黃浦區(qū)位于上海市中心城區(qū)，其歷史風貌最能體現上海文化品牌，全面涵蓋了上海的“紅色文化、海派文化、江南文化”。其中，黨的誕生之地一大會址在黃浦，最能體現海納百川的外灘在黃浦，最能凸顯江南風貌的老城廂在黃浦，還有眾多反映上海居住文化的里弄建筑也在黃浦，而這些地方都已納入到黃浦區(qū)風貌保護規(guī)劃體系之中，因此，聚焦黃浦風貌保護規(guī)劃，做好歷史文化風貌傳承，是做好打響上海文化品牌，樹立黃浦文化標桿的重要工作之一。

1 黃浦區(qū)風貌保護規(guī)劃管理工作背景

1.1 上海市風貌保護規(guī)劃管理體系背景

上海在近三十多年的時間里已逐步建立起點（保護建筑）、線（風貌保護道路）、面（歷史文化風貌區(qū)）相結合的風貌保護對象，形成了一整套頗為有效的歷史風貌保護法規(guī)和行政管理體制。具體如下：1）上海市風貌保護核心法規(guī)——《上海市歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》。該《保護條例》是上海市行政區(qū)域內歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑的確定及其保護管理的依據。2）上海市風貌保護體系——點、線、面結合的保護體系：依據《保護條例》，上海市先后于1989、1994、1999、2005年公布了四批632處、2138幢“上海市優(yōu)秀歷史建筑”，總面積約400萬平方米。3）上海市風貌保護最新進展：2015年8月17日市政府批復同意將新康大樓等426處建筑列為上海市第五批優(yōu)秀歷史建筑并予以公布。此外，2016年1月23日、2017年9月19日上海市政府又分兩批劃定了風貌保護街坊和風貌保護道路（街巷）。最近，又在進一步修訂《上海市歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》。

1.2 黃浦區(qū)風貌保護規(guī)劃管理工作對象

黃浦區(qū)是上海中心城歷史文化底蘊最深厚的地區(qū)，區(qū)域內存在眾多的文保單位、優(yōu)秀歷史建筑。全區(qū)總面積20.5平方公里，其中陸域面積18.7平方公里。

全區(qū)目前共有4處歷史文化風貌區(qū)，包括外灘歷史文化風貌區(qū)、人民廣場歷史文化風貌區(qū)、老城廂歷史文化風貌區(qū)、衡復歷史文化風貌區(qū)，總面積約為581公頃，占黃浦陸域面積的31%。其中，外灘歷史文化風貌區(qū)還入選中國首批歷史文化街區(qū);風貌保護道路37條，風貌保護街巷36條，第一批風貌保護街坊32個（88公頃），第二批風貌保護街坊52個（92公頃），此外，快速甄別街坊（舊改、毛地地塊）27個。此外，全區(qū)現有優(yōu)秀歷史建筑289處，占全市優(yōu)秀歷史建筑總數的26%;全國文物保護單位6處31個點、市級文物保護單位57處、區(qū)級文物保護單位27處，還有450處的文物保護點。

2 黃浦區(qū)風貌保護工作推進難點

黃浦區(qū)作為上海市中心城區(qū)的重要組成部分，在風貌保護工作開展過程中始終存在著一個最為核心的瓶頸問題，即：如何促進風貌保護和舊區(qū)改造的雙標發(fā)展，該瓶頸問題主要在于以下四方面原因：

1）風貌保護要素面廣量大要求高，保護工作壓力大。目前，在上海市的風貌保護體系中，黃浦區(qū)優(yōu)秀歷史建筑，占到上海市中心城總量的26%。歷史文化風貌區(qū)總用地占黃浦區(qū)陸域面積的31%，上海市中心城風貌區(qū)總面積的20%強;風貌保護道路將近占到上海市中心城總量的一半;此外，還有眾多保留歷史建筑。在風貌區(qū)擴區(qū)后，黃浦區(qū)保護要素更加面廣量大。

2）各類、各級保護建筑穿插分布于待改造地塊中。綜觀“十三五”期間，舊改的方向已然向老城廂、人民廣場等舊改高難度地區(qū)鋪開推進，這些區(qū)域也是風貌保護要求極高的區(qū)域，舊區(qū)改造遇上風貌保護，兩者的工作要求和實施難度疊加，工作難度大大提升。

3）風貌保護工作統(tǒng)籌協調要求高。歷史風貌保護工作是一個綜合性工作，又涉及到市區(qū)兩級分工，也涉及到規(guī)劃、文化、房管、建設管理、市場監(jiān)督、綠化市容等不同行業(yè)主管，在職責分工上也不可避免存在交叉。因此如何優(yōu)化市區(qū)聯動，依托屬地化管理加強行業(yè)指導，是主管部門面臨的工作難題。

4）風貌保護運作方式較為單一。目前，風貌保護工作的開展涉及到的風貌街坊開發(fā)、歷史建筑改造利用等，在項目實際運作中，往往存在前期投入大、戰(zhàn)線長，后期經濟效益回報慢等問題，開發(fā)利用主要靠政府引導，仍較難吸引社會資本投入。

3 黃浦區(qū)風貌保護規(guī)劃管理工作探索

黃浦區(qū)風貌保護規(guī)劃管理工作開展歷程總體上是在上海市風貌保護工作開展的背景之下開展的，基本上和上海市風貌保護規(guī)劃管理工作節(jié)奏一致，可以分為三個階段：第一階段，以風貌保護區(qū)為核心，完成保護規(guī)劃編制和進行項目管理;第二階段，對風貌保護區(qū)進行擴區(qū)，劃定風貌保護街坊，提出風貌評估要求;第三階段，運用城市有機更新政策，加大保護力度，推進歷史風貌保護。目前，黃浦區(qū)風貌保護規(guī)劃管理工作探索主要在第二和第三階段。通過積極探索，實現歷史風貌傳承，打響上海文化品牌，樹立黃浦文化標桿。具體來看：

第一階段：聚焦風貌保護區(qū)，編制保護規(guī)劃，實施規(guī)劃管理。上海市的歷史文化風貌區(qū)保護規(guī)劃是針對“歷史文化風貌區(qū)”編制的，保護規(guī)劃是指導本風貌區(qū)保護與建設的法定性文件，為風貌保護、城市建設和城市管理提供依據。保護規(guī)劃是在控制性詳細規(guī)劃層面上編制，其目的是為了具體落實《上海市歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》，協調政府各相關部門在保護區(qū)內的管理職責，為在“歷史文化風貌區(qū)”內開展各項建設提供規(guī)劃依據，指導保護與建設的協調發(fā)展。

第二階段：劃定風貌保護街坊，開展風貌評估，作為前置條件。自從2016年1月23日上海市政府頒布第一批風貌保護街坊名單后，上海市風貌保護工作就進入到第二階段。2016年1月23日、2017年9月17日上海市政府分兩批增加了風貌保護街坊。風貌保護街坊基本上是側重對于上海傳統(tǒng)里弄風貌的保護。為落實市委、市政府主要領導關于進一步加強成片歷史風貌保護工作的要求，黃浦區(qū)分批開展了風貌街坊評估工作。評估對象上，主要聚焦于歷史建筑、道路街巷、地塊肌理、景觀與古樹名木、重要遺跡等五項風貌要素。

第三階段：利用有機更新政策，落實風貌保護要求，開展保護試點工作。積極響應市政府，探索應用《城市更新實施辦法》及《關于深化城市有機更新促進歷史風貌保護工作的若干意見》。目前，上海市城市更新相關政策主要涉及兩個層面，一是2015年5月由上海市人民政府頒布的《上海市城市更新實施辦法》（滬府發(fā)〔2015〕20號）以及后續(xù)由市規(guī)土局制定的實施細則，強調存量土地的節(jié)約集約利用，逐步建立了科學、有序的城市更新實施機制;另一是2017年7月由上海市人民政府頒布的《關于深化城市有機更新促進歷史風貌保護工作的若干意見》（滬府發(fā)〔2017〕50號）以及后續(xù)由市規(guī)土局制定的實施細則，強調對于城區(qū)風貌保護工作的推進，并頒布了細化落實與風貌保護相關的規(guī)劃土地管理配套政策。比如，適當鼓勵衡復、人民廣場歷史文化風貌區(qū)的居住建筑與公共建筑相互轉化，以發(fā)揮歷史建筑對地區(qū)產業(yè)活力復興的帶動作用;鼓勵存量補地價的方式，落實現有物業(yè)權利人及其聯合體參與自主更新等。

與此同時，研究風貌保護試點，推進風貌保護工作。近期，黃浦區(qū)正按照市委、市政府“中心城區(qū)歷史建筑以保護保留為主，拆除為例外”的總體工作要求，開展城市更新背景下風貌保護相關“留改拆”試點項目工作。通過政策的梳理和試點的推進，探索風貌街坊、歷史風貌建筑的活化利用路徑，取得保護城市歷史遺產、改善民生環(huán)境、推動區(qū)域發(fā)展、控制建設成本等多方面的平衡。

作者簡介

李煒永（1983-），男，山東濰坊人，現為中共上海市黃浦區(qū)委黨校講師，博士，研究方向：中共黨史、中華人民共和國史。