踐中各方當(dāng)事人在具體開展抵押擔(dān)保時(shí)必須首先明確到底是抵押還是質(zhì)押，在此基礎(chǔ)上才能依據(jù)民法相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)和條文規(guī)定來安排權(quán)利義務(wù)關(guān)系。故此，在新承包法的有關(guān)條文規(guī)定“搖擺”“含糊”的情形下，通過法律解釋方法明確土地經(jīng)營權(quán)的法律屬性，是實(shí)施新承包法無法繞過的任務(wù)。

（二）法律解釋方法之運(yùn)用的指導(dǎo)思想

綜觀上述不同解釋觀點(diǎn)，“權(quán)利屬性不明確說”更多地停留在現(xiàn)象描述層面，不能解決問題;“債權(quán)說”“二元定性說”“三類土地經(jīng)營權(quán)分屬不同性質(zhì)說”，則各自基于不同的解釋目標(biāo)和不同的解釋方法選擇運(yùn)用而得出了不同的結(jié)論。“由于法律解釋方法的多樣性，而每一種解釋方法又有不同的詮釋，學(xué)者各持一端，致生歧異?！?〔16 〕故此，法律解釋方法的運(yùn)用至關(guān)重要。

對(duì)于法律解釋的方法，王澤鑒認(rèn)為主要有六種：法律文義、體系地位、立法史及立法資料、比較法、立法目的、“合憲”性解釋?！?7 〕梁慧星進(jìn)一步拓展歸納為文義解釋方法、體系解釋方法、法意解釋方法、擴(kuò)張解釋方法、限縮解釋方法、當(dāng)然解釋方法、目的解釋方法、合憲性解釋方法、比較法解釋方法、社會(huì)學(xué)解釋方法十種方法?！?8 〕“各種解釋方法相互之間是否具有某種位階關(guān)系，可以決定各種解釋的優(yōu)先次序，期能獲致法律解釋的客觀性”？〔19 〕

對(duì)此，目的解釋的決定性地位被絕大多數(shù)學(xué)者所認(rèn)可。所謂目的解釋方法，是指“以法律規(guī)范目的為根據(jù)，闡釋法律疑義的一種解釋方法”?！?0 〕“任意法律均有其規(guī)范意義和目的，解釋法律乃在實(shí)踐法律的意旨，因此解釋法律時(shí)必須想到：‘為何設(shè)此規(guī)定，其目的何在？” 〔21 〕對(duì)于目的解釋的優(yōu)越地位，日本學(xué)者磯村哲指出：“關(guān)于解釋基準(zhǔn)間是否有一定的順位，對(duì)此雖有否定的見解，但多數(shù)說認(rèn)為，目的論解釋有終局的優(yōu)越性，即法規(guī)語義一其論理的關(guān)聯(lián)性一其趣旨目的。” 〔22 〕梁慧星也認(rèn)為，目的解釋在法律解釋方法中居于決定性地位：“法律文義之疑義，倘不能依法律體系、立法理由或比較法之解釋予以完全澄清時(shí)，須再進(jìn)一步探求立法目的，以資闡明。法律文義之疑義，已經(jīng)體系、立法理由或比較法解釋初告澄清者，仍須依法律規(guī)范目的檢查之、確定之。由是可知，目的解釋在法律解釋方法中居于決定性地位?！?〔23 〕王澤鑒雖然不認(rèn)為各種解釋方法之間有固定不變的位階順序，但也援引德國法學(xué)家Oertmann的“立法目的之探求，乃闡明疑義之鑰匙也”來充分肯定目的解釋的重要地位?！?4 〕并在論述法律解釋方法的運(yùn)用關(guān)系時(shí)指出：“各種解釋方法具有協(xié)力的關(guān)系，乃屬一種互相支持、補(bǔ)充，彼此質(zhì)疑，闡明的論辯過程。法律文義有疑義時(shí)，得依法律體系關(guān)聯(lián)、立法資料予以澄清。有多種解釋可能性時(shí)得藉比較法的規(guī)范模式、法律之規(guī)范目的，排除或肯定某種解釋?！?〔25 〕由此可見，在通過文義解釋方法、體系解釋方法、法意解釋方法等仍然不能達(dá)致法律適用的確定性時(shí)，目的解釋具有決定性作用。

需要指出的是，盡管目的解釋具有終局的優(yōu)越性，但目的解釋的結(jié)果，也必須與其他解釋方法有呼應(yīng)性或協(xié)調(diào)性。正如王澤鑒所言：“切勿任意選擇一種解釋方法，應(yīng)作通盤性的思考檢討，始能獲致合理結(jié)果?！?〔26 〕梁慧星則提出了法律解釋的底線性要求：“所作解釋，不得完全無視法條之文義”;“無論依何種解釋方法，原則上不允許作出反于法條文義的解釋結(jié)論。” 〔27 〕

反觀對(duì)土地經(jīng)營權(quán)之定性的法律解釋，應(yīng)當(dāng)如何運(yùn)用法律解釋方法呢？從上述學(xué)者的爭議觀點(diǎn)可以看出，文義解釋和體系解釋方法均無法解決土地經(jīng)營權(quán)的定性問題。法意解釋方法也不能解決該困境，因?yàn)閺挠嘘P(guān)立法者的闡釋也可以得知，立法者在立法時(shí)對(duì)此問題也沒有清晰的答案，而是采取了回避態(tài)度。在此種情形下，有必要借助于目的解釋方法。結(jié)合上述法律解釋方法論，在對(duì)新承包法上的土地經(jīng)營權(quán)的法律屬性予以法律解釋時(shí)，筆者提出如下三種指導(dǎo)思想：

第一，以目的解釋為主導(dǎo)。在文義解釋、體系解釋和法意解釋均無法解決土地經(jīng)營權(quán)定性疑義的情形下，應(yīng)當(dāng)采用目的解釋方法。這意味著，對(duì)土地經(jīng)營權(quán)之法律屬性予以解釋的結(jié)論，應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》修改的目的。由于此次《農(nóng)村土地承包法》修改的最主要的任務(wù)就是落實(shí)中央部署的承包地“三權(quán)分置”改革，這也意味著，對(duì)土地經(jīng)營權(quán)之權(quán)利屬性的法律解釋，需要服務(wù)于承包地“三權(quán)分置”改革目的的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于承包地“三權(quán)分置”改革的目的，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2014年11月20日聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，以及2016年10月30日聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》等文件均有充分論述，農(nóng)業(yè)部部長韓長賦進(jìn)一步將其概括為：在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有、堅(jiān)持家庭承包基本經(jīng)營制度和保護(hù)農(nóng)戶土地承包權(quán)益的基礎(chǔ)上，通過農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的進(jìn)一步細(xì)分和重新配置，促進(jìn)承包地向規(guī)模經(jīng)營主體的流轉(zhuǎn)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營?！?8 〕筆者認(rèn)為，從產(chǎn)權(quán)配置角度看，承包地“三權(quán)分置”改革的核心目標(biāo)，是通過“放活土地經(jīng)營權(quán)”來促進(jìn)承包地的流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營。具體到法律制度的設(shè)計(jì)，可以進(jìn)一步細(xì)化為兩方面目標(biāo)：一是盡可能豐富承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包地的法律途徑，順應(yīng)不同主體多樣化的流轉(zhuǎn)需求，使流轉(zhuǎn)交易更便利，盡量減少其流轉(zhuǎn)承包地的法律障礙;二是使經(jīng)營者權(quán)利更充分，其得以用土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保，其權(quán)利更加穩(wěn)定和有保障，從而鼓勵(lì)其放心投資并擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模?！?9 〕

第二，內(nèi)外關(guān)系和諧。將基于目的解釋得出的結(jié)論回用至相關(guān)法律條文中時(shí)，應(yīng)當(dāng)具有體系和諧性，這既能促進(jìn)新承包法內(nèi)部各條文之間關(guān)系的和諧，避免內(nèi)部沖突;又能與民法的其他基本制度和諧相處，不至于破壞民法的制度體系或者讓土地經(jīng)營權(quán)成為民事財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一個(gè)“另類”。

第三，不得反于法條文義。目的解釋雖然可以不拘泥于法律條文用語的通常文義，但應(yīng)遵守“不與通常文義相反”的底線。這意味著，運(yùn)用目的解釋時(shí)也必須以法條的文字表述為依據(jù)，可以對(duì)文字的字面含義予以擴(kuò)張解釋或限縮解釋，但不能完全無視文字的表述得出截然相反的解釋結(jié)論。這是通過法律解釋手段彌補(bǔ)立法缺陷與通過修法方法為之的重大不同之處。

三、目的解釋主導(dǎo)下的土地經(jīng)營權(quán)再定性

按照新承包法的規(guī)定，依據(jù)產(chǎn)生途徑之不同，土地經(jīng)營權(quán)可以區(qū)分為兩大類型：一是規(guī)定于新承包法第二章的基于家庭承包設(shè)定于土地承包經(jīng)營權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán);二是規(guī)定于新承包法第三章的基于其他方式承包設(shè)定于土地所有權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)。新承包法對(duì)兩類土地經(jīng)營權(quán)采用了分章分別規(guī)定的形式，由于兩類土地經(jīng)營權(quán)在產(chǎn)生途徑、設(shè)定主體、適用土地范圍、交易方式等方面均存在較大差別，在分析其權(quán)利屬性時(shí)實(shí)有分開探討之必要。

（一）設(shè)定于土地承包經(jīng)營權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)

1.設(shè)定于土地承包經(jīng)營權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)的特征

依據(jù)新承包法第36條、第37條和第44條的規(guī)定，基于家庭承包設(shè)定于土地承包經(jīng)營權(quán)上的土地經(jīng)營權(quán)（以下簡稱承包農(nóng)戶設(shè)定的土地經(jīng)營權(quán)），是指第三人通過出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他流轉(zhuǎn)方式從享有土地承包經(jīng)營權(quán)的承包農(nóng)戶處取得的，在一定期限內(nèi)依法和依約占有承包地開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并獲取收益的權(quán)利。

此類土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)定主體，是作為流出方的承包農(nóng)戶和作為流入方的土地經(jīng)營者;設(shè)定的形式為雙方簽訂流轉(zhuǎn)合同;設(shè)定方式包括出租、轉(zhuǎn)包、入股或者其他方式，除不超過一年的短期代耕外，均需采取書面形式。作為流入方的土地經(jīng)營者的身份沒有限制，但如果受讓方為工商企業(yè)等社會(huì)資本的，政府需要對(duì)其進(jìn)行資格審查，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。

對(duì)于此類土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，新承包法明確列舉的有如下幾項(xiàng)：①占有使用收益權(quán)能（第37條），是指土地經(jīng)營者依法依約占有使用承包地的權(quán)能，在承包地上自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并獲取收益的權(quán)能;②登記能力和對(duì)抗權(quán)能（第41條），是指流轉(zhuǎn)期限為5年以上的土地經(jīng)營權(quán)可以登記，未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人;③投資改良和建造農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施并獲取投資補(bǔ)償?shù)臋?quán)能（第43條），是指經(jīng)承包方同意后，土地經(jīng)營者可以投資改良土壤，建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬、配套設(shè)施，并對(duì)其投資獲得合理補(bǔ)償;④再流轉(zhuǎn)權(quán)能（第46條），是指經(jīng)承包方同意后，土地經(jīng)營者可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，再流轉(zhuǎn)方式未予明確;⑤融資擔(dān)保權(quán)能（第47條），是指經(jīng)承包方同意后，土地經(jīng)營者可以用土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，融資擔(dān)保方式未明確;⑥侵害救濟(jì)權(quán)能，是指任何組織和個(gè)人侵害土地經(jīng)營權(quán)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任（第56條）;國家機(jī)關(guān)及其工作人員利用職權(quán)侵害土地經(jīng)營權(quán)的，也應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任（第65條）。

于承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的情形，承包農(nóng)戶與發(fā)包方的承包關(guān)系不變，承包地上呈現(xiàn)出“發(fā)包方享有土地所有權(quán)——承包農(nóng)戶享有土地承包經(jīng)營權(quán)——經(jīng)營者享有土地經(jīng)營權(quán)”的“三權(quán)分置”權(quán)利結(jié)構(gòu)。

此外，設(shè)定于土地承包經(jīng)營權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)，通常是由承包農(nóng)戶為他人設(shè)定，但為了融資擔(dān)保之目的，承包農(nóng)戶也可以為自己設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)。新承包法第47條規(guī)定，承包方可以自行用承包地的土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。這意味著承包方為了融資擔(dān)保，可以為自己設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)。因?yàn)閺姆申P(guān)系看，承包方自行用土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的過程實(shí)則內(nèi)涵了承包方先行為自己設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)的過程，然后承包方再用該土地經(jīng)營權(quán)作為融資擔(dān)保的標(biāo)的。這是因?yàn)椋谝騼攤荒苄枰幹玫盅何飼r(shí)，處置的對(duì)象是土地經(jīng)營權(quán)而非土地承包經(jīng)營權(quán)。這也意味著，在承包農(nóng)戶用土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保時(shí)，必須先明確其用于抵押的土地經(jīng)營權(quán)的期限，否則將給抵押物處置時(shí)所指向的土地經(jīng)營權(quán)的年限范圍的確定帶來困難。有學(xué)者認(rèn)為，承包農(nóng)戶設(shè)定擔(dān)保的標(biāo)的仍然是土地承包經(jīng)營權(quán)，并不是土地經(jīng)營權(quán)，但土地承包經(jīng)營權(quán)上之抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，抵押權(quán)人僅得以土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)價(jià)款優(yōu)先受償，不得以土地承包經(jīng)營權(quán)變價(jià)受償?！?0 〕筆者認(rèn)為，此種解釋在邏輯上存在兩個(gè)問題：第一，導(dǎo)致抵押標(biāo)的與抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)的處置標(biāo)的不一致，那么到底哪一個(gè)是真正的抵押物？筆者認(rèn)為，按照抵押權(quán)理論，應(yīng)當(dāng)以抵押權(quán)強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)時(shí)被處置的標(biāo)的為真正的抵押物。第二，如果抵押標(biāo)的是土地承包經(jīng)營權(quán)，但抵押權(quán)強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)時(shí)被處置的標(biāo)的是土地經(jīng)營權(quán)，面臨的現(xiàn)實(shí)問題是，處置多少年的土地經(jīng)營權(quán)？是否導(dǎo)致承包農(nóng)戶剩余承包期內(nèi)的土地經(jīng)營權(quán)一次性被強(qiáng)制處置？如果是此種做法，反倒限制了承包農(nóng)戶抵押時(shí)的選擇自由，因?yàn)樵诔邪r(nóng)戶用土地經(jīng)營權(quán)抵押的路徑下，其可以結(jié)合自身情況選擇設(shè)定一定期限的土地經(jīng)營權(quán)用于抵押。故此，筆者認(rèn)為，無論是基于新承包法第47條的文義解釋，還是基于法理分析，承包農(nóng)戶用于融資擔(dān)保的標(biāo)的均是土地經(jīng)營權(quán)而非土地承包經(jīng)營權(quán)。此種承包農(nóng)戶為自己設(shè)定的土地經(jīng)營權(quán)與為第三人設(shè)定的土地經(jīng)營權(quán)的不同之處在于，在融資擔(dān)保的過程中，此種權(quán)利的派生是抽象的法律名義上的派生，土地經(jīng)營權(quán)的擁有主體仍然是承包農(nóng)戶，金融機(jī)構(gòu)只是享有以土地經(jīng)營權(quán)為標(biāo)的的擔(dān)保物權(quán)，在該擔(dān)保物權(quán)因債務(wù)清償完畢而消滅時(shí)，承包方為自己設(shè)定的土地經(jīng)營權(quán)也回復(fù)至承包農(nóng)戶。

無論是承包方為第三人設(shè)定的土地經(jīng)營權(quán)，還是承包方出于融資擔(dān)保之需要為自己設(shè)定的土地經(jīng)營權(quán)，雖然擁有主體不同，但兩者在權(quán)利內(nèi)容和權(quán)利性質(zhì)上并無不同。

2.設(shè)定于土地承包經(jīng)營權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)

對(duì)于設(shè)定于土地承包經(jīng)營權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，如果局限于文義解釋視角，從新承包法的規(guī)定來看，無論是將該類土地經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)，還是定性為債權(quán)，都能找到法條上的支撐依據(jù)，這恰好體現(xiàn)了立法者在擱置土地經(jīng)營權(quán)定性爭議之時(shí)在對(duì)待土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能強(qiáng)弱上的游移態(tài)度：既想讓土地經(jīng)營者得到穩(wěn)定的權(quán)利保障和預(yù)期，又想讓承包農(nóng)戶保留對(duì)承包地的較強(qiáng)的控制力，從而使得一部分條文設(shè)計(jì)成為佐證土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性的元素，另外一部分條文設(shè)計(jì)又成為佐證土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)屬性的元素。

具體而言，新承包法中佐證土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)屬性的條文為：第36條將出租規(guī)定為土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)定方式之一，第43條規(guī)定改良投資需承包方同意，第46條規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)須承包方同意，以及第47條規(guī)定融資擔(dān)保須承包方同意。這些規(guī)定弱化了土地經(jīng)營權(quán)的獨(dú)立性，使之在權(quán)能上表現(xiàn)出很強(qiáng)的債權(quán)屬性。主張債權(quán)說的學(xué)者對(duì)此探討頗多，不予贅述。

與此同時(shí)，新承包法中的另外一些條文規(guī)定又賦予了土地經(jīng)營權(quán)一些物權(quán)獨(dú)有的權(quán)能，已有研究成果尚缺乏系統(tǒng)深入論證，展開如下：①第41條賦予流轉(zhuǎn)期限5年以上的土地經(jīng)營權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記能力，此處的登記顯然不是行政管理意義上的登記，而是具有物權(quán)變動(dòng)和公示效力的不動(dòng)產(chǎn)登記。②不容忽視的是，第41條同時(shí)賦予了5年以上的土地經(jīng)營權(quán)普遍性的對(duì)抗第三人的效力，登記與否只是影響對(duì)抗效力的強(qiáng)弱和范圍，并不能理解為不登記就不具備對(duì)抗效力。因?yàn)橐罁?jù)該條“未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人”的表述，可以推理出如下結(jié)論：登記后的土地經(jīng)營權(quán)具備面向任何第三人（包括善意第三人）的對(duì)抗效力;但即便不登記，也同樣具備對(duì)抗一般性第三人和惡意第三人的效力，并非不具備對(duì)抗效力。有立法者也持類似觀點(diǎn)，認(rèn)為“流轉(zhuǎn)期限5年以上的未登記的土地經(jīng)營權(quán)能夠?qū)箰阂獾谌?，即可以?duì)抗知情第三人?！?〔31 〕筆者認(rèn)為這是對(duì)第41條后段之含義正常而中肯的理解。簡言之，5年以上的土地經(jīng)營權(quán)，無論登記與否，均具備對(duì)抗效力，只是對(duì)抗范圍有所不同而已。③新承包法第56條和第65條使得土地經(jīng)營權(quán)成為了侵權(quán)責(zé)任法保護(hù)的客體。第56條規(guī)定：“任何組織和個(gè)人侵害土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。”這一規(guī)定實(shí)則是將土地經(jīng)營權(quán)當(dāng)作與土地承包經(jīng)營權(quán)一樣的絕對(duì)權(quán)予以保護(hù)，讓其成為侵權(quán)責(zé)任法保護(hù)的客體。由于我國侵權(quán)責(zé)任法保護(hù)的客體僅包括絕對(duì)權(quán)，債權(quán)不是侵權(quán)責(zé)任法保護(hù)的客體，這一規(guī)定實(shí)際上是賦予了土地經(jīng)營權(quán)絕對(duì)權(quán)地位和排斥任意第三人侵害的排他效力。第65條規(guī)定的國家機(jī)關(guān)及其工作人員利用職權(quán)侵害土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任的規(guī)定，實(shí)際上也是賦予了土地經(jīng)營者獨(dú)立的訴權(quán)。可見，新承包法同時(shí)賦予了土地經(jīng)營權(quán)（或者說部分土地經(jīng)營權(quán)）不動(dòng)產(chǎn)登記能力、對(duì)抗效力、排他效力和獨(dú)立訴權(quán)，并將其納入了侵權(quán)責(zé)任方保護(hù)等范圍。這使得土地經(jīng)營權(quán)又具備了典型的物權(quán)特征。

在此種情形下，要從法律解釋和適用上為土地經(jīng)營權(quán)定性，就會(huì)面臨三種選擇：一是將家庭承包下的所有土地經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一定性為一種超級(jí)債權(quán)，類似上述物權(quán)化債權(quán)的觀點(diǎn);二是將家庭承包下的所有土地經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一定性為一種權(quán)利被弱化（限制）的物權(quán);三是視具體情形將部分土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)，將部分土地經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)。

如前所述，基于目的解釋，對(duì)土地經(jīng)營權(quán)的定性，應(yīng)當(dāng)有利于實(shí)現(xiàn)承包地“三權(quán)分置”改革的目標(biāo)，能使承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包地的途徑更加豐富，使土地經(jīng)營者可以獲得更加充分和穩(wěn)定的土地經(jīng)營權(quán)?；谠摿⒎康闹畬?shí)現(xiàn)，遵循上文提出的“內(nèi)外體系和諧”以及“不與法律用語的通常文義相反”的底線要求，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)選擇上述第三種路徑，將新承包法中設(shè)定于土地承包經(jīng)營權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)解釋為一個(gè)集合性權(quán)利概念，其包含物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)和債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)兩種類型的權(quán)利。只有如此，方能既實(shí)現(xiàn)立法目的，又能解決新承包法在解釋適用上面臨的諸多模糊和窘境。不難看出，這一解釋結(jié)論與前文所述的“二元定性說”的觀點(diǎn)相契合。但上述持“二元定性說”的學(xué)者只是表達(dá)了結(jié)論性觀點(diǎn)，并未深入展開論述，其不足之處有三：一是未能深入闡述其得出該解釋結(jié)論的路徑和理由;二是未能進(jìn)一步清晰闡述物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)和債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)的劃界標(biāo)準(zhǔn);三是未能將該解釋結(jié)論回用至相關(guān)法律條文中檢驗(yàn)其結(jié)論的合理性和體系和諧性?；诖?，筆者展開分析如下：

第一，為了使承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包地的途徑更加豐富，承包地流轉(zhuǎn)的權(quán)利體系設(shè)置必須采用“物權(quán)—債權(quán)并行”的二元格局，物權(quán)途徑和債權(quán)途徑缺一不可。這是因?yàn)椋餀?quán)與債權(quán)作為兩種不同類型的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，功能不同、各有長短，“物、債并行”的流轉(zhuǎn)權(quán)利體系設(shè)計(jì)，使得當(dāng)事人既可以依照法律規(guī)定設(shè)定類型和內(nèi)容均為法定的土地用益物權(quán)，又可以通過租賃等債權(quán)行為靈活約定土地權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以此應(yīng)對(duì)多種多樣的實(shí)踐需求。這既是我國現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系內(nèi)在法律邏輯的基本要求，也是回應(yīng)實(shí)踐中多樣化流轉(zhuǎn)需求之必須?！?2 〕在修法之前，筆者主張將土地經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)，同時(shí)保留出租方式，并將出租方式設(shè)定的權(quán)利命名為土地租賃權(quán)?！?3 〕但遺憾的是，新承包法并沒有采用此種分類規(guī)定的思路，而是將“出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式”一體規(guī)定為流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的方式。有學(xué)者據(jù)此認(rèn)為，“入股或者其他方式”所派生的土地經(jīng)營權(quán)，與出租（轉(zhuǎn)包）方式相當(dāng)，也應(yīng)當(dāng)解釋為債權(quán)?！?4 〕筆者認(rèn)為，如果將家庭承包下土地經(jīng)營權(quán)的所有設(shè)定方式均解釋為債權(quán)性設(shè)定方式，從而將所有設(shè)定于土地承包經(jīng)營權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)均界定為債權(quán)，顯然無法滿足部分土地經(jīng)營者在承包地上開展穩(wěn)定的長期經(jīng)營以及用土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保的需要，要滿足這一功能，物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)的制度供給必不可少。另外，在新承包法已然將“出租（轉(zhuǎn)包）”方式明示為土地經(jīng)營權(quán)創(chuàng)設(shè)方式的情形下，如果將此類土地經(jīng)營權(quán)全部定性為物權(quán)，也將使得新承包法上的“出租”異化為民法上出租制度的“另類”，會(huì)造成民法體系的極大破壞。只有按照物、債并行的要求，將此類土地經(jīng)營權(quán)解釋為既包含物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)又包含債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)，方能走出上述“窘境”。

第二，此種解釋結(jié)論是將土地經(jīng)營權(quán)視為兩種類型的土地經(jīng)營權(quán)的集合概念，而非單一的權(quán)利概念，并不意味著一種權(quán)利既屬于物權(quán)，又屬于債權(quán)，而只能理解為：基于一些特定的方式派生的土地經(jīng)營權(quán)屬于物權(quán)，而基于另一些特定的方式派生的土地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)。那么，何種方式和情形派生出物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)？何種方式和情形又派生出債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)呢？筆者認(rèn)為，結(jié)合新承包法第41條的規(guī)定，基于目的解釋，應(yīng)當(dāng)將5年以上的土地經(jīng)營權(quán)定性為用益物權(quán)，而5年以下的土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)。

第三，將5年以上的土地經(jīng)營權(quán)解釋為物權(quán)，同將其解釋為債權(quán)相比，更有利于土地經(jīng)營權(quán)制度和民法基本制度的和諧相處。之所以需要將5年以上的土地經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)，一方面是為了滿足部分經(jīng)營者獲取長期而又穩(wěn)定的土地經(jīng)營權(quán)的需要，另一方面是因?yàn)樵诜山忉屔蠈?年以上的土地經(jīng)營權(quán)解釋定性為權(quán)利被弱化了（限制了）的物權(quán)比解釋為超級(jí)債權(quán)（物權(quán)化的債權(quán)）更為妥當(dāng)，對(duì)民法基本制度的破壞力更小。將土地經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一定性為債權(quán)的學(xué)者，為了回應(yīng)實(shí)踐中土地經(jīng)營權(quán)登記和融資擔(dān)保的需求和新承包法第41條登記對(duì)抗的規(guī)定，將其解釋為債權(quán)物權(quán)化，認(rèn)為“土地經(jīng)營權(quán)的登記實(shí)際上是給予其物權(quán)化保護(hù)的技術(shù)路徑，經(jīng)由登記，原本僅具相對(duì)效力的土地經(jīng)營權(quán)具有了對(duì)世性，可以對(duì)抗第三人，相當(dāng)于租賃權(quán)的物權(quán)化”?！?5 〕筆者認(rèn)為，物權(quán)化的債權(quán)本質(zhì)上仍然為債權(quán)，只是在一些特定的場合賦予其部分物權(quán)權(quán)能，例如賦予租賃權(quán)以“買賣不破租賃”“優(yōu)先受讓權(quán)”等特殊的對(duì)抗效力，但此種對(duì)抗效力的范圍十分有限，受到嚴(yán)格的限制，從而使得租賃權(quán)得以維持其債權(quán)的本質(zhì)。而新承包法賦予5年以上土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能范圍已經(jīng)顯著超越這一界限，如上所述，新承包法第41條、第56條和第65條的規(guī)定賦予了5年以上土地經(jīng)營權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記能力、對(duì)抗效力、排他效力、獨(dú)立訴權(quán)，并將其納入侵權(quán)責(zé)任法保護(hù)的客體范疇。在此種情形下，如果將具備這樣一些典型物權(quán)權(quán)能的土地經(jīng)營權(quán)仍然強(qiáng)行歸于債權(quán)陣營，只會(huì)導(dǎo)致權(quán)利性質(zhì)和權(quán)利實(shí)際權(quán)能的名不副實(shí)，并會(huì)對(duì)我國現(xiàn)有的民法理論和民事權(quán)利體系帶來災(zāi)難性的破壞影響：這意味著我國民事財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系中將出現(xiàn)一種不倫不類的超級(jí)債權(quán)，或者說超級(jí)土地租賃權(quán)，它的期限可以突破合同法的20年限制（由于土地承包經(jīng)營權(quán)的期限是30年，土地經(jīng)營權(quán)的期限事實(shí)上可以超過20年），它具備債權(quán)所不具備的不動(dòng)產(chǎn)登記能力、對(duì)抗效力和排他效力，它是侵權(quán)責(zé)任法保護(hù)的客體并具有獨(dú)立的訴權(quán)。這樣一種超級(jí)土地租賃權(quán)的存在，將徹底顛覆傳統(tǒng)物權(quán)和債權(quán)的分界線，破壞合同相對(duì)性原則，并帶來侵權(quán)責(zé)任法保護(hù)體系的混亂。因此，只有將5年以上的土地經(jīng)營權(quán)定性為用益物權(quán)，才是緩和其對(duì)我國民法固有體系之破壞力的最優(yōu)途徑。

第四，新承包法第43條、第46條和第47條對(duì)土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能的弱化不構(gòu)成否定其物權(quán)地位的充分理由。主張將此類土地經(jīng)營權(quán)解釋為債權(quán)的學(xué)者，大多以土地經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)、融資擔(dān)保、投資改良等需要取得承包方的同意為理由?！?6 〕筆者認(rèn)為，這幾條規(guī)定中的同意條款應(yīng)理解為法律對(duì)作為物權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)之權(quán)能的特殊限制或者弱化，并不能因此而改變對(duì)5年以上的土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)定性為物權(quán)的基本判斷?；谖覈恋刂贫鹊奶厥庑院椭匾裕瑖曳蓪?duì)土地用益物權(quán)作出各種超出一般用益物權(quán)范圍的特殊限制實(shí)乃司空見慣，典型如宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)亦是如此，這些權(quán)利并不因?yàn)槠錂?quán)能受到特殊限制而改變其物權(quán)屬性。故此，新承包法對(duì)土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利處分權(quán)能（再流轉(zhuǎn)、融資擔(dān)保等）施加“承包方同意”的限制條件，并不能構(gòu)成改變其物權(quán)屬性的充分理由。

第五，5年以下的土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)解釋為債權(quán)，其設(shè)立方式以新承包法第36條規(guī)定的出租（轉(zhuǎn)包）為代表。除此之外，新承包法第40條第3款規(guī)定的代耕，筆者認(rèn)為其本質(zhì)上應(yīng)屬于委托代理關(guān)系，不屬于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，〔37 〕但考慮到新承包法第40條明確將其規(guī)定為土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式之一，因此代耕成為了設(shè)定債權(quán)屬性土地經(jīng)營權(quán)的方式之一。5年以上土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立方式，則對(duì)應(yīng)新承包法第36條中的“入股或者其他方式”。由此，“出租（轉(zhuǎn)包）”成為5年以下債權(quán)屬性土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立的專屬方式，而5年以上物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立方式則被“其他方式”所包含。

第六，基于內(nèi)外體系和諧的結(jié)論檢驗(yàn)。以上述土地經(jīng)營權(quán)定性結(jié)論為基礎(chǔ)，結(jié)合限縮解釋手段，新承包法部分模糊條文在適用上的困境，可以迎刃而解，從而實(shí)現(xiàn)法律適用上內(nèi)外體系和諧的目標(biāo)：（1）將新承包法第36條規(guī)定的“出租（轉(zhuǎn)包）”方式解釋為5年以下的債權(quán)屬性土地經(jīng)營權(quán)專屬的設(shè)定方式，5年以上物權(quán)屬性土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)定方式則被該條的“入股或者其他方式”所包含。其中，“其他方式”應(yīng)當(dāng)解釋為包含設(shè)定次級(jí)用益物權(quán)的方式在內(nèi)。由于設(shè)定次級(jí)用益物權(quán)是在承包地“三權(quán)分置”改革下新出現(xiàn)的土地權(quán)利派生途徑，在我國現(xiàn)有法律制度中并沒有對(duì)應(yīng)的專屬名詞指稱此種設(shè)定行為。在立法討論的過程中，曾有學(xué)者主張采用“出讓”一詞，反對(duì)意見則認(rèn)為，“出讓”是土地一級(jí)市場專用術(shù)語，只應(yīng)適用于土地所有權(quán)人設(shè)定土地使用權(quán)，不適宜用于承包農(nóng)戶設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)，故此被否決?！?8 〕筆者建議采用“分置”一詞來專指此種土地次級(jí)用益物權(quán)創(chuàng)設(shè)方式，以此既能區(qū)別于土地一級(jí)市場專用的“出讓”，又能和“三權(quán)分置”改革的提法相呼應(yīng)。（2）將新承包法第47條規(guī)定的“融資擔(dān)保”應(yīng)一分為二予以解釋：用5年以下債權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的，屬于債權(quán)質(zhì)押;用5年以上的物權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的，屬于物權(quán)抵押。承包農(nóng)戶自己用土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保時(shí)也適用這一規(guī)則。但實(shí)際上，5年以下土地經(jīng)營權(quán)本身的市場價(jià)值并不高，其融資擔(dān)保作用的發(fā)揮極其有限，而且成本高昂;實(shí)踐中真正有融資擔(dān)保價(jià)值的，應(yīng)當(dāng)主要是5年以上物權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)。（3）對(duì)于新承包法第56條規(guī)定的侵權(quán)責(zé)任和第65條國家機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)侵害行為的賠償責(zé)任，將其適用范圍限縮解釋為只適用于5年以上的物權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)，而不適用于5年以下的債權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)。對(duì)于5年以下的債權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)只能適用債權(quán)保護(hù)方法。在此種解釋路徑下，新承包法適用和實(shí)施上的邏輯更加周延，統(tǒng)一性與整體和諧性得到保障，土地經(jīng)營權(quán)制度也得以融洽地嵌入我國民事財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系之中。

不得不承認(rèn)，法律解釋本身具有局限性，受制于法律條款之明文規(guī)定的約束，作為對(duì)立法瑕疵的解釋性補(bǔ)救安排，上述解釋結(jié)論只是最大程度緩和了立法瑕疵，并不能達(dá)致完美狀態(tài)：（1）由于沒有引入土地租賃權(quán)概念，使得設(shè)定于土地承包經(jīng)營權(quán)上的土地經(jīng)營權(quán)成為兼含物權(quán)類型和債權(quán)類型的集合性權(quán)利概念，導(dǎo)致屬性不同的多種權(quán)利共用同一權(quán)利名稱，不利于權(quán)利體系的明晰。（2）依據(jù)上述二元定性和物、債劃分的結(jié)論，5年以上的長期出租（債權(quán)性流轉(zhuǎn)）和5年以下的短期入股和分置（物權(quán)性流轉(zhuǎn)）失去了法律空間，也即承包農(nóng)戶想要流轉(zhuǎn)承包地5年以上的，只能選擇派生物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán);想流轉(zhuǎn)5年以下的，則只能選擇派生債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)。雖然筆者并不贊成在立法上采用期限長短作為劃分物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)和債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，但在新承包法第41條之明文規(guī)定下，在法律解釋上只能如此劃分。從以往流轉(zhuǎn)實(shí)踐看，這一“瑕疵”并不會(huì)對(duì)承包地“三權(quán)分置”改革和立法目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)造成實(shí)質(zhì)性影響：一方面，5年以上的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，由于其期限較長、流轉(zhuǎn)對(duì)價(jià)較高，可以合理推斷流轉(zhuǎn)雙方均有穩(wěn)定而長期的流轉(zhuǎn)需求，并非臨時(shí)性的流轉(zhuǎn)安排，法律強(qiáng)行要求將此類土地經(jīng)營權(quán)創(chuàng)設(shè)為物權(quán)，有利于從法律上穩(wěn)定流轉(zhuǎn)關(guān)系，促進(jìn)流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利的平衡保護(hù)。而且，即便流轉(zhuǎn)雙方有超過5年的長期租賃的需求，也可以通過約定5年租賃期限，同時(shí)約定到期后的優(yōu)先續(xù)租權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)目的。另一方面，賦予5年以下短期流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)以物權(quán)效力也并無太大必要，因?yàn)檩^短的流轉(zhuǎn)期限本身反映了當(dāng)事人暫時(shí)性的流轉(zhuǎn)意圖，沒有必要采用登記方式去強(qiáng)化其效力，因權(quán)利價(jià)值本身不高，也沒有抵押融資上的真正實(shí)益和效率優(yōu)勢。簡言之，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)領(lǐng)域的長期債權(quán)和短期物權(quán)之創(chuàng)設(shè)，均無太大實(shí)益，將家庭承包下5年以上的土地經(jīng)營權(quán)創(chuàng)設(shè)為物權(quán)，5年以下的土地經(jīng)營權(quán)創(chuàng)設(shè)為債權(quán)，雖無法從現(xiàn)有法理上找到依據(jù)，但該制度設(shè)計(jì)并不會(huì)對(duì)實(shí)踐中的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)造成阻礙，對(duì)現(xiàn)有法律體系也并無破壞效應(yīng)。

（二）設(shè)定于土地所有權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)

1.設(shè)定于土地所有權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)的特征

依據(jù)新承包法第48條、第49條的規(guī)定，基于其他方式承包設(shè)定于土地所有權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)，是指不特定的主體通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式從享有土地所有權(quán)的發(fā)包方處取得的，針對(duì)不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地享有的，在一定期限內(nèi)依法和依約占有承包地開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并獲取收益的權(quán)利。

與家庭承包不同，此類土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)定主體是作為發(fā)包方的土地所有者和作為承包方的土地經(jīng)營者。換言之，其是由土地所有者直接設(shè)定的，而非由承包農(nóng)戶;在適用土地的范圍上，針對(duì)不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地;設(shè)定的形式為雙方通過簽訂承包合同設(shè)定;設(shè)定方式為招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等公開競爭性方式。承包方的身份沒有特殊限制，但如果是由本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的單位或者個(gè)人承包的，需要對(duì)承包方的資信情況和經(jīng)營能力進(jìn)行審查，并且在同等條件下本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先承包權(quán)。

對(duì)于此類土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，新承包法的規(guī)定非常簡略，僅于第53條規(guī)定了登記能力和再流轉(zhuǎn)權(quán)能、于第54條規(guī)定了繼承。不難看出，設(shè)定于土地承包經(jīng)營權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)和設(shè)定于土地所有權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)，兩者雖然在產(chǎn)生途徑、設(shè)定主體、適用土地范圍、交易方式等方面存在諸多區(qū)別，但亦有諸多共性：

第一，取得主體的身份均不受限制，自然人、法人、非法人組織等任何市場主體均有資格取得，這是兩者最大的共性，也即均屬于對(duì)權(quán)利主體身份沒有特殊限制的開放性市場化權(quán)利類型，從而顯著區(qū)別于只能由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的封閉屬性的土地承包經(jīng)營權(quán)。立法中有學(xué)者對(duì)新承包法將以其他方式承包設(shè)定的承包地利用權(quán)命名為土地經(jīng)營權(quán)表示質(zhì)疑。對(duì)此，全國人大憲法和法律委員會(huì)在立法說明中給出的理由為：“‘四荒地承包不涉及社會(huì)保障因素，承包方不限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，其取得的權(quán)利在性質(zhì)上不同于土地承包經(jīng)營權(quán)?！?〔39 〕筆者深表贊同。這恰好是新承包法中值得肯定的一個(gè)重要?jiǎng)?chuàng)新，將不特定社會(huì)主體以其他方式承包取得的承包地利用權(quán)從原有的土地承包經(jīng)營權(quán)體系中剝離，將其重新命名為“土地經(jīng)營權(quán)”，從而使得“土地承包經(jīng)營權(quán)”概念被純化為僅指本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以家庭承包方式取得的農(nóng)用地用益物權(quán)，〔40 〕這一做法使得承包地上的使用權(quán)利得以明確區(qū)分為“身份性使用權(quán)利”和“市場化使用權(quán)利”兩大類型，前者遵循封閉式福利分配邏輯，后者遵循開放式市場配置邏輯。這一分類方式有利于承包地上權(quán)利體系的明晰化和分類精準(zhǔn)規(guī)制。

第二，外部主體取得土地經(jīng)營權(quán)均應(yīng)由政府進(jìn)行資質(zhì)（資信和經(jīng)營能力等）審查。對(duì)于家庭承包下的土地經(jīng)營權(quán)，新承包法第45條規(guī)定的審查對(duì)象為“工商企業(yè)等社會(huì)資本”;對(duì)于其他方式承包下的土地經(jīng)營權(quán)，新承包法第52條第2款規(guī)定的審查對(duì)象為“本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人”。筆者認(rèn)為，“本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人”雖然并不都屬于“工商企業(yè)”，但均應(yīng)屬于“社會(huì)資本”，而且兩類地在用途管制、防范資本因經(jīng)營不善而“跑路”等方面并無本質(zhì)不同，并沒有必要在經(jīng)營主體的資質(zhì)審查上區(qū)別對(duì)待，故此，從解釋上，政府資質(zhì)審查的對(duì)象均應(yīng)界定為“本集體經(jīng)濟(jì)組織之外”的主體，也即“外部主體”。

第三，初次流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)時(shí)，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員均享有優(yōu)先權(quán)。對(duì)于家庭承包下的土地經(jīng)營權(quán)，新承包法第38條規(guī)定了本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的優(yōu)先權(quán)，當(dāng)然，這只適用于承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的情形，并不適用于土地經(jīng)營權(quán)人依據(jù)新承包法第46條再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的情形;對(duì)于其他方式承包下的土地經(jīng)營權(quán)，新承包法第51條同樣規(guī)定了本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的優(yōu)先承包權(quán)。同樣，該優(yōu)先權(quán)也只適用于發(fā)包方設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)的環(huán)節(jié)，并不適用于土地經(jīng)營權(quán)人依據(jù)新承包法第53條再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的情形。

2.設(shè)定于土地所有權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)

對(duì)于設(shè)定于土地所有權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，學(xué)術(shù)界論述較少。已有論述中大多持物權(quán)說觀點(diǎn)。例如，有學(xué)者認(rèn)為：“承包‘四荒地，由于期限較長，投入又大，雙方需要建立一種物權(quán)關(guān)系，以便更好地得到保護(hù)?！?〔41 〕還有學(xué)者給出了此種權(quán)利應(yīng)當(dāng)為用益物權(quán)的兩點(diǎn)理由：一是新承包法第53條規(guī)定，以土地經(jīng)營權(quán)出租、入股、抵押的，并不需要發(fā)包方的同意;二是在新承包法之前，該權(quán)利為物權(quán)已經(jīng)得到學(xué)術(shù)界的公認(rèn)，也得到了法律的確認(rèn)，基于立法應(yīng)不斷加強(qiáng)民事權(quán)利保護(hù)的原則，新法不應(yīng)將既有權(quán)利的性質(zhì)和效力改弱。

一方面，對(duì)于上述學(xué)者給出的解釋為物權(quán)的三點(diǎn)理由，筆者均表贊同;另一方面，筆者認(rèn)為，如果將此類土地經(jīng)營權(quán)解釋為既包含物權(quán)類型，也包含債權(quán)類型，則既在文義解釋上具有可行性，也更加符合目的解釋和體系解釋的要求。

首先，上文提出的我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)利體系設(shè)置應(yīng)當(dāng)采用“物權(quán)—債權(quán)并行”之二元格局的觀點(diǎn)，不僅適用于家庭承包下的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，也適用于其他方式承包下的土地經(jīng)營權(quán)。由于新承包法第三章并未單獨(dú)規(guī)定出租方式，而新承包法第48條規(guī)定的“招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式”既可以作為創(chuàng)設(shè)用益物權(quán)的交易方式，也適用于出租等債權(quán)交易方式;從以往實(shí)踐看，也不乏采用出租方式開發(fā)利用“四荒地”的情形。故此，如果將設(shè)定于土地所有權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)一律解釋為用益物權(quán)，將使得其他方式承包下土地所有權(quán)人出租“四荒地”的行為失去法律空間，無法充分滿足實(shí)踐需求。

第二，將設(shè)定于土地所有權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)解釋為既包含物權(quán)類型，也包含債權(quán)類型，并不會(huì)和新承包法第53條的規(guī)定相沖突。新承包法第53條規(guī)定：“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得權(quán)屬證書的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)?！痹谖牧x解釋上，可以一分為二理解為：設(shè)定于土地所有權(quán)之上的土地經(jīng)營權(quán)，如果是以物權(quán)性方式創(chuàng)設(shè)的（例如，一次性拍賣30年或者50年的使用權(quán)），該土地經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)，具備登記能力，并在經(jīng)依法登記取得權(quán)屬證書后可以再流轉(zhuǎn)，再流轉(zhuǎn)的方式包括出租、入股、抵押或者其他方式，在解釋上，此處的“其他方式”應(yīng)當(dāng)包含“轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)”;如果是以債權(quán)性方式創(chuàng)設(shè)的（例如出租10年或者20年），則該土地經(jīng)營權(quán)屬于債權(quán)，不具備登記能力，自然也不具備獨(dú)立的再流轉(zhuǎn)權(quán)能，如果發(fā)包方同意轉(zhuǎn)租，則按合同法轉(zhuǎn)租的規(guī)則處理。流轉(zhuǎn)雙方可以結(jié)合具體情況選擇是設(shè)立物權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)還是債權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)，雖然從鼓勵(lì)“四荒地”開發(fā)角度看，應(yīng)當(dāng)更多地鼓勵(lì)設(shè)立物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)，但現(xiàn)實(shí)存在的設(shè)立債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)的需求也不應(yīng)被忽略。