中外公共圖書(shū)館殘疾人服務(wù)法制化建設(shè)

鄧超

摘 要：該文以對(duì)英國(guó)、日本、美國(guó)公共圖書(shū)館殘疾人權(quán)利保障為參照，從法制化視角出發(fā)，進(jìn)而分析我國(guó)在公共圖書(shū)館殘疾人權(quán)利法制化建設(shè)上的存在的問(wèn)題，應(yīng)將殘疾人權(quán)利保護(hù)意識(shí)、政府保障和社會(huì)力量參與等三個(gè)方面納入法制化軌道，加快我國(guó)公共圖書(shū)館殘疾人權(quán)利法制化建設(shè)的進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：公共圖書(shū)館;殘疾人;法制化建設(shè)

基金項(xiàng)目：本文系湖北省圖書(shū)館館內(nèi)科研項(xiàng)目“論讀者權(quán)在公共圖書(shū)館立法中的構(gòu)建”（項(xiàng)目編號(hào)：鄂圖科201808）的階段性成果之一。

殘疾人是公共圖書(shū)館服務(wù)的特殊對(duì)象，開(kāi)展殘疾人服務(wù)要以保障殘疾人權(quán)利為基本前提。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的差異，發(fā)達(dá)國(guó)家殘疾人權(quán)利保障法比較完善，殘疾人社會(huì)福利、人身安全、知識(shí)服務(wù)等方面的法律法規(guī)，都做出細(xì)化和具體的規(guī)定。然而，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)對(duì)殘疾人權(quán)利保護(hù)的法律法規(guī)數(shù)量和內(nèi)容上存在差距。

1 中外公共圖書(shū)館服務(wù)中殘疾人權(quán)利法制化比較

1.1 英國(guó)公共圖書(shū)館服務(wù)中殘疾人權(quán)利法制化建設(shè)

英國(guó)公共圖書(shū)館建設(shè)注重人性化的服務(wù)理念，服務(wù)內(nèi)容和設(shè)計(jì)細(xì)節(jié)處處都體現(xiàn)著對(duì)弱勢(shì)群體的人文關(guān)懷。英國(guó)公共圖書(shū)館的服務(wù)堅(jiān)持以人為本的原則，提供優(yōu)質(zhì)和免費(fèi)的服務(wù)，使所有人能夠自由和平等地獲取信息[1]。1887年出臺(tái)的《蘇格蘭公共圖書(shū)館鞏固法》規(guī)定公眾免費(fèi)進(jìn)入公共圖書(shū)館，平等享有利用圖書(shū)館資源的權(quán)利。1964年制定的《公共圖書(shū)館和博物館法》鼓勵(lì)公眾充分利用圖書(shū)館，引入了人均圖書(shū)擁有量這一標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量圖書(shū)館的服務(wù)水平和質(zhì)量。2008年制定的《北愛(ài)爾蘭圖書(shū)館法》要求公共圖書(shū)館應(yīng)滿足公眾適當(dāng)?shù)姆?wù)要求。2009年由注冊(cè)圖書(shū)館員和信息專(zhuān)業(yè)人員協(xié)會(huì)制定的《職業(yè)道德規(guī)范》，強(qiáng)化了對(duì)弱勢(shì)群體的信息服務(wù)以及充分利用圖書(shū)館服務(wù)的規(guī)范，明確了公共圖書(shū)館殘疾人讀者的場(chǎng)館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，是對(duì)圖書(shū)館法律體系的補(bǔ)充和完善。近20年來(lái)，英國(guó)相繼頒布《反殘疾歧視法案》《版權(quán)法案》等法律，從圖書(shū)館場(chǎng)館設(shè)施、無(wú)障礙通道、期刊讀物等多方面為殘疾人更好利用公共圖書(shū)館提供了良好的保障，向殘疾人讀者提供高質(zhì)量、精細(xì)化的借閱服務(wù)，充分享有自由平等獲取圖書(shū)館信息的權(quán)利，不遭受歧視和區(qū)別對(duì)待。

1.2 日本公共圖書(shū)館服務(wù)中殘疾人權(quán)利法制化建設(shè)

《圖書(shū)館法》《國(guó)會(huì)圖書(shū)館法》和《學(xué)校圖書(shū)館法》是日本圖書(shū)館保障殘疾人服務(wù)法律體系的三大支柱，制定《殘疾人基本法》《著作權(quán)法》等相關(guān)法律體系，共同構(gòu)成圖書(shū)館殘疾人保障體系[2]。日本是相對(duì)比較早就重視殘疾人讀者服務(wù)法律體系建設(shè)的國(guó)家，在20世紀(jì)初日本公共圖書(shū)館就開(kāi)始為殘疾人讀者提供服務(wù)，并率先成立盲文書(shū)庫(kù)，并于1945年頒布了《身體障礙者福利》，促使盲文圖書(shū)館在全國(guó)范圍內(nèi)的設(shè)立。1986年，日本公共圖書(shū)館為殘疾人讀者提供服務(wù)的細(xì)則和目標(biāo)更為細(xì)化和明確，為做好殘疾人讀者服務(wù)提供契機(jī)。2004年日本對(duì)《殘疾人基本法》進(jìn)行修改和完善，積極支持殘疾人參與社會(huì)管理，規(guī)定公共圖書(shū)館的場(chǎng)館設(shè)施和信息利用的無(wú)障礙化。2008年日本圖書(shū)館協(xié)會(huì)召開(kāi)了障礙者服務(wù)委員會(huì)，研究多媒體下的數(shù)字無(wú)障礙信息系統(tǒng)，積極為殘障讀者提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。2009年修訂《著作權(quán)法》，在這一法律體系中提出為視覺(jué)障礙者的復(fù)制等規(guī)定，提升圖書(shū)館的豁免權(quán)，為圖書(shū)館無(wú)障礙服務(wù)提供保障。2013年日本發(fā)布《消除殘障歧視法》要平等對(duì)待殘障人士，使其享有基本人權(quán)。2016年，日本公共圖書(shū)館界提出《公立圖書(shū)館設(shè)立與運(yùn)營(yíng)之理想標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定為滿足殘疾人等讀者群的多種需求，在法律層面積極推動(dòng)圖書(shū)館界為殘障讀者提供服務(wù)，推動(dòng)圖書(shū)館為殘障讀者提供服務(wù)的進(jìn)程。

1.3 美國(guó)公共圖書(shū)館服務(wù)中殘疾人權(quán)利法制化建設(shè)

美國(guó)是世界上最早對(duì)公共圖書(shū)館進(jìn)行立法的國(guó)家。美國(guó)公共圖書(shū)館法明確用法律的形式保護(hù)公民享受普遍均等的圖書(shū)館服務(wù)，規(guī)定提供公共服務(wù)方面落實(shí)權(quán)利保障原則和自由平等原則的具體措施。1848年頒布的《馬薩諸塞公共圖書(shū)館法》規(guī)定了為殘疾人建立和發(fā)展圖書(shū)館服務(wù)。1931年“布雷特—史慕特法案”規(guī)定公共圖書(shū)館要為盲人讀者提供免費(fèi)的圖書(shū)館服務(wù)，在全國(guó)成立盲人和殘障人士保護(hù)服務(wù)中心，逐步發(fā)展成為全國(guó)性圖書(shū)館殘疾人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)公共圖書(shū)館服務(wù)向縱深發(fā)展，延伸服務(wù)領(lǐng)域[3]。1964年出臺(tái)的《圖書(shū)館建設(shè)與服務(wù)法》強(qiáng)調(diào)對(duì)待盲人和殘障人士等特殊群體，要提供均等機(jī)會(huì)利用圖書(shū)館借閱和信息服務(wù)。美國(guó)圖書(shū)館協(xié)會(huì)建立健全《圖書(shū)館殘疾人服務(wù)政策》等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，美國(guó)圖書(shū)館殘疾人服務(wù)的法律制度設(shè)計(jì)全面而系統(tǒng)，具有可操作性，提供強(qiáng)有力的支撐。在20世紀(jì)90年代后期，美國(guó)通過(guò)《圖書(shū)館服務(wù)和技術(shù)法》，優(yōu)先資助殘疾人等特殊群體項(xiàng)目，對(duì)《殘疾人法》《康復(fù)法》等相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂，健全公共圖書(shū)館殘疾人服務(wù)行業(yè)規(guī)范，消除因?yàn)榈赜蜇?cái)政收入差異而引起的公共服務(wù)不均等的現(xiàn)象，為做好公共圖書(shū)館服務(wù)特殊群體提供制度支撐。

1.4 我國(guó)公共圖書(shū)館服務(wù)中殘疾人權(quán)利法制化建設(shè)

到目前為止，我國(guó)尚未制定一部公共圖書(shū)館殘疾人權(quán)利保障的專(zhuān)門(mén)性法律。《中華人民共和國(guó)殘疾人保護(hù)法》和《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法》確保公共圖書(shū)館中殘疾人的合法權(quán)益得到保障，但是對(duì)特殊群體服務(wù)的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，與英國(guó)、美國(guó)和日本的圖書(shū)館法律體系制度相比，存在著一定的差距，涉及服務(wù)深度和廣度的內(nèi)容不夠?！豆矆D書(shū)館法》對(duì)未成年人的服務(wù)、對(duì)老弱病殘?zhí)厥馊后w的服務(wù)、對(duì)個(gè)人隱私的保護(hù)等，而且還提供數(shù)字化服務(wù)和線上線下共享平臺(tái)服務(wù)，但該法對(duì)于殘疾人讀者權(quán)利保障內(nèi)容過(guò)于宏觀和寬泛，只是比較籠統(tǒng)的進(jìn)行了規(guī)定，不夠深入和細(xì)化，對(duì)于具體的措施沒(méi)有提及，導(dǎo)致各地操作和標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一缺乏可行性操作的具體規(guī)定。《殘疾人保護(hù)法》保障殘疾人在平等的基礎(chǔ)上參與文化生活的權(quán)利，并在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生活方面與其他公民享有平等的權(quán)利。目前，尚無(wú)關(guān)于保護(hù)公共圖書(shū)館殘疾人權(quán)益的專(zhuān)門(mén)法律，現(xiàn)有《公共圖書(shū)館法》《殘疾人保護(hù)法》《十二五殘疾人事業(yè)發(fā)展綱要》等法律規(guī)范，在殘疾人權(quán)益保障中僅起到提綱挈領(lǐng)的作用。

2 我國(guó)圖書(shū)館殘疾人服務(wù)法制化建設(shè)存在的問(wèn)題

2.1 專(zhuān)門(mén)法缺失，法律體系調(diào)控時(shí)效落后

目前，我國(guó)針對(duì)公共圖書(shū)館行為規(guī)范的專(zhuān)門(mén)法缺失，無(wú)法為殘疾人獲得公平服務(wù)提供法律依據(jù)。國(guó)家層面，至今沒(méi)有頒布專(zhuān)門(mén)的公共圖書(shū)館殘疾保護(hù)法單行法，無(wú)法以此為核心，統(tǒng)領(lǐng)全局。地方層面，地方公共圖書(shū)館專(zhuān)門(mén)法數(shù)量少，調(diào)控范圍亦非常有限，時(shí)效落后。公共圖書(shū)館自律規(guī)范是公共圖書(shū)館法律體系的補(bǔ)充，《圖書(shū)館員職業(yè)道德規(guī)范》和《圖書(shū)館服務(wù)宣言》完善了我國(guó)圖書(shū)館行業(yè)的自律體系，公共圖書(shū)館為所有讀者提供人性化和便捷化服務(wù)，致力于消除特別是殘疾人等特殊群體使用圖書(shū)館的障礙。但是，實(shí)施細(xì)則不完善，并且尚未全面落實(shí)。《公共圖書(shū)館服務(wù)規(guī)范》是公共圖書(shū)館服務(wù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，卻沒(méi)有提到針對(duì)殘疾人的服務(wù)工作，《圖書(shū)館建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》是圖書(shū)館建筑設(shè)計(jì)的強(qiáng)制性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，與《無(wú)障礙設(shè)計(jì)規(guī)范》配套和銜接不足，缺乏專(zhuān)項(xiàng)殘疾人信息服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，《公共圖書(shū)館服務(wù)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》所設(shè)立的評(píng)估分值缺乏全面性和針對(duì)性，公共圖書(shū)館法律制度建設(shè)尚未體系化。

2.2 法律體系有待完善，深度和廣度延伸不足

我國(guó)公共圖書(shū)館殘疾人服務(wù)從無(wú)到有再到全面發(fā)展。無(wú)障礙建設(shè)包括建筑物、道路、交通無(wú)障礙?！稓埣踩吮Ｕ戏ā贰稛o(wú)障礙建設(shè)條例》，已經(jīng)形成縱向法律保障體系，缺乏建筑法、交通工具無(wú)障礙等相關(guān)法律的橫向支持，環(huán)境無(wú)障礙法律體系尚未得以完善，殘疾人走進(jìn)圖書(shū)館、利用圖書(shū)館困難重重。《殘疾人保障法》作為維護(hù)殘疾人權(quán)利的基本法，明確公共圖書(shū)館提供服務(wù)的義務(wù)。公共圖書(shū)館殘疾人專(zhuān)門(mén)法缺位，沒(méi)有與外部法律環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展同步協(xié)調(diào)，受益人范圍窄、無(wú)障礙格式少等，有待于向廣度和深度拓展。公共圖書(shū)館主要在信息流通環(huán)節(jié)體現(xiàn)消除信息鴻溝的價(jià)值，與信息公開(kāi)制度、知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度、公共教育制度等相互作用、相互協(xié)調(diào)，形成信息公平保障體系。目前以《殘疾人保障法》初步搭建縱向信息無(wú)障礙法律體系，但是《政府信息公開(kāi)條例》等存在法律真空，缺乏系統(tǒng)化的法律體系，無(wú)法為殘疾人服務(wù)模式的升級(jí)提供有力的支撐。

2.3 制度細(xì)則需改善

我國(guó)法律制度需要完善，如公共圖書(shū)館設(shè)立盲文圖書(shū)、有聲讀物閱覽室制度，流于形式。從公共圖書(shū)館、殘疾人事業(yè)和無(wú)障礙建設(shè)三個(gè)角度同時(shí)規(guī)范，實(shí)屬政出多頭，立法調(diào)整的對(duì)象和邊界模糊籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)。相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)和法律責(zé)任缺失，人財(cái)物保障制度，監(jiān)督和評(píng)價(jià)制度等仍處于空白，缺乏必要的保障條件，公共圖書(shū)館殘疾人服務(wù)猶如紙上談兵，難以形成有法可依、有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的法治局面。全面系統(tǒng)性公共圖書(shū)館殘疾人利益保障法律法規(guī)體系尚未建立，只在少數(shù)的法律法規(guī)中有所涉及，對(duì)殘疾人讀者權(quán)益保障提供法律支持不夠，而且公共殘疾人權(quán)益保障的現(xiàn)行法律法規(guī)在內(nèi)容上銜接的不夠嚴(yán)密，具體的實(shí)施細(xì)則和制度尚有空白，影響殘疾人無(wú)障礙服務(wù)的有效實(shí)施。

3 我國(guó)公共圖書(shū)館殘疾人權(quán)利法制化建設(shè)的建議

3.1 強(qiáng)化殘疾人權(quán)利意識(shí)，提升殘疾人權(quán)利法制保障的主動(dòng)性

殘疾人權(quán)利的意識(shí)源于歐洲啟蒙運(yùn)動(dòng)，同時(shí)，歐洲國(guó)家的公共圖書(shū)館在提供殘疾人閱讀服務(wù)過(guò)程中也特別注重對(duì)殘疾人權(quán)利的維護(hù)。自世界上第一部圖書(shū)館法頒布以來(lái)，將殘疾人納入讀者之列。尤其是美國(guó)，整個(gè)美利堅(jiān)民族都把殘疾人放在首位，以殘疾人的權(quán)益為核心，杜絕一切妨礙殘疾人權(quán)利履行的行為。日本的殘疾人權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒比較晚早，在二戰(zhàn)后的改革過(guò)程中，日本社會(huì)各界將注意力集中在殘疾人權(quán)利保障上，維護(hù)殘疾人權(quán)利尤其是殘疾人閱讀權(quán)利逐漸演變?yōu)槿窆沧R(shí)。我國(guó)殘疾人權(quán)利意識(shí)比較淡薄，在今后的服務(wù)工作中，要注重強(qiáng)化殘疾人讀者的權(quán)利意識(shí)，激發(fā)維護(hù)殘疾人自身權(quán)利的主動(dòng)性。

3.2 加大政府投入力度，為殘疾人權(quán)利法制保障提供動(dòng)力

發(fā)達(dá)國(guó)家政府對(duì)殘疾人權(quán)利的維護(hù)力度普遍較大，中央和地方各級(jí)政府加強(qiáng)對(duì)殘疾人閱讀的財(cái)政支持，成為公共圖書(shū)館保障殘疾人閱讀權(quán)利的動(dòng)力。美國(guó)政府制定《圖書(shū)館服務(wù)與建筑法案》，規(guī)定了政府財(cái)政撥款的流向和用途，確保每一筆經(jīng)費(fèi)都花在讀者服務(wù)上。在保護(hù)殘疾人權(quán)利方面，發(fā)達(dá)國(guó)家堅(jiān)持政府是殘疾人權(quán)利最終保障者的原則，即政府親權(quán)原則，政府負(fù)責(zé)殘疾人的權(quán)利享受，為殘疾人權(quán)利履行買(mǎi)單，幾乎不需要家庭支付費(fèi)用[4]。國(guó)外政府負(fù)責(zé)保護(hù)殘疾人的權(quán)利履行，而我國(guó)殘疾人權(quán)利的保護(hù)責(zé)任由家庭和學(xué)校擔(dān)負(fù)，政府實(shí)際支持力度有限，間接地加大了家庭的經(jīng)濟(jì)壓力和法律責(zé)任，殘疾人閱讀權(quán)利不能夠平等地持久地得到保障。

3.3 聯(lián)合社會(huì)各界力量，加大對(duì)殘疾人權(quán)利法制建設(shè)的支援

國(guó)外圖書(shū)館發(fā)展得到社會(huì)各界的資助，如基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體等組織。英國(guó)伯明翰圖書(shū)館贈(zèng)書(shū)行動(dòng)得以順利開(kāi)展，離不開(kāi)以圖書(shū)信托基金等社會(huì)力量的大力支持，諸如此類(lèi)的例子不勝枚舉。由此可見(jiàn)，單純依靠政府的投入無(wú)法完全解決殘疾人權(quán)利保障的問(wèn)題，需要充分聯(lián)合社會(huì)各界，依靠各類(lèi)力量，共同致力于殘疾人權(quán)利保障，特別是對(duì)于我國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與發(fā)達(dá)國(guó)家有一定的現(xiàn)實(shí)差距，這就更加要求聯(lián)合社會(huì)各界，匯聚社會(huì)力量，從人財(cái)物多方面加大對(duì)殘疾人權(quán)利法制建設(shè)的支援，應(yīng)注重引入社會(huì)多方力量，加強(qiáng)合作，促進(jìn)公共圖書(shū)館的繁榮穩(wěn)定發(fā)展。公共圖書(shū)館應(yīng)與當(dāng)?shù)亟逃畽C(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，為殘障用戶編寫(xiě)配套教材等資料，應(yīng)積極與醫(yī)護(hù)機(jī)構(gòu)、慈善組織、教育機(jī)構(gòu)等進(jìn)行合作，為圖書(shū)館的服務(wù)建設(shè)和活動(dòng)開(kāi)展，提供資金保障和人力支持。

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