依據(jù)信息類別強(qiáng)化內(nèi)容生產(chǎn)者的法律地位
——評(píng)《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》

彭桂兵 曾 露

“即使今天我們身處智能化新聞生產(chǎn)時(shí)代，約束傳統(tǒng)新聞生產(chǎn)者的法律和倫理規(guī)范體系仍然有效?！惫P者在即將出版的《新聞采集與法》一書的開篇提出這樣一種觀點(diǎn)。換言之，智能化的信息生產(chǎn)和分發(fā)平臺(tái)，在推薦、分發(fā)信息過程中必須遵守傳統(tǒng)新聞信息生產(chǎn)者所遵守的法律和倫理規(guī)范。于今年3月份實(shí)施的《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）就是在堅(jiān)持這種原則基礎(chǔ)上誕生的，把網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生產(chǎn)者納入了法律和倫理規(guī)范體系。

列舉了7 類倡導(dǎo)性信息和11 類違法信息

《規(guī)定》把網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容傳播的主體劃分為網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生產(chǎn)者、網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容服務(wù)平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容使用者三類，其中，對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生產(chǎn)者生產(chǎn)的信息作出了嚴(yán)格的規(guī)定，總體而言分為倡導(dǎo)性信息和禁止性信息兩類。

倡導(dǎo)性信息，是鼓勵(lì)網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生產(chǎn)者制作、復(fù)制和發(fā)布《規(guī)定》規(guī)定的7 類信息。禁止性信息包括違法信息和不良信息。《規(guī)定》列舉了11 類違法信息，如果與2000年國(guó)務(wù)院公布的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第15 條規(guī)定的“禁載九條”對(duì)比的話，《規(guī)定》主要增加了關(guān)于“英雄烈士”的違法信息和關(guān)于“恐怖主義、極端主義”違法信息。

新增這兩種信息種類是與民法典的出臺(tái)以及刑法的修改保持一致。對(duì)于不良信息，《規(guī)定》規(guī)定了9 類，包括我們經(jīng)常說的“標(biāo)題黨”“信息炒作”“性暗示、性挑逗信息”“血腥、驚悚、殘忍信息”“歧視信息”“低俗信息”“不利于未成年人成長(zhǎng)的信息”等。

把內(nèi)容生產(chǎn)者和其生產(chǎn)的信息納入規(guī)制范疇

《規(guī)定》之所以把網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容傳播主體和網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容種類細(xì)化，筆者認(rèn)為是基于以前的“法律漏洞”而作出的“升級(jí)”與“彌補(bǔ)”。在《規(guī)定》出臺(tái)前，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容傳播規(guī)制的主要法律是《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》和《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》，但這兩部法律主要是針對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容服務(wù)平臺(tái)的違法責(zé)任而展開的，并未具體指向網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生產(chǎn)者的違法責(zé)任乃至倫理責(zé)任。

《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》是在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展之初制定的，在今天的智媒時(shí)代，且不說這部法律整體需要修改，其中的一些規(guī)定就值得商榷。整部法律主要規(guī)制的主體是互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者，換言之，就是把所有的法律義務(wù)和責(zé)任都讓互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者承擔(dān)，整部法律并沒有提及網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生產(chǎn)者和網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容使用者這兩個(gè)傳播主體。

正因?yàn)橹饕槍?duì)的是互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者，一些細(xì)節(jié)性的規(guī)定有時(shí)很難解釋智媒時(shí)代的信息內(nèi)容生產(chǎn)。比如，把互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)分為經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性兩類，目的是為了區(qū)分許可制度和備案制度。但這種區(qū)分主要針對(duì)的是互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)平臺(tái)的商業(yè)屬性，而并未考慮到網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生產(chǎn)者生產(chǎn)的信息屬性，就會(huì)出現(xiàn)這種情況：雖然是非經(jīng)營(yíng)性的互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者，但服務(wù)的對(duì)象提供了經(jīng)營(yíng)性的信息，比如在一些非營(yíng)利性的客戶端或網(wǎng)站留言區(qū)或評(píng)論區(qū)，網(wǎng)友貼了一些文字廣告信息或圖片信息?？紤]到《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于技術(shù)發(fā)展的步伐，《規(guī)定》才把規(guī)制的對(duì)象擴(kuò)大化，不僅包括網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容服務(wù)平臺(tái)，而且還包含網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生產(chǎn)者和使用者。因?yàn)?，在今天的網(wǎng)絡(luò)生態(tài)中，后者也是網(wǎng)絡(luò)信息傳播鏈上的重要環(huán)節(jié)，不能只針對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容服務(wù)平臺(tái)進(jìn)行規(guī)范。

《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》把新聞信息服務(wù)劃分為采編發(fā)布服務(wù)、轉(zhuǎn)載服務(wù)和傳播平臺(tái)服務(wù)，這種劃分已經(jīng)意識(shí)到新聞信息內(nèi)容的生產(chǎn)和新聞信息內(nèi)容傳播平臺(tái)服務(wù)的區(qū)別。但是這里所強(qiáng)調(diào)的采編發(fā)布服務(wù)主要是想規(guī)制新聞信息采編發(fā)布者的資格，尚未考慮新聞信息內(nèi)容的類別，這從其對(duì)“新聞信息”的定義也可以看出。該規(guī)定對(duì)新聞信息的定義是：包括有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交等社會(huì)公共事務(wù)的報(bào)道、評(píng)論，以及有關(guān)社會(huì)突發(fā)事件的報(bào)道、評(píng)論。在智媒新聞信息生產(chǎn)時(shí)代，把新聞信息局限于“報(bào)道和評(píng)論”，顯得過于窄化。

2018年，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心第42 次報(bào)告首次提到“網(wǎng)絡(luò)新聞自媒體”，是官方背景文件以正面態(tài)度說明自媒體發(fā)展?！熬W(wǎng)絡(luò)新聞自媒體”發(fā)布的新聞信息不都是我們能經(jīng)常稱之的“新聞報(bào)道”和“新聞評(píng)論”，比如一家微信公眾號(hào)發(fā)布的信息確實(shí)是新聞信息，但并不是新聞報(bào)道和新聞評(píng)論，如何對(duì)這種新聞信息進(jìn)行規(guī)制，這就是《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》對(duì)“新聞信息”定義的不足，《規(guī)定》之所以對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，目的之一就在于彌補(bǔ)《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》對(duì)“新聞信息”定義的不足。

通過信息分類對(duì)內(nèi)容生產(chǎn)者規(guī)制的不足

《規(guī)定》依照倡導(dǎo)性信息和禁止性信息（違法信息和不良信息）的分類對(duì)信息內(nèi)容生產(chǎn)者制作、復(fù)制、發(fā)布信息提出了規(guī)范，這種立法規(guī)制思路注意到了信息的種類不同，規(guī)制的路徑就不同。但這種規(guī)制的思路也存在著一定的問題。

一是倡導(dǎo)性信息。其不屬于法律中的強(qiáng)制規(guī)范和命令規(guī)范，互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容生產(chǎn)者如果不制作、復(fù)制和發(fā)布倡導(dǎo)性信息，國(guó)家網(wǎng)信部門也不能對(duì)生產(chǎn)者作出相應(yīng)的罰責(zé)。換言之，網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生產(chǎn)者制作、復(fù)制和發(fā)布的選擇性空間仍然很大，只要不制作、復(fù)制和發(fā)布違法信息，國(guó)家網(wǎng)信部門就很難對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生產(chǎn)者對(duì)倡導(dǎo)性信息的落實(shí)效力難以得到保障。

二是違法性信息。這一信息類別完全可以在刑法、民法典等法律的保障下得以落實(shí)，只要觸犯了《規(guī)定》所規(guī)定的11 種違法信息，網(wǎng)信部門就可以對(duì)其進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督，甚至和公安、法院配合規(guī)制違法信息。但問題在于，如何在網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生產(chǎn)的海量空間中確定具體的網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生產(chǎn)者。微信公眾號(hào)的開設(shè)實(shí)行了實(shí)名制，但有一些平臺(tái)并未實(shí)行實(shí)名制，利用手機(jī)號(hào)注冊(cè)的信息內(nèi)容生產(chǎn)者很可能是利用別人的手機(jī)號(hào)注冊(cè)。一言以蔽之，違法性信息可以依照具體的法律進(jìn)行規(guī)制，但規(guī)制對(duì)象有時(shí)很難確定。謠言的傳播很多時(shí)候觸及到的是公益（比如社會(huì)秩序），這種屬于公法性質(zhì)的對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生產(chǎn)的規(guī)制，可以借用網(wǎng)警的力量，查找出網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容的生產(chǎn)主體，但有些違法信息屬于侵權(quán)性質(zhì)的，也就是私法性質(zhì)的違法信息，法律關(guān)系一方有時(shí)很難依靠自身的力量來確定網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生產(chǎn)者。

三是不良性信息。筆者前文就提出，不良性信息屬于倫理范疇內(nèi)容的信息類別，依靠網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生產(chǎn)者的自律。但這一認(rèn)識(shí)也只是理論上的?！兑?guī)定》把此類信息實(shí)質(zhì)上已經(jīng)納入法律的范疇。某一微信公眾平臺(tái)觸犯了《規(guī)定》，大肆使用夸張標(biāo)題（俗稱“標(biāo)題黨”），網(wǎng)信執(zhí)法部門完全可以依據(jù)《規(guī)定》對(duì)微信公眾平臺(tái)進(jìn)行約談?！兑?guī)定》中的9 類不良性信息都比較明晰，可以在執(zhí)法實(shí)踐中得以操作，但把“不當(dāng)評(píng)述自然災(zāi)害、重大事故等災(zāi)難的信息”列為不良性信息，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生產(chǎn)者和網(wǎng)信執(zhí)法部門來說，有時(shí)很難確定到底何為“不當(dāng)評(píng)述”，這涉及對(duì)信息內(nèi)容的價(jià)值判斷。由于對(duì)信息性質(zhì)規(guī)定得不夠明確，可能對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生產(chǎn)者產(chǎn)生“寒蟬效應(yīng)”。

觀點(diǎn)速遞

新聞?shì)浾摴ぷ髡莆罩鴤鞑ベY源，牢記和履行社會(huì)責(zé)任有著特殊意義。伴隨社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，媒介市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化加速，在市場(chǎng)逐利性和商業(yè)利益的影響和沖擊下，一些媒體過于追逐經(jīng)濟(jì)利益、忽視社會(huì)利益，社會(huì)責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)缺失。問題亂象的背后是媒體和從業(yè)者政治意識(shí)、法律意識(shí)、道德意識(shí)和為民意識(shí)缺失，忽視媒體社會(huì)責(zé)任或者意識(shí)淡薄。在大眾心中，媒體特別是主流媒體代表黨和政府。一方面媒體影響力在擴(kuò)大，另一方面是媒體和工作人員社會(huì)責(zé)任擔(dān)當(dāng)缺失，小則損害媒體公信力，大則侵蝕政府公信力。從這個(gè)方面說，建立和實(shí)施媒體社會(huì)責(zé)任報(bào)告制度，對(duì)于媒體強(qiáng)化政治責(zé)任、把好輿論導(dǎo)向意義重大。

——張廣昭，《中國(guó)記者》2020年第9 期