世衛(wèi)組織力不從心，根子在哪

湯蓓

每當(dāng)世界面臨衛(wèi)生危機(jī)時(shí)，美歐國(guó)家總有人問(wèn)“Whoistoblame？（應(yīng)該責(zé)怪誰(shuí)？）”也總有人回答說(shuō)，“WHO istoblame?。ㄔ摴质佬l(wèi)組織?。?/p>

自新冠肺炎疫情被宣布為國(guó)際關(guān)注的緊急公共衛(wèi)生事件以來(lái)，西方針對(duì)世衛(wèi)組織的批評(píng)聲不絕于耳。早期攻擊世衛(wèi)組織對(duì)中國(guó)“偏聽(tīng)偏信”，之后又無(wú)端質(zhì)疑世衛(wèi)專(zhuān)家組在中國(guó)實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù)的真實(shí)性；當(dāng)中國(guó)以外的疫情急速蔓延之后，又有人將此歸咎于WHO宣布“大流行”的決定過(guò)于遲緩。此外，WHO關(guān)于旅行與貿(mào)易措施的建議未能得到廣泛遵守，以及資源動(dòng)員能力的不足，也引發(fā)了“世衛(wèi)組織已經(jīng)邊緣化”的擔(dān)憂(yōu)。

這些聲音中有些是無(wú)端指責(zé)，特別是“世衛(wèi)組織袒護(hù)中國(guó)”的聲音，背后反映的是一種自詡的裁判者心態(tài)。雖然《國(guó)際衛(wèi)生條例》中規(guī)定的通報(bào)與合作義務(wù)普遍適用于各締約國(guó)，但關(guān)于違約的指責(zé)卻常常以發(fā)展中國(guó)家為目標(biāo)。這次更是無(wú)中生有。自疫情開(kāi)始后，中國(guó)一直秉持著開(kāi)誠(chéng)布公的態(tài)度，付出巨大代價(jià)遏制病毒蔓延，為世界抗疫爭(zhēng)取了機(jī)會(huì)窗口。但有些人卻僅僅因?yàn)槭佬l(wèi)組織贊揚(yáng)中國(guó)而懷疑甚至攻擊它的權(quán)威性與中立性。奇怪的是，美國(guó)CDC停止數(shù)據(jù)更新，以及瑞典、英國(guó)不再對(duì)確診病例進(jìn)行統(tǒng)計(jì)后，卻少有人指出這明顯將導(dǎo)致對(duì)通報(bào)義務(wù)的違反，不利于世衛(wèi)組織恰當(dāng)監(jiān)測(cè)疾病的全球流行狀況。

第二種批評(píng)聲指責(zé)世衛(wèi)組織約束力不足，其實(shí)這是內(nèi)嵌在其制度設(shè)計(jì)中的“軟性基因”。作為雅爾塔體系的“孩子”，世衛(wèi)組織為了避免大國(guó)對(duì)抗與意識(shí)形態(tài)爭(zhēng)論對(duì)組織運(yùn)作造成沖擊，自成立之初就選擇了以理服人的技術(shù)性路線(xiàn)，更多以政策建議而非強(qiáng)制執(zhí)行的方式協(xié)調(diào)國(guó)際合作。

在這次疫情中，世衛(wèi)組織密切關(guān)注事態(tài)發(fā)展，根據(jù)《國(guó)際衛(wèi)生條例》的要求迅速制訂了防范與應(yīng)對(duì)計(jì)劃，并一直不遺余力地呼吁各國(guó)行動(dòng)起來(lái)做好準(zhǔn)備。世衛(wèi)組織并不是世界政府，即便宣布“大流行”也不會(huì)因此獲得凌駕于國(guó)家以上的額外權(quán)力。病毒傳播無(wú)國(guó)界，應(yīng)對(duì)措施有國(guó)界。大流行最終是否可控，取決于每一個(gè)政府的態(tài)度與政策。

當(dāng)然，在疫情應(yīng)對(duì)中，也凸顯出世衛(wèi)組織力不從心之處。特別是總干事譚德塞自2月初就呼吁國(guó)際社會(huì)提供6.75億美元，用于發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)能力建設(shè)。但到3月4日僅收到2.89億美元。為進(jìn)一步籌資，世衛(wèi)組織只得借助非政府組織的力量發(fā)起“Covid-19團(tuán)結(jié)應(yīng)對(duì)基金”。由于規(guī)范母乳替代品銷(xiāo)售守則以及建立基本藥物示范目錄的嘗試，觸動(dòng)了美國(guó)及其商業(yè)企業(yè)的利益，1993年以來(lái)可供世衛(wèi)組織調(diào)配的核心預(yù)算資源持續(xù)縮水，而西方國(guó)家自愿提供的資金中絕大部分已事先指定了用途。

近年來(lái)，雖然新設(shè)了應(yīng)急基金，但世衛(wèi)組織應(yīng)對(duì)突發(fā)衛(wèi)生危機(jī)依然存在資金不足的問(wèn)題。原因之一在于特朗普政府大幅度削減國(guó)際衛(wèi)生項(xiàng)目資金。今年2月，在疫情暴發(fā)急需應(yīng)對(duì)資源的背景下，美國(guó)居然提議將對(duì)世衛(wèi)的撥款減少53%。國(guó)際社會(huì)對(duì)公共衛(wèi)生治理的期待越來(lái)越高，世衛(wèi)組織可用資源卻越來(lái)越少，一旦行動(dòng)不力又會(huì)立刻招致諸如官僚化、效率低下的指責(zé)，而后供資大國(guó)手里的“韁繩”又進(jìn)一步拉緊——這種惡性循環(huán)，最后承擔(dān)代價(jià)的是罹患疾病甚至失去生命的普通民眾。

世衛(wèi)組織在國(guó)際衛(wèi)生合作中的獨(dú)特地位令它備受矚目。問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何恰當(dāng)?shù)貙ふ覈?guó)際公共產(chǎn)品缺失的原因，以及如何通過(guò)改革讓世衛(wèi)組織更好地實(shí)現(xiàn)其宗旨與目標(biāo)。新冠疫情為全球衛(wèi)生治理又一次敲響警鐘。國(guó)際奧委會(huì)已宣布，今年奧運(yùn)會(huì)是否延期或取消，將聽(tīng)取世衛(wèi)組織的建議。這一建議該如何做出并不取決于總干事一人，而在于每一個(gè)國(guó)家應(yīng)該如何回應(yīng)人民對(duì)健康和美好生活的渴求。▲

（作者是上海外國(guó)語(yǔ)大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副研究員）